Moins de trois ans après la dernière réforme en date de l’asile[1], le gouvernement présentait, mercredi 21 février 2018, le projet de loi pour une immigration maîtrisée et un droit d’asile effectif. Une actualité qui donne l’occasion de s’intéresser à l’administration de la justice de l’asile en France. En effet, la présentation du texte en conseil des ministres a été précédée, mardi 13 février 2018, d’un mouvement de grève à l’appel des syndicats représentatifs des agents de la Cour nationale du droit d’asile (CNDA) reconduit pendant 28 jours[2].

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Si la circulaire du ministère de l'intérieur en date du 5 janvier 2012 relative aux conditions de délivrance et durée de validité des récépissés et des titres de séjour, a pu passer relativement inaperçue à côté de celle du 12 janvier 2012, relative aux étudiants étrangers, elle n'en revêt pas moins une importance certaine.

Ce texte fournit, en effet, l'occasion au ministère de l'intérieur d'adresser aux services préfectoraux des instructions relatives à la délivrance et à la durée de validité des récépissés, dans le double objectif affiché d'unifier les pratiques desdits services et de « limiter les flux inutiles de public au guichet ».

Si ces deux objectifs peuvent, a priori, sembler légitimes – tant du point de vue de l'administration, que des étrangers demandeurs qui, on le sait, se heurtent régulièrement aux pratiques contradictoires et opaques des différentes préfectures, outre qu'ils doivent régulièrement se présenter aux guichets et subir des attentes interminables à l'occasion de l'instruction de leurs dossiers – il reste que plusieurs points de cette circulaire s'avèrent à l'examen tout à fait contestables.

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Par une ordonnance du 28 décembre 2011, le juge des référés du Conseil d’Etat fait le choix de ne pas soumettre l’OFPRA à un contrôle de la légalité des actes qu’il exécute dans le cadre de l’examen des demandes d’asile dont il a la mission. Ce 28 décembre 2011, le juge des référés a, dans l’affaire des « empreintes altérées », décidé de ne pas reconnaître la compétence de la juridiction administrative de droit commun dans l’appréciation de la légalité d’une décision du directeur de l’OFPRA qui refuse d’examiner une demande d’asile au motif de l’altération volontaire des empreintes digitales par son auteur.

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Cet article est publié avec l'aimable concours de l'Association du Master 2 de Droit public approfondi de l'Université Paris II - Panthéon-Assas (AMDPA).

A propos de l’obligation de quitter le territoire français (OQTF), une seule certitude : nous sommes bien loin de la volonté simplificatrice qui animait la loi du 24 juillet 2006 (loi n° 2006-911 du 24 juillet 2006 relative à l’immigration et à l’intégration). La création de l’obligation de quitter le territoire français voulait simplifier la procédure antérieure qui voyait succéder l’arrêté préfectoral de reconduite à la frontière (APRF) au refus de séjour, souvent par voie postale, avec pour conséquence un faible pourcentage de reconduite effective.

Ainsi, l’obligation de quitter le territoire français, acte administratif individuel, devait venir régler la situation des personnes se voyant refuser une demande de titre de séjour, une demande de renouvellement de titre ou faisant l’objet d’un retrait dudit titre (article L. 511-1, I du Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile). Pour ces personnes, l’administration a alors la faculté d’assortir le refus de titre (ou le refus de renouvellement ou le retrait) d’une mesure d’éloignement : l’obligation de quitter le territoire français, exécutoire dans un délai d’un mois. Toutefois, pour le cas des étrangers en situation irrégulière, c'est-à-dire ceux ne pouvant justifier être entrés régulièrement en France, ces derniers peuvent toujours faire l’objet d’un APRF (article L. 511-1, II du même code). Le contentieux des OQTF, à la différence de celui des APRF, ne peut qu’être traité collégialement par le juge administratif qui n’a que trois mois pour statuer (article L. 512-1 du même code).

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Ce billet fait suite à celui intitulé « Le droit au logement décent et indépendant (DALDI), premières ordonnances de référé... suspension ».

L’article L.300-1 du Code de la construction et de l’habitation (CCH), issu de la loi du 2007, prévoit que : « Le droit à un logement décent et indépendant (…) est garanti par l'Etat à toute personne qui, résidant sur le territoire français de façon régulière et dans des conditions de permanence définies par décret en Conseil d'Etat, n'est pas en mesure d'y accéder par ses propres moyens ou de s'y maintenir ».

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Dans le prolongement de récents billets, le blog Droit administratif a réuni, avec l’autorisation des auteurs, le texte d’un certain nombre d’auditions de syndicats et associations devant la Commission sur le cadre constitutionnel de la nouvelle politique d’immigration présidée par Pierre Mazeaud.

L’ambition est de permettre de donner un certain écho aux travaux de cette Commission, en espérant que comme pour la Commission Balladur, un site internet réunira l’ensemble des auditions.

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Dans sa conférence de presse du 8 janvier 2008, le président de la République a confirmé qu’il avait demandé au ministre de l’Immigration, Brice Hortefeux, « d’avancer sur deux points extrêmement importants à (ses) yeux » :

- d’une part « d’aller jusqu’au bout d’une politique fondée sur des quotas » (voir la première partie du billet sur le venin de la sélection ethnique dans le corps de la Constitution) ;
- d’autre part, « de supprimer cette bizarrerie française, que, s’agissant du droit des étrangers, il y a deux ordres de juridiction, un public, un judiciaire - excusez du peu, avec des jurisprudences contradictoires ».

Il ne s’est, toutefois, pas prononcé sur l’ordre de juridiction qui aurait sa préférence mais fixe comme ultimatum au Constituant d’en choisir un. Car, pour unifier le contentieux des étrangers, ou plus précisément pour réunifier le contentieux de l’éloignement des étrangers en situation irrégulière – puisque c’est en réalité de cela dont il est question – il apparaît nécessaire de réviser la Constitution et ce, quel que soit l’ordre au profit duquel l’unification se réalise.

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Avant même que la commission « Balladur » n’ait rendu son rapport, le ministre de l’Immigration avait annoncé, à l’ouverture du débat sur le projet de loi relatif à la maîtrise de l’immigration, l’intégration et l’asile, le 18 septembre 2007, la mise en place d’une autre commission de « réflexion » sur les modifications constitutionnelles nécessaires pour « mener à bien la transformation de la politique française de l’immigration ».

Le premier objectif de cette autre révision constitutionnelle est de permettre de « définir des plafonds chiffrés d’immigration, à caractère normatif », c’est-à-dire des quotas « ethniques ». Le second est de réfléchir « à une unification de l’ensemble du contentieux des étrangers » afin de « confier à un seul ordre de juridiction le contentieux de l’ensemble du processus administratif d’admission au séjour ou d’éloignement des étrangers » (maintien en rétention administrative et en zone d’attente compris). Ce bloc de compétence serait, selon toute vraisemblance, confié à l’ordre juridictionnel administratif et même, paraît-il, à une juridiction administrative spécialisée.

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D’ici quelques jours le Conseil d’Etat devrait rendre un avis sur une question de droit posée par le tribunal administratif de Montpellier, en application de l’article L 113-1 du Code de la justice administrative, sur le point de savoir si les obligations de quitter le territoire français (OQTF), assortissant les décisions de séjour (refus ou retrait), doivent être fondées sur une motivation qui leur est propre.

De manière concomitante, le 16 octobre 2007, la Commission mixte paritaire devrait définitivement adopter – ou rejeter – certains amendements controversés du projet de loi relatif à l’immigration, l’intégration et l’asile (test ADN ; statistiques ethniques ; délai de recours devant la Commission de recours des réfugiés ; hébergement dans des dispositifs d’urgence des sans-papiers ; etc.). A n’en pas douter, la discussion entre députés et sénateurs ne devrait pas s’attarder sur l’examen de l’article 12 quater du projet de loi, issu d’un autre amendement « Mariani » (le n°49).

Adopté par l’Assemblée nationale le 19 septembre 2007, sans guère de débat (l’amendement n°49 n’a fait l’objet au Sénat que d’une légère modification rédactionnelle (amendement n°193, de J-P Courtois, J. Gautier et Demuynck)).

Et pourtant, comme le concède à demi-mots l’exposé des motifs de l’amendement, il n’a d’autre objet que de surmonter « l’interprétation de certains tribunaux administratifs » et, par voie de conséquence, de couper l’herbe sous le pied du Conseil d’Etat.

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Suite à la parution du billet de Monsieur Serge Slama intitulé : « la circulaire « Sarkozy » de régularisation du 13 juin 2006, une directive « Crédit foncier de France » ? », Monsieur Jean-Christophe Truilhé, commissaire du Gouvernement près la 2e chambre du Tribunal administratif de Toulouse, nous a signalé un jugement de la chambre à laquelle il appartient en date du 18 septembre 2007 adoptant une position contraire à celle de la 5e chambre de la même juridiction.

Monsieur Truilhé nous ayant très aimablement autorisé à publier ses conclusions, jusqu'à aujourd'hui inédites, nous les reproduisons in extenso ci-dessous suivies de la décision.

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Quel est le statut de la circulaire de régularisation de parents « sans-papiers » d’enfants scolarisés du 13 juin 2006 (circulaire n° NOR INTK0600058C du 13 juin 2006 du ministre de l’Intérieur et de l’aménagement du territoire relative aux mesures à prendre à l’endroit de ressortissants étrangers dont le séjour en France est irrégulier et dont au moins un enfant est scolarisé depuis septembre 2005, publiée au BOMI n° 2006-6 du 15 janvier 2007) ?

A cette question controversée, le Tribunal administratif de Toulouse a, par jugement du 4 juillet 2007, apporté une réponse originale en considérant qu’il s’agit d’une « directive » de type « Crédit foncier de France » (CE Sect. 11 décembre 1970, Crédit Foncier de France c/ Demoiselle Gaupillat et Dame Ader, aux Grands arrêts de la jurisprudence administrative, Dalloz, 2005, n°87), comme l’avait suggéré le professeur Rolin.

Selon cette interprétation, en définissant les critères devant permettre de procéder à l’examen de la situation des étrangers ayant alors sollicité leur régularisation, le ministre aurait fixé aux préfets « des orientations générales », s’inscrivant dans le cadre des dispositions de l’article L. 313-11, 7° du Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA), en vue de « diriger » leur pouvoir de régularisation. Ceci leur laisse toutefois la possibilité d’y déroger soit « en raison de la particularité d’une situation », soit « en raison de considérations d’intérêt général ». En outre, en dépit de son absence de caractère réglementaire, les requérants étrangers peuvent utilement se prévaloir des directives fixées par la circulaire devant la juridiction.

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Par Serge SLAMA
Maître de conférences en droit public Université Evry-Val-d’Essonne
CREDOF – Université Paris X-Nanterre

Avertissement: Ce working paper pourra faire l'objet d'une actualisation lors de la publication du décret afin de préciser certaines zones d'incertitudes. Sous cette réserve, l'auteur assume seul et totalement ses écrits

Dans les derniers jours de décembre 2006 sera publié au Journal officiel un décret procédant à une nouvelle réforme du contentieux administratif. Ce texte a en effet été approuvé par le Conseil supérieur des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel (CSTA-CAA) dans sa séance du 5 décembre. Sollicité ou consulté sur ces questions, notamment en raison de la publication d’un premier billet sur ce blog, il apparaît nécessaire de faire le point sur ce qui est connu de la réforme du contentieux des refus de titre de séjour assortis d’une obligation à quitter le territoire français (RTS-OQTF) et ce d’autant qu’il est prévu par l’article 118 la loi du 24 juillet 2006 relative à l’immigration et à l’intégration que cette nouvelle procédure sera appliquée dès publication du décret (qui interviendra, selon toute vraisemblance, le 31 décembre 2006 afin que la réforme entre en vigueur au 1er janvier 2007 en même temps que le reste des dispositions du décret).

Il est probable que l’administration préfectorale édictera les premières décisions de refus ou de retrait assorties d’OQTF début 2007. Or, le délai de recours contentieux contre ces mesures étant bref (1 mois), insusceptible de prorogation et sans aucun échappatoire en cas de forclusion des délais (contrairement à la situation actuelle où il existe un cumul des procédures de refus de séjour et d’APRF s’étalant dans le temps), il apparaît nécessaire d’anticiper l’entrée en vigueur de ces textes afin d’informer au mieux les défenseurs des étrangers (associations ou avocats), mais aussi, les magistrats administratifs ou même les administrations chargées de ce dossier.

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