Le blog Droit administratif Fondé en 2005 2020-03-27T17:10:42Z https://blogdroitadministratif.net/feed/atom/ François GILBERT <![CDATA[La prorogation des délais du fait de l’urgence sanitaire en contentieux administratif]]> https://blogdroitadministratif.net/?p=1906 2020-03-27T17:10:42Z 2020-03-26T08:37:08Z Le Journal officiel du jour nous a livré 25 ordonnances prises en application de la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie de covid-19 et qui prévoient notamment la prorogation des délais contentieux du fait de l’urgence sanitaire.

1. L’article 2 de l’ordonnance n° 2020-306 du 25 mars 2020 relative à la prorogation des délais échus pendant la période d’urgence sanitaire et à l’adaptation des procédures pendant cette même période comporte ainsi une disposition générale prévoyant la prorogation des délais légaux dans les termes suivants :

« Tout acte, recours, action en justice, formalité, inscription, déclaration, notification ou publication prescrit par la loi ou le règlement à peine de nullité, sanction, caducité, forclusion, prescription, inopposabilité, irrecevabilité, péremption, désistement d’office, application d’un régime particulier, non avenu ou déchéance d’un droit quelconque et qui aurait dû être accompli pendant la période mentionnée à l’article 1er [c’est-à-dire du 12 mars 2020 jusqu’à la fin de l’expiration d’un délai d’un mois à compter de la date de cessation de l’état d’urgence sanitaire] sera réputé avoir été fait à temps s’il a été effectué dans un délai qui ne peut excéder, à compter de la fin de cette période, le délai légalement imparti pour agir, dans la limite de deux mois (…)»

L’article 1er prévoit des exceptions à ce principe, mais aucune n’apparaît s’appliquer directement aux recours contentieux en matière administrative.

Et, le I de l’article 15 de l’ordonnance n° 2020-305 du 25 mars 2020 portant adaptation des règles applicables devant les juridictions de l’ordre administratif prévoit spécifiquement (sans que cela ne soit d’ailleurs véritablement utile) que cette prorogation des délais est applicable « aux procédures devant les juridictions de l’ordre administratif ».

Il s’agit donc d’un mécanisme général de prorogation des différents délais de toutes natures, notamment contentieux, qui venaient à expiration pendant la période que l’on nommera de « moratoire ». Cette période a commencé le 12 mars 2020 et terminera à l’expiration d’un délai d’un mois à compter de la date de cessation de l’état d’urgence sanitaire.

Il faut bien avoir à l’esprit que cette dernière date n’est pas celle de la fin du « confinement ».

On rappellera en effet qu’aux termes de l’article 4 de la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie de covid-19, publiée au Journal officiel de la République française le 24 mars 2020 et entrée en vigueur le jour même comme l’a prévu son décret de promulgation, conformément à l’article 1er du code civil :

« Par dérogation aux dispositions de l’article L. 3131-13 du code de la santé publique, l’état d’urgence sanitaire est déclaré pour une durée de deux mois à compter de l’entrée en vigueur de la présente loi.

L’état d’urgence sanitaire entre en vigueur sur l’ensemble du territoire national. Toutefois, un décret en conseil des ministres pris sur le rapport du ministre chargé de la santé peut en limiter l’application à certaines des circonscriptions territoriales qu’il précise.

La prorogation de l’état d’urgence sanitaire au delà de la durée prévue au premier alinéa du présent article ne peut être autorisée que par la loi.

Il peut être mis fin à l’état d’urgence sanitaire par décret en conseil des ministres avant l’expiration du délai fixé au même premier alinéa. »

La date de cessation de l’état d’urgence sanitaire sera donc en principe le 24 mai 2020 à 0 h, sauf à ce qu’une loi la repousse ou un décret l’avance. La période de « moratoire » prendrait en conséquence fin le 23 juin 2020 à 0 h, date à laquelle recommencerait à courir les délais de procédure.

Il existe toutefois une interrogation sur la méthode de computation de cette période de « moratoire ». Si on la calcule elle-même comme un délai de procédure en contentieux administratif (quantième à quantième + 1), les délais de procédure ne recommenceraient alors à courir que le 25 juin 2020 à 0h.

Toujours est-il que seuls les délais expirant pendant cette période de « moratoire » font l’objet d’une prorogation. Comme le souligne le rapport relatif à l’ordonnance n° 2020-306, « les délais dont le terme est échu avant le 12 mars 2020 » ne voient pas « leur terme (…) reporté » et « les délai dont le terme est fixé au-delà du mois suivant la date de cessation de l’état d’urgence (…) ne sont ni suspendus, ni prorogés ».

Cette prorogation s’effectue toutefois uniquement dans la limite de deux mois, c’est-à-dire que si le délai qui venait à expiration pendant la période de « moratoire » était supérieur à deux mois, il ne courra que pour une période de deux mois.

2. Le II de l’article 15 de l’ordonnance n° 2020-305 du 25 mars 2020 portant adaptation des règles applicables devant les juridictions de l’ordre administratif prévoit toutefois trois dérogations à cette prorogation s’agissant des délais de recours contentieux.

D’abord, « les recours contre les obligations de quitter le territoire français, sous réserve de ceux prévus au premier alinéa du III de l’article L.512-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, ainsi que les recours prévus aux articles L.731-2 et L. 742-4 du même code, le point de départ du délai de recours est reporté au lendemain de la cessation de l’état d’urgence sanitaire mentionné à l’article 2. Il en va de même du délai prévu à l’article 9-4 de la loi du 10 juillet 1991 relative à l’aide juridique ». Ces recours ne bénéficient donc pas du mois supplémentaire à compter de la date de cessation de l’état d’urgence sanitaire.

Ensuite, les délais applicables aux procédures prévues à l’article L. 213-9 et au premier alinéa du III de l’article L. 512-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, ils « ne font pas l’objet d’adaptation ». C’est-à-dire qu’ils courent de la même façon qu’en temps normal.

Enfin, « les réclamations et les recours mentionnées à l’article R. 119 du code électoral peuvent être formées contre les opérations électorales du premier tour des élections municipales organisé le 15 mars 2020 au plus tard à dix-huit heures le cinquième jour qui suit la date de prise de fonction des conseillers municipaux et communautaires élus dès ce tour, fixée par décret au plus tard au mois de juin 2020 dans les conditions définies au premier alinéa du III de l’article 19 de la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 susvisée ou, par dérogation, aux dates prévues au deuxième ou troisième alinéa du même III du même article ».

3. L’ordonnance n° 2020-305 du 25 mars 2020 portant adaptation des règles applicables devant les juridictions de l’ordre administratif comporte en outre deux précisions concernant les délais en contentieux administratifs.

D’une part, il prévoit en son article 16 que les mesures de clôture d’instruction dont le terme vient à échéance au cours de la période de « moratoire » sont prorogées de plein droit jusqu’à l’expiration d’un délai d’un mois suivant la fin de cette période, à moins que ce terme ne soit reporté par le juge.

D’autre part, il prévoit en son article 17 que, durant la période de « moratoire », le point de départ des délais impartis au juge pour statuer est reporté au premier jour du deuxième mois suivant la date de cessation de l’état d’urgence sanitaire. Par dérogation, les délais pour statuer sur les recours prévus à l’article L. 213-9 et au III et au IV de l’article L. 512-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile ne font pas l’objet d’adaptation. En outre, le délai imparti au tribunal administratif pour statuer sur les recours contre les résultats des élections municipales générales organisées en 2020 expire, sous réserve de l’application de l’article L. 118-2 du code électoral, le dernier jour du quatrième mois suivant le deuxième tour de ces élections.

Pour finir, il faudra prêter attention à ce que, en vertu de l’article 13 de l’ordonnance n° 2020-305 du 25 mars 2020 portant adaptation des règles applicables devant les juridictions de l’ordre administratif, la notification du jugement ou de l’arrêt rendu à compter du 26 mars 2020 et jusqu’à la fin de l’expiration d’un délai d’un mois à compter de la date de cessation de l’état d’urgence sanitaire faite à l’avocat fera courir le délai de recours à son encontre, sans qu’il soit besoin d’une notification à partie.

Mis à jour le 27 mars 2020

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Jean-Baptiste CHEVALIER <![CDATA[Crise sanitaire du COVID-19 : quel impact sur le fonctionnement des juridictions administratives ?]]> https://blogdroitadministratif.net/?p=1890 2020-03-26T10:35:39Z 2020-03-16T10:53:24Z [Dernière mise à jour : le 26/03/2020 à 10:44]

En raison de la crise sanitaire du COVID-19, qui s’est considérablement amplifiée au cours des derniers jours, la vie économique et sociale de notre pays est, comme dans de nombreux pays d’Europe et du Monde, profondément bouleversée. Le fonctionnement des juridictions administratives n’est pas interrompu, mais réduit « au minimum indispensable », toutes les audiences étant suspendues à l’exception des « contentieux essentiels » . L’enregistrement des requêtes est maintenu, mais les délais de procédure susceptibles d’expirer après le 12 mars 2020 ont été prorogés par l’ordonnance n°2020-306 du 25 mars 2020 (cf. sur ce point : La prorogation des délais du fait de l’urgence sanitaire en contentieux administratif, F. Gilbert, BDA).

Après avoir interdit, vendredi 13 mars, « tout rassemblement, réunion ou activité mettant en présence de manière simultanée plus de 100 personnes en milieu clos ou ouvert »[1], le ministre des solidarités et de la santé a, dès le lendemain[2], ordonné la fermeture temporaire de la plupart des établissements recevant du public[3], notamment des restaurants et des débits de boissons, mais aussi des établissements d’accueil des enfants et des établissements d’enseignement scolaire et supérieur.

Ces mesures ont été renforcées et complétées ce dimanche 15 mars, pour prolonger la liste des établissements concernés par la fermeture temporaire[4] et pour permettre aux magasins, centres commerciaux, restaurants et débits de boissons de maintenir leurs activités de livraison, de retraits de commandes et de vente à emporter[5]. Compte tenu de la rapidité de la propagation du virus, ces mesures seront vraisemblablement complétées, au fil des jours, par de nouvelles restrictions.

I. – La fermeture des juridictions, à l’exception des contentieux essentiels

Dans ce contexte, il a évidemment été décidé de réduire autant que possible l’activité des juridictions, et notamment des juridictions administratives.

Par un communiqué publié ce dimanche 15 mars, la ministre de la justice a ainsi annoncé la fermeture des juridictions, à l’exception des « contentieux essentiels »[6].

La ministre a précisé que « les services d’accueil du public seront donc fermés ainsi que les maisons de justice et du droit et les points d’accès au droit », que « les agents de ces services ne recevront plus de public », mais qu’« ils pourront, en revanche, continuer à être joint par téléphone pour répondre aux situations d’urgence ».

II. – La suspension des audiences des juridictions administratives, à l’exception des référés et des audiences d’éloignement

Ces restrictions s’appliquent pleinement aux juridictions administratives, dans lesquelles le « plan de continuité » a été activé ce matin. Toutes les audiences sont reportées, à l’exception des contentieux les plus urgents.

1. En ce qui concerne les tribunaux administratifs, l’accueil physique du public est fermé à compter de ce lundi 16 mars 2020, seule étant maintenue, dans la plupart des tribunaux, une permanence téléphonique et une boite aux lettres.

En ce qui concerne l’activité juridictionnelle, toutes les audiences prévues sont annulées et reportées sine die, à l’exception, d’une part, des référés, et d’autre part, des audiences d’éloignement du territoire (OQTF).

Concernant les référés, on relèvera qu’il semble y avoir encore des différences d’appréciation entre les différents tribunaux. Ainsi par exemple, certains tribunaux ne maintiennent que les seules audiences de référé-liberté (art. L. 521-2)[7], alors que d’autres tribunaux ont pour l’instant décidé de maintenir également les audiences de référé-suspension (art. L. 521-1), de référé-conservatoire (art. L. 521-3), ainsi que les référés contractuels et précontractuels[8]. D’autres tribunaux sont plus évasifs indiquant que ne seront audiencés que les « référés urgents »[9], les recours présentant une « urgence avérée »[10] ou encore que sera maintenu un « fonctionnement minimum de l’activité juridictionnelle »[11].

2. L’activité des cours administratives d’appel sera d’autant plus ralentie, puisque l’appel contre les ordonnances de référé-liberté est formé devant le Conseil d’État, et que les ordonnances de référé-suspension et de référé-conservatoire ne peuvent faire l’objet que d’un pourvoi en cassation, également devant le Conseil d’État.

La plupart des cours administratives d’appel ont ainsi indiqué, hier ou ce matin, que la juridiction étaient fermées et l’ensemble des audiences suspendues, pour une durée indéterminée. Seule la cour administrative d’appel de Bordeaux a précisé que pourraient se tenir « les audiences de référés ou sursis urgents ou celles pour lesquelles un délai de jugement impératif est fixé par la loi ».

3. L’activité du Conseil d’État est également fortement réduite. Par un communiqué publié ce dimanche 15 mars, le Conseil d’État a ainsi indiqué que :

« Dans le cadre de la lutte contre la propagation du Coronavirus COVID-19 conformément aux instructions du gouvernement, le Conseil d’Etat a pris les mesures suivantes :
1.    Toutes les séances de jugement sont annulées à l’exception des référés.
2.    La présence de personnes aux audiences de référé sera limitée :
a. La présence physique des requérants n’est pas obligatoire (la procédure étant écrite)
b. L’accès du public sera très restreint
3.    Les requêtes des personnes physiques et morales de droit privé non représentées par un avocat, devront être déposées via le site internet (www.telerecours.fr)  ou par fax au 01 40 20 80 08. ».

https://www.conseil-etat.fr/actualites/actualites/arret-des-seances-de-jugement

III. – Le maintien de l’enregistrement des recours

En revanche, pour l’instant, les tribunaux continuent d’enregistrer les recours, ainsi que les mémoires et les courriers, par l’intermédiaire de l’interface Télérecours.

Les justiciables et leurs conseils peuvent donc continuer de saisir les juridictions administratives, dans le cadre du plan de continuité mis en place.

Compte tenu de ces circonstances exceptionnelles, les délais de procédure, tout comme l’ensemble des délais impératifs (« délais prévus à peine de nullité, caducité, forclusion, prescription, inopposabilité, cessation d’une mesure ou déchéance d’un droit, fin d’un agrément ou d’une autorisation, cessation d’une mesure« ), susceptibles d’expirer après le 12 mars 2020 ont été prorogés par l’ordonnance n° 2020-306 du 25 mars 2020 relative à la prorogation des délais échus pendant la période d’urgence sanitaire (cf. sur ce point : La prorogation des délais du fait de l’urgence sanitaire en contentieux administratif, F. Gilbert, BDA).

Jean-Baptiste Chevalier
Avocat à la Cour


[1] Arrêté du 13 mars 2020 portant diverses mesures relatives à la lutte contre la propagation du virus covid-19, NOR: SSAZ2007748A, JORF n°0063 du 14 mars 2020.

[2] Par l’arrêté du 14 mars 2020 portant diverses mesures relatives à la lutte contre la propagation du virus covid-19, NOR: SSAZ2007749A, JORF n°0064 du 15 mars 2020.

[3] Salles d’auditions, de conférences, de réunions, de spectacles ou à usage multiple, centres commerciaux, restaurants et débits de boissons, salles de danse et salles de jeux, bibliothèques, centres de documentation, salles d’expositions, établissements sportifs couverts, musées.

[4] Étant ajoutés : Chapiteaux, tentes et structures, établissements de plein air, établissements d’éveil, d’enseignement, de formation, centres de vacances, centres de loisirs sans hébergement.

[5] Arrêté du 15 mars 2020 complétant l’arrêté du 14 mars 2020 portant diverses mesures relatives à la lutte contre la propagation du virus covid-19, NOR: SSAS2007753A, JORF n°0065 du 16 mars 2020.

[6] Sont, à ce titre, maintenues : les audiences correctionnelles pour les mesures de détention provisoire et de contrôle judiciaire, audiences de comparution immédiate, les présentations devant le juge d’instruction et le juge des libertés et de la détention, les audiences du juge de l’application des peines pour la gestion des urgences, les audiences du tribunal pour enfants et du juge pour enfant pour la gestion des urgences, notamment pour l’assistance éducative, les permanences du parquet, les référés devant le tribunal judiciaire visant l’urgence, et les mesures urgentes relevant du juge aux affaires familiales (notamment immeubles menaçant ruine, éviction conjoint violent, les audiences auprès d’un juge des libertés et de la détention civil (hospitalisation sous contrainte, rétention des étrangers), les permanences au tribunal pour enfants, l’assistance éducative d’urgence, les audiences de la chambre de l’instruction pour la détention, les audiences de la chambre des appels correctionnels et de la chambre d’applications des peines pour la gestion des urgences.

[7] Tels que le TA de Nice,

[8] Tels que le TA de Rennes ;

[9] TA de Châlons-en-Champagne, de Montreuil, de Guyane ou de Grenoble, formulation imprécise pouvant laisser penser que seront audiencés les référés-liberté, suspension et conservatoire.

[10] TA de Besançon et de Versailles, ce qui laisse penser que seuls seront audiencés les référés-liberté ;

[11] TA de Nancy.

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Jean-Pierre Malili <![CDATA[Czabaj et l’introuvable dialogue du justiciable avec le juge]]> https://blogdroitadministratif.net/?p=1874 2020-02-28T17:54:00Z 2020-02-28T13:40:49Z

Note sur CE, 10 février 2020, M. C… c/ Ministre de l’économie et des finances, n°429343

En matière de procédure administrative contentieuse, « il n’est pas facile d’être dur sans risquer d’être injuste »[1] nous disait le Professeur Pacteau. L’arrêt commenté n’échappe pas à cette affirmation.

La tardiveté résultant de l’expiration du délai de recours de deux mois contre une décision régulièrement notifiée  (c’est-à-dire la tardiveté dite « classique ») peut faire l’objet d’un rejet par ordonnance sans examen, fondé sur les dispositions du 4° des articles R. 222-1 (s’agissant des TA et CAA) et R. 122-12 (s’agissant du Conseil d’Etat) qui permettent au juge de « rejeter les requêtes manifestement irrecevables, lorsque la juridiction n’est pas tenue d’inviter leur auteur à les régulariser ou qu’elles n’ont pas été régularisées à l’expiration du délai imparti par une demande en ce sens ».

On le sait, par son importante décision Czabaj, l’Assemblée du contentieux du Conseil d’Etat a, sur le fondement du principe de sécurité juridique, restreint à un délai raisonnable fixé en principe à un an, le délai de recours contre une décision irrégulièrement notifiée alors que l’article R. 421-5 du code de justice administrative (CJA) prévoyait l’inopposabilité des délais de recours[2].

La décision rendue le 10 février 2020 par le Conseil d’Etat se prononce sur la possibilité de rejeter également par ordonnance de tri une requête manifestement irrecevable en raison de l’expiration de ce délai raisonnable (tardiveté dite « Czabaj »).

Le juge peut rejeter par ordonnance de tri une tardiveté Czabaj

L’arrêt Czabaj réservait l’application d’un délai raisonnable supérieur à un an lorsque le requérant se prévaudrait de circonstances particulières. Cela devait concerner les « cas dans lesquels le requérant aura été empêché de former un recours en temps utile, soit pour des raisons de fait, soit pour des motifs de droit comme l’incapacité juridique » selon le rapporteur public sur l’arrêt[3].

Les requêtes manifestement irrecevables pouvant être rejetées par ordonnance de tri sont « d’une part, celles dont l’irrecevabilité ne peut en aucun cas être couverte, d’autre part, celles qui ne peuvent être régularisées que jusqu’à l’expiration du délai de recours, si ce délai est expiré et, enfin, celles qui ont donné lieu à une invitation à régulariser, si le délai que la juridiction avait imparti au requérant à cette fin, en l’informant des conséquences qu’emporte un défaut de régularisation comme l’exige l’article R. 612-1 du code de justice administrative, est expiré» (CE, 14 octobre 2015, M. et Mme Godrant, n°374850).

La tardiveté Czabaj n’étant, comme toute tardiveté, pas régularisable, le Conseil d’Etat a donc considéré que le juge pouvait la rejeter par ordonnance sur le fondement du 4° de l’article R. 222-1 du code de justice administrative, ce que les commentateurs autorisés de la décision Czabaj envisageaient déjà[4].

Le moyen relevé d’office fondé sur une tardiveté Czabaj n’a pas à être communiqué aux parties

Les juges du Palais-Royal ont ensuite considéré que le rejet par ordonnance d’une tardiveté Czabaj n’avait pas à être communiqué aux parties afin qu’elles puissent présenter leurs observations (et ce alors même que l’instruction avait déjà été ouverte), le CJA en dispensant le juge dans tous les cas où une requête est rejetée par ordonnance sur le fondement des articles R. 222-1 et R. 122-12[5].

Mais s’il est vrai que la tardiveté « Czabaj » n’est pas régularisable, il s’agit d’une tardiveté particulière conduisant à une appréciation subjective qui devrait imposer un débat devant le juge.

A cet égard, Madame Sophie-Justine Lieber, rapporteur public sur la décision Maître Depreux, soulignait que la tardiveté « Czabaj » qui se fonde sur le principe de stabilité des situations juridiques est une tardiveté particulière venant « en surplomb[…] des règles procédurales et [exigeant] une discussion singulière » devant le juge[6]. Dans cette hypothèse, on peut en effet « estimer que le juge, éclairé par les observations des parties n’exercerait qu’à plus juste titre le pouvoir qui lui appartient » pour reprendre les mots du Professeur Chapus[7].

Et rien ne s’opposait à une telle discussion dans le cadre d’un rejet par ordonnance d’une requête manifestement irrecevable, le juge pouvant, en effet, engager une procédure contradictoire, et même communiquer un moyen d’ordre public afin de vérifier que les apparences d’une irrecevabilité ressortant du dossier correspondent à la réalité (CE, 30 décembre 2002, Thetio, n°217703)[8].

Ce n’est pourtant pas le choix qui a été retenu par la décision commentée. 

Le juge n’est pas tenu d’inviter le requérant à faire état de circonstances particulières

Tout en écartant l’obligation de communiquer un moyen relevé d’office lorsqu’il entend fonder son ordonnance sur une tardiveté Czabaj, le rapporteur public Madame Mireille Le Corre s’est interrogé sur la possibilité d’imposer tout de même au juge d’inviter le requérant à faire état de circonstances particulières justifiant l’application d’un délai raisonnable supérieur à un an.

Il rejette cette possibilité pour plusieurs raisons, sans qu’aucune ne convainque réellement. 

Le rapporteur public considère d’abord qu’il ne serait ni justifié, ni équitable d’introduire une règle plus favorable concernant la tardiveté « Czabaj » que dans le cas d’une tardiveté « classique », cette dernière n’étant pas non plus objective et conduisant le juge à manier des éléments peu évidents, tel que la distance notamment.

Mais comme l’indiquait Sophie-Justine Lieber, « une tardiveté Czabaj part d’un terrain différent [qu’une tardiveté classique], qui est celui de la stabilité des situations acquises » [9]. Cette différence de situation nécessiterait un traitement différent qui serait parfaitement justifié.

D’autre part, le seul élément laissant place à une part de subjectivité dans l’appréciation de la tardiveté « classique » tient à l’existence d’un éventuel délai de distance[10].

Or, celui-ci peut en réalité être apprécié objectivement par le juge. L’article R. 411-1, alinéa 1er du CJA impose en effet au requérant d’indiquer son domicile dans sa requête, élément permettant au juge d’apprécier à première lecture l’existence ou non de délai de distance, sans qu’une discussion particulière ne soit nécessaire. L’application de délais de distance a, par ailleurs, vocation à être réduite, voire à disparaître avec le développement de la dématérialisation du dépôt des requêtes.

Le second argument tiendrait au fait que le requérant, sachant par nature que sa requête est déposée dans un délai supérieur au délai normal de deux mois, devrait donc spontanément soit faire état d’éléments établissant que la décision lui a été irrégulièrement notifiée, qu’il n’en a pas eu connaissance avant une certaine date, et qu’il a ainsi agi dans un délai raisonnable à compter de la connaissance acquise, soit, si le délai est plus long, faire état de circonstances particulières. « Prétorienne ou non[…] nul [n’étant] censé ignorer la loi »[11].

Mais l’on peut fortement remettre en cause cette dernière affirmation s’agissant d’un requérant profane. Si celui-ci fera logiquement valoir l’absence de notification des voies et délais de recours, très peu sont ceux au fait de la subtilité de la jurisprudence administrative en matière d’introduction d’un recours. D’autant plus quand la règle prétorienne contredit à ce point la lettre et l’esprit des dispositions législatives et réglementaires applicables, alors que  « la règle de procédure, surtout touchant l’accès au prétoire, se doit d’être accessible, lisible et prévisible »[12].

Un requérant souhaitant contester une décision individuelle ne mentionnant pas les voies et délais de recours pourrait ainsi se croire fondé, à la lecture du CJA et du CRPA, à pouvoir la contester indéfiniment[13]. Lorsque plusieurs textes reprennent la même règle, le justiciable peut, en effet, légitimement se trouver conforté dans son bienfondé. Et ce, à plus forte raison que le CRPA a précisément été édicté afin de permettre « à chacun d’avoir accès à des règles jusqu’ici éparses et pour partie jurisprudentielles »[14].

Lors du dépôt de sa requête, et alors même qu’il pourrait justifier de circonstances particulières permettant de justifier un délai raisonnable prolongé, ce dernier risque alors de s’en dispenser, le moyen lui apparaissant superfétatoire. 

Quelques temps après, il recevra par courrier une ordonnance de rejet, sans audience, sans qu’on ait pu lui expliquer la règle prétorienne appliquée et qu’il puisse présenter ses observations. 

Cette solution apparaît d’une particulière sévérité.

L’administré doit pouvoir avoir confiance dans les informations qu’il détient de l’administration, et a fortiori dans celles mentionnées dans des dispositions législatives et réglementaires.

C’est d’ailleurs la raison pour laquelle, en présence de mentions de voies et délais de recours erronées, la jurisprudence considère classiquement que cette erreur ne saurait être défavorable au requérant : si la décision indique un délai plus long que le délai réellement applicable, c’est ce premier délai, plus favorable au requérant, qui s’applique[15].

Comment ne pas voir dans les dispositions du CJA et du CRPA, d’une certaine manière, une indication erronée des délais applicables, alors même que la vocation initiale du CRRPA était d’en faciliter l’accès[16] ?

Cela justifierait a minima qu’une discussion puisse avoir lieu devant le juge afin que ce dernier puisse expliquer au requérant la règle du délai raisonnable et qu’il soit invité, le cas échéant, à faire état de circonstances particulières. « La procédure [n’est] pas une fin en soi, l’important est que la justice soit bien administrée » écrivait D. Chabanol.

Le Professeur Florian Poulet[17] proposait d’ailleurs de distinguer le recours au rejet des requêtes avant examen selon que les justiciables sont accompagnés d’un praticien du droit (qui maîtrise en principe les derniers raffinements de la procédure administrative contentieuse) ou qu’ils agissent seuls. 

Cette proposition trouverait une application salutaire dans le cas du rejet par ordonnance d’une requête fondé sur une tardiveté Czabaj.

Un tel mécanisme n’est d’ailleurs pas étranger au juge administratif. En matière de contentieux sociaux le juge est soumis à une obligation de pédagogie : une requête de première instance ne peut être rejetée avant examen pour défaut ou insuffisance de motivation qu’après que le requérant a été informé du « rôle du juge administratif et de la nécessité de lui soumettre une argumentation propre à établir que la décision attaquée méconnaît ses droits et de lui transmettre, à cet effet, toutes les pièces justificatives utiles » (art. R. 772-6 du CJA, alinéa 1er) [18].

La véritable raison expliquant la solution retenue par le Conseil d’Etat réside surement dans la volonté de ne pas soumettre les juridictions du fond à trop d’exigences. Le rapporteur public avouait craindre « qu’une telle dérogation à la règle du rejet direct ait des effets collatéraux, dont nous ne mesurons pas nécessairement toute l’ampleur, et, en tout état de cause, constitue une exigence dont le respect ne soit pas aisé à manier pour les juridictions du fond »[19].

L’invitation du requérant à présenter des circonstances particulières ajouterait certes aux obligations des juges du fond, mais « c’est le prix de la convivialité voulue de la procédure contentieuse »[20].

La solution choisie conduit à ce que le juge soit libre ou non d’inviter le requérant à faire état de circonstances particulières. S’agissant d’une question aussi importante, cela apparaît particulièrement insatisfaisant. « Il ne paraît pas souhaitable de sanctionner trop sévèrement le requérant négligent. Mais il ne paraît pas non plus souhaitable de favoriser certains requérants négligents au détriment des autres. La recevabilité d’une requête ne devrait pas être laissée au hasard » expliquait à juste titre le Professeur Dominique Pouyaud[21].

Droit au recours effectif et droit au procès équitable ?

Enfin, l’arrêt interroge quant à sa conventionnalité.

Afin de garantir le droit d’accès au juge et le droit au procès équitable, la Cour EDH considère que l’objectif de réduction du délai d’instruction des recours, qui constitue un but légitime en ce qu’il « vise à assurer la bonne administration de la justice et le respect, en particulier, du principe de la sécurité juridique » ne se concilie avec les articles 6§1 et 13 de la Conv. EDH que « s’il existe un rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé »[22]. Elle se montre particulièrement indulgente avec le requérant profane. 

S’agissant du désistement d’office en l’absence de production d’un mémoire complémentaire annoncé devant le Conseil d’Etat (art. R. 611-22 du CJA), la CEDH avait pu juger que l’interprétation du juge administratif français selon laquelle l’utilisation d’une formule d’usage par laquelle un requérant, non juriste, se « réserve le droit d’amplifier le présent recours si besoin est » ne devrait pas être interprétée comme un cas de désistement d’office de sa requête si ce dernier ne présente pas de mémoire complémentaire ou ampliatif dans le délai prescrit puisqu’il n’était pas en mesure de connaître toutes les implications procédurales d’une formule qu’il pensait d’usage[23].

La Cour s’appuyait sur le fait que la « « jurisprudence du Conseil d’Etat sur ce point peut paraître d’une relative complexité à un non professionnel du droit » pour juger que « si l’on peut légitimement attendre d’un professionnel du droit qu’il soit particulièrement rigoureux dans la rédaction d’un recours […] un tel degré d’exigence ne peut être appliqué sans flexibilité à un requérant qui n’est pas représenté ».

Il doit ainsi être « offert au demandeur, auquel il est reconnu en droit interne le droit de se représenter personnellement, des moyens de procédure qui lui assureront le droit à un procès équitable devant cette juridiction ».

L’impératif de sécurité juridique doit être poursuivi par des moyens proportionnés. Dans l’arrêt Guillard c/ France, la Cour EDH jugeait que des moyens moins rigoureux tels que l’envoi d’une mise en demeure au requérant permettait d’atteindre le but recherché.

S’agissant de l’application de la jurisprudence Czabaj, la multiplicité de sources de droit contradictoires peut légitimement induire le requérant non juriste en erreur. L’obligation d’inviter ce dernier à faire état de circonstances particulières apparaissait comme le meilleur moyen de satisfaire au principe de sécurité juridique tout en n’obérant pas les droits du justiciable. 


[1] B. Pacteau, Le désistement d’office en contentieux administratif. Regards et reproches de la Cour européenne, AJDA 2009. 547.

[2] CE, Assemblée, 13 juillet 2016, Czabaj, n°387763.

[3] Le Conseil d’Etat a fait application de cette possibilité pour la première fois par trois arrêts récents en allongeant le délai raisonnable à trois ans (CE, 29 novembre 2019, n°s 411145, 426372 et 429248).

[4] L. Dutheillet de Lamothe et G. Odinet, Chronique de jurisprudence, Délai de recours : point trop n’en faut, AJDA 2016. 1629.

[5] Article R. 611-7, alinéa 2 du code de justice administrative.

[6] Conclusions sur CE, Maître Depreux agissant en qualité de liquidateur judiciaire de la société imprimerie Georges frères, 23 mars 2018, n°410552.

[7] R. Chapus, Droit du contentieux administratif, Montchrestien, 9ème édition, n°963, p.762.

[8] Sur cette question, voir notamment le commentaire de Daniel Chabanol sous l’article R. 122-12 du Code de justice administrative, Editions Le Moniteur, 8ème édition.

[9] Conclusions sur CE, Maître Depreux agissant en qualité de liquidateur judiciaire de la société imprimerie Georges frères, 23 mars 2018, n°410552.

[10] Article R. 421-7 du code de justice administrative.

[11] Conclusions de Mme Lecorre sur CE, 10 février 2020, n°429343.

[12] B. Pacteau.

[13] La règle consacrée à l’art. R. 421-5 CJA est aujourd’hui reprise à l’art. L. 112-6 du CRPA.

[14] Rapport au Président de la République relatif à l’ordonnance du 23 octobre 2015 relative aux dispositions législatives du code des relations entre le public et l’administration (CRPA).

[15] CE, 8 janvier 1992, Masses, n° 113114.

[16] Rapport au Président de la République relatif à l’ordonnance du 23 octobre 2015 relative aux dispositions législatives du code des relations entre le public et l’administration (CRPA)

[17] F. Poulet, Les rejets avant examen, RFDA 2019. 676.

[18]  Cette disposition n’est plus applicable lorsque la requête « a été introduite par un avocat ou a été présentée sur un formulaire mis à la disposition des requérants par la juridiction » (art. R. 772-7 du CJA) 

[19] Conclusions de Mme Lecorre sur CE, 10 février 2020, n°429343.

[20] D. Chabanol, La régularisation des requêtes devant la juridiction administrative, AJDA 1993. 331.

[21] D. Pouyaud, La recevabilité de l’appel malgré la non-production, par le requérant, du jugement de première instance, RFDA 2005. 322.

[22] CEDH, 28 mai 1985, Ashingdane c/ Royaume Uni, n° 8225/78 ; CEDH, 21 novembre 2001, Al-Adsani c/ Royaume-Uni, n°35763/97 ; CEDH, 15 janvier 2009, Guillard c/ France, n°24488/04.

[23] CEDH, 15 janvier 2009, Guillard c/ France, n°24488/04.

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La rédaction <![CDATA[Le concours complémentaire de recrutement des magistrats administratifs remis en cause par le rapport Thiriez]]> https://blogdroitadministratif.net/?p=1868 2020-02-19T10:08:00Z 2020-02-18T15:26:14Z Ce mardi 18 février, Frédéric THIRIEZ a officiellement remis au Président de la République le rapport de sa mission sur la réforme de la haute fonction publique. La proposition n°16 de ce rapport tend à réduire ou supprimer le recrutement des magistrats administratifs par le biais du concours complémentaire.  

1. Cette mission avait été lancée à la suite de la conférence de presse du Président de la République du 25 avril 2019, tenue à l’issue du « grand débat national », lors de laquelle il avait appelé des « réformes ambitieuses » de la haute fonction publique, concernant notamment les modes de recrutement.

La lettre de mission du Premier ministre du 14 mai 2019 avait confirmé cet objectif tendant à réformer les modalités de recrutement des hauts-fonctionnaires en mettant en place « une sélection exigeante, fondée sur le mérite, qui attire les meilleurs talents, mais aussi les plus divers ». Parmi les objectifs de la mission figuraient ainsi ceux de « décloisonner la haute fonction publique » et de « diversifier le recrutement ».

2. Le rapport propose expressément de remettre en cause le concours complémentaire de recrutement des conseillers de tribunaux administratifs et de cours administratives d’appel [1].

La proposition n°16 de la mission, rapidement relayée sur Twitter par le professeur Olivier RENAUDIE [2], se donne ainsi pour objectif de « réduire ou supprimer les recrutements parallèles ».

La mission estime à cet égard que: 

« la réduction des promotions de l’ENA et les besoins des administrations ont conduit à la création de concours parallèles. Il en est ainsi des concours des magistrats administratifs et financiers. Si ces concours ont le mérite d’attirer un profil de candidats plus spécialisé du fait des épreuves plus techniques, il n’est pas cohérent qu’ils soient recrutés et formés selon des conditions différentes des autres hauts fonctionnaires ou magistrats ».

Concernant plus spécifiquement le concours complémentaire des magistrats administratifs, la mission considère que :

« Les concours de recrutement de magistrats administratifs ou financiers (TA-CAA, CRC) se sont développés au fil du temps en raison de l’insuffisance numérique des promotions de l’ENA, dont les effectifs ont été divisés par deux en trente ansCette évolution, qui résulte pour une large part de considérations purement budgétaires, est regrettable au regard de l’objectif de faire bénéficier l’ensemble des futurs hauts fonctionnaires d’une formation initiale commune de haut niveau. Si d’aucuns estiment que ces concours spécifiques permettent de diversifier le recrutement par rapport à celui de l’ENA, il apparaît que les profils des lauréats, quoique plus universitaires, sont en réalité assez peu différents, la plupart des candidats étant titulaires d’un ou plusieurs diplômes de niveau master 2 ».

La mission en conclut que :

« Il convient de réduire fortement ces recrutements par concours direct et propose que les deux-tiers environ des postes correspondants, soit de l’ordre d’une vingtaine, soient remis au concours d’entrée de la future école ».

3. Le recrutement complémentaire par le biais de ce concours des conseillers de TA et de CAA est donc directement menacé. Si la mission ne propose pas sa suppression pure et simple, elle suggère d’en limiter considérablement le rôle dans le cadre du recrutement des magistrats administratifs.

Cette proposition peut étonner, compte tenu de l’objectif initial tenant à diversifier le recrutement des hauts-fonctionnaires et de valoriser la « méritocratie républicaine », dès lors que ce recrutement permettait justement à de nombreux étudiants issus des facultés de droit d’accéder au corps des magistrats administratifs.

En relevant que « les profils des lauréats, quoique plus universitaires, sont en réalité assez peu différents, la plupart des candidats étant titulaires d’un ou plusieurs diplômes de niveau master 2 », la mission semble avoir une connaissance assez partielle des profils des candidats à ce concours issus de l’Université. S’ils peuvent avoir comme point commun d’avoir obtenu un master 2 à l’issue de leurs études universitaires, ils sont souvent issus de milieux sociaux très divers.

Au contraire, fermer cet accès au corps des magistrats administratifs pour favoriser un accès par le biais de la nouvelle haute école d’administration risquerait de réduire cette diversité du recrutement.

On ajoutera que les lauréats de ce concours de recrutement des magistrats administratifs, qui sont en bonne partie issus des facultés de droit et qui ont souvent déjà travaillé en juridiction comme assistants de justice, bénéficient d’une formation en droit et contentieux administratifs qui les qualifie particulièrement pour exercer de telles fonctions. Le grand intérêt de ce concours est de permettre à la juridiction administrative de recruter de jeunes juristes publicistes de haut niveau.

Enfin, ce concours permet chaque année à quelques avocats publicistes de rejoindre le corps des magistrats administratifs, permettant ainsi au corps de s’enrichir de profils expérimentés.

Si le Gouvernement poursuit vraiment le triple objectif de « décloisonner la haute fonction publique », de « diversifier le recrutement » et de « dynamiser les carrières », il pourrait avoir intérêt à maintenir ce concours complémentaire de recrutement des magistrats administratifs, qui les remplit déjà en grande partie.

S’il décidait au contraire de suivre les préconisations de ce rapport, et de recruter les magistrats administratifs par le seul biais de la future haute école d’administration, il serait sans doute bien inspiré de renforcer les disciplines juridiques et contentieuses dans le nouveau concours d’entrée de l’école et de l’ouvrir davantage aux candidats issus des facultés de droit.

Jean-Baptiste CHEVALIER

Alexandre CIAUDO

Mathilde HEITZMANN-PATIN

Julien LALANNE


[1] Sur ce concours, relire l’incontournable billet d’Alexis Frank : http://blogdroitadministratif.net/2006/07/18/le-recrutement-complementaire-des-conseillers-de-tribunal-administratif-et-de-cour-administrative-dappel/

[2] https://twitter.com/RenaudieO/status/1229763850288889856

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Nicolas Yahyaoui <![CDATA[Affaire Vincent Lambert : retour fracassant de la guerre des juges, ou preuve de l’efficacité du système français de protection des droits fondamentaux ?]]> http://blogdroitadministratif.net/?p=1850 2019-06-03T16:29:09Z 2019-06-03T10:31:44Z Par son arrêt du 20 mai 2019 sur l’affaire Vincent Lambert, la Cour d’appel de Paris a ordonné à l’Etat français de prendre toutes mesures aux fins de faire respecter les mesures provisoires demandées par le Comité international des droits des personnes handicapées de l’ONU. Ce faisant, elle a manifestement choisi d’empiéter sur le terrain du juge administratif, au risque de méconnaître les règles de répartition des compétences entre les deux ordres de juridiction.  

Si cette décision est probablement entachée d’irrégularité, elle illustre cependant la souplesse du système juridique français, dans un cas où l’absence de décision de la part de la Cour d’Appel aurait pu conduire, la décision du Conseil d’Etat devant être rendue en fin de semaine, à l’extinction irréversible d’un droit fondamental en raison d’une décision irrégulière. Alors qu’elle aurait pu à première vue conduire à la conclusion du retour d’une guerre des juges, cette décision peut aussi être perçue comme une preuve de l’efficacité de notre système juridique à assurer la protection concrète des droits fondamentaux.

I. Les critères dérogatoires prévoyant la compétence du juge judiciaire sur le terrain du juge administratif ont été légitimement restreints à mesure que se renforçaient les possibilités de défense concrète des libertés fondamentales par le juge administratif

La séparation des deux ordres de juridiction est un principe fondamental de l’organisation du système juridictionnel français. Cette séparation connaît cependant deux exceptions notoires, qui justifient la compétence du juge judiciaire pour se prononcer contre une mesure prise par l’Etat : la voie de fait et l’emprise. Cependant, une lecture combinée des décisions du Tribunal des Conflits et du Conseil Constitutionnel consacre le rétrécissement indubitable du champ de la voie de fait, à mesure que le rôle de gardien des libertés fondamentales du juge administratif se renforçait.

1. La séparation des ordres administratif et judiciaire est un principe fondamental de l’organisation judiciaire, qui connait cependant deux exceptions.

La loi des 16 et 24 août 1790 dispose que « les fonctions judiciaires sont distinctes et demeureront toujours séparées des fonctions administratives. Les juges ne pourront, à peine de forfaiture, troubler, de quelque manière que ce soit, les opérations des corps administratifs, ni citer devant eux les administrateurs pour raison de leurs fonctions. » Cherchant à rompre définitivement avec la politisation du système des Parlements de l’Ancien Régime, cette loi a cependant eu pour conséquence première de rendre impossible tout contrôle de légalité des actes de l’administration. Ce vide a cependant été comblé progressivement, par des avancées législatives et jurisprudentielles. 

Il s’est agi principalement de la loi du 24 mai 1872[1], qui a consacré le passage d’une justice retenue à une justice déléguée, puis de la décision fondatrice Cadotde 1889, par lequel le Conseil d’Etat mit fin à la théorie du ministre juge. La dualité de juridiction, loin de conduire à une forme d’immunité juridictionnelle de l’administration, a permis le développement de deux branches du droit, chacune disposant de son champ de compétence. L’on peut voir dans cette construction une forme d’application d’un principe de subsidiarité à l’organisation juridictionnelle, où coexistent deux droits, « différents par leurs règles, leur technique, leur esprit, qui seront mieux appliqués par deux ordres de juridiction dont chacun se consacre à l’un de ces droits »[2]

La valeur constitutionnelle de la dualité de juridiction a par la suite été reconnue par le Conseil Constitutionnel, dans une décision de 1987[3], qui réaffirme par ailleurs la compétence exclusive de l’ordre administratif en ce qui concerne les décisions prises « dans l’exercice des prérogatives de puissance publique » (critère matériel) par « les autorités exerçant le pouvoir exécutif, leurs agents, les collectivités territoriales de la République, ou les organismes publics placés sous leur autorité ou contrôle » (critère organique).  

L’utilité matérielle et la valeur constitutionnelle de la séparation des ordres de juridiction ne conduisent cependant pas à une frontière imperméable entre le champ de compétence du juge judiciaire et celui du juge administratif. La loi peut ainsi prévoir des dérogations à la compétence normale d’un ordre de juridiction, si ces dérogations ont pour objectif d’assurer « bonne administration de la justice »[4]

Pour les cas où la loi n’a pas clairement tranché la répartition des compétences entre ordres de juridiction, le Tribunal des Conflits a développé des critères permettant de délimiter, notamment, les cas où le juge judiciaire est compétent pour se prononcer sur la régularité de décisions normalement soumises au contrôle du juge administratif. Les deux principaux cas correspondent à l’emprise et à la voie de fait. 

Dans son arrêt du 20 mai 2019, la Cour d’Appel de Paris s’est placée, en l’affirmant expressément, sur le terrain de la voie de fait, afin de justifier sa compétence à se prononcer sur une décision administrative et son pouvoir d’injonction à l’Etat. Cependant, le champ de la voie de fait a été significativement restreint, à mesure que s’affutaient les armes à disposition de l’ordre administratif pour assurer une protection concrète effective des droits fondamentaux. 

2. … dont la portée a été significativement réduite à mesure que s’accroissaient les pouvoir du juge administratif en matière de protection des libertés fondamentales

Jusqu’en 2013, la voie de fait était caractérisée quand […] l’administration, soit a procédé à l’exécution forcée, dans des conditions irrégulières, d’une décision, même régulière, portant une atteinte grave au droit de propriété ou à une liberté fondamentale, soit a pris une décision ayant l’un ou l’autre de ces effets à la condition toutefois que cette dernière décision soit elle-même manifestement insusceptible d’être rattachée à un pouvoir appartenant à l’autorité administrative[5].

Dès sa consécration par le Tribunal des Conflits en 1935[6], la notion de voie de fait a généré un intense débat doctrinal, portant notamment sur ses fondements théoriques. Un premier courant, qualifié de « dénaturaliste », a développé l’idée selon laquelle la compétence du juge judiciaire découle de ce que la voie de fait, n’étant pas susceptible de se rattacher à un pouvoir de l’administration, en perd son caractère de mesure administrative, l’excluant ainsi du contrôle du juge administratif. Cette approche apparaît dans un certain nombre de décisions du Tribunal des Conflits, qui estimait ainsi, en 1940, que « la mesure manifestement insusceptible de se rattacher à l’application d’un texte législatif ou réglementaire ne constitue ainsi, de toute évidence, qu’une simple voie de fait »[7].  

Le deuxième courant met quant à lui l’accent sur la subsidiarité qui caractérise l’organisation juridictionnelle française : la voie de fait portant atteinte à une liberté dont le juge judiciaire est le gardien naturel, ce-dernier est donc le mieux placé pour la juger. Dans sa décision de 1940 précitée, le Tribunal des Conflits a ainsi estimé que « la sauvegarde de la liberté individuelle et la protection de la propriété privée entrent essentiellement dans les attributions de l’autorité judiciaire »[8]. L’article 66 de la Constitution de 1958, qui fait de l’autorité judiciaire la « gardienne de la liberté individuelle », abonde dans ce sens. 

Sans proposer ici de discuter les termes de ce débat doctrinal[9], et le bien-fondé de l’une ou l’autre des approches, force est de constater que la voie de fait a été le terrain d’un affrontement feutré entre les deux ordres de juridiction, le Professeur Chapus allant jusqu’à estimer qu’elle remettait en cause « la légitimité et la raison d’être de la justice administrative »[10]

Cependant, un certain nombre d’évolutions récentes ont permis, sinon de trancher le débat, au moins d’en réduire significativement la portée. Il s’agit dans un premier temps du développement considérable de l’office du juge administratif dans le cadre de la protection concrète des droits et libertés fondamentaux. La loi du 30 juin 2000 relative au référé devant les juridictions administratives en a constitué un tournant majeur, puisqu’elle a ouvert la possibilité au juge administratif saisi en ce sens « d’ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d’une liberté fondamentale»[11]mise en cause par une personne de droit public. 

L’exclusivité de la compétence du juge judiciaire en matière de protection de la liberté individuelle et du droit de propriété a par suite été assouplie. Par une ordonnance du 23 janvier 2013, le Conseil d’État a ainsi permis au juge du référé liberté « d’enjoindre à l’administration de faire cesser une atteinte grave et manifestement illégale au droit de propriété, lequel a le caractère d’une liberté fondamentale, quand bien même cet acte aurait le caractère d’une voie de fait »[12]

Il résulte de ces évolutions que la justification d’une vision relativement extensive de la voie de fait, et donc des critères de justification de la compétence du juge judiciaire sur le terrain du juge administratif, n’est plus évidente. Le Tribunal des Conflits en a tiré les conséquences le 17 juin 2013, en restreignant le critère matériel d’existence de la voie de fait, le circonscrivant désormais aux cas où la mesure en question aboutisse à l’extinction du droit de propriété, ou porte atteinte à la liberté individuelle[13]

En se plaçant sur le terrain de la voie de fait, la Cour d’Appel de Paris a, dans le cadre de son arrêt du 20 mai 2019, pris le risque de méconnaitre les règles de partage de compétence entre ordre judiciaire et ordre administratif. 

II. La Cour d’Appel de Paris a choisi de méconnaitre les règles normales de partage des compétences entre les deux ordres de juridiction pour garantir la  protection d’un droit auquel une atteinte irréversible et sans doute irrégulière  était portée

La Cour d’Appel de Paris a justifié sa compétence pour prononcer des mesures d’injonction à l’administration en se plaçant sur le terrain de la voie de fait. S’il est contestable sur le fond, ce raisonnement ne peut être compris qu’à la lumière des circonstances exceptionnelles du cas d’espèce, qui sont de nature à justifier la primauté de l’effet utile de la décision sur sa régularité même.

1. La fragilité du raisonnement de la Cour d’Appel pour justifier sa compétence est manifeste.

Dans sa décision, la Cour d’Appel juge qu’ « Il résulte qu’en l’espèce, en se dispensant d’exécuter les mesures provisoires demandées par le Comité, l’Etat français a pris une décision insusceptible de se rattacher à ses prérogatives puisqu’elle porte atteinte à l’exercice d’un droit dont la privation a des conséquences irréversibles en ce qu’elle attrait au droit à la vie, consacré par l’article 2 de la Convention européenne des droits de l’homme, qui constitue un attribut inaliénable de la personne humaine et forme la valeur suprême dans l’échelle des droits de l’Homme, et donc dans celle des libertés individuelles« .

Reprenons les deux critères constitutifs de la voie de fait justifiant la compétence du juge judiciaire, afin d’apprécier la solidité du raisonnement de la Cour. 

La Cour invoque tout d’abord le critère d’une décision « manifestement insusceptible d’être rattachée à un pouvoir appartenant à l’autorité administrative ». Plus précisément, elle estime que la décision d’arrêt des soins prise par l’administration est insusceptible de se rattacher à un pouvoir appartenant à l’autorité administrative, en tant qu’elle « porte atteinte à l’exercice d’un droit dont la privation aurait des conséquences irréversibles ». Ce faisant, reprend clairement les termes de la théorie dite de la « dénaturation », présentée plus haut. Une mesure prise par l’administration serait ainsi insusceptible de se rattacher à un pouvoir de l’administration dès qu’elle porterait une atteinte irréversible à un droit fondamental, en l’espèce le droit à la vie. Et peu importe que ladite décision soit prise sur un fondement légal incontestable – la loi dite Leonetti -, ce qui devrait suffire à écarter cet argument. En suivant ce raisonnement, toute mesure administrative portant atteinte à une liberté individuelle – notons bien que la Cour ne mentionne en effet pas « la liberté individuelle », mais « des libertés individuelles », au pluriel -, quand bien même elle serait prévue par les textes, serait exclue du champ de compétence du juge administratif. Une telle approche réduirait de facto à néant le rôle du juge administratif en matière de protection deslibertés individuelles.  

En ce qui concerne le second critère, la Cour d’Appel, là encore, prend le risque de méconnaitre non seulement la jurisprudence du Tribunal des Conflits, mais également la jurisprudence constitutionnelle. La décision Bergoendde 2013 mentionne en effet que la voie de fait résulte d’une mesure portant atteinte à LAliberté individuelle. Or, la liberté individuelle est une notion dont la définition a été clairement posée par le Conseil Constitutionnel. Dans son commentaire à la décision du 29 novembre 2013[14], l’institution de la Rue de Montpensier a en effet estimé avoir « stabilisé sa jurisprudence autour d’une définition plus étroite de la liberté individuelle, en ne se référant à l’article 66 de la Constitution que dans le domaine des privations de liberté (garde à vue, détention, rétention, hospitalisation sans consentement ». La compétence reconnue à l’autorité judiciaire dans le cadre de la voie de fait, telle que prévue par l’arrêt Bergoend, ne concerne donc que les mesures portant atteinte à LA liberté individuelle telle que définie par la jurisprudence constitutionnelle, que les membres du Tribunal des Conflits avaient nécessairement à l’esprit lors de la rédaction de la décision Bergoend.

La Cour d’Appel de Paris, cherchant à contourner la difficulté objective à rattacher le droit à la vie à cette définition restrictive, rappelle que ce droit « constitue un attribut inaliénable de la personne humaine et forme la valeur suprême dans l’échelle des droits de l’Homme, et donc dans celle des libertés individuelles ». S’il est difficile de contester ce constat, il l’est tout autant d’envisager que les membres du Tribunal des Conflits ne l’auraient pas eu à l’esprit au moment de rédiger la décision Bergoend. Le droit à la vie est une liberté fondamentale : à ce titre, il appartient au juge administratif, dans son champ de compétence, et notamment en référé si l’urgence le justifie, de la protéger. Elle n’est cependant pas, en tout état de cause, une composante de la liberté individuelle.

Deux conclusions opposées pourraient être tirées  de cette analyse: celle du retour fracassant d’une guerre des juges que l’on croyait, sur ce sujet, terminée ; ou celle d’une preuve de la plasticité du système juridique de protection des libertés fondamentales face à une situation d’une exceptionnelle urgence. 

2. Cette décision illustre la plasticité du système français de protection des droits fondamentaux lorsqu’une juridiction compétente est, en raison de circonstances exceptionnelles, dans l’incapacité de rendre une décision à l’effet utile

Nous ne nous prononcerons pas ici sur la recevabilité du moyen relatif au caractère contraignant des mesures conservatoires demandées par le CIDPH de l’ONU. Nous nous bornerons à constater que, le juge national étant le juge de droit commun du droit international, il ne fait nul doute que le Conseil d’Etat aurait, s’il avait rendu une décision, apprécié la recevabilité de ce nouveau moyen. Il avait, de ce point de vue, déjà accepté de se prononcer en référé sur la conformité de la précédente décision d’arrêt des soins aux engagements internationaux de la France[15].

Le juge administratif disposait donc parfaitement des armes nécessaires à la protection du droit à la vie au cas d’espèce. De ce point de vue, la réaction de la Cour d’Appel pourrait facilement être comprise comme une volonté de lui couper l’herbe sous le pied. Cependant, le nouveau protocole d’arrêt des traitements et de sédation profonde et continue aujourd’hui en vigueur aurait sans doute conduit à un décès dans les jours suivant la décision d’interruption des soins.  L’imminence du décès de Vincent Lambert, alors que l’audience au Conseil d’État était prévue trois jours plus tard, a donc placé de fait la Cour d’Appel, dont il convient à ce stade de saluer la rapidité de la décision, dans une situation délicate. 

En effet, le respect des règles de procédure normales aurait eu pour conséquence, en privant le juge judiciaire du pouvoir d’injonction que lui réserve la voie de fait, d’interdire de facto à toute juridiction de se prononcer sur ce litige, eu égard au caractère urgent et irréversible de l’atteinte au droit à a vie en question d’une part, et au délai prévu par le juge administratif pour rendre sa décision d’autre part. Dans le premier plateau de la balance, le respect des règles de répartition des compétences entre les deux ordres de juridiction, dans l’autre, le droit constitutionnel à un recours juridictionnel effectif[16].

Bien qu’elle n’ait pas explicitement suivi ce raisonnement, la Cour d’Appel de Paris, en choisissant la garantie du droit à un recours juridictionnel effectif, a illustré la souplesse des règles de répartition des compétences et, plus généralement, des règles encadrant l’office du juge de l’urgence, à mesure que l’urgence se fait plus pressante. Eu égard au caractère exécutoire des mesures qu’il prononce, le juge favorise ainsi leur effet utile à leur régularité, sachant que, même en cas de cassation de sa décision, le dommage irréversible aura été prévenu.

Le juge administratif a lui-même procédé ainsi dans le champ du référé. Alors que la jurisprudence du Conseil d’État interdisait le contrôle de conventionalité d’un acte administratif au cours d’une procédure en référé suspension[17]ou en référé liberté[18], la juridiction administrative suprême a pu choisir de contourner cet interdit compte tenu du caractère urgent de certaines situations[19]. Mais dans tous les cas, la première décision de « dérogation » était prise par une formation de jugement au moins équivalente à la formation ayant posé le principe auquel il était fait exception. 

L’exception réalisée par la Cour d’Appel est donc particulièrement spectaculaire. La définition de la voie de fait, comme l’ensemble des décisions du Tribunal des Conflits « s’imposent à toutes les juridictions de l’ordre judiciaire et de l’ordre administratif »[20]. En l’espèce, eu égard aux circonstances exceptionnelles qui caractérisent l’affaire Vincent Lambert, l’application des règles de répartition des compétences entre les ordres de juridiction, quand bien même elles découleraient d’une jurisprudence du Tribunal des Conflits, aurait probablement conduit à la méconnaissance du droit à un recours effectif. Ce raisonnement n’est pas sans rappeler celui qu’a tenu le Conseil d’Etat dans son arrêt du 31 mai 2016[21], où il a distingué la règle elle-même de son application concrète à un cas d’espèce. Le juge ne peut déduire d’une règle, quand bien même cette règle serait conforme aux normes supérieures, que l’ensemble de ses applications seraient par suite elles aussi conformes aux normes supérieures. Ainsi, si les critères de compétence du juge judiciaire sur le terrain du juge administratif tels que posés par la décision Bergoendne sont pas en tant que tels contraires au droit constitutionnel à un recours effectif, leur application au cas d’espèce aurait pu l’être, compte tenu des circonstances exceptionnelles de l’affaire Lambert. 

La Cour d’Appel aurait sans doute pu se déclarer incompétente sur le fond, tout en enjoignant à l’État de mettre fin au protocole d’arrêt des traitements le temps que la juridiction compétente puisse se prononcer. De même, elle aurait pu, plutôt que chercher à entrer à tout prix dans les critères de la voie de fait, au prix d’une argumentation dont le caractère bancal est manifeste, assumer porter atteinte aux critères de la décision Bergoend, atteinte justifiée par la garantie du droit à un recours effectif. En préférant entrer au forceps dans le champ de la voie de fait, elle prend le risque de faire à nouveau de cette notion, alors que l’on pensait ce débat en passe d’être achevé, le terrain d’une lutte entre les deux ordres de juridiction.

Mais, eu égard aux circonstances exceptionnelles de l’espèce, il est difficile de lui reprocher de n’avoir pas retenu ces options, de même qu’il est difficile de reprocher au Conseil d’État de n’avoir pas, comme elle, rendu à 22 heures une décision sur un recours formé le matin même. En tout état de cause, plutôt qu’un retour fracassant de la guerre des juges, la décision de la Cour d’Appel de Paris illustre ainsi la capacité de notre système juridique à assurer une protection concrète efficace des droits fondamentaux, même dans les cas d’extrême urgence. 


[1]Loi du 24 mai 1872 portant réorganisation du Conseil d’Etat

[2]Rivero J., « Le juge administratif, gardien de la légalité administrative ou gardien administratif de la légalité ? », Mélanges offerts à Marcel Waline, LGDJ, 1974, p.701

[3]CC, 23 janvier 1987, n°86-224 DC, pt 15

[4]Ibidem, pt 16 

[5]TC, 23 octobre 2000, Boussadar, n°03227

[6]TC, 8 avril 1935, Action française

[7]Ibidem

[8]TC, 4 juin 1940, Schneider

[9]Pour de tels développements, voir Cornu J., « Les métamorphoses de la voie de fait : changements attendus et perspectives », Revue du droit public, n°3, 01/05/2017, p.571 ; ou encore Madjid K., « Voie de fait : quo vadis ? », Petites Affiches, n°23, 21/02/1997, p.6

[10]Chapus R., Droit administratif général, T.1, 7eéd., Montchrestien, 1993, p.697

[11]Art. 6 de la loi du 30 juin 2000 relative au référé devant les juridictions administratives, codifié à l’article L. 521-2 du Code de justice administrative. 

[12]CE, 23 janvier 2013, Commune de Chirongui, n°365262

[13]TC, 17 juin 2013, Bergoend, n°C3911

[14]CC, 29 novembre 2013, n°2013-357 QPC

[15]CE, 24 juin 2014, Mme M… et autres

[16]Voir CC, 9 avril 1996, Autonomie de la Polynésie Française, n°96-373 DC, pt 83

[17]Voir CE, 30 décembre 2002, Mme. C., n°340430

[18]CE, 9 décembre 2005, Mme L., n°287777

[19]CE, 24 juin 2014, Mme. M… et autres, n°375081, ou encore CE, 31 mai 2016, Mme C…A…, n°396949

[20]Article 11 de la loi du 24 mai 1872 relative au Tribunal des Conflits.

[21]CE, 31 mai 2016, Mme C…A…, n°396949

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Jean-Baptiste CHEVALIER <![CDATA[Le juge de l’exécution peut majorer le taux de l’astreinte]]> http://blogdroitadministratif.net/?p=1841 2019-04-03T10:49:45Z 2019-04-02T17:01:06Z Par une décision du 1er avril 2019[1], le Conseil d’État a précisé que le juge de l’exécution, lorsqu’il procède à une liquidation provisoire de l’astreinte qu’il avait prononcée, peut majorer le taux de cette astreinte, notamment en cas de mauvais vouloir persistant opposé par l’administration à l’exécution de la décision juridictionnelle.

1. En cas d’inexécution d’un jugement ou d’un arrêt, la partie concernée peut, en application de l’article L. 911-4 du code de justice administrative, demander à la juridiction qui a rendu la décision d’en assurer l’exécution.

C’est dans ce cadre que, dans un premier temps, le juge de l’exécution peut définir les mesures d’exécution que la décision implique et qu’« il peut fixer un délai d’exécution et prononcer une astreinte »[2].

Cette définition par le juge de l’exécution des mesures et du délai d’exécution, ainsi que de l’astreinte, n’est nécessaire que si ces mesures n’ont pas d’ores et déjà été définies par la décision inexécutée.

Le Conseil d’État avait d’ailleurs précisé, à cet égard, que « s’il appartient au juge de l’exécution… d’ordonner l’exécution de la chose jugée, il n’a pas le pouvoir de remettre en cause les mesures décidées par le dispositif de la décision juridictionnelle dont l’exécution est demandée »[3].

2. Ce n’est que dans un second temps, en cas d’inexécution totale ou partielle des ces mesures, ou d’exécution tardive, que le juge de l’exécution procède à la liquidation de l’astreinte qu’il avait prononcée[4].

Dans ce cadre, les pouvoirs du juge de l’exécution étaient jusqu’alors assez limités. Le législateur a en effet prévu, au second alinéa de l’article L. 911-7 du code de justice administrative, que « sauf s’il est établi que l’inexécution de la décision provient d’un cas fortuit ou de force majeure, la juridiction ne peut modifier les taux de l’astreinte définitive lors de sa liquidation » et qu’« elle peut modérer ou supprimer l’astreinte provisoire, même en cas d’inexécution constatée ».

Le Conseil d’État en avait donc déduit que « le juge de l’exécution saisi… aux fins de liquidation d’une astreinte précédemment prononcée, peut la modérer ou la supprimer mais n’a pas le pouvoir de remettre en cause les mesures décidées par le dispositif de la décision juridictionnelle dont l’exécution est demandée »[5].

3. En présence d’une situation de refus d’exécution caractérisé et persistant de plusieurs décisions d’une cour administrative d’appel et du Conseil d’État lui-même, ce dernier a confirmé que le juge de l’exécution pouvait, en cas de « mauvais vouloir persistant opposé à l’exécution » d’une décision, aggraver l’astreinte[6].

Dans cette situation particulièrement étonnante, un ancien inspecteur des impôts avait demandé à la cour administrative d’appel de Versailles de définir les mesures d’exécution d’un arrêt du 8 novembre 2012 par lequel elle avait annulé pour excès de pouvoir deux arrêtés du ministre de l’économie et des finances et du ministre du budget qui avaient prononcé à son encontre une sanction disciplinaire de déplacement d’office et avaient maintenu cette décision.

La cour ayant rejeté sa demande d’exécution[7], le Conseil d’État a annulé cet arrêt, par une décision du 4 avril 2016[8], en tant qu’il avait rejeté la demande de l’intéressé tendant à être rétabli dans ses anciennes fonctions de chef de poste ou dans un emploi équivalent, et a renvoyé l’affaire à la cour.

Le second arrêt de la cour administrative d’appel de Versailles[9], qui a encore rejeté la demande d’exécution de l’agent, a de nouveau été annulé par le Conseil d’État qui, par une nouvelle décision du 1er juin 2018, a enjoint au ministre de l’action et des comptes publics de le réintégrer dans ses anciennes fonctions de chef de poste ou, avec son accord, dans un emploi comptable équivalent, « dans un délai de trois mois à compter de la notification de la présente décision et sous astreinte de 100 euros par jour de retard »[10]

En dépit de ces décisions successives, et des mesures d’exécution définies, les services du ministre de l’action et des comptes publics n’ont jamais procédé à la réintégration de leur agent. 

Appelé à liquider l’astreinte, le Conseil d’État a ainsi relevé qu’« à la date du 18 mars 2019, le ministre de l’action et des comptes publics n’avait pas communiqué au secrétariat du contentieux du Conseil d’État copie des actes justifiant des mesures prises pour exécuter la décision du 1er juin 2018 », qu’« il doit par suite être regardé comme n’ayant pas, à cette date, exécuté cette décision », pour conclure qu’ « il y a lieu, dès lors, de procéder au bénéfice [du requérant], à la liquidation de l’astreinte pour la période courant du 5 septembre 2018 à la date de la présente décision, au taux de 100 euros par jour ». 

Mais « compte tenu de l’ensemble des circonstances de l’espèce, notamment du mauvais vouloir persistant opposé par le ministre de l’action et des comptes publics », le Conseil d’État a décidé « de porter, à compter de la date de notification de la présente décision, le taux de l’astreinte initialement fixé à 100 euros par jour de retard par la décision du 1er juin 2018 à 500 euros par jour de retard jusqu’à la date à laquelle cette décision aura reçu exécution ». 

4. Comme le relève l’analyse publiée aux tables du recueil Lebon, le Conseil d’État a donc entendu rappeler que le juge de l’exécution, lorsqu’il procède à une liquidation provisoire de l’astreinte qu’il avait prononcée, peut majorer le taux de cette astreinte, notamment en cas de mauvais vouloir persistant opposé par l’administration à l’exécution de la décision juridictionnelle.

Implicitement, le Conseil d’État considère que dans ce cas, le juge de l’exécution n’est pas tenu de mettre les parties à même de présenter leurs observations sur cette éventuelle majoration, qui constitue un pouvoir propre du juge.


[1] CE, 1er avril 2019, n°405532.

[2] Article L. 911-4 du CJA.

[3] CE, 3 mai 2004, Magnat, n°250730, mentionné aux tables, p. 841.

[4] Article L. 911-7 du CJA.

[5] CE, 5 septembre 2011, Ministre de l’Intérieur c/ Médina, n°351710.

[6] v. déjà : CE, 22 novembre 1999, n°141236-190092, aux tables p. 968.

[7] CAA Versailles, 13 novembre 2014, n°14VE01495.

[8] CE, 4 avril 2016, n°386696.

[9] CAA Versailles, 22 novembre 2016, n°16VE01045.

[10] CE, 1er juin 2018, n°405532.

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Jean-Baptiste CHEVALIER <![CDATA[Recours indemnitaires et pécuniaires : la liaison du contentieux peut de nouveau intervenir en cours d’instance]]> http://blogdroitadministratif.net/?p=1823 2019-03-27T16:47:18Z 2019-03-27T15:59:52Z Par un avis contentieux rendu ce 27 mars 2019[1], le Conseil d’État a précisé la portée des dispositions de l’article R. 421-1 du code de justice administrative, en indiquant que l’obligation de liaison du contentieux par une demande préalable dans les contentieux indemnitaires et pécuniaires était d’ordre public mais que cette liaison pouvait toujours intervenir en cours d’instance.

I. C’était l’une des modifications les plus emblématiques du décret n°2016-1480 du 2 novembre 2016 portant réforme du code de justice administrative (JADE). Ce décret avait renforcé l’obligation de liaison du contentieux en matière de litiges indemnitaires et pécuniaires (requêtes tendant au paiement d’une somme d’argent), en prévoyant, à l’article R. 421-1 du code de justice administrative, que « lorsque la requête tend au paiement d’une somme d’argent, elle n’est recevable qu’après l’intervention de la décision prise par l’administration sur une demande préalablement formée devant elle ».

Ces nouvelles dispositions semblaient imposer aux requérants de lier le contentieux avant l’introduction de leur recours indemnitaire ou pécuniaire, ce qui impliquait qu’ils saisissent préalablement l’administration d’une demande de paiement des sommes litigieuses et « obtiennent » une décision expresse ou implicite de rejet avant de saisir le juge administratif.

Ce nouvel alinéa de l’article R. 421-1 du code de justice administrative paraissait donc également avoir mis un terme à la jurisprudence Établissement français du sang[2], qui permettait aux requérant de lier le contentieux en cours d’instance, jusqu’à ce que le juge statue[3]. Il semblait qu’il n’était donc désormais plus possible de régulariser en cours d’instance le défaut de liaison du contentieux par l’intervention d’une décision administrative de refus d’indemnisation ou de paiement.    

II. Dans le cadre d’une demande d’avis contentieux, renvoyée par le tribunal administratif de Châlons-en-Champagne dans le cadre d’une affaire dans laquelle un couple avait présenté une demande indemnitaire préalable mais saisi le tribunal avant l’intervention d’une décision de rejet, le Conseil d’État a retenu une interprétation souple des nouvelles dispositions de l’article R. 421-1 en réadmettant que le contentieux puisse être lié en cours d’instance.

Le Conseil d’État a tout d’abord rappelé que l’irrecevabilité tiré du défaut de décision administrative préalable était d’ordre public, en affirmant qu’« en l’absence d’une décision de l’administration rejetant une demande formulée devant elle par le requérant ou pour son compte, une requête tendant au versement d’une somme d’argent est irrecevable et peut être rejetée pour ce motif même si, dans son mémoire en défense, l’administration n’a pas soutenu que cette requête était irrecevable, mais seulement que les conclusions du requérant n’étaient pas fondées ».

En l’absence de régularisation, ce motif d’irrecevabilité peut donc être soulevé d’office par le juge administratif.

Quant à la question portant sur la liaison des contentieux indemnitaires et pécuniaires en cours d’instance, le Conseil d’État a estimé que « les termes du second alinéa de l’article R. 421-1 du code de justice administrative n’impliquent pas que la condition de recevabilité de la requête tenant à l’existence d’une décision de l’administration s’apprécie à la date de son introduction », que « cette condition doit être regardée comme remplie si, à la date à laquelle le juge statue, l’administration a pris une décision, expresse ou implicite, sur une demande formée devant elle » et que « par suite, l’intervention d’une telle décision en cours d’instance régularise la requête, sans qu’il soit nécessaire que le requérant confirme ses conclusions et alors même que l’administration aurait auparavant opposé une fin de non-recevoir fondée sur l’absence de décision ».

Il en résulte que la condition tenant à l’existence d’une décision administrative refusant d’indemniser un préjudice ou de payer une créance ne doit pas être appréciée à la date d’introduction de la requête, mais à la date du jugement de l’affaire. Cette irrecevabilité tenant au défaut de liaison du contentieux peut donc, de nouveau, être régularisée en cours d’instance, jusqu’au jour du jugement.

III. – Cet avis contentieux restreint donc assez considérablement la portée de la modification opérée par le décret JADE quant à la liaison des contentieux indemnitaires et pécuniaires. La seule modification notable, qui n’est pas remise en cause par l’avis, aura donc été de mettre fin à la liaison du contentieux par l’intervention d’un mémoire en défense au fond n’opposant pas de fin de non-recevoir.


[1] CE, Sect. avis, 27 mars 2019, Consorts R…, n° 426472.

[2] CE, 11 avril 2008, Etablissement français du sang, n°281374.

[3] v. aussi : CE, 25 avril 2003, SA Clinique Les Châtaigniers, n°238683, publié aux tables, p. 899 ; v. déjà : CE, 25 mars 1988, Ville de Lille, n°54411, publié aux tables, p. 943.

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Hugues HOURDIN <![CDATA[Protocoles de recherche sur les embryons et les cellules souches embryonnaires humaines : l’Agence de la biomédecine reste soumise à des exigences précises]]> http://blogdroitadministratif.net/?p=1839 2019-04-02T17:02:43Z 2019-03-25T09:15:34Z Par deux arrêts du 12 mars 2019 (n° 17VE02492 et 17VE 02493), la cour administrative d’appel de Versailles, saisie d’appel pour la Fondation Jérôme Lejeune contre deux jugements du tribunal administratif de Montreuil rejetant ses demandes dirigées contre des décisions de l’Agence de la biomédecine autorisant des recherches sur des embryons humains ou des cellules souches embryonnaires humaines, a précisé la portée des dispositions des articles L.2151-5 et R.2151-2 du code de la santé publique.

Dans le premier cas, il s’agissait d’apprécier si les dispositions de l’article L.2151-5 de ce code, qui prévoient qu’un protocole de recherche sur des embryons humains ou des cellules souches embryonnaires humaines ne peut être autorisé que « si la pertinence scientifique de la recherche est établie » trouvaient à s’appliquer. La cour a estimé qu’en l’espèce il ressortait des pièces du dossier qu’en l’absence d’études préalable sur la souris, la pertinence scientifique de la recherche litigieuse, tendant à identifier un biomarqueur prédictif de l’implantation de l’embryon,  ne pouvait être regardée comme suffisamment établie au sens de l’article L.1251-5 du code de la santé publique.

Dans le second cas, c’est l’article R.2151-2 du même code qui était en cause, en tant que ses dispositions imposent notamment à l’Agence de la biomédecine d’évaluer « les moyens et dispositifs garantissant (…) la traçabilité des embryons et des cellules souches embryonnaires humaines ». La Fondation Jérôme Lejeune faisait valoir que la traçabilité des cellules souches embryonnaires humaines importées des Etats-Unis pour les unes et de Suède pour les autres, n’était pas garantie au sein de l’unité de recherche désignée par l’Agence de la biomédecine. Elle s’appuyait à cette fin sur les incertitudes mises en relief par trois rapports d’inspection et sur le caractère singulièrement imprécis de l’avis rendu sur ce point par le Conseil d’orientation de l’Agence. La cour a fait droit à la requête en jugeant que les pièces du dossier ne permettaient pas de tenir pour établi que les conditions de traçabilité des cellules souches embryonnaires humaines en cause étaient garanties au sein de l’unité chargée de leur conservation.

Ces deux arrêts tranchent des questions inédites. Ils montrent qu’en l’état de la législation applicable, l’Agence de la biomédecine est tenue, avant de délivrer des autorisations de recherche sur des embryons humains ou des cellules souches embryonnaires humaines de respecter des règles strictes, éditées en considération de l’exigence rappelée par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2013-674 DC du 1er août 2013, aux termes de laquelle le projet et les conditions de mise en œuvre de tout protocole de recherche portant sur des embryons humains ou des cellules souches embryonnaires humaines doivent respecter les principes éthiques relatifs à la recherche sur l’embryon humain ou les cellules souches embryonnaires humaines.


CAA de VERSAILLES 

N° 17VE02492
Inédit au recueil Lebon 
4ème chambre
M. OLSON, président
Mme Besson-Ledey, rapporteur
Mme Bruno-Salel, rapporteur public

Lecture du mardi 12 mars 2019

REPUBLIQUE FRANCAISE
AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La FONDATION JEROME LEJEUNE a demandé au Tribunal administratif de Montreuil d’annuler la décision du 17 juillet 2015 par laquelle l’Agence de la biomédecine a autorisé, pour une durée d’un an, le Centre hospitalier universitaire de Marseille (Hôpital La Conception, laboratoire de biologie de la reproduction) à mettre en œuvre un protocole de recherche sur l’embryon humain ayant pour finalité l’étude de l’expression du CD 146 chez l’embryon humain.

Par un jugement n° 1610358 du 21 juin 2017, le Tribunal administratif de Montreuil a rejeté sa demande.

Procédure devant la Cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 28 juillet 2017 et 23 mai 2018, la FONDATION JEROME LEJEUNE, représentée par Me Hourdin, avocat, demande à la Cour :

1° d’annuler ce jugement et la décision du 17 juillet 2015 de l’Agence de la biomédecine ;

2° de mettre à la charge de l’Agence de la biomédecine la somme de 2 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

[…]

Considérant ce qui suit :

1.     Par une décision du 17 juillet 2015, l’Agence de la biomédecine a autorisé, pour une durée d’un an, le Centre hospitalier universitaire de Marseille (Hôpital La Conception, laboratoire de biologie de la reproduction) à mettre en œuvre un protocole de recherche sur l’embryon humain ayant pour finalité l’étude de l’expression du CD 146 chez l’embryon humain. La FONDATION JEROME LEJEUNE relève appel du jugement du Tribunal administratif de Montreuil du 21 juin 2017 qui a rejeté sa demande en annulation de cette décision.

Sur les fins de non-recevoir opposées par l’Assistance publique des hôpitaux de Marseille :

2.     Aux termes de l’article 1er de ses statuts : « La fondation Jérôme Lejeune a pour but de poursuivre l’œuvre à laquelle le professeur Jérôme Lejeune a consacré sa vie : / la recherche médicale sur les maladies de l’intelligence et sur les maladies génétiques, / – l’accueil et les soins des personnes, notamment celles atteintes de la trisomie 21 ou d’autres d’anomalies génétiques, dont la vie et la dignité doivent être respectées de la conception à la mort ». Conformément à l’article 2 de ces statuts, qui énumère les moyens d’action permettant à la fondation de poursuivre la réalisation de son objet, la fondation finance des projets de recherche en matière de thérapie cellulaire préservant, dans le respect des principes énoncés dans ses statuts, l’intégrité des embryons humains. La fondation justifie ainsi, en raison de son objet, d’un intérêt à agir contre une décision qui a pour effet d’autoriser des recherches sur des cellules dont l’obtention a rendu nécessaire la destruction d’embryons issus de fécondations in vitro. Par suite, la fin de non-recevoir tirée du défaut d’un tel intérêt doit être écartée.

3.     Aux termes de l’article 8 des statuts de la FONDATION JEROME LEJEUNE : « Le président représente la fondation dans tous les actes de la vie civile. (…) Le président ne peut être représenté en justice que par un mandataire agissant en vertu d’une procuration spéciale ». Ainsi, l’action est régulièrement engagée par M. Jean-Marie Le Mené, président de la fondation requérante. Par suite, la fin de non-recevoir tirée de l’absence de qualité pour agir de ce dernier doit être écartée.

Sur le moyen tiré du défaut de pertinence scientifique de la recherche :

4.     Aux termes de l’article L. 2151-5 du code de la santé publique : « I.-Aucune recherche sur l’embryon humain ni sur les cellules souches embryonnaires ne peut être entreprise sans autorisation. Un protocole de recherche conduit sur un embryon humain ou sur des cellules souches embryonnaires issues d’un embryon humain ne peut être autorisé que si : 1° La pertinence scientifique de la recherche est établie ; (…) ».

5.     Il ressort des pièces du dossier que le protocole de recherche autorisé par la décision en litige a pour finalité d’identifier l’expression d’une molécule d’adhérence CD 146 chez l’embryon humain qui pourrait servir de biomarqueur prédictif de l’implantation de l’embryon et être utilisée pour la sélection des embryons à transférer. Toutefois, aucune étude préalable, notamment sur des embryons de souris recherchant le stade d’expression de cette formule membranaire et la corrélation entre expression de la forme non soluble et la forme soluble, n’a été effectuée pour permettre d’étayer l’hypothèse émise par la responsable de la recherche, Mme Lacroix, de l’expression même d’une molécule d’adhérence CD 146 chez l’embryon humain. En effet, selon les rapports d’expertise scientifique du 16 février 2015 : « il est nécessaire que les résultats chez la souris soient clairement exposés avant de passer à l’espèce humaine » et « une étude préalable chez la souris serait la bienvenue pour étayer l’hypothèse et mettre au point les conditions et la fenêtre d’expression du CD 146. Ce point avait été soulevé lors de la précédente soumission et n’a pas été éclairci. Les attentes et conclusions qui pourront être tirées d’une étude de corrélation de l’expression membranaire et soluble sur des embryons jugés non transférables devraient être précisées ». Selon l’avis du conseil d’orientation du 25 juin 2015 : « les recherches antérieures de l’équipe Inserm 1076 ont montré une corrélation entre un taux élevé de CD 146s et l’échec de l’implantation. Ces données confirment l’impression d’une action délétère d’un excès de cette molécule et suggèrent que cette molécule pourrait servir de biomarqueur prédictif de l’implantation de l’embryon et donc être utilisée pour la sélection des embryons à transférer. Pour étayer cette hypothèse l’équipe veut s’assurer que la forme native de CD 146 est bien exprimée chez l’embryon humain et, si possible, en déterminer sa localisation (trophoblaste versus masse Interne) et de corréler l’expression avec le taux de CD 146s détecté dans la culture embryonnaire ». Dès lors que les pièces du dossier n’établissent pas, sans études préalables sur la souris, le caractère indispensable de l’utilisation d’embryons humains aux fins d’atteindre les objectifs de recherche en cause, la pertinence scientifique de la recherche ne peut être regardée comme suffisamment établie au sens de l’article L. 2151-5 du code de la santé publique. La FONDATION JEROME LEJEUNE est, dès lors, fondée à soutenir que l’autorisation litigieuse a été prise en méconnaissance des dispositions de l’article L. 2151-5 du code de la santé publique.

6.     Il résulte de tout ce qui précède, sans qu’il soit besoin d’examiner les autres moyens de sa requête, que la FONDATION JEROME LEJEUNE est fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Montreuil a rejeté sa demande. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de l’Agence de la biomédecine le paiement à la FONDATION JEROME LEJEUNE d’une somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. En revanche, la FONDATION JEROME LEJEUNE n’étant pas la partie perdante dans la présente instance, les conclusions présentées au titre des mêmes dispositions par l’Agence de la biomédecine et l’Assistance publique des hôpitaux de Marseille ne peuvent être que rejetées.

DECIDE :

Article 1er : Le jugement n° 1610358 du 21 juin 2017 du Tribunal administratif de Montreuil et la décision du 17 juillet 2015 de l’Agence de la biomédecine sont annulés.

Article 2 : L’Agence de la biomédecine versera une somme de 2 000 euros à la FONDATION JEROME LEJEUNE au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Les conclusions présentées par l’Agence de la biomédecine et l’Assistance publique des hôpitaux de Marseille au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la FONDATION JEROME LEJEUNE, à l’Agence de la biomédecine, à l’Assistance publique des hôpitaux de Marseille et à la ministre des solidarités et de la santé.


CAA de VERSAILLES 

17VE02493
Inédit au recueil Lebon 
4ème chambre
M. OLSON, président
Mme Besson-Ledey, rapporteur
Mme Bruno-Salel, rapporteur public

Lecture du mardi 12 mars 2019

REPUBLIQUE FRANCAISE
AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La FONDATION JEROME LEJEUNE a demandé au Tribunal administratif de Montreuil d’annuler la décision du 13 mai 2015 par laquelle l’Agence de la biomédecine a autorisé, pour une durée de cinq ans, l’Institut national de la santé et de la recherche médicale (unité 1197) à mettre en œuvre le protocole de recherche sur les cellules souches embryonnaires humaines ayant pour finalité l’étude de la capacité de l’hémangioblaste issu des cellules souches embryonnaires humaines à générer des progéniteurs endothéliaux fonctionnels.

Par un jugement n° 1610384 du 21 juin 2017, le Tribunal administratif de Montreuil a rejeté sa demande.

[…] 

Considérant ce qui suit :

1.     Par une décision du 13 mai 2015, publiée au Journal officiel de la République française le 5 novembre 2015, l’Agence de la biomédecine a autorisé, en application des dispositions de l’article L. 2151-5 du code de la santé publique, l’Institut national de la santé et de la recherche médicale (unité 1197 dirigée par le Pr Uzan) à mettre en œuvre, pour une durée de cinq ans, un protocole de recherche sur les cellules souches embryonnaires humaines. Ce projet de recherche, qui s’inscrit dans la continuité d’un précédent autorisé en 2006 portant sur les conditions de différenciation de ces cellules souches, renouvelé une première fois le 17 décembre 2010 aux fins d’étudier la caractérisation des progéniteurs mésenchymateux obtenus à partir de progéniteurs mésodermiques issus des cellules souches embryonnaires humaines, a pour finalité l’étude de la capacité de l’hémangioblaste issu des cellules souches embryonnaires humaines à générer des progéniteurs endothéliaux fonctionnels. La FONDATION JEROME LEJEUNE relève appel du jugement du Tribunal administratif de Montreuil du 21 juin 2017 qui a rejeté sa demande en annulation de la décision du 13 mai 2015 de l’Agence de la biomédecine.

2.     Aux termes de l’article R. 2151-2 du code de la santé publique : « Outre la vérification des conditions fixées à l’article L. 2151-5, l’Agence de la biomédecine s’assure de la faisabilité du protocole et de la pérennité de l’organisme et de l’équipe de recherche. (…) Elle évalue les moyens et dispositifs garantissant la sécurité, la qualité et la traçabilité des embryons et des cellules souches embryonnaires. ».

3.     Il ressort des pièces du dossier que le protocole de recherche autorisé par la décision en litige nécessite l’utilisation de plusieurs lignées de cellules souches embryonnaires humaines, les lignées H1 et H9 importées des Etats-Unis d’Amérique en vertu d’une autorisation accordée le 19 juin 2006 et la lignée SA-01 importée de Suède en vertu d’une autorisation accordée le 17 décembre 2010. Ces lignées sont conservées par la plateforme de l’unité INSERM 935, dirigée par le Pr Bennaceur qui fournit les cellules souches embryonnaires sous forme indifférenciée à l’unité 1197 autorisée à mettre en œuvre le protocole en cause avec ces cellules. Selon la Fondation requérante la traçabilité de ces cellules souches embryonnaires humaines ne serait pas assurée au sein de l’unité de conservation. Si l’Agence de la biomédecine fait valoir que l’autorisation de recherche litigieuse s’inscrit dans la continuité d’un précédent protocole de recherche, lequel a donné lieu à un rapport favorable sur les conditions matérielles et techniques le 12 novembre 2010, ce rapport fait cependant état d’informations inexactes du Pr Uzan sur la conservation des lignées par la plateforme de l’unité INSERM 935, dirigée par le Pr Bennaceur, qui fournit les cellules souches embryonnaires à l’unité 1197 et fait également état de l’absence de fiches de transfert de lignées cédées aux équipes placées sous la responsabilité du Pr Bennaceur. Par ailleurs le rapport de la mission d’inspection du 29 décembre 2014, qui valide le protocole en cause, se borne toutefois à indiquer, s’agissant des modalités de traçabilité de ces cellules souches, qu’« une traçabilité sera mise en place ». Ni les rapports d’inspection des 10 et 16 avril 2015, qui se bornent à renvoyer à la demande de renouvellement, sans se prononcersur les moyens et dispositifs mis en œuvre pour garantir la traçabilité des cellules souches embryonnaires, ni l’avis du 16 avril 2015 du conseil d’orientation de l’Agence de la biomédecine qui estime, sans autre précision, que les règles de traçabilité sont respectées, ne permettent, eu égard aux mentions figurant dans les rapports d’inspection des 29 décembre 2014 et 12 novembre 2010, de tenir pour établi que les conditions de traçabilité des embryons et cellules souches embryonnaires étaient, à la date de la décision litigieuse, garanties au sein de l’unité INSERM 935. Dans ces conditions la FONDATION JEROME LEJEUNE est fondée à soutenir que l’autorisation litigieuse a été prise en méconnaissance des dispositions de l’article R. 2151-2 du code de la santé publique.

4.     Il résulte de tout ce qui précède, sans qu’il soit besoin d’examiner les autres moyens de sa requête, que la FONDATION JEROME LEJEUNE est fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Montreuil a rejeté sa demande.

5.     Dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de mettre à la charge de l’Agence de la biomédecine le paiement à la FONDATION JEROME LEJEUNE d’une somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. En revanche, la FONDATION JEROME LEJEUNE n’étant pas la partie perdante dans la présente instance, les conclusions présentées au titre des mêmes dispositions par l’Agence de la biomédecine ne peuvent être que rejetées.

DECIDE :

Article 1er : Le jugement n° 1610384 du 21 juin 2017 du Tribunal administratif de Montreuil et la décision du 13 mai 2015 de l’Agence de la biomédecine sont annulés.

Article 2 : L’Agence de la biomédecine versera une somme de 2 000 euros à la FONDATION JEROME LEJEUNE au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Les conclusions présentées par l’Agence de la biomédecine au titre de l’article 
L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la FONDATION JEROME LEJEUNE, à l’Agence de la biomédecine, à l’Institut national de santé et de recherche médicale et à la ministre des solidarités et de la santé.

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Julien PADOVANI <![CDATA[Vers la consécration d’un PFRLR de la prescription de l’action publique au détriment de la jurisprudence constante de la Cour de cassation ? À propos du renvoi récent d’une QPC par le Conseil d’État.]]> http://blogdroitadministratif.net/?p=1803 2019-03-06T12:50:33Z 2019-03-06T12:04:53Z À plus d’un titre, l’arrêt du Conseil d’État rendu ce 28 février 2019 (CE, 2e-7e ch. réunies, 28 février 2019, n° 424993, inédit) devrait attirer l’attention des juristes de tous horizons, administrativistes, constitutionnalistes et pénalistes en tête. Il constitue l’une des nouvelles étapes d’une affaire au parcours contentieux riche en rebondissements, qu’il contribue lui-même à enrichir.

À l’origine, le requérant, M. B…A…, ancien officier de police franco-argentin[1], est accusé d’avoir commis des crimes qualifiés en droit argentin d’imposition de tortures, privation illégale de liberté aggravée et de crimes contre l’humanité, à partir de 1976, sous la dictature militaire du Général Jorge Rafael Videla, ayant notamment entrainé la mort de Hernan Abriata, étudiant argentin[2]. Appréhendé en France le 13 juin 2013 à la suite d’une note verbale du gouvernement argentin demandant l’extradition du requérant dans le cadre des accusations susmentionnées[3], ce dernier a déclaré aux autorités judiciaires son refus d’être extradé. Saisie conformément à la procédure prévue en la matière[4], la chambre de l’instruction de la Cour d’appel de Paris a, par un arrêt du 28 mai 2014, donné un avis partiellement favorable à l’extradition. Par un arrêt de cassation, la chambre criminelle[5] a renvoyé l’affaire, pour un nouvel avis, devant la chambre de l’instruction de la Cour d’appel de Versailles, laquelle a validé l’extradition moyennant une argumentation plus consistante[6]. Formant un nouveau pourvoi en cassation, l’intéressé a vu sa demande rejetée par un arrêt de la chambre criminelle du 24 mai 2018[7], confirmant, de ce fait, la procédure d’extradition. Ce faisant, le décret d’extradition pouvait être signé le 21 août 2018 par le Premier ministre au bénéfice du gouvernement de la République argentine. Ce décret fait l’objet de la décision rendue par le Conseil d’État sur recours pour excès de pouvoir, intenté par l’auteur des faits, qu’il nous est donné de commenter, laquelle constitue la dernière péripétie en date de ce contentieux foisonnant.

Si de nombreux problèmes juridiques ont pu être soulevés à l’occasion de cette saga contentieuse, le cœur de la problématique a trait à la prescription de l’action publique et à la détermination de son point de départ en matière d’infractions continues[8]. En effet, en vertu du Code de procédure pénale, « l’extradition n’est pas accordée […] lorsque, d’après la loi de l’État requérant ou la loi française, la prescription de l’action s’est trouvée acquise antérieurement à la demande d’extradition[9] ». La question qui se posait, tout au long de la procédure, était de savoir si les faits visés par la demande d’extradition étaient prescrits selon l’une ou l’autre loi. Le cas échéant, celle-ci devait être refusée. Les faits qualifiés d’arrestation et d’enlèvement ne posaient pas problème, atteints par la prescription. La qualification de crime contre l’humanité ne pouvait être retenue parce qu’introduite en 1994 dans le Code pénal français – donc postérieurement aux faits. Ce sont les faits qualifiés de séquestration qui soulevaient la plus grande interrogation. Alors que l’action publique se prescrivait, à partir de dix ans à compter du jour où le crime a été commis[10], le problème résidait dans son mode de calcul s’agissant d’infractions considérées comme continues. Pour de telles infractions, une jurisprudence constante de la Cour de cassation considère, d’après l’article 7 du Code de procédure pénale, que la prescription ne commence à courir qu’à partir du jour où l’infraction a cessé[11] ; ce qui signifie, en l’espèce, que la prescription court à partir du moment où les faits de séquestration ont cessé. Or, les chambres de l’instructions des deux Cours d’appel ont estimé, en substance, et selon une interprétation originale, que la prescription n’était pas acquise en droit français dès lors que la victime n’avait pas été retrouvée et que les faits de séquestration n’avaient pas nécessairement cessé[12]. Bien que les motifs ayant conduit à juger que l’infraction n’était pas prescrite demeurent hypothétiques, ainsi que le relevait la Cour de cassation lors du premier arrêt[13], l’extradition a pourtant reçu un avis favorable in fine. Il reste que, devant le Conseil d’État, une question prioritaire de constitutionnalité (ci-après QPC) a été posée par le requérant, portant sur l’article 7 du Code de procédure pénal précité, tel qu’interprété par la Cour de cassation selon une jurisprudence constante. Ce dernier estime en effet, notamment, qu’existerait un principe fondamental de la République « imposant au législateur de prévoir un délai de prescription de l’action publique pour les infractions dont la nature n’est pas d’être imprescriptible, notamment pour les infractions continues[14] ». Jugeant la question nouvelle au sens de l’article 23-5 de l’ordonnance du 7 novembre 1958[15], le Conseil d’État a transmis la QPC au Conseil constitutionnel.

Outre l’occasion qu’il donne de rappeler que, décision éminemment politique, le décret autorisant l’extradition reste un acte administratif détachable de la conduite des relations internationales et diplomatiques de la France qui, de ce fait, n’entre pas dans la catégorie des actes de gouvernement, et peut donc faire l’objet d’un recours juridictionnel[16], cette décision importante appelle quelques remarques : certaines tiennent à la solution même, rendue par la juridiction administrative, tandis que d’autres tiennent aux enjeux de la décision à venir du Conseil constitutionnel.

1.En premier lieu, la décision du Conseil d’État met en lumière les interactions complexes entre ordres juridictionnels, au sein de la procédure QPC et, en particulier, entre les juridictions suprêmes. Ces interactions tiennent notamment aux conflits jurisprudentiels auxquels la QPC peut conduire. En effet, depuis la jurisprudence du Conseil constitutionnel de 2010, les juridictions suprêmes des deux ordres sont susceptibles de voir une jurisprudence qualifiée de constante, c’est-à-dire solidement établie, susceptible d’être passée au crible du contrôle de constitutionnalité[17]. Cour de cassation et Conseil d’État sont donc en capacité de transmettre, au Conseil constitutionnel, une QPC portant sur leurs propres jurisprudences[18]. Mais par le jeu de l’artificialité de la summa divisio droit public/droit privé, une telle pratique a ouvert la voie à ce que la jurisprudence constante d’une juridiction suprême d’un ordre puisse être remise en cause par l’autre juridiction suprême. Ce fut le cas de la Cour de cassation, renvoyant une QPC sur une disposition législative, telle qu’interprétée par le Conseil d’État selon une jurisprudence constante, sans citer expressément cette jurisprudence[19]. Ce fut également le cas du Conseil d’État, renvoyant une QPC sur une disposition législative, telle qu’interprétée par la Cour de cassation, également de manière implicite[20]. En l’espèce, le présent arrêt poursuit cette évolution, le Conseil d’État renvoyant les dispositions de l’article 7 telles qu’interprétées par la « jurisprudence constante ». Ce dernier n’évoque toujours pas expressément la Cour de cassation, mais c’est bien elle qui est visée en l’espèce[21] – comme si ne pas nommer les choses permettait de sauver les apparences. Si tel est le jeu de la QPC, on ne peut que s’interroger sur les effets d’une telle jurisprudence, notamment à l’aune du rapport de force manifeste, instauré il y a quelques années à la suite des propos répétés du Premier président de la Cour du Quai de l’Horloge à l’occasion des décisions du Conseil constitutionnel relatives à l’état d’urgence, en appelant à une suppression du dualisme juridictionnel[22]. L’aspect quelque peu « invasif » de ces mises en cause, d’une jurisprudence d’un ordre par l’autre, participe à renforcer les positions.

Le sentiment d’ingérence du Conseil d’État dans l’office de la Cour de cassation est d’autant plus prégnant que la décision intervient dans un contexte jurisprudentiel hostile à la transmission des QPC portant sur l’interprétation constante. Si la Cour de cassation a, en effet, accepté le principe posé par le Conseil constitutionnel, elle a constamment cherché à limiter ces possibilités en faisant preuve d’un filtrage drastique en la matière[23]. En outre et plus spécialement, la décision du Conseil d’État intervient à la suite d’un refus constant, de la part de la Cour de cassation, de transmettre les QPC formées contre la disposition contestée telle qu’interprétée par elle. L’assemblée plénière – ce n’est pas rien – avait ainsi rejeté, en 2011, à quatre reprises, des QPC portant sur l’article 7 du Code de procédure pénale[24]. À l’invocation d’un principe de valeur constitutionnelle de prescription de l’action publique par les requérants, la Haute juridiction avait répondu « que la prescription de l’action publique ne revêt pas le caractère d’un principe fondamental reconnu par les lois de la République [ci-après PFRLR] et ne procède pas des articles 7 et 8 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789, ni d’aucune disposition, règle ou principe de valeur constitutionnelle[25] ». En jugeant que l’invocation d’un PFRLR en la matière caractérisait la nouveauté de la question posée[26], le Conseil d’État a expressément rompu avec cette jurisprudence, laissant le soin au Conseil constitutionnel de procéder à un arbitrage.

2. La décision du Conseil constitutionnel à venir comporte alors de nombreux enjeux. Outre l’enjeu individuel, pour l’intéressé, s’agissant des conséquences qu’aura la solution rendue sur les faits de l’affaire et notamment sur l’extradition prononcée, il est possible d’évoquer le double enjeu juridique d’une telle décision ainsi qu’un autre enjeu politique :

D’abord, et c’est l’enjeu principal, il s’agira pour le Conseil de se positionner sur la question de savoir si la prescription de l’action publique est un principe à valeur constitutionnelle. Dans l’affirmative, elle marquerait à nouveau la volonté de l’institution d’étendre plus encore le catalogue des normes à valeur constitutionnelle, permettant un élargissement du champ du contrôle de constitutionnalité[27]. Elle s’opposerait toutefois à la Cour de cassation, ouvrant la voie à un conflit que nul n’a à espérer, dans l’objectif de relations pacifiées entre les plus hautes juridictions de l’ordre juridique. Mais là ne sont que les conséquences d’une jurisprudence, et non l’interrogation sur le fond du droit.

Sur le fond, la solution est difficile à prévoir tant la juridiction de l’aile Montpensier du Palais Royal peut apparaître comme imprévisible[28]. L’hypothèse d’un principe fondamental reconnu par les lois de la République n’est pas à exclure, dans la mesure où elle a été jugée sérieuse par les 2e et 7e chambres réunies du Conseil d’État en l’espèce. En l’absence de communication actuelle des conclusions de l’arrêt, on ne peut que former des hypothèses quant aux fondements invoqués[29]. Sa présence multiséculaire au sein du corpus juridique français n’est pas à démontrer mais sa proclamation par les lois de la République de manière continue est plus complexe à mettre en évidence : le Code pénal des 25 septembre et 6 octobre 1791, prévoyant la prescription, a été proclamé sous la Monarchie tandis que le Code des délits et des peines du 3 brumaire an IV (1795), en ses articles 9 et 10, est bien d’une époque républicaine mais il faut s’assurer de sa continuité[30]. D’autres fondements législatifs sont, sans doute, envisageables. En outre, le caractère fondamental du principe ne semble pas être problématique, mais son rattachement à l’une des matières exigées pourrait soulever des questions : peut-on véritablement considérer que la prescription de l’action publique appartient au domaine des droits et libertés ? C’est une vraie question, qui appelle, sur le fond du droit, une véritable réflexion de la part du juge confronté à la question : sous réserve que les conditions précédentes soient remplies, c’est de la réponse à cette question que dépend l’issue du litige et c’est ici que se trouve le cœur du problème. C’est elle qui interroge la question de savoir si le droit français peut maintenir en l’état l’idée que certains crimes, considérés comme prescriptibles, de jure, peuvent être amenés à être, en raison de leur nature, de facto, imprescriptibles. La question touche aux fondements mêmes de la prescription de l’action publique et, plus largement, du droit pénal, exigeant une véritable réflexion de la part du juge, tenant pour partie, à la philosophie du droit.

Ensuite, l’enjeu réside dans les conséquences de la solution rendue par le Conseil constitutionnel, sur l’arsenal législatif. Alors que la prescription pénale fait régulièrement l’objet de réformes, dernièrement par la loi du 16 février 2017[31], une décision remettant en cause l’article 7 du Code de procédure pénale devrait entraîner une modification, en profondeur, de l’appréhension, par le législateur, de la prescription de l’action publique[32]. Le sujet est sensible, dans la mesure où l’instabilité et le manque de clarté des règles en la matière sont particulièrement préoccupantes en termes de sécurité juridique[33].

Enfin, l’enjeu est éminemment politique, la décision du Conseil constitutionnel intervenant au cœur d’un contentieux ayant trait aux relations diplomatiques entre la France et l’Argentine. L’intervention du gouvernement argentin. – ainsi que du garde des Sceaux – au sein de la procédure en atteste. Nul ne sait si le juge a pu être influencé par ces considérations mais elles apparaissent nécessairement en filigrane dans la solution de la Cour de cassation, validant l’extradition et ne retenant pas la prescription, solution susceptible d’être durement critiquée[34].

La décision du Conseil d’État est donc loin d’être anodine. Elle fait partie de ces décisions qui attirent l’attention par la multitude des problématiques qu’elles soulèvent et les enjeux qu’elles véhiculent. Elle confirme, en tout état de cause, le bouleversement de l’ordre juridique engendré par l’instauration de la QPC et le rôle central joué par les juridictions suprêmes dans ce dispositif. Comme toujours en la matière, c’est au Conseil constitutionnel qu’il revient de trancher, lequel aura la lourde tâche de proposer une résolution – motivée ? – des problèmes juridiques et extra-juridiques que cette affaire recèle, notamment en se positionnant comme arbitre des conflits interprétatifs entre les juridictions ordinaires.


[1] L’intéressé était uniquement argentin au moment des faits. Il a fui son pays après la dictature en 1985, et obtenu, sa naturalisation en 1997.

[2] Pour un rappel détaillé des faits voir : A. Montoya, « La Cour de cassation confirme l’extradition vers l’Argentine d’un tortionnaire présumé », Le Monde, 24 mai 2018 [https://www.lemonde.fr/ameriques/article/2018/05/24/la-cour-de-cassation-confirme-l-extradition-vers-l-argentine-d-un-tortionnaire-presume_5304001_3222.html.].

[3] Datée du 2 août 2012.

[4] Voir décret n° 2015-879 du 17 juill. 2015 portant publication du traité d’extradition entre la République française et la République argentine, signé à Paris le 26 juillet 2011 et les articles 696-8 et s. du Code de procédure pénale.

[5] Cass., crim., 18 fév. 2015, n° 14-84193. À l’occasion de ce recours en cassation, une QPC avait été transmise au Conseil constitutionnel (Cass., crim., 3 sept. 2014, n° 14-84193), portant sur l’article 686-4 1° du Code de procédure pénale, contestée au visa du principe d’égalité, déclaré conforme par le Conseil constitutionnel (CC, n° 2014-427 QPC, 14 nov. 2014, M. Mario S. [Extradition des personnes ayant acquis la nationalité française], Rec., p. 500. La Cour de cassation estime que l’avis de la Cour d’appel est insuffisamment motivé.

[6] CA Versailles, 19 oct. 2017, n° 2015/00484.

[7] Cass., crim., 24 mai 2018, n° 17-86340

[8] Pour une étude du temps dans la procédure pénale, voir A. Mihman, Contribution à l’étude du temps dans la procédure pénale. Pour une approche unitaire du temps de la réponse pénale, thèse, Paris XI, 2007 (thèse refondue : A. Mihman, Juger à temps. Le juste temps de la réponse pénale, L’Harmattan, coll. Logiques Juridiques, 2008).

[9] Art. 696-4, 5°.

[10]  Art. 7 (ancien) du Code de procédure pénale.

[11] Cass., Crim, 20 mai 1992, n° 90-87350, Bull.

[12] La Cour d’appel de Paris a, par exemple, considéré « que le crime de détention ou séquestration d’une personne, sans ordre des autorités constituées et hors les cas prévus par la loi, précédée ou accompagnée de tortures, est une infraction continue qui se prescrit à partir du moment où elle a pris fin ; que M. Hernan […], opposant politique à la dictature argentine, enlevé le 30 octobre 1976, [n’avait] toujours pas été retrouvé, qu’on ne [pouvait] déduire des pièces du dossier que sa détention ou sa séquestration [avait] cessé, et que dès lors la prescription de l’action [n’était] pas acquise au regard du droit français ».

[13] Cass., crim., 18 fév. 2015, n° 14-84193.

[14] Cons. 7 de la décision commentée.

[15] Dans le cadre du filtrage opéré par les juridictions suprêmes en matière de QPC, l’article 23-5 prévoit que « le Conseil constitutionnel est saisi de la question prioritaire de constitutionnalité dès lors que les conditions prévues aux 1° et 2° de l’article 23-2 sont remplies [i.e. applicabilité de la disposition aux faits du litige et absence de déclaration préalable de conformité à la Constitution] et que la question est nouvelle ou présente un caractère sérieux.

[16] Depuis CE, ass., 28 mai 1937, Decerf, Leb., p. 534. Est également attaquable le refus du gouvernement d’accorder l’extradition (CE, ass., 15 oct. 1993, n° 142578, Gouverneur de la colonie Royale de Hong-Kong, , Leb., p. 267, concl. C. Vigouroux.

[17] CC, n° 2010-39 QPC, 6 oct. 2010, Isabelle D. et Isabelle B., Rec., p. 264. Par cette décision, le Conseil a estimé « qu’en posant une question prioritaire de constitutionnalité, tout justiciable a le droit de contester la constitutionnalité de la portée effective qu’une interprétation jurisprudentielle constante confère à cette disposition » (cons. 2). Voir D. Rousseau, « L’art italien au Conseil constitutionnel : les décisions des 6 et 14 octobre 2010 », La Gazette du Palais, 27 oct. 2010, n°293-294, p. 12-15 ou encore P. Deumier, « L’interprétation de la loi : quel statut ? quelles interprétations ? quel(s) juge(s) ? quelles limites ? », RTD civ., 2011/1, p. 90-96. 

Voir également CC, n° 2010-52 QPC, 14 oct. 2010, Compagnie agricole de la Crau, Rec., p. 283, cons. 4 ; CC, n° 2010-127 QPC, 6 mai 2011, Consorts C. [Faute inexcusable de l’employeur : régime spécial des accidents du travail des marins], Rec., p. 222, cons. 5.

[18] Voir par exemple pour la Cour de cassation : Cass., 3e civ., 30 nov. 2010, n° 10-16828 ; Cass., 3e civ., 30 juin 2011, nos 11-40017 et 11-40018. Voir, pour le Conseil d’Etat, CE, 10 juin 2013, n° 36880 et CE, 20 juin 2013, n° 366880.

[19] Voir Cass., 3e civ., 28 sept. 2011, n° 11-14363 précédant la décision CC, n° 2011-201 QPC, 2 déc. 2011, Consorts D. [Plan d’alignement], Rec., p. 563. La référence à la jurisprudence constante est implicite car la Cour de cassation ne mentionne pas expressément la référence à celle-ci, contrairement au Conseil constitutionnel. Il est également arrivé à la Cour de cassation de renvoyer une interprétation constante d’une jurisprudence du Tribunal des conflits : Cass., soc., 20 fév. 2014, n° 13-30702, Bull., précédent la décision CC, n° 2014-392 QPC, 25 avril 2014, Province Sud de Nouvelle-Calédonie [Loi adoptée par référendum – Droit du travail en Nouvelle-Calédonie], Rec., p. 261.

[20] CE, 20 juin 2013, n° 366880, T. Leb., précédant la décision CC, n° 2013-336 QPC, 1er août 2013, Société Natixis Asset Management [Participation des salariés aux résultats de l’entreprise dans les entreprises publiques], Rec., p. 918. La référence à la jurisprudence constante est moins implicite que pour l’exemple précédent, mais il n’évoque que l’interprétation « des juridictions compétentes » sans désigner expressément la Cour du Quai de l’Horloge. Voir également, de manière plus implicite encore, CE, 27 déc. 2018, n° 411915, Leb. précédant la décision CC, n° 2017-693 QPC, 2 mars 2018, Association de la presse judiciaire [Présence des journalistes au cours d’une perquisition], JO, n° 0052 du 3 mars 2018.

[21] « S’agissant d’infractions continues, ces dispositions sont interprétées, en vertu d’une jurisprudence constante, en ce sens que la prescription de telles infractions ne court qu’à partir du jour où elles ont pris fin dans leurs actes constitutifs et dans leurs effets » (cons. 4).

[22] B. Louvel, « Pour l’unité de juridiction », Tribune du 25 juill. 2017, [https://www.courdecassation.fr /publications_26/prises_parole_2039/tribunes_8215/bertrand_louvel_37436.html]. L’auteur en appelle alors à l’unité de juridiction en vertu de l’éclatement du contentieux des droits et libertés, oubliant sans doute que ce n’est pas pour la protection des libertés que s’est faite la dualité juridictionnelle mais au nom de la séparation des pouvoirs, comme l’a parfaitement rappelé le Vice-Président du Conseil d’État de l’époque (J.-M. Sauvé, « Le dualisme juridictionnel : synergies et complémentarité », 28 sept. 2016, [http://www.conseil-etat.fr/Actualites/Discours-Interventions/Le-dualisme-juridictionnel-synergies-et-complementarite]).  

[23] Les exemples sont nombreux. On peut citer, sans que cela soit exhaustif, le refus de transmettre une QPC portant sur une jurisprudence seule (Cass., 1e civ., 27 sept. 2011 préc.) « sous couvert » de viser un texte législatif (Cass., soc., 28 nov. 2012, n° 11-17941 QPC ; Cass. civ., 1re, 23 oct. 2013, n° 13-15578 QPC) ; le refus de transmettre une QPC portant sur une méthode d’évaluation jurisprudentielle (Cass., 3e civ., 14 mars 2013, n° 12-24995 QPC) ; ou encore le refus de transmettre une QPC portant sur une construction jurisprudentielle (Cass., 3e civ., 30 mars 2017, n° 16-22058).

[24] Cass., Ass. plén., 20 mai 2011, nos 11-90032, 11-90033, 11-90025 et 11-90042. Voir, G. Drago, « QPC et jurisprudence constante : fin de partie ? », Gazette du Palais, 7 juin 2011, n° 158, p. 11 et s.

[25] Voir également le communiqué de la Première présidence relatif aux arrêts précités : https://www.courdecassation.fr/jurisprudence_2/assemblee_pleniere_22/presidence_relatif_20093.html.

[26] Le Conseil d’État estime en effet que : « […] le requérant se prévaut notamment de ce qu’existerait un principe fondamental reconnu par les lois de la République imposant au législateur de prévoir un délai de prescription de l’action publique pour les infractions dont la nature n’est pas d’être imprescriptible, notamment pour les infractions continues. Ce moyen soulève une question qui peut être regardée comme nouvelle au sens et pour l’application de l’article 23‑5 de l’ordonnance du 7 novembre 1958 » (cons. 7). 

[27] Après le principe de fraternité, récemment consacré : voir CC, n° 2018-717/718 QPC, 6 juil. 2018, M. Cédric H. et autre, JORF n° 0155, 7 juil. 2018, texte n° 107. Voir notamment M. Verpeaux, « Fraternité et Constitution –Constitutionnalisation et Constitution », RFDA, 2018/5, p. 966-973.

[28] Voir notamment, B. Genevois, « La jurisprudence du Conseil constitutionnel est-elle imprévisible ? », Pouvoirs, n° 59, 1991, p. 129-142 [https://revue-pouvoirs.fr/IMG/pdf/Pouvoirs59_p129-142_jurisprudence_imprevisible_CC.pdf] et D. Baranger, « Sur la manière française de rendre la justice constitutionnelle », Jus Politicum, n° 7, 2012 [http://juspoliticum.com/article/Sur-la-maniere-francaise-de-rendre-la-justice-constitutionnelle-478.html].

[29] Rappelons que pour qu’un principe soit considéré comme tel il faut qu’il existe une ou plusieurs loi(s) adoptée(s) sous une période républicaine antérieure à 1946, qu’elles véhiculent un principe fondamental, qui n’a pas été contredit depuis et qui intéresse les droits et libertés, la souveraineté nationale ou l’organisation des pouvoirs publics.

[30] L’article 9 disposait qu’ « il ne peut être intenté aucune action publique ni civile, pour raison d’un délit, après trois années révolues, à compter du jour où l’existence en a été connue et légalement constatée, lorsque, dans cet intervalle, il n’a été fait aucune poursuite ». Quant à l’article 10, il prévoyait que « Si, dans les trois ans, il a été commencé des poursuites, soit criminelles, soit civiles, à raison d’un délit, l’une et l’autre action durent six ans, même contre ceux qui ne seraient pas impliqués dans ces poursuites. Les six ans se comptent pareillement du jour où l’existence du délit a été connue et légalement constatée. Après ce terme, nul ne peut être recherché, soit au criminel, soit au civil, si, dans l’intervalle, il n’a pas été condamné par défaut ou contumace ».

[31] Loi n° 2017-242 du 27 février 2017 portant réforme de la prescription en matière pénale.

[32] Sur les dernières réformes de la prescription, voir le dossier consacré à la réforme de 2008, Recueil Dalloz, 2008/36, p. 2512-2543, ainsi que le dossier plus récent « Réformer la prescription ? (Dossier) », AJ Pénal, 2016, p. 292 et s. Voir également C. Courtin, « Prescription de l’action publique », Rép. de droit pénal et de proc. Pénale.

[33] Les risques pour l’insécurité juridique avaient d’ailleurs été évoqués il y a une dizaine d’année par un rapport d’information de la Commission des lois du Sénat : J.-J. Hyest, H. Portelli et R. Yung, Pour un droit de la prescription moderne et cohérent, Commission des lois du Sénat, rapport d’information n° 338 (2006-2007), déposé le 20 juin 2007 [http://www.senat.fr/rap/r06-338/r06-338.html].

[34] Un auteur l’évoque assez clairement : « Très pragmatiquement, il semble pourtant difficilement concevable, plus de quarante ans après la disparition de l’opposant politique, de considérer que l’infraction se poursuit – étant observé que le régime dictatorial s’est donc achevé en 1983. En outre, la détention et la séquestration ne se conçoivent pas sans acte positif de commission : en d’autres termes, l’infraction suppose la démonstration d’un rôle actif et volontaire joué dans l’atteinte à la liberté de circuler librement […] Dans la mesure où le demandeur au pourvoi a définitivement quitté l’Argentine en 1985, on voit difficilement comment il pourrait lui être raisonnablement imputé des agissements postérieurs à cette date. » (H. Diaz, « D’une infraction continue à une infraction perpétuelle ? », Dalloz actualité, 18 juin 2018).

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La rédaction <![CDATA[Colloque : « La communication des décisions du juge administratif »]]> http://blogdroitadministratif.net/?p=1788 2020-01-21T10:37:02Z 2019-02-13T18:49:15Z L’université du Mans organise, sous la direction du Pr Pierre Bourdon, un colloque sur le thème de « la communication des décisions du juge administratif ». Rendez-Vous le 12 avril 2019 dès 9h.

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