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03 06 2019

Affaire Vincent Lambert : retour fracassant de la guerre des juges, ou preuve de l’efficacité du système français de protection des droits fondamentaux ?

Par son arrêt du 20 mai 2019 sur l’affaire Vincent Lambert, la Cour d’appel de Paris a ordonné à l’Etat français de prendre toutes mesures aux fins de faire respecter les mesures provisoires demandées par le Comité international des droits des personnes handicapées de l’ONU. Ce faisant, elle a manifestement choisi d’empiéter sur le terrain du juge administratif, au risque de méconnaître les règles de répartition des compétences entre les deux ordres de juridiction.  

Si cette décision est probablement entachée d’irrégularité, elle illustre cependant la souplesse du système juridique français, dans un cas où l’absence de décision de la part de la Cour d’Appel aurait pu conduire, la décision du Conseil d’Etat devant être rendue en fin de semaine, à l’extinction irréversible d’un droit fondamental en raison d’une décision irrégulière. Alors qu’elle aurait pu à première vue conduire à la conclusion du retour d’une guerre des juges, cette décision peut aussi être perçue comme une preuve de l’efficacité de notre système juridique à assurer la protection concrète des droits fondamentaux.

I. Les critères dérogatoires prévoyant la compétence du juge judiciaire sur le terrain du juge administratif ont été légitimement restreints à mesure que se renforçaient les possibilités de défense concrète des libertés fondamentales par le juge administratif

La séparation des deux ordres de juridiction est un principe fondamental de l’organisation du système juridictionnel français. Cette séparation connaît cependant deux exceptions notoires, qui justifient la compétence du juge judiciaire pour se prononcer contre une mesure prise par l’Etat : la voie de fait et l’emprise. Cependant, une lecture combinée des décisions du Tribunal des Conflits et du Conseil Constitutionnel consacre le rétrécissement indubitable du champ de la voie de fait, à mesure que le rôle de gardien des libertés fondamentales du juge administratif se renforçait.

1. La séparation des ordres administratif et judiciaire est un principe fondamental de l’organisation judiciaire, qui connait cependant deux exceptions.

La loi des 16 et 24 août 1790 dispose que « les fonctions judiciaires sont distinctes et demeureront toujours séparées des fonctions administratives. Les juges ne pourront, à peine de forfaiture, troubler, de quelque manière que ce soit, les opérations des corps administratifs, ni citer devant eux les administrateurs pour raison de leurs fonctions. » Cherchant à rompre définitivement avec la politisation du système des Parlements de l’Ancien Régime, cette loi a cependant eu pour conséquence première de rendre impossible tout contrôle de légalité des actes de l’administration. Ce vide a cependant été comblé progressivement, par des avancées législatives et jurisprudentielles. 

Il s’est agi principalement de la loi du 24 mai 1872[1], qui a consacré le passage d’une justice retenue à une justice déléguée, puis de la décision fondatrice Cadotde 1889, par lequel le Conseil d’Etat mit fin à la théorie du ministre juge. La dualité de juridiction, loin de conduire à une forme d’immunité juridictionnelle de l’administration, a permis le développement de deux branches du droit, chacune disposant de son champ de compétence. L’on peut voir dans cette construction une forme d’application d’un principe de subsidiarité à l’organisation juridictionnelle, où coexistent deux droits, « différents par leurs règles, leur technique, leur esprit, qui seront mieux appliqués par deux ordres de juridiction dont chacun se consacre à l’un de ces droits »[2]

La valeur constitutionnelle de la dualité de juridiction a par la suite été reconnue par le Conseil Constitutionnel, dans une décision de 1987[3], qui réaffirme par ailleurs la compétence exclusive de l’ordre administratif en ce qui concerne les décisions prises « dans l’exercice des prérogatives de puissance publique » (critère matériel) par « les autorités exerçant le pouvoir exécutif, leurs agents, les collectivités territoriales de la République, ou les organismes publics placés sous leur autorité ou contrôle » (critère organique).  

L’utilité matérielle et la valeur constitutionnelle de la séparation des ordres de juridiction ne conduisent cependant pas à une frontière imperméable entre le champ de compétence du juge judiciaire et celui du juge administratif. La loi peut ainsi prévoir des dérogations à la compétence normale d’un ordre de juridiction, si ces dérogations ont pour objectif d’assurer « bonne administration de la justice »[4]

Pour les cas où la loi n’a pas clairement tranché la répartition des compétences entre ordres de juridiction, le Tribunal des Conflits a développé des critères permettant de délimiter, notamment, les cas où le juge judiciaire est compétent pour se prononcer sur la régularité de décisions normalement soumises au contrôle du juge administratif. Les deux principaux cas correspondent à l’emprise et à la voie de fait. 

Dans son arrêt du 20 mai 2019, la Cour d’Appel de Paris s’est placée, en l’affirmant expressément, sur le terrain de la voie de fait, afin de justifier sa compétence à se prononcer sur une décision administrative et son pouvoir d’injonction à l’Etat. Cependant, le champ de la voie de fait a été significativement restreint, à mesure que s’affutaient les armes à disposition de l’ordre administratif pour assurer une protection concrète effective des droits fondamentaux. 

2. … dont la portée a été significativement réduite à mesure que s’accroissaient les pouvoir du juge administratif en matière de protection des libertés fondamentales

Jusqu’en 2013, la voie de fait était caractérisée quand […] l’administration, soit a procédé à l’exécution forcée, dans des conditions irrégulières, d’une décision, même régulière, portant une atteinte grave au droit de propriété ou à une liberté fondamentale, soit a pris une décision ayant l’un ou l’autre de ces effets à la condition toutefois que cette dernière décision soit elle-même manifestement insusceptible d’être rattachée à un pouvoir appartenant à l’autorité administrative[5].

Dès sa consécration par le Tribunal des Conflits en 1935[6], la notion de voie de fait a généré un intense débat doctrinal, portant notamment sur ses fondements théoriques. Un premier courant, qualifié de « dénaturaliste », a développé l’idée selon laquelle la compétence du juge judiciaire découle de ce que la voie de fait, n’étant pas susceptible de se rattacher à un pouvoir de l’administration, en perd son caractère de mesure administrative, l’excluant ainsi du contrôle du juge administratif. Cette approche apparaît dans un certain nombre de décisions du Tribunal des Conflits, qui estimait ainsi, en 1940, que « la mesure manifestement insusceptible de se rattacher à l’application d’un texte législatif ou réglementaire ne constitue ainsi, de toute évidence, qu’une simple voie de fait »[7].  

Le deuxième courant met quant à lui l’accent sur la subsidiarité qui caractérise l’organisation juridictionnelle française : la voie de fait portant atteinte à une liberté dont le juge judiciaire est le gardien naturel, ce-dernier est donc le mieux placé pour la juger. Dans sa décision de 1940 précitée, le Tribunal des Conflits a ainsi estimé que « la sauvegarde de la liberté individuelle et la protection de la propriété privée entrent essentiellement dans les attributions de l’autorité judiciaire »[8]. L’article 66 de la Constitution de 1958, qui fait de l’autorité judiciaire la « gardienne de la liberté individuelle », abonde dans ce sens. 

Sans proposer ici de discuter les termes de ce débat doctrinal[9], et le bien-fondé de l’une ou l’autre des approches, force est de constater que la voie de fait a été le terrain d’un affrontement feutré entre les deux ordres de juridiction, le Professeur Chapus allant jusqu’à estimer qu’elle remettait en cause « la légitimité et la raison d’être de la justice administrative »[10]

Cependant, un certain nombre d’évolutions récentes ont permis, sinon de trancher le débat, au moins d’en réduire significativement la portée. Il s’agit dans un premier temps du développement considérable de l’office du juge administratif dans le cadre de la protection concrète des droits et libertés fondamentaux. La loi du 30 juin 2000 relative au référé devant les juridictions administratives en a constitué un tournant majeur, puisqu’elle a ouvert la possibilité au juge administratif saisi en ce sens « d’ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d’une liberté fondamentale»[11]mise en cause par une personne de droit public. 

L’exclusivité de la compétence du juge judiciaire en matière de protection de la liberté individuelle et du droit de propriété a par suite été assouplie. Par une ordonnance du 23 janvier 2013, le Conseil d’État a ainsi permis au juge du référé liberté « d’enjoindre à l’administration de faire cesser une atteinte grave et manifestement illégale au droit de propriété, lequel a le caractère d’une liberté fondamentale, quand bien même cet acte aurait le caractère d’une voie de fait »[12]

Il résulte de ces évolutions que la justification d’une vision relativement extensive de la voie de fait, et donc des critères de justification de la compétence du juge judiciaire sur le terrain du juge administratif, n’est plus évidente. Le Tribunal des Conflits en a tiré les conséquences le 17 juin 2013, en restreignant le critère matériel d’existence de la voie de fait, le circonscrivant désormais aux cas où la mesure en question aboutisse à l’extinction du droit de propriété, ou porte atteinte à la liberté individuelle[13]

En se plaçant sur le terrain de la voie de fait, la Cour d’Appel de Paris a, dans le cadre de son arrêt du 20 mai 2019, pris le risque de méconnaitre les règles de partage de compétence entre ordre judiciaire et ordre administratif. 

II. La Cour d’Appel de Paris a choisi de méconnaitre les règles normales de partage des compétences entre les deux ordres de juridiction pour garantir la  protection d’un droit auquel une atteinte irréversible et sans doute irrégulière  était portée

La Cour d’Appel de Paris a justifié sa compétence pour prononcer des mesures d’injonction à l’administration en se plaçant sur le terrain de la voie de fait. S’il est contestable sur le fond, ce raisonnement ne peut être compris qu’à la lumière des circonstances exceptionnelles du cas d’espèce, qui sont de nature à justifier la primauté de l’effet utile de la décision sur sa régularité même.

1. La fragilité du raisonnement de la Cour d’Appel pour justifier sa compétence est manifeste.

Dans sa décision, la Cour d’Appel juge qu’ « Il résulte qu’en l’espèce, en se dispensant d’exécuter les mesures provisoires demandées par le Comité, l’Etat français a pris une décision insusceptible de se rattacher à ses prérogatives puisqu’elle porte atteinte à l’exercice d’un droit dont la privation a des conséquences irréversibles en ce qu’elle attrait au droit à la vie, consacré par l’article 2 de la Convention européenne des droits de l’homme, qui constitue un attribut inaliénable de la personne humaine et forme la valeur suprême dans l’échelle des droits de l’Homme, et donc dans celle des libertés individuelles« .

Reprenons les deux critères constitutifs de la voie de fait justifiant la compétence du juge judiciaire, afin d’apprécier la solidité du raisonnement de la Cour. 

La Cour invoque tout d’abord le critère d’une décision « manifestement insusceptible d’être rattachée à un pouvoir appartenant à l’autorité administrative ». Plus précisément, elle estime que la décision d’arrêt des soins prise par l’administration est insusceptible de se rattacher à un pouvoir appartenant à l’autorité administrative, en tant qu’elle « porte atteinte à l’exercice d’un droit dont la privation aurait des conséquences irréversibles ». Ce faisant, reprend clairement les termes de la théorie dite de la « dénaturation », présentée plus haut. Une mesure prise par l’administration serait ainsi insusceptible de se rattacher à un pouvoir de l’administration dès qu’elle porterait une atteinte irréversible à un droit fondamental, en l’espèce le droit à la vie. Et peu importe que ladite décision soit prise sur un fondement légal incontestable – la loi dite Leonetti -, ce qui devrait suffire à écarter cet argument. En suivant ce raisonnement, toute mesure administrative portant atteinte à une liberté individuelle – notons bien que la Cour ne mentionne en effet pas « la liberté individuelle », mais « des libertés individuelles », au pluriel -, quand bien même elle serait prévue par les textes, serait exclue du champ de compétence du juge administratif. Une telle approche réduirait de facto à néant le rôle du juge administratif en matière de protection deslibertés individuelles.  

En ce qui concerne le second critère, la Cour d’Appel, là encore, prend le risque de méconnaitre non seulement la jurisprudence du Tribunal des Conflits, mais également la jurisprudence constitutionnelle. La décision Bergoendde 2013 mentionne en effet que la voie de fait résulte d’une mesure portant atteinte à LAliberté individuelle. Or, la liberté individuelle est une notion dont la définition a été clairement posée par le Conseil Constitutionnel. Dans son commentaire à la décision du 29 novembre 2013[14], l’institution de la Rue de Montpensier a en effet estimé avoir « stabilisé sa jurisprudence autour d’une définition plus étroite de la liberté individuelle, en ne se référant à l’article 66 de la Constitution que dans le domaine des privations de liberté (garde à vue, détention, rétention, hospitalisation sans consentement ». La compétence reconnue à l’autorité judiciaire dans le cadre de la voie de fait, telle que prévue par l’arrêt Bergoend, ne concerne donc que les mesures portant atteinte à LA liberté individuelle telle que définie par la jurisprudence constitutionnelle, que les membres du Tribunal des Conflits avaient nécessairement à l’esprit lors de la rédaction de la décision Bergoend.

La Cour d’Appel de Paris, cherchant à contourner la difficulté objective à rattacher le droit à la vie à cette définition restrictive, rappelle que ce droit « constitue un attribut inaliénable de la personne humaine et forme la valeur suprême dans l’échelle des droits de l’Homme, et donc dans celle des libertés individuelles ». S’il est difficile de contester ce constat, il l’est tout autant d’envisager que les membres du Tribunal des Conflits ne l’auraient pas eu à l’esprit au moment de rédiger la décision Bergoend. Le droit à la vie est une liberté fondamentale : à ce titre, il appartient au juge administratif, dans son champ de compétence, et notamment en référé si l’urgence le justifie, de la protéger. Elle n’est cependant pas, en tout état de cause, une composante de la liberté individuelle.

Deux conclusions opposées pourraient être tirées  de cette analyse: celle du retour fracassant d’une guerre des juges que l’on croyait, sur ce sujet, terminée ; ou celle d’une preuve de la plasticité du système juridique de protection des libertés fondamentales face à une situation d’une exceptionnelle urgence. 

2. Cette décision illustre la plasticité du système français de protection des droits fondamentaux lorsqu’une juridiction compétente est, en raison de circonstances exceptionnelles, dans l’incapacité de rendre une décision à l’effet utile

Nous ne nous prononcerons pas ici sur la recevabilité du moyen relatif au caractère contraignant des mesures conservatoires demandées par le CIDPH de l’ONU. Nous nous bornerons à constater que, le juge national étant le juge de droit commun du droit international, il ne fait nul doute que le Conseil d’Etat aurait, s’il avait rendu une décision, apprécié la recevabilité de ce nouveau moyen. Il avait, de ce point de vue, déjà accepté de se prononcer en référé sur la conformité de la précédente décision d’arrêt des soins aux engagements internationaux de la France[15].

Le juge administratif disposait donc parfaitement des armes nécessaires à la protection du droit à la vie au cas d’espèce. De ce point de vue, la réaction de la Cour d’Appel pourrait facilement être comprise comme une volonté de lui couper l’herbe sous le pied. Cependant, le nouveau protocole d’arrêt des traitements et de sédation profonde et continue aujourd’hui en vigueur aurait sans doute conduit à un décès dans les jours suivant la décision d’interruption des soins.  L’imminence du décès de Vincent Lambert, alors que l’audience au Conseil d’État était prévue trois jours plus tard, a donc placé de fait la Cour d’Appel, dont il convient à ce stade de saluer la rapidité de la décision, dans une situation délicate. 

En effet, le respect des règles de procédure normales aurait eu pour conséquence, en privant le juge judiciaire du pouvoir d’injonction que lui réserve la voie de fait, d’interdire de facto à toute juridiction de se prononcer sur ce litige, eu égard au caractère urgent et irréversible de l’atteinte au droit à a vie en question d’une part, et au délai prévu par le juge administratif pour rendre sa décision d’autre part. Dans le premier plateau de la balance, le respect des règles de répartition des compétences entre les deux ordres de juridiction, dans l’autre, le droit constitutionnel à un recours juridictionnel effectif[16].

Bien qu’elle n’ait pas explicitement suivi ce raisonnement, la Cour d’Appel de Paris, en choisissant la garantie du droit à un recours juridictionnel effectif, a illustré la souplesse des règles de répartition des compétences et, plus généralement, des règles encadrant l’office du juge de l’urgence, à mesure que l’urgence se fait plus pressante. Eu égard au caractère exécutoire des mesures qu’il prononce, le juge favorise ainsi leur effet utile à leur régularité, sachant que, même en cas de cassation de sa décision, le dommage irréversible aura été prévenu.

Le juge administratif a lui-même procédé ainsi dans le champ du référé. Alors que la jurisprudence du Conseil d’État interdisait le contrôle de conventionalité d’un acte administratif au cours d’une procédure en référé suspension[17]ou en référé liberté[18], la juridiction administrative suprême a pu choisir de contourner cet interdit compte tenu du caractère urgent de certaines situations[19]. Mais dans tous les cas, la première décision de « dérogation » était prise par une formation de jugement au moins équivalente à la formation ayant posé le principe auquel il était fait exception. 

L’exception réalisée par la Cour d’Appel est donc particulièrement spectaculaire. La définition de la voie de fait, comme l’ensemble des décisions du Tribunal des Conflits « s’imposent à toutes les juridictions de l’ordre judiciaire et de l’ordre administratif »[20]. En l’espèce, eu égard aux circonstances exceptionnelles qui caractérisent l’affaire Vincent Lambert, l’application des règles de répartition des compétences entre les ordres de juridiction, quand bien même elles découleraient d’une jurisprudence du Tribunal des Conflits, aurait probablement conduit à la méconnaissance du droit à un recours effectif. Ce raisonnement n’est pas sans rappeler celui qu’a tenu le Conseil d’Etat dans son arrêt du 31 mai 2016[21], où il a distingué la règle elle-même de son application concrète à un cas d’espèce. Le juge ne peut déduire d’une règle, quand bien même cette règle serait conforme aux normes supérieures, que l’ensemble de ses applications seraient par suite elles aussi conformes aux normes supérieures. Ainsi, si les critères de compétence du juge judiciaire sur le terrain du juge administratif tels que posés par la décision Bergoendne sont pas en tant que tels contraires au droit constitutionnel à un recours effectif, leur application au cas d’espèce aurait pu l’être, compte tenu des circonstances exceptionnelles de l’affaire Lambert. 

La Cour d’Appel aurait sans doute pu se déclarer incompétente sur le fond, tout en enjoignant à l’État de mettre fin au protocole d’arrêt des traitements le temps que la juridiction compétente puisse se prononcer. De même, elle aurait pu, plutôt que chercher à entrer à tout prix dans les critères de la voie de fait, au prix d’une argumentation dont le caractère bancal est manifeste, assumer porter atteinte aux critères de la décision Bergoend, atteinte justifiée par la garantie du droit à un recours effectif. En préférant entrer au forceps dans le champ de la voie de fait, elle prend le risque de faire à nouveau de cette notion, alors que l’on pensait ce débat en passe d’être achevé, le terrain d’une lutte entre les deux ordres de juridiction.

Mais, eu égard aux circonstances exceptionnelles de l’espèce, il est difficile de lui reprocher de n’avoir pas retenu ces options, de même qu’il est difficile de reprocher au Conseil d’État de n’avoir pas, comme elle, rendu à 22 heures une décision sur un recours formé le matin même. En tout état de cause, plutôt qu’un retour fracassant de la guerre des juges, la décision de la Cour d’Appel de Paris illustre ainsi la capacité de notre système juridique à assurer une protection concrète efficace des droits fondamentaux, même dans les cas d’extrême urgence. 


[1]Loi du 24 mai 1872 portant réorganisation du Conseil d’Etat

[2]Rivero J., « Le juge administratif, gardien de la légalité administrative ou gardien administratif de la légalité ? », Mélanges offerts à Marcel Waline, LGDJ, 1974, p.701

[3]CC, 23 janvier 1987, n°86-224 DC, pt 15

[4]Ibidem, pt 16 

[5]TC, 23 octobre 2000, Boussadar, n°03227

[6]TC, 8 avril 1935, Action française

[7]Ibidem

[8]TC, 4 juin 1940, Schneider

[9]Pour de tels développements, voir Cornu J., « Les métamorphoses de la voie de fait : changements attendus et perspectives », Revue du droit public, n°3, 01/05/2017, p.571 ; ou encore Madjid K., « Voie de fait : quo vadis ? », Petites Affiches, n°23, 21/02/1997, p.6

[10]Chapus R., Droit administratif général, T.1, 7eéd., Montchrestien, 1993, p.697

[11]Art. 6 de la loi du 30 juin 2000 relative au référé devant les juridictions administratives, codifié à l’article L. 521-2 du Code de justice administrative. 

[12]CE, 23 janvier 2013, Commune de Chirongui, n°365262

[13]TC, 17 juin 2013, Bergoend, n°C3911

[14]CC, 29 novembre 2013, n°2013-357 QPC

[15]CE, 24 juin 2014, Mme M… et autres

[16]Voir CC, 9 avril 1996, Autonomie de la Polynésie Française, n°96-373 DC, pt 83

[17]Voir CE, 30 décembre 2002, Mme. C., n°340430

[18]CE, 9 décembre 2005, Mme L., n°287777

[19]CE, 24 juin 2014, Mme. M… et autres, n°375081, ou encore CE, 31 mai 2016, Mme C…A…, n°396949

[20]Article 11 de la loi du 24 mai 1872 relative au Tribunal des Conflits.

[21]CE, 31 mai 2016, Mme C…A…, n°396949

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