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28 03 2018

La médiation préalable obligatoire : première analyse

La loi de modernisation de la justice du XXIe siècle, dite J21, prévoyait une expérimentation de quatre années maximum à compter de sa promulgation, de la médiation préalable obligatoire, sous peine d’irrecevabilité du recours contentieux, sur certains litiges portant, d’une part, sur la situation personnelle des agents relevant du statut de la fonction publique, et d’autre part, sur les prestations, allocations ou droits attribués au titre de l’aide ou de l’action sociale, du logement ou en faveur des travailleurs privés d’emploi[1]. Le décret du 16 février 2018[2] a mis en œuvre cette expérimentation du 1er avril 2018 au 18 novembre 2020.

Rappelons que l’objectif, pragmatique, de la médiation préalable obligatoire est de désengorger les tribunaux, ou plus exactement, de réguler le flux d’entrée des dossiers. En effet, cela doit permettre de tarir à la source le nombre de requêtes devant le juge administratif.

I. – Le caractère obligatoire de la médiation

Conformément à l’article 6 du décret, lorsqu’un tribunal administratif est saisi dans le délai de recours contentieux d’une requête dirigée contre une décision et qui n’a pas été précédée d’une recours préalable à la médiation, son président ou le magistrat délégué à cette mission, doit rejeter la requête par ordonnance et transmettre le dossier au médiateur compétent.

La seule obligation qui pèse sur le requérant est d’avoir préalablement saisi le médiateur prévu par les textes ; une fois cette obligation remplie, il est libre de saisir le juge administratif dès lors que l’article L. 213‐6 du code de justice administrative (CJA) permet à l’une ou l’autre des parties de mettre fin unilatéralement à la médiation à tout moment. La saisine du tribunal manifestera l’intention du requérant de mettre fin à la médiation. Ainsi, le caractère obligatoire de cette médiation préalable est loin d’être inflexible. Étant obligatoire, cette médiation est gratuite[3].

II. – Le champ de l’expérimentation

Concernant le champ matériel du texte, l’expérimentation porte sur deux matières : les litiges de la fonction publique et ceux liés aux prestations sociales. Le périmètre de cette expérimentation n’est évidemment pas anodin pour deux raisons. La première est liée à l’importance de ces litiges devant les tribunaux administratifs. Il s’agit de contentieux de masse. La deuxième raison est attachée à l’aspect éminemment humain de ces litiges. L’objectif est de rétablir le dialogue entre l’agent et son employeur ou entre l’usager et l’administration, selon les cas.

Tout d’abord, selon l’article 1er du décret, doivent être précédés d’une médiation préalable obligatoire les recours des agents publics portant sur des décisions individuelles défavorables concernant leurs situations personnelles : traitement, refus de détachement, reclassement après une promotion, etc…Tous les agents publics ne sont pas concernés.

Pour la fonction publique d’État, les ministères des affaires étrangères, et de l’éducation nationale[4], pour certaines académies, participent à l’expérimentation. Cette médiation relèvera du médiateur des affaires étrangères[5] ou du médiateur académique[6].

Pour la fonction publique territoriale, seuls les agents employés dans une collectivité territoriale (ou un établissement public local), qui aura conventionnée avec l’un des 42 centres de gestion admis à participer à l’expérimentation, sont concernés. Les centres de gestion[7] désigneront à cet effet un médiateur, en leur sein. En revanche, sans qu’une explication n’ait été donnée, la fonction publique hospitalière n’est pas impactée.

D’autre part, concernant les prestations sociales, seules 5 sont concernées : Revenu de solidarité active (RSA), Aide exceptionnelle de fin d’année (« Prime de Noël »), Aide personnalisée au logement (APL), Allocation de solidarité spécifique (ASS) et enfin les décisions de radiation de la liste des demandeurs d’emploi.

La médiation sera assurée par le Défenseur des droits (ou plutôt ses délégués) dans 6 départements pilotes[8], et par le Médiateur régional de Pôle Emploi[9] pour les contentieux liés à l’ASS et à la radiation de la liste des demandeurs d’emploi, dans 30 départements. Sur ce point, on peut regretter que les Caisses d’allocations familiales, dont la branche famille dispose d’un réseau de médiateurs bien installé [10], n’ait pas été associées.

III. – Les incidences sur les règles procédurales

Concernant les délais de procédure, l’article 3 du décret précise que la médiation préalable obligatoire doit être engagée dans le délai de recours contentieux de deux mois, conformément à l’article R. 421-1 du CJA.

La médiation interrompt les délais de recours et suspend les délais de prescription[11]. Ce délai recommence à courir à la date à laquelle soit l’une des parties, soit les deux, soit le médiateur lui-même, déclare, de façon non équivoque, que la médiation est terminée[12]. Logiquement, l’exercice d’un recours gracieux ou hiérarchique, après la médiation, n’interrompt pas une nouvelle fois le délai de recours, sauf s’il s’agit d’un recours administratif préalable obligatoire (RAPO)[13]. Dans les litiges sociaux concernés par cette expérimentation, des RAPO ont été majoritairement instaurés. C’est le cas, par exemple, du RSA[14] et de l’APL[15]. Cela aboutit, pour l’intéressé, à effectuer deux recours concernant le même différend. Cela met nécessairement à mal le droit d’accès au juge administratif.

Pour les administrations concernées, la mention des voies et délais de recours dans les décisions individuelles défavorables devra être revue. En effet, l’autorité administrative doit mentionner l’obligation de recourir à une médiation préalable obligatoire et indiquer les coordonnées du médiateur compétent. Le défaut de mention vaut donc inopposabilité des délais de recours[16]. Mais l’arrêt d’Assemblée du Conseil d’État Czabaj[17] de 2016 a introduit un délai raisonnable d’un an pour introduire un recours administratif. Cette jurisprudence s’appliquera t-elle à cette situation ? L’avenir nous le dira.

Par ailleurs, par dérogation au privilège du préalable[18], l’article 5 du décret prévoit que les parties peuvent s’entendre sur la suspension des effets de la décision en cause. Cette disposition peut avoir un intérêt sur les contentieux dont l’objet est purement pécuniaire.

Il est à noter, enfin, que les médiateurs désignés devront rédiger un rapport d’activité annuel, transmis aux ministres intéressés, et au Vice-président du Conseil d’État. Six mois avant la fin de l’expérimentation, un rapport final d’évaluation sera établi par le Ministère de la justice.

En conclusion, la médiation est un élément positif pour résoudre des conflits où la dimension humaine est dominante. Toutefois, pour sa généralisation, il conviendra de vérifier que cette médiation ne soit pas un filtre supplémentaire à l’accès au juge administratif, mais un véritable processus au service des justiciables.

 

***

 

[1]    Art. 5 IV de la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle, JORF du 19 novembre, texte n°1

[2]    Décret n° 2018-101 du 16 février 2018 portant expérimentation d’une procédure de médiation préalable obligatoire en matière de litiges de la fonction publique et de litiges sociaux, JORF du 17 février, texte n°9 ; AJDA 2018, p.369 : PAULIAT (H.), « Expérimentation de la médiation en matière de fonction publique et de litiges sociaux », JCP A., 2018, p.174

[3]    CJA, art. L.213-5

[4]    Arrêté du 1er mars 2018 relatif à l’expérimentation d’une procédure de médiation préalable obligatoire en matière de litiges de la fonction publique de l’éducation nationale, JORF du 8 mars, texte n°14

[5]    Arrêté du 4 septembre 2017 relatif au médiateur des affaires étrangères, JORF du 16 septembre, texte n°20

[6]    Décret n° 98-1082 du 1er décembre 1998 instituant des médiateurs à l’éducation nationale, JORF du 2 décembre, p.18163

[7]    Au titre de la mission de conseil juridique, art. 25 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, JORF du 27 janvier, p.441

[8]    Arrêté du 6 mars 2018 relatif à l’expérimentation d’une procédure de médiation préalable obligatoire en matière de litiges sociaux, JORF du 8 mars, texte n° 16. Il s’agit du Bas-Rhin, de l’Isère, de la Haute-Garonne, de la Loire – Atlantique, du Maine-et-Loire, et de la Meurthe-et-Moselle.

[9]    Sur la création d’une médiateur au sein de Pôle emploi : art. 2 de la loi n° 2008-758 relative aux droits et aux devoirs des demandeurs d’emploi, JORF du 2 août, p.12371

[10]  v. le rapport d’activité 2016 : https://www.caf.fr/sites/default/files/RAmediationAdm_Caf63_2016_bd.pdf

[11]  CJA, art. L.213-6, al. 1

[12]  CJA, art. L.213-6, al. 2

[13]  CJA, art. R.213-4

[14]  CASF, art. L.262-47 ; v. MAGORD C., « Les parcours contentieux des indus de RSA », RDSS 2015, p.1073 ; pour un récent arrêt en la matière : CE, 5 février 2018, n°403650

[15]  Décret n° 2016-748 du 6 juin 2016 relatif aux aides personnelles au logement, JORF du 7 juin 2016 (article 11 modifiant l’article R.351-51 du code de la construction et de l’habitation)

[16]  Art. 3 du décret n° 2018-101 du 16 février 2018, préc

[17]  CE, Ass., 13 juillet 2016, Czabaj, n°387763 ; AJFP 2016, p.356 ; DA n°12, décembre 2016, comm. 63 EVEILLARD G. ; DA n°6, juin 2017, alerte 88

[18]  CE, 30 mai 1913, Préfet de l’Eure, Rec. CE 1913, p. 583 ; S. 1915, 3, p. 9, note Hauriou. Le privilège du préalable confère une présomption de légalité aux décisions administratives. De cette présomption découle l’absence en principe d’effet suspensifs des recours dirigés contre ses actes.

Commentaires

Merci pour cet article clair et didactique.

Pour ma part, je ne suis pas à l’aise avec le caractère « subi » de cette médiation préalable.

Si la médiation peut s’avérer un moyen efficace de résolution des conflits, encore faut-il que le litige s’y prête.

On peut se demander quel sera son intérêt dans certains cas. Notamment, si la question à trancher est une question de pur droit, quel sera alors l’objet de la médiation ? Sur quoi médier?

A mon sens, la médiation devrait être volontaire. Le juge, les avocats, les associations de médiation peuvent la promouvoir.

L’imposer ne me semblait pas nécessaire, même à titre expérimental. Au contraire, cette procédure de médiation administrative préalable obligatoire (MAPO) pourrait s’avérer contre-productive et être vécue – par certains fonctionnaires – comme un obstacle à l’accès au juge.

georgina benard-vincent dit :

Bonjour Maître,
Merci de ce commentaire. Je suis parfaitement d’accord. L’esprit de la médiation réside dans la volonté des parties de s’insérer dans ce processus. J’ai rédigé un article dans le Journal du droit administratif sur ce sujet. Vous avez raison d’insister sur deux questions : l’accès au juge et « la médiation et le droit ». Permettez moi de réserver la réponse à ces questions pour la rédaction de ma thèse. Merci encore à vous.

Merci pour cette très claire présentation. Je partage votre conclusion: la médiation est utile et même incontournable, mais elle ne doit pas être utilisée comme prétexte pour restreindre l’accès au juge, déjà malmené par les récentes réformes. Le fait de rendre obligatoire une médiation n’est il pas contraire à l’esprit même de la médiation?

georgina benard-vincent dit :

Bonjour Maître,

Merci de ce commentaire. Oui, effectivement, comme indiqué, l’esprit de la médiation réside avant tout dans la volonté des parties.

vandard dit :

Bonjour,

Votre article est complet et il m’a été fort utile.

Merci

georgina benard-vincent dit :

Merci de ce commentaire encourageant !

Stéphane B dit :

Bonjour

Autant je suis favorable à une médiation lorsque les choses peuvent s’y prêter, autant je suis contre car elle dépend aussi des hommes en face. Prenons un cas simple (vécu): suite à une situation de harcèlement, un agent Etat prévient sa hiérarchie, on va dire le directeur adjoint. Ce dernier ne fait rien malgré plusieurs mails et trois mois qui passent. Puis l’agent explose. Convoqué par le directeur et son adjoint, il se voit offrir un enterrement de première classe de l’affaire sous peine de sanction. Le directeur lui avoue qu’il part à la retraite dans trois mois et ne veut pas d’ennui. Seulement l’agent ne va pas bien et se retrouve en CLM. Son directeur lui refuse l’imputabilité au service. Son directeur préside la commission de réforme qui émet un avis négatif. Il part à la retraite et son adjoint (devenu directeur par intérim) et qui vise un haut poste refuse tout recours gracieux. L’agent est donc obliger d’aller devant le TA.
Puis l’agent apprend que l’adjoint est parti, mais tous les délais légaux sont passés pour une médiation alors qu’il suffisait (fallait) appliquer la jurisprudence actuelle. Seulement, c’était reconnaître avant tout sles erreurs et ça, ce n’est pas français.

Quant à la médiation, elle n’aurait servi à rien. Il n’y a pas plus sourd que celui qui ne veut rien entendre !

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