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14 03 2018

Actes insusceptibles de recours : à propos de la délibération du CESE statuant sur la recevabilité d’une pétition citoyenne

Note sous Conseil d’Etat, 15 décembre 2017, n° 402259, publié au recueil Lebon.

Le Conseil d’Etat a utilement précisé le régime de la pétition citoyenne instituée par la réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008, en jugeant, d’abord, que la délibération par laquelle le bureau du CESE se prononce sur la recevabilité d’une pétition est un acte administratif susceptible de recours, ensuite, qu’une pétition peut porter sur un sujet en lien avec un projet ou une proposition de loi soumise au Parlement, mais ne peut pas porter précisément sur le projet ou la proposition de loi eux-mêmes.

 

Les six cent mille pétitions citoyennes adressées au Conseil économique, social et environnemental le 15 février 2013 par M. Philippe Brillault, mandataire unique, sur le fondement de l’article 69 de la Constitution, finiront bien à la corbeille. Dans son arrêt du 15 décembre 2017, le Conseil d’Etat a considéré que si une pétition peut porter sur une question en lien avec un projet de loi soumis au parlement, le CESE ne peut en revanche être saisi aux fins de donner son avis sur un projet de loi, que par le Gouvernement lui-même.

L’arrêt du Conseil d’Etat est intéressant en ce qu’il apporte un éclairage sur les modalités de mise en œuvre du droit de pétition posé par l’article 69 de la Constitution qui devait permettre au CESE de jouer un rôle d’intermédiaire entre les citoyens et les pouvoirs constitués. Sous un angle contentieux, l’affaire de la pétition portant sur le projet de loi ouvrant le mariage aux couples de même sexe a effectivement illustré à merveille les difficultés d’interprétation de l’article 69 de la Constitution dans sa rédaction issue de la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008, explicité par l’ordonnance organique du 29 décembre 1958 dans sa rédaction issue de la loi organique du 28 juin 2010. Et ce, alors que les textes semblaient de prime abord relativement clairs. Preuve de la difficulté, ni le tribunal administratif de Paris dans son jugement du 26 février 2013[1], ni la Cour administrative d’appel dans son arrêt du 6 juin 2016 rendu alors qu’elle siégeait dans sa formation la plus solennelle – formation plénière – et qui avait censuré les premiers juges[2], n’ont jugé l’affaire conformément au droit, selon le Conseil d’Etat. Entre la relative mansuétude du tribunal, et l’extrême sévérité de la cour, envers le requérant, le Conseil d’Etat a tranché.

Il a tranché en censurant l’arrêt de la Cour. La délibération du bureau du CESE se prononçant sur la recevabilité de la pétition citoyenne est une décision administrative susceptible de recours et en aucun cas un acte échappant au contrôle de la juridiction administrative. Il a tranché en réglant l’affaire au fond. Il a considéré que les premiers juges s’étaient mépris en annulant la délibération du bureau du CESE au motif qu’une pétition portant sur un projet de loi n’est pas irrecevable par principe.

I. – Le CESE et l’immunité juridictionnelle

Dès l’origine du litige, la question s’est posée de savoir si la délibération du bureau du CESE se prononçant sur la recevabilité d’une pétition citoyenne était susceptible d’être soumise au contrôle du juge administratif, autrement dit, si elle était un acte de gouvernement plutôt qu’une décision administrative. Le CESE, en première instance, puis en appel, soutenait à titre principal que tel était le cas et que juger la légalité de la délibération de son bureau revenait à s’immiscer dans des relations constitutionnelles. L’argument n’avait pas été retenu par les premiers juges qui ont considéré que « la décision par laquelle le bureau statue sur la recevabilité d’une pétition présentée sur le fondement de l’article 69 de la Constitution, qui concerne les conditions d’ouverture d’un droit accordé aux citoyens et non les relations du conseil avec d’autres pouvoirs publics constitutionnels, a le caractère d’une décision administrative » ; mais il l’a été en revanche par la Cour, qui a jugé tout l’inverse : « Considérant qu’il n’appartient pas à la juridiction administrative de connaître des actes qui se rattachent à l’exercice par le Conseil économique, social et environnemental des missions qui lui sont confiées par la Constitution et les lois organiques prises sur son fondement ; qu’il en va ainsi de la délibération par laquelle le bureau de ce Conseil se prononce sur la recevabilité d’une pétition présentée en application des dispositions précitées du troisième alinéa de l’article 69 de la Constitution et de l’article 4-1 de l’ordonnance du 29 décembre 1958 portant loi organique sur le Conseil économique, social et environnemental ».

En se prononçant de la sorte, en contradiction avec les conclusions de son rapporteur public, qui l’invitait à rejeter la requête sur un autre motif, la Cour s’est montrée d’une extrême sévérité et s’est livrée à une interprétation très extensive de la théorie des actes de gouvernement. Sans doute sont-ce cette sévérité et cette interprétation toute particulière de la théorie de l’acte de gouvernement, qui ont conduit un magistrat du corps des tribunaux et des cours administratives d’appel à formuler anonymement ce que l’on pourrait appeler une opinion concordante – quoiqu’il fut d’accord aussi bien avec la conclusion qu’avec le raisonnement tenus par ses pairs – dans les colonnes de la RFDA, assurant ainsi une sorte de service après-vente de l’arrêt de la Cour[3].

Soulignant toute la difficulté de l’affaire et la sévérité de la Cour, il écrivait ainsi « la décision de la cour administrative d’appel de Paris de décliner la compétence de la juridiction administrative pour connaître du litige qui lui était soumis, dont les motifs sont rédigés en termes vigoureux et sans équivoque, pourrait surprendre ceux qui pourraient penser que l’évolution jurisprudentielle tend inéluctablement vers l’accroissement constant de la justiciabilité des actes de la puissance publique, y compris dans le domaine des rapports entre les pouvoirs constitutionnels, et qu’il existerait un sens de l’histoire contentieux[4] ».

Mais, loin d’accroitre inconsidérément le nombre d’actes justiciables, le Conseil d’Etat, en censurant l’arrêt de la Cour, s’est en réalité placé dans le droit fil de sa jurisprudence et a rappelé en creux que l’injusticiabilité d’un acte ne pouvait se fonder sur la circonstance que cet acte était pris en application de dispositions constitutionnelles.

Pour la Cour, le motif de l’injusticiabilité de la délibération du CESE se fondait effectivement sur la circonstance que la délibération avait été prise en application de l’article 69 de la Constitution : « Il n’appartient pas à la juridiction administrative de connaître des actes qui se rattachent à l’exercice par le [CESE] des missions qui lui sont confiées par la Constitution et les lois organiques prises sur son fondement ».

À lire l’arrêt, il apparaît donc clairement que le caractère administratif de la délibération du CESE est nié pour le seul motif que ce sont l’article 69 de la Constitution et l’article 4-1 de l’ordonnance du 29 décembre 1958 qui posent le régime de la recevabilité de la pétition citoyenne créée par la réforme constitutionnelle de 2008. Pour se prononcer en ce sens, la Cour semble avoir repris à son compte certaines études doctrinales selon lesquelles l’insaisissabilité de la théorie des actes de gouvernement trouverait sa solution dans ce qu’il serait convenu d’appeler les actes constitutionnels institutionnels[5].  Il n’y aurait pas d’actes de gouvernement, il y aurait des actes constitutionnels, actes pris par un organe constitutionnel dans une matière que cet organe tiendrait de la Constitution. Cette nouvelle définition de l’acte de gouvernement, acte injusticiable, présenterait l’avantage de dépasser toutes les tentatives de définition et de classification de l’acte de gouvernement. Effectivement, depuis l’arrêt Prince Napoléon, les commentateurs les plus avisés ont tenté de justifier l’existence d’actes insusceptibles de recours en faisant appel aux plus hautes théories du droit public général, sans parvenir néanmoins à convaincre : traçant sa route, le juge n’attend pas le professeur, de telle sorte qu’il est toujours difficile de faire le lien entre une quelconque théorie de l’acte de gouvernement, et les décisions dans lesquelles le Conseil d’Etat découvre un acte insusceptible de recours.

Mais, en jugeant comme elle l’a fait, la Cour s’exposait à un certain nombre de critiques de divers ordres.

1. Distinction acte constitutionnel institutionnel – acte constitutionnel individuel

En premier lieu, à supposer que la théorie de l’injusticiabilité des actes constitutionnels ait effectivement inspiré la Cour, force est de constater que cette inspiration n’aura été que partielle – et imparfaite, dans la mesure où la Cour a fait fi de la distinction acte constitutionnel institutionnel – acte constitutionnel individuel, posée par certains ; distinction qui veut que les actes constitutionnels qui s’adresseraient essentiellement aux organes constitutionnels – institutionnels, soient effectivement insusceptibles de recours, quand les actes constitutionnels dont les principaux destinataires seraient des individus, entreraient en revanche dans le champ de compétence du juge administratif.

Or, au regard de cette distinction, il n’est pas erroné de considérer que la délibération du bureau du CESE qui se prononce sur la recevabilité d’une pétition citoyenne devrait plutôt être rangée parmi les actes constitutionnels individuels. La pétition citoyenne est effectivement transmise par un mandataire unique représentant l’ensemble des pétitionnaires et c’est à lui seul que le bureau du CESE doit notifier sa décision sur la recevabilité de la pétition.

L’article 4-1 de la loi organique prévoit effectivement que « le bureau statue sur sa recevabilité au regard des conditions fixées au présent article et informe le mandataire de sa décision », l’obligation de notification ayant été introduite dans la loi à la suite d’un amendement du député Éric Diard, dont l’intention était de sortir toujours davantage le droit de pétition des marais fangeux du droit mou dans lesquels il aurait pu s’enliser.

Au stade de l’examen de la recevabilité de la pétition citoyenne, le bureau du CESE est donc seul face à face avec le mandataire unique auquel il doit seulement notifier sa décision : la délibération statuant sur la recevabilité serait donc davantage un acte constitutionnel individuel, plus qu’un acte constitutionnel institutionnel. Il fait grief. C’est d’autant plus vrai qu’à ce stade le bureau n’entretient aucune relation avec les pouvoirs constitués. Ca n’est que plus tard, le CESE s’étant prononcé par un avis en assemblée plénière sur la question soulevée, que l’avis devra être adressé au Premier ministre, au président de l’Assemblée nationale ainsi qu’au président du Sénat – en plus qu’au mandataire unique.

Si tant est que la théorie de l’acte constitutionnel ait inspiré la Cour administrative d’appel de Paris, force est donc de constater qu’elle n’en a pas, en tout état de cause, tiré toutes les conséquences : certes prise en application de l’article 69 de la Constitution et de l’article 4-1 de l’ordonnance n° 58-1360 du 29 décembre 1958 portant loi organique relative au Conseil économique et social, la délibération déclarant la pétition irrecevable n’avait ni pour objet ni pour effet de mettre en branle les relations entre organes constitutionnels, si bien qu’elle aurait naturellement dû être soumise au contrôle de la Cour en tant qu’acte constitutionnel individuel.

2. Démocratie participative et droit de pétition

En deuxième lieu, en considérant que la délibération du bureau était insusceptible de recours dans la mesure où il s’agissait d’un acte se rattachant à l’exercice de missions confiées par la Constitution, la Cour a jugé, en creux, que le droit de pétition institué par la réforme constitutionnelle de 2008 n’en était pas un. Il est pourtant difficilement contestable que la pétition citoyenne constitue bien un droit constitutionnellement protégé. Bien plus qu’une simple composante de la liberté d’expression, bien plus que la possibilité offerte aux citoyens de se rassembler pour une cause en signant un bout de papier, la possibilité de saisir pour avis le CESE est à proprement parler qualifiable de « droit » de pétition.

Le droit de pétition n’est pas nouveau dans nos institutions puisqu’on le trouve au moins dès le 29 juillet 1789, date de l’approbation du règlement à l’usage de l’Assemblée, encadrant notamment les conditions de recevabilité des pétitions adressées à l’Assemblée. Si par la suite, les différents régimes qui se sont succédés l’ont plus ou moins restreint, il a néanmoins toujours été prévu par les règlements des assemblées jusqu’à aujourd’hui[6]. Aussi, le droit de pétition doit être lié dans son principe à l’article 15 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen qui prévoit que « la Société a le droit de demander compte à tout Agent public de son administration », dès lors qu’il se définit comme l’acte par lequel une personne s’adresse aux pouvoirs publics pour formuler une plainte ou une suggestion[7], ou encore comme une demande adressée par un particulier ou un groupe de particuliers à une autorité publique, la priant d’exercer sa compétence de telle ou telle façon[8]. Ainsi, le titre 1er de la Constitution de 1791 range au rang des droits naturels et civils garantis par la Constitution, « la liberté d’adresser aux autorités constituées des pétitions signées individuellement ». Mieux, l’article 32 de la Constitution de 1793 souligne que « le droit de présenter des pétitions aux dépositaires de l’autorité publique ne peut, en aucun cas, être interdit, suspendu ni limité ».

Si le mécanisme de saisine du CESE pour avis par pétition citoyenne n’avait pas été imaginé par le Comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Ve République, « une Vème République plus démocratique », remis au Président de la République par M. Edouard Balladur, le 29 octobre 2007, il est néanmoins certain qu’il s’inscrit dans son sillage. Le Comité n’avait-il pas souligné que « les institutions peinent à s’adapter aux exigences actuelles de la démocratie » et relevé que « la démocratisation des institutions qu’il appelle de ses vœux implique un élargissement du champ de la démocratie » ?

Le droit de pétition citoyenne s’ajoute alors aux quelques mécanismes existants – mais timides, de démocratie participative aux niveaux local et national : article 11 de la Constitution sur la possibilité de formuler une demande de référendum ; article 72-1 de la Constitution précisé par l’article LO. 1112-1 du CGCT sur le référendum local ; article L. 1112-15 du CGCT, créé par la loi du 6 février 1992 et étendu par la loi du 13 août 2004, sur la consultation locale ; article L. 123-20 du code de l’environnement créé par l’ordonnance n° 2016-488 du 21 avril 2016 relative à la consultation locale sur les projets susceptibles d’avoir une incidence sur l’environnement, créé spécifiquement pour le projet de Notre-Dame des Landes.

Aussi, alors que le Conseil d’Etat, dans un arrêt du 19 juillet 2017[9], venait de confirmer que l’article L. 131-1 du code des relations entre le public et l’administration qui prévoit que « lorsque l’administration décide, en dehors des cas régis par des dispositions législatives ou réglementaires, d’associer le public à la conception d’une réforme ou à l’élaboration d’un projet ou d’un acte, elle rend publiques les modalités de cette procédure, met à disposition des personnes concernées les informations utiles, leur assure un délai raisonnable pour y participer et veille à ce que les résultats ou les suites envisagées soient, au moment approprié, rendus publics », ouvrait effectivement bien un champ de liberté pour les collectivités locales en matière de démocratie participative dès lors qu’une consultation locale pouvait être conçue en dehors du cadre restrictif de l’article L. 111-15 du CGCT, pouvait-il dans le même temps faire échapper la délibération du CESE à tout contrôle, c’est-à-dire en creux, dénier qu’il existât un droit de pétition citoyenne vis-à-vis du CESE qui méritait d’être protégé ? Si les diverses applications de la démocratie participative sont effectivement des hochets, encore faut-il qu’on laisse aux citoyens le plaisir de les faire tinter.

Or, il ressort des débats parlementaires que la volonté du législateur était bien de conforter le droit de pétition citoyenne ouvert par la réforme constitutionnelle de 2008, en imposant du bureau du CESE qu’il se prononce par délibération notifiée au mandataire unique, sur la recevabilité de la pétition au regard des seuls critères objectifs limitativement énumérés. L’article 69 de la Constitution se borne effectivement à prévoir que le CESE peut être saisi par voie de pétition et qu’après examen de celle-ci, il fait connaître au Gouvernement et au Parlement, les suites qu’il propose d’y donner, renvoyant à une loi organique pour les conditions touchant à la pétition. L’article 4-1 pose ainsi les conditions de recevabilité qui ne prêtent pas à discussion : elle doit être rédigée en français, par écrit, présentée dans les mêmes termes, par au moins 500.000 signataires, majeures, de nationalité française ou résidant régulièrement en France ; elle doit mentionner le nom, le prénom et l’adresse de chaque signataire ; elle est présentée par un mandataire unique. Et, dans le sens voulu par le rapporteur du texte, le député Éric Dard, la recevabilité de la pétition n’est examinée qu’au regard des conditions énumérées à l’article 4. Il s’agit par-là d’ôter au bureau du CESE toute marge de manœuvre au stade de la recevabilité : « aucune considération d’opportunité sur le fond de la pétition ne devant être prise en compte ». Une fois déclarée recevable par le bureau, l’assemblée plénière est alors tenue de rendre un avis dans le délai d’un an à compter de la délibération du bureau.

Refuser l’examen de la décision par laquelle le bureau est censé se prononcer sur la recevabilité de la pétition au regard de critères objectifs, c’est laisser le bureau du CESE totalement maître de la procédure qui finalement n’en serait plus une, c’est nier l’existence d’un droit de pétition encadré par les textes, c’est ignorer le citoyen prompt à exercer ses droits, en définitive, c’est ôter à l’article 69 de la Constitution toute l’effectivité juridique voulue par le constituant. La délibération du CESE statuant sur la recevabilité de la pétition n’est pas de même nature que les décisions classiquement qualifiées, implicitement, d’acte de gouvernement par la jurisprudence.

3. Le CESE et les missions qui lui sont confiées par la Constitution

En troisième lieu, l’arrêt de la Cour censuré par le Conseil d’Etat, souligne les difficultés qu’il y a à énoncer la théorie de l’acte constitutionnel insusceptible de recours, et finalement illustre les limites mêmes de cette théorie désireuse de se détacher des anciennes classifications.

La Cour avait jugé « qu’il n’appartient pas à la juridiction administrative de connaître des actes qui se rattachent à l’exercice par le conseil économique, social et environnemental des missions qui lui sont confiées par la Constitution et les lois organiques prises sur son fondement ». Un tel considérant de principe a de quoi étonner dans la mesure où s’il avait été repris par le Conseil d’Etat précisément dans cette affaire, on aurait pu valablement s’interroger sur l’avenir du recours pour excès de pouvoir et plus généralement, sur l’avenir de la juridiction administrative toute entière. Effectivement, quels sont les actes pris par les autorités administratives qui ne se rattachent pas d’une manière ou d’une autre à des missions qui leur sont confiées par la Constitution ? L’article 20 de la Constitution prévoit que le Gouvernement détermine et conduit la politique de la nation, qu’il dispose de l’administration et de la force armée, quand l’article 21 précise que le Premier ministre dirige l’action du Gouvernement, assure l’exécution des lois et exerce le pouvoir règlementaire sous réserve des dispositions de l’article 13. Faudrait-il alors conclure que tout acte émanant du Gouvernement et donc de l’administration dont il dispose, aurait dorénavant vocation à échapper à la censure du juge ? Certainement pas, mais la rédaction choisie par l’assemblée plénière de la Cour administrative d’appel de Paris ne disait pourtant pas autre chose. La censure du Conseil d’Etat est bienvenue et souligne en creux l’inanité d’un critère purement organique comme ligne de partage entre l’acte administratif et l’acte qui ne l’est pas ; rappelons, à ce titre, que le juge des référés du Conseil d’Etat n’a même pas hésité très récemment à reconnaître sa compétence pour apprécier la légalité du refus du Président de la République de mettre fin à l’Etat d’urgence ou d’en réexaminer les conditions, domaine dans lequel pourtant nous n’aurions pas été étonnés de voir le juge décliner sa compétence[10].

En réalité, le considérant de principe posé par la Cour de Paris n’est pas nouveau puisqu’on le trouvait déjà dans une jurisprudence ancienne et constante du Conseil d’Etat, mais, uniquement en ce qui concerne les actes pris par le Conseil constitutionnel. Dans son arrêt d’Assemblée Brouant du 25 octobre 2002, alors qu’était en cause une décision du Conseil constitutionnel concernant l’accès à ses archives, le Conseil d’Etat a jugé que « le Conseil constitutionnel a entendu définir un régime particulier pour l’accès à l’ensemble de ses archives ; qu’eu égard à cet objet, qui n’est pas dissociable des conditions dans lesquelles le Conseil constitutionnel exerce les missions qui lui sont confiées par la Constitution, ce règlement ne revêt pas le caractère d’un acte administratif[11] ». De la même manière, le Conseil d’Etat a jugé qu’il ne lui appartenait pas de connaître des actes qui se rattachent à l’exercice par le Conseil constitutionnel des missions qui lui sont confiées par la Constitution ou par des lois organiques prises sur son fondement, rejetant ainsi un recours dirigé contre une décision relative à la publication sur son site internet de commentaires concernant le sens et la portée de sa jurisprudence[12]. Plus récemment, il a rejeté une requête en référé suspension tendant à ce qu’il soit enjoint au Conseil constitutionnel de renvoyer une audience portant sur une question prioritaire de constitutionnalité, et de délivrer l’avis visé à l’article 1er du règlement intérieur relatif à la procédure de question prioritaire de constitutionnalité, soit, de prendre des actes juridictionnels : « qu’eu égard à cet objet, qui n’est pas dissociable des conditions dans lesquelles le Conseil constitutionnel exerce les missions qui lui sont confiées par la Constitution, la mesure d’urgence sollicitée par M. A… échappe manifestement à la compétence de la juridiction administrative[13] ».

Mais, si les termes dont il est fait usage par la Cour se rapprochent de ceux du Conseil d’Etat dans ses décisions concernant le Conseil constitutionnel, force est de constater qu’ils n’ont pas le même sens ni la même portée. Si le Conseil d’Etat admet son incompétence à juger les actes du Conseil constitutionnel se rattachant à l’exercice des missions confiées à ce dernier par la Constitution, ça n’est pas parce que cette mission trouverait sa source dans la Constitution – autrement dit parce que ces actes seraient organiquement des actes constitutionnels institutionnels – non, c’est en raison de ce que la mission du Conseil constitutionnel est de nature juridictionnelle, c’est-à-dire que les actes qui se rattachent à cette fonction juridictionnelle ne peuvent qu’échapper à la juridiction administrative[14].

C’est ce qu’avait exprimé le commissaire du Gouvernement M. Guillaume Goulard, dans ses conclusions contraires sur l’affaire Brouant : « Le Conseil constitutionnel est en effet une institution de la République, admise au rang des pouvoirs publics constitutionnels, qui ne relève pas du pouvoir exécutif mais exerce, à titre principal, des compétences d’ordre juridictionnel. En outre, sa position de juge chargé de faire respecter la Constitution, c’est-à-dire la norme suprême dans l’ordre interne lui donne naturellement la prééminence sur les autres juridictions[15] ». C’était donc faire fausse route que d’emprunter le principe posé par cette jurisprudence renvoyant implicitement au caractère juridictionnel des missions exercées par le Conseil constitutionnel, pour nier à la délibération du CESE un quelconque caractère administratif.

Cela ne veut pas dire pour autant que tous les actes du CESE seraient soumis par principe à la censure du juge, bien au contraire, mais plutôt que la source constitutionnelle des compétences n’étant pas un critère pertinent, il est nécessaire de s’interroger sur la nature des actes en cause pour connaître leur justiciabilité. La délibération du bureau du CESE statuant sur la recevabilité d’une pétition citoyenne n’est pas une décision législative, ni juridictionnelle. Elle n’est pas non plus un acte de gouvernement en tant qu’elle intéresserait les relations entre les pouvoirs publics constitutionnels ou les rapports avec les organisations internationales et les Etats étrangers. En revanche, il en irait très certainement différemment de l’avis de l’assemblée plénière rendu à la suite de la pétition, notifié au Premier ministre, au président de l’Assemblée nationale, au président du Sénat, par lequel le CESE mettrait en branle les rapports entre pouvoirs constitutionnels : pouvoir exécutif, auquel il est rattaché, et pouvoir législatif.

À la suite de l’entrée en vigueur de la réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008, la doctrine ne s’était donc pas trompée en voyant dans le droit de pétition institué par l’article 69 de la Constitution un risque pour le conseil économique, social et environnemental : « le CESE connaîtra le dilemme de la suite à donner à la demande et vivra très certainement des moments délicats. Des tensions en son sein seront aussi à craindre quant à l’approche qui aura été faite de telle ou telle pétition d’autant qu’à ce jour aucun recours n’est prévu en cas d’irrecevabilité de la pétition[16]». Mais, se reconnaissant compétent, le Conseil d’Etat a su donner une nouvelle fois sa pleine portée au principe reconnu par son arrêt d’Assemblée Dame Lamotte du 17 février 1950 selon lequel le recours pour excès de pouvoir « est ouvert même sans texte contre tout acte administratif[17] ».

II. – L’objet de la pétition citoyenne

Le Conseil d’Etat ne s’est pas limité à censurer la Cour administrative d’appel de Paris sur la question de la justiciabilité de la délibération du CESE, puisqu’il a également jugé que c’était à tort que le tribunal administratif de Paris avait censuré la délibération du CESE en tant qu’elle avait estimé qu’une pétition tendant à ce que le Conseil donne son avis sur un projet de loi était irrecevable.

Il a considéré qu’il ressortait de l’article 69 de la Constitution et des travaux parlementaires, que seul le Gouvernement pouvait saisir pour avis le CESE sur un projet de loi. Deux questions sur l’objet de la pétition citoyenne s’étaient effectivement posées, l’une étant plus politique que l’autre.

En premier lieu, l’article 4-1 de l’ordonnance n° 58-1360 du 29 décembre 1958 portant loi organique relative au conseil économique et social, prévoit que le CESE « peut être saisi par voie de pétition de toute question à caractère économique, social ou environnemental », si bien qu’il s’agissait de déterminer si le projet portant ouverture du mariage aux couples de même sexe, relevait d’une question à caractère social. Certains ont jugé que cette question portait plus sur des aspects civils que sociaux[18], quand d’autres voulaient croire que l’ouverture du mariage aux couples de même sexe soulevait des problématiques « sociétales » et non sociales.

S’étant arrêté à l’interprétation de l’article 69 de la Constitution, le Conseil d’Etat n’a pas eu l’occasion de donner son avis sur ce point, mais sans doute doit-on conclure qu’il aurait été difficile de considérer que le projet de loi faisant l’objet de la pétition ne soulevait pas de questions sociales. Sur ce point, rappelons que l’adjectif « sociétal » apparu dans la presse en 1972[19], soit postérieurement à l’entrée en vigueur de la Constitution de 1958 instituant le conseil économique et social, est un terme didactique qualifiant ce qui est relatif à la société ou aux valeurs sociales. S’il est devenu relativement courant dans un usage journalistique, il n’est cependant pas pertinent de s’en saisir pour soutenir que la question de l’ouverture du mariage aux couples de même sexe ne pouvait faire l’objet d’une pétition au sens de l’article 69 de la Constitution. Or, plus qu’une question civile, le mariage est une question sociale, par essence relative au rapport entre les êtres. Elle entrait donc naturellement dans le champ de l’article 69 de la Constitution.

En second lieu, le Conseil d’Etat a répondu par la négative à la question de savoir si le CESE pouvait être saisi par voie de pétition pour donner son avis sur un projet de loi. Il a donc jugé la pétition irrecevable dans la mesure où elle portait précisément sur le projet de loi relatif à l’ouverture du mariage aux couples de même sexe.

Ce faisant, le Conseil d’Etat apporte un éclairage sur le régime de la pétition citoyenne fixé de manière très imprécise par le constituant : une pétition est recevable alors même qu’elle ne serait pas sans lien avec un projet de loi en cours de discussion au Parlement. Cependant, elle est irrecevable lorsqu’elle porte précisément sur ce projet de loi. C’est là que le Conseil d’Etat souligne la maladresse des rédacteurs de la pétition qui avaient sans doute souhaité être le plus précis possible mais qui auraient été mieux inspirés en se bornant à interroger le CESE, par exemple, sur les conséquences de l’ouverture du mariage aux couples de même sexe et ses implications sociales…

Cela étant dit, on peut s’interroger sur la limitation de l’objet de la pétition citoyenne ainsi posée par le Conseil d’Etat. À lire la Constitution et la loi organique prise sur son fondement, il n’apparait pas clairement que les possibilités offertes au Gouvernement pour saisir le CESE soient exclusives de celles dont disposeraient les citoyens pour faire de même.

Le Gouvernement peut saisir le CESE pour avis sur les projets de loi, d’ordonnance, de décret et de propositions de lois qui lui sont soumis. De même, le Gouvernement peut le saisir sur tout problème de caractère économique, social ou environnemental. Il est tenu de le saisir sur les projets de loi de plan ou de loi de programmation à caractère économique, social ou environnemental.

Parallèlement, le CESE peut être saisi par voie de pétition sur toute question à caractère économique, social et environnemental : pourquoi ne pourrait-il pas s’agir d’un projet ou d’une proposition de loi ? Mais, si cette condition révélée par le Conseil d’Etat a scellé le sort de la pétition citoyenne qui était en cause, force est d’admettre qu’elle ne constitue pas un obstacle bien méchant à la recevabilité d’une pétition : il suffira, à l’avenir, de se limiter à formuler une question sans viser un texte en particulier – sans oublier bien sûr de rameuter cinq-cents mille signataires.

 

*

 

[1] TA Paris, 30 juin 2014, n° 1305796/6, AJDA 2014. 1354 ; ibid. 2076 , note A. de Dieuleveult

[2] Cour administrative d’appel de Paris 6 juin 2016, req. n° 14PA03850

[3] RFDA juillet-août 2016, p. 811, Note

[4] RFDA juillet-août 2016, p. 811, Note

[5] Elise Carpentier, L’acte de gouvernement n’est pas insaisissable, RFDA 2006, p. 661

[6] Marie de Cazals, La saisine du conseil économique, social et environnemental par voie de pétition citoyenne : gage d’une Vème République plus démocratique ? RFDC 2010/2 n° 82, p. 289

[7] Pétition, Dictionnaire constitutionnel, Paris, PUF, 1992, p. 70

[8] Pétition, Vocabulaire juridique, Paris, PUF, coll. Quadrige, 4ème éd. 2003, p. 655

[9] Conseil d’Etat, 19 juillet 2017, req. n° 403928

[10] Conseil d’Etat, ord. 27 janvier 2016, req. n° 396220, AJDA 2016 p. 126

[11] Conseil d’Etat, Assemblée, 25 octobre 2002, req. n° 235600

[12] Conseil d’Etat, 9 novembre 2005, req. n° 258180

[13] Conseil d’Etat, 6 juin 2016, req. n° 400382

[14] Voir par exemple, Conseil d’Etat, 18 mai 1952, Dame veuve Moulis, R. 277

[15] RFDA 2003, p. 1, Le règlement des archives du Conseil constitutionnel n’est pas un acte administratif susceptible de recours, Conclusions sur Conseil d’Etat, Assemblée, 25 octobre 2002, Brouant, req. n° 235600

[16] Marie de Cazals, La saisine du conseil économique, social et environnemental par voie de pétition citoyenne : gage d’une Vème République plus démocratique ? RFDC 2010/2 n° 82, p. 303

[17] Conseil d’Etat, Assemblée, 17 février 1950, Dame Lamotte, rec. p. 110

[18] RFDA juillet-août 2016, p. 811, Note

[19] Dictionnaire Historique de la langue française, Alain Rey, Ed. Le Robert 2011

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