Le blog Droit administratif

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15 02 2017

Une atteinte à la séparation… entre la fonction politique et son titulaire

 

Le Peuple français est-il à ce point méprisable qu’il lui faille endurer, années après années, décennies après décennies, les mêmes humiliations, là où les pays scandinaves, anglo-saxons, ou l’Allemagne ne tolèrent aucune incartade ?

Ce qui est devenu l’« affaire Fillon », dans les médias et dans les esprits, est une nouvelle fois venu mettre en lumière des comportements – à ce stade présumés – qui peuvent légitimement interroger sur la volonté de certains élus et autres dirigeants politiques de se servir de la collectivité plutôt que de la servir.

Parce que le mythe de l’« onction du suffrage » a remplacé celui de l’« onction divine », et parce que la France était supposée être un modèle pour le monde entier, de tels comportements restent encore largement regardés comme normaux pour ceux qui gouvernent. Le destin du pays se décide dans des « palais » – Élysée, Bourbon, Luxembourg –, autant de lieux dont l’évocation vient rappeler chaque jour au simple citoyen qu’il ne saurait prétendre être l’égal de ceux qu’il a directement ou indirectement portés au pouvoir.

L’argument invoqué par les avocats du couple de l’ancien premier ministre est qu’une enquête judiciaire portant sur le contenu d’une collaboration parlementaire constituerait une atteinte au principe de séparation des pouvoirs, puisque indissociable de l’autonomie parlementaire. Le moins que l’on puisse dire est que, en France, ce principe est à géométrie variable, selon que tel(s) ou tel(s) des trois pouvoirs de la trilogie de Montesquieu se trouve(ent) concerné(s) ou intéragissent. Le refus pluriséculaire d’un « pouvoir » judiciaire, qui s’est traduit par le morcellement de la justice en une autorité judiciaire, un ordre juridictionnel administratif et un Conseil constitutionnel, en est une illustration. Certes, cette justice doit être indépendante, mais pas au point semble-t-il que la Cour de cassation puisse rester en-dehors du champ de compétence de la nouvelle Inspection générale de la justice, ni que les membres du Conseil constitutionnel doivent posséder une compétence juridique ou ne pas être choisis parmi les responsables politiques. De même, depuis 1962, date à laquelle sont venus se conjuguer les effets du parlementarisme rationnalisé et la concordance des majorités présidentielle et législative, la séparation des pouvoirs exécutif et législatif est devenue une réalité bien relative. Le Parlement est dominé depuis un demi-siècle par l’imposante figure tutélaire du Président de la République et l’immense majorité des lois votées trouve son origine dans l’initiative gouvernementale. En général, les parlementaires regardent une potentielle nomination au Gouvernent, voire une candidature et une élection à la présidence de la République, comme le couronnement de toute une « carrière » au sein de l’une ou l’autre, et parfois de l’une puis l’autre, des deux assemblées. À l’inverse, la justice, associée aux abus des « parlements d’Ancien Régime » et de ce fait affligée du « pêché originel »[1] depuis la Révolution, est traditionnellement et soigneusement tenue éloignée des deux seuls « pouvoirs » reconnus en France. En témoigne la compétence dérogatoire dont bénéficie la Cour de justice de la République pour connaître des crimes et délits commis par les membres du Gouvernement dans l’exercice de leurs fonctions, mais également l’argument de la défense du candidat à l’élection présidentielle et de son épouse. L’autonomie des assemblées parlementaire, largement battue en brèche par l’Exécutif, ne saurait en revanche tolérer d’immixtion de l’autorité judiciaire dans le contenu de la contribution des collaborateurs de députés et des assistants de sénateurs, indétachable du mandat parlementaire.

Ainsi, au nom d’une conception française de la séparation des pouvoirs, marquée par une inégalité dans l’indépendance et les interactions, devrait-on de prime abord souscrire à l’argument précité. Mais est-ce à dire que la manière dont un parlementaire utilise son « enveloppe parlementaire » devrait être soustraite à tout contrôle ? La séparation des pouvoirs ne signifie, dans l’absolu, nullement que les trois acteurs de la trilogie précédemment évoquée puissent agir selon leur « bon vouloir », à l’instar d’un Roi Soleil, mais que chacun doit être indépendant pour l’exercice des fonctions qui lui ont été confiées par la Constitution. Qu’attend-t-on par exemple de l’indépendance de la justice, sinon qu’elle permette au juge de se prononcer de manière impartiale sur les litiges ? Pourquoi a-t-il été décidé en 1958 que le Président de la République ne serait plus élu par le seul Parlement, sinon afin de restaurer l’autorité de l’Exécutif et de donner ainsi indirectement au Gouvernement les moyens de déterminer et de conduire la politique de la Nation ? Quel est encore le but de l’autonomie parlementaire, sinon de permettre au Parlement de voter la loi, de contrôler l’action du Gouvernement et d’évaluer les politiques publiques ? Pour paraphraser Tocqueville, à quoi cela servirait-il d’accorder à ces « pouvoirs » une quelconque indépendance, s’ils en faisaient eux-mêmes le sacrifice ou s’ils le détournaient à d’autres fins ? Sans doute pourra-t-on considérer que de telles situations seraient sans incidence. Rien n’est moins sûr ! Dans le cas du Parlement, c’est sa légitimité même qui est en jeu. Pourquoi avoir – surtout en période de crise économique – un Parlement, composé de deux chambres, et de 925 députés et sénateurs disposant chacun d’une « enveloppe » pour rémunérer jusqu’à trois collaborateurs, si ces moyens peuvent être utilisés pour rémunérer une proche sans contrepartie, pour garantir son propre avenir gouvernemental,…, bref, pour tout autre chose que ce que prévoit l’article 24 de la Constitution ?

Or cette même Constitution, adoptée par référendum le 4 octobre 1958, prévoit dans son article 3 que : « La souveraineté nationale appartient au Peuple qui l’exerce par ses représentants et par la voie du référendum ». Cet autre principe constitutionnel, tout aussi fondamental, sinon supérieur à celui de séparation des pouvoirs en ce qu’il constitue une fin, précise que les élus et autres dirigeants politiques restent avant toute chose les représentants du souverain. De là découlent plusieurs conséquences. Les mêmes représentants ne sauraient s’approprier les fonctions auxquelles ils ont été portés : « Aucune section du peuple ni aucun individu ne peut s’en attribuer l’exercice » (article 3 de la Constitution). Le principe de la République est le « gouvernement du peuple, par le peuple, pour le peuple » (article 2 de la Constitution). Enfin : « La société a droit de demander compte à tout agent public de son administration » (article 15 de la Déclaration de 1789, composante du « bloc de constitutionnalité »), même s’il est possible de s’interroger sur l’application de cette dernière disposition aux députés et sénateurs. À cette dernière question, le rapport 2015 du déontologue de l’Assemblée nationale semble apporter une réponse positive : « L’existence de ce rapport public témoigne, en elle-même, de la volonté de l’Assemblée nationale de promouvoir davantage de transparence, dont il ne faut pas se lasser de rappeler qu’elle représente dans notre ordre juridique républicain un impératif constitutionnel résultant de l’article XV de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen du 26 août 1789 »[2]. Au passage, le Conseil constitutionnel a affirmé à plusieurs reprises que l’objectif à valeur constitutionnelle de bon emploi des deniers publics trouvait sa source notamment dans cet article[3]. N’existe-t-il dès lors pas de paradoxe à laisser entendre que le Peuple français, souverain, pourrait désigner des représentants que la séparation des pouvoirs autoriserait à adopter n’importe quel comportement sous couvert d’une autonomie parlementaire regardée comme absolue ? C’est bien pour rompre avec la « souveraineté parlementaire » des IIIe et IVe Républiques, extension abusive de la « souveraineté de la loi » à laquelle elle a mis un terme, que la Constitution de la Ve République est venue préciser le détenteur de la « souveraineté nationale » en 1958.

Oui, la justice pourrait se reconnaître incompétente. Mais les élus et autres dirigeants politiques français sont-ils à ce point supérieurs à ceux du Royaume-Uni et des pays scandinaves qu’ils ne sauraient rendre de comptes qu’en cas d’infraction à la loi ? Portalis écrivait déjà dans son discours préliminaire au projet de Code Civil : « Ce qui est contraire aux lois est licite. Mais ce qui leur est conforme, n’est pas toujours honnête ». L’actualité française a été l’occasion de revenir sur le « scandale des notes de frais » au Royaume-Uni et sur l’« affaire Toblerone » en Suède[4], qui ont conduit à des démissions spontanées de parlementaires ou de membre du Gouvernement en raison de manquements éthiques et déontologiques. Le propre de la sphère constitutionnelle et politique n’est-il pas d’échapper, aujourd’hui encore assez largement, à l’opposition du légal et de l’illégal, au profit d’une relation de confiance entre ceux qui exercent le pouvoir et ceux qui les désignent ? Or, dans les relations entre le Peuple et ses représentants, l’affirmation de la « République irréprochable » en 2007 et de la « Rénovation et la déontologie de la vie publique » en 2012 ont montré à quel point cette confiance appelait désormais une dimension éthique. L’introduction du Code de déontologie de l’Assemblée nationale, chambre à laquelle appartient l’ancien premier ministre, illustre pleinement cette évolution : « Considérant que le respect des actes du pouvoir législatif est un objectif énoncé par la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 (…) Considérant qu’en toutes circonstances, les députés doivent faire prévaloir les intérêts publics dont ils ont la charge et que le respect de ce principe est l’une des conditions essentielles de la confiance des citoyens dans l’action de leurs représentants à l’Assemblée nationale ; Qu’en conséquence, les députés ont le devoir de respecter les principes énoncés dans le présent code »[5]. Malheureusement, au moment de savoir qui, à défaut de la justice, pourrait être compétent pour sanctionner d’éventuels manquements, l’on se rend compte des limites des pouvoirs – avant tout préventifs – de l’encore jeune institution du déontologue de l’Assemblée nationale, et de l’absence d’une culture éthique et déontologique imprégnant suffisamment non seulement les responsables politiques, mais encore les partis et groupements politiques dont l’article 4 de la Constitution affirme pourtant qu’ils « concourent à l’expression du suffrage » et « doivent respecter les principes de la souveraineté nationale et de la démocratie ».

Oui, la justice pourrait se déclarer incompétente. Mais alors qu’il est ici question du caractère effectif d’un emploi de collaborateur parlementaire, il est possible de s’interroger sur un état du droit révélateur d’une malheureuse lacune. À défaut d’une culture de l’éthique et de la déontologie rendant inutile une législation répressive en la matière, qu’ont fait les parlementaires ou qu’envisagent-ils de faire pour y remédier ? Avec l’adoption de huit lois depuis 1988, la France peut certes se prévaloir, sur le plan formel, d’un des dispositifs les plus avancés d’Europe pour l’encadrement de dérives allant de la corruption jusqu’aux conflits d’intérêts. Cependant, si l’actualité révèle qu’un parlementaire peut objectivement commettre ce qui s’apparente à un « détournement de fonds publics », il ne pourrait a priori être poursuivi et condamné pénalement sur le fondement de l’article 432-15 du code pénal, faute de pouvoir être regardé en cette qualité comme « une personne dépositaire de l’autorité publique ou chargée d’une mission de service public, un comptable public, un dépositaire public ou l’un de ses subordonnés ». Or une telle rédaction, qui exclurait les parlementaires – « personne investie d’un mandat électif public » –, crée un sentiment de malaise. Si l’on accepte de partir du postulat que cette omission n’est pas le résultat d’une volonté délibérée, il faut alors regretter que la seule modification de cet article intervenue depuis l’entrée en vigueur du nouveau code pénal en 1994 ait été le fait du Gouvernement, au moyen d’une ordonnance de l’article 38 (ordonnance n° 2000-916 du 19 septembre 2000). Dans le contexte actuel, cette circonstance pourra prêter à sourire, puisque l’absence de tout encadrement de ce que signifie : « assister (un député ou un sénateur) à l’occasion de l’exercice de son mandat parlementaire », ne favorise certainement pas le choix, par certains parlementaires, de collaborateurs dont les compétences permettraient au Parlement de ne plus abandonner au Gouvernement l’exercice de fonctions qui lui sont dévolues par la Constitution[6].

Paradoxalement, François Fillon aura pourtant été, dans la période récente, la première personnalité politique et candidat à l’élection présidentielle à établir une corrélation entre le texte constitutionnel et l’exigence d’éthique pesant sur le premier magistrat de France. Dans son discours du 28 août 2016, à Sablé-sur-Sarthe, terre dont il fut longtemps l’élu, l’intéressé avait eu recours à une formule largement présentée dans les médias – certes à juste titre – comme une attaque dirigée contre celui dont il fut cinq ans le premier ministre : « Qui imagine un seul instant le Général de Gaulle mis en examen ? »[7]. Peut-être jouait-il alors, comme l’a rétrospectivement souligné Le Monde, au lendemain des primaires de la droite, « une partie de sa survie politique »[8]. Il n’en reste pas moins qu’une lecture plus approfondie de son propos, lequel participait d’une réflexion plus large sur ce que signifie être « gaulliste », fait ressortir une mise en exergue louable de la pensée éthique de « L’Homme-Constitution » : « être gaulliste c’est d’abord avoir une haute idée de la politique et de la France. Avoir une haute idée de la politique signifie que ceux qui briguent la confiance des Français doivent en être dignes. Ceux qui ne respectent pas les lois de la République ne devraient pas pouvoir se présenter devant les électeurs. Il ne sert à rien de parler d’autorité quand on n’est pas soi-même irréprochable (…). Être gaulliste, c’est une conception de l’exercice du pouvoir et singulièrement de la fonction présidentielle. Notre Constitution ne fait pas du Président de la République un PDG et encore moins un sultan turc (…). Oui j’exercerai la fonction présidentielle comme de Gaulle voulait qu’elle le soit. Avec dignité, avec grandeur mais aussi avec rigueur. Une nouvelle éthique républicaine est nécessaire pour rendre aux détenteurs de l’autorité l’exemplarité sans laquelle le pouvoir n’est pas légitime ». Ces développements peuvent être mis en relation avec les lignes que consacrait Romain Gary, en décembre 1958, au regard porté par l’« Homme du 18 juin » sur « sa » toute jeune Constitution. Sous la IIIe République, convaincus par une « vision profondément pessimiste » de la nature humaine, l’« effort le plus conséquent que les législateurs français eussent jamais accompli avait consisté à mettre en place un système de gouvernement dans lequel aucun homme d’État ne pouvait se trouver dans la situation de donner le meilleur de lui-même (…) le Parlement se mua presque automatiquement en une sorte de guillotine décapitant toutes les têtes un peu singulières ». Au contraire, l’esprit de la Constitution de 1958 pouvait se résumer ainsi : « Il est impossible de concevoir une Constitution française en présupposant que l’homme politique élu par le peuple français pour occuper la charge la plus haute de la République aura des intentions néfastes (…) La garantie que l’on peut souhaiter ne réside dans aucune loi écrite mais dans la tradition démocratique occidentale et son postulat sous-jacent selon lequel l’homme qui détient la plus haute responsabilité ne saurait, à la place qu’il occupe, manquer de dignité »[9].

L’actuelle polémique sur la compétence de l’autorité judiciaire, regardée comme le recours de la dernière chance pour les uns, et l’expression du « gouvernement des juges » pour les autres, offre au final une image négative du système constitutionnel français, qui, s’il présente depuis 1958 le mérite de la stabilité, et depuis 1971 celui de la garantie des droits et libertés, paraît échouer à préserver pleinement la fonction politique de ceux qui l’exercent. Vu de l’étranger, comme l’a écrit l’historien États-uniens Robert Zarestsky à propos de cette affaire : « La France n’est pas un pays particulièrement corrompu, d’un point de vue mondial, mais en Occident elle est une sorte d’exception », le Guardian britannique ajoutant : « Pendant des décennies, la politique française a ressemblé à un univers moral parallèle, où les responsables politiques enchaînaient mandats et réélections, sans être gênés dans les urnes par des enquêtes judiciaires en cours »[10]. La « rage » affichée de déontologie que connaît la France depuis quelques années paraît en cela impuissante, y compris vis-à-vis de la magistrature suprême. Ainsi, alors que vient d’être élu ce dimanche 12 février en Allemagne le nouveau président de la République fédérale, traditionnellement regardé comme une figure morale, l’on regrettera qu’en France l’« affaire Fillon », loin de susciter un débat sur la position des candidats au regard de l’article 5 de la Constitution que l’ancien premier ministre avait pourtant initié, ait paradoxalement conduit à s’en désintéresser. À défaut d’un tel débat, il reviendra au moins au Peuple, « juge souverain », le pouvoir de trancher l’« affaire Fillon » lors du scrutin présidentiel. Mais s’il pourra s’appuyer, vis-à-vis de l’ancien premier ministre, sur l’enquête réalisée par les deux « procureurs » implacables et complémentaires qu’auront été les médias et le parquet financier, il ne disposera pas d’un éclairage analogue sur les autres candidats à la magistrature suprême. Aussi, sauf à généraliser une culture de l’accountability et introduire des mécanismes associés, y compris pour l’accès aux mandats et autres fonctions politiques, il est à craindre que la « République irréprochable » et la « Rénovation et la déontologie de la vie publique », soient suivies, à raison d’un nouveau tous les cinq ans, par de nombreux autres slogans…

Notes

[1] J.-M. Sauvé, La séparation des pouvoirs : efficacité, vertus, intérêts, Deuxièmes entretiens du Jeu de Paume, 17 juin 2011 (http://www.conseil-etat.fr/Actualites/Discours-Interventions/La-justice-dans-la-separation-des-pouvoirs).

[2] F. Mélin-Soucramanien, Les progrès de la déontologie à l’Assemblée nationale, rapport annuel du déontologue, 2005, p. 7 (http://www2.assemblee-nationale.fr/static/deontologue/deontologue_rapport_2015.pdf).

[3] CC, décision n° 2006-545 DC du 28 décembre 2006, Loi pour le développement de la participation et de l’actionnariat salarié et portant diverses dispositions d’ordre économique et social, Rec. p. 138, cons. n° 24.

[4] M. Falkehed, En Suède, François Fillon aurait démissionné dans les trois jours, voire dans la demi-heure !, France Info, 7 février 2017 (http://www.francetvinfo.fr/politique/francois-fillon/affaires-fillon/en-suede-francois-fillon-aurait-demissionne-dans-les-trois-jours-voire-dans-la-demi-heure_2052289.html) ; A.-F. Hivert, Si Fillon était suédois…, Le Monde, 10 février 2017 (http://www.lemonde.fr/m-moyen-format/article/2017/02/10/si-fillon-etait-suedois_5077946_4497271.html).

[5] Code de déontologie des députés (http://www2.assemblee-nationale.fr/deputes2/deontologie-a-l-assemblee-nationale#node_28545).

[6] Plusieurs parlementaires auront toutefois été inspirés par la récente affaire : proposition de loi organique n° 4458 de Mme Delphine Batho relative à l’interdiction de l’exercice de la fonction de conseil par tout député, AN, 9 février 2017 (http://www2.assemblee-nationale.fr/documents/notice/14/propositions/pion4458/(index)/propositions-loi) ; proposition de loi organique n° 4463 de M. Christophe Premat visant à supprimer les réserves parlementaires, AN, 10 février 2017 (http://www2.assemblee-nationale.fr/documents/notice/14/propositions/pion4463/(index)/propositions-loi).

[7] F. Fillon, Je veux faire pour les Français, discours à Sablé-sur-Sarthe, 28 août 2016 (http://www.fillon2017.fr/2016/08/28/discours-sable/).

[8] M. Goar, Un discours de François Fillon à la loupe, entre ombre de De Gaulle et fantôme de Sarkozy, Le Monde, 15 décembre 2016 (http://www.lemonde.fr/les-decodeurs/article/2016/12/15/un-discours-de-francois-fillon-a-la-loupe-entre-ombre-de-de-gaulle-et-fantome-de-sarkozy_5049651_4355770.html).

[9] R. Gary, « L’homme qui connut la solitude pour sauver la France », Décembre 1958, in R. Gary (édition de Paul Audi), Ode à l’homme qui fut la France et autres textes autour du général de Gaulle, Gallimard, 2000, pp. 19, 20-21.

[10] Affaire Fillon : la presse étrangère évoque « un long et lent poison » et un paysage politique « chaotique », Le Monde, 2 février 2017 (http://www.lemonde.fr/affaire-penelope-fillon/article/2017/02/02/affaire-fillon-la-presse-etrangere-evoque-un-long-et-lent-poison-et-un-paysage-politique-chaotique_5073593_5070021.html).

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