Le blog Droit administratif

Aller à l'accueil | Aller à la table des matières |
03 08 2012

L’article 94 de la loi de finances rectificative n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 : « Ternon », un grand arrêt dans la tourmente

Il aura peut-être échappé aux publicistes que l’article 94 de la loi de finances rectificative n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 créant un article 37-1 dans la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations a ouvert une brèche significative dans les règles posées par la jurisprudence du Conseil d’Etat relative au retrait des actes administratifs. Alors que les premiers contentieux où cette disposition trouvera à s’appliquer devraient apparaître prochainement, il n’est pas inutile d’étudier les changements que cet article apporte à un régime encore presque uniquement jurisprudentiel. D’autre part, dans un contexte doctrinal où la sécurité juridique occupe une part conséquente des débats, cette intervention du législateur, fût-ce à l’occasion d’un cavalier législatif, mérite l’attention.

Le nouvel article 37-1 dispose, en son premier alinéa, que : « Les créances résultant de paiements indus effectués par les personnes publiques en matière de rémunération de leurs agents peuvent être répétées dans un délai de deux années à compter du premier jour du mois suivant celui de la date de mise en paiement du versement erroné, y compris lorsque ces créances ont pour origine une décision créatrice de droits irrégulière devenue définitive ». La formule employée en fin de paragraphe révèle sans conteste la parfaite information du législateur sur l’état de la jurisprudence et sa volonté d’en découdre avec les arrêts « Dame Cachet » (CE, 3 novembre 1922) et « Ternon » (CE, 26 octobre 2001).

Le premier caractère notable de cette disposition est le critère d’application de la règle. La jurisprudence et la loi du 15 avril 2010 avaient en effet opéré des distinctions quant au régime de retrait et d’abrogation fondées sur le caractère créateur de droits ou pas de l’acte, s’il est individuel ou réglementaire (et autres nuances), explicite ou implicite, publié ou non et objet d’un recours en annulation ou non. Il ne manquait que le domaine d’intervention et la qualité du destinataire de l’acte, c’est désormais choses faites.

Le Conseil d’Etat, en développant un régime dérogatoire pour l’erreur de liquidation concernant les avantages financiers indus accordés aux agents publics, avait déjà, il est vrai, entrouvert la porte. Néanmoins, alors qu’il avait pris soin de rattacher cette exception au caractère créateur de droits ou pas de la décision (CE, 12 octobre 2009, « Fontenille » n° 310300), le législateur ne s’est pas embarrassé de cette précaution. Il est vrai que son importance pratique était minime, mais l’intelligibilité d’un régime déjà complexe aurait peut-être mérité cette peine.

Le deuxième point à noter est que ce n’est pas le délai de retrait, stricto sensu, qui se voit allongé par la loi précitée mais le délai pendant lequel l’administration peut revenir sur ses conséquences pécuniaires : la possibilité de répéter les créances résultant de paiements indus. Les actes restent, leurs conséquences s’envolent. Ainsi, les règles jurisprudentielles ne sont pas frontalement infirmées par la disposition mais se trouvent privées d’une grande partie de leurs effets dans une étrange superposition de règles, les unes relatives à l’existence de l’acte, les autres relatives à la possibilité de revenir sur sa conséquence pécuniaire. C’est précisément ce que la juridiction suprême avait essayé d’éviter avec l’arrêt du 12 octobre 2009 précité.

Enfin, ce n’est certainement pas par hasard que ce régime, très dérogatoire, s’applique à la rémunération des agents publics. En effet les – nombreux – contentieux initiés par ceux-ci sont un des terrains de prédilection d’invocation des arrêts « Dame Cachet » et « Ternon » et, si un tel ouvrage existait, ces décisions figureraient en bonne position dans un guide pratique du REP à l’usage des agents publics. A cet égard, la mention de ces décisions dans leurs requêtes, souvent à bon escient, est fréquente même dans celles où le requérant n’a pas eu recours au ministère d’avocat. Il faut en déduire que ces règles ont émigré des bancs des facultés pour se faire connaître des non juristes. Les services juridiques des ministères ont, quant à eux, appris à redouter l’apparition de ces noms dans les requêtes, synonyme de complications à prévoir. Cela est d’autant plus remarquable que la complexité de ces règles et des distinctions qu’il faut opérer préalablement entre les actes n’allait pas dans le sens de leur démocratisation.

Pour rappel, dans son arrêt d’Assemblée du 26 octobre 2001, « Ternon », le Conseil d’Etat a voulu trouver de nouveaux points (le pluriel s’impose) d’équilibre au régime de retrait et d’abrogation des actes administratifs en modifiant sur certains points sa jurisprudence classique issue de l’arrêt « Dame Cachet », vieille de plus de 80 ans. Si l’on se limite au cas du retrait des décisions individuelles créatrices de droits illégales, situation concernée par la loi du 28 décembre 2011, les règles sont les suivantes : si la décision est explicite, le délai de retrait est de quatre mois après la prise de décision (« Ternon ») ; si elle est implicite et vaut rejet, deux mois après la notification (« Dame Cachet ») ; si elle est implicite, vaut acceptation et a fait l’objet d’un recours en annulation, durant toute la durée de l’instance ; si elle est implicite, vaut acceptation, n’a pas fait l’objet d’un recours en annulation et n’a pas été publiée, deux mois ; et enfin, si elle est implicite, vaut acceptation, n’a pas fait l’objet d’un recours en annulation et a été publiée, le délai de retrait est celui du délai de recours contentieux (pour ces derniers cas, CE, avis, 12 octobre 2006 « Mme Cavallo épouse Cronier », interprétant l’article 23 de la loi du 12 avril précitée).

Sans revenir sur l’ensemble des critiques émises par la doctrine, notons qu’il fallait au moins cela pour que les prestigieux auteurs des Grands Arrêts de la Jurisprudence Administrative, pourtant guère portés sur la critique des décisions dans le cadre de cet ouvrage, relèvent sobrement que « la diversité des actes et des intérêts en présence conduit à une diversification des solutions, marquée par une trop grande complexité ». Il sera remarqué qu’à l’inverse le législateur n’a pas fait grand cas de la subtilité des distinctions opérées dans l’article qui nous intéresse.

Symptôme des difficultés contentieuses rencontrées par l’administration du fait de ces jurisprudences, le Conseil d’Etat n’a pas attendu les dix ans habituels de vie d’un grand arrêt comme l’est « Ternon » (délai coutumier du Conseil ainsi que l’ont confirmé les commentateurs autorisés dans l’AJDA à l’occasion des dix ans de la jurisprudence « Duvignères ») avant d’y apporter de substantielles nuances en matière de rémunération d’agents publics.

Tout d’abord, l’arrêt « Madame Soulier » du 6 novembre 2002 a été l’occasion de préciser l’application des règles aux avantages pécuniaires accordés l’agent public. Si cet arrêt a confirmé logiquement qu’une telle décision, alors même que l’agent ne pouvait légalement prétendre à l’avantage, est créatrice de droits, fermant ainsi la voie du retrait à l’expiration du délai, il a ouvert cependant celle de l’abrogation lorsque l’agent ne remplit plus les conditions pour bénéficier de cet avantage.

Par la suite, le Conseil d’Etat a reconnu que le retrait d’un acte administratif créateur de droits n’était pas soumis à des conditions de délai dès lors que la décision avait été obtenue par fraude (CE, 29 novembre 2002, « Assistance publique-Hôpitaux de Marseille »).

Enfin, le Conseil d’Etat a développé une jurisprudence relative à l’erreur de liquidation dans le même but de pallier les défaillances des services gestionnaires. Dans un premier temps, un avis de 2004 est venu préciser que seule la prescription quinquennale de l’article 2224 du code civil est opposable à l’administration qui réclame un trop-perçu à l’agent à raison d’ « une erreur dans la procédure de liquidation ou de paiement » (CE, avis, 3 mai 2004, « Fort »). Dans un second temps il a expliqué la raison de cette solution vis-à-vis du régime de retrait : « le maintien indu d’un versement financier à un agent (…) n’a pas le caractère d’une décision accordant un avantage financier » et ce « alors même que le bénéficiaire a informé l’ordonnateur qu’il ne remplit plus les conditions de l’octroi de cet avantage » (CE, 12 octobre 2009, « Fontenille », n° 310300).

Il ne nous semble pas, à cet égard, que cette jurisprudence relative à l’erreur de liquidation soit devenue caduque avec la disposition étudiée. A l’appui de cette position, nous ferons remarquer que la lettre du texte est « les créances peuvent être répétées dans un délai de deux années » et non pas « ne peuvent être répétés que dans un délai de deux années » comme il aurait été légitime de s’y attendre si le législateur avait voulu infirmer la jurisprudence du Conseil d’Etat car trop défavorable à l’administré. La question n’est néanmoins pas tranchée et le débat est ouvert. La thèse contraire pourrait ainsi être soutenue en inscrivant l’action de législateur dans la continuité du rapport Warsmann de 2008 sur la qualité et la simplification du droit qui préconisait d’ « harmoniser et simplifier le régime de retrait des actes administratifs afin de clarifier les droits et obligations, tant des citoyens que des administrations ».

Nous considérerons dans le reste de ce billet que la jurisprudence relative à l’erreur de liquidation demeure applicable.

En tout état de cause le législateur a trouvé les remèdes insuffisants et s’est attaqué à ce qu’il estime être le péché originel : le trop court délai de retrait des actes administratifs. La jurisprudence relative à l’erreur de liquidation devait ainsi lui apparaître comme trop circonscrite. Le Conseil d’Etat avait, à cet égard, précisé dans le même avis « Fort » que « doit être assimilée à une décision explicite accordant un avantage financier celle qui, sans avoir été formalisée, est révélée par des agissements ultérieurs ayant pour objet d’en assurer l’exécution », limitant ainsi conséquemment la notion d’erreur de liquidation.

Au surplus, le Conseil d’Etat, dans le même arrêt « Fontenille », avait reconnu la responsabilité de l’Etat pour le retard mis à ordonner le reversement d’une somme d’argent indûment versée à un agent public. Ainsi, dans les faits de l’espèce, l’administration était fondée à ordonner le reversement de la somme de 8.628 euros, erreur de liquidation, mais était condamnée à verser une indemnité de 6.000 euros pour indemniser les préjudices résultant du retard de celui-ci. L’erreur de liquidation n’était donc pas un blanc-seing offert à l’administration pendant 5 ans.

Il ne s’agit pas de la première intervention du législateur concernant le retrait des actes administratifs. L’article 23 de la loi du 12 avril 2000 dispose en effet que : « Une décision implicite d’acceptation peut être retirée, pour illégalité, par l’autorité administrative : 1° Pendant le délai de recours contentieux, lorsque des mesures d’information des tiers ont été mises en œuvre ; 2° Pendant le délai de deux mois à compter de la date à laquelle est intervenue la décision, lorsqu’aucune mesure d’information des tiers n’a été mise en œuvre ; 3° Pendant la durée de l’instance au cas où un recours contentieux a été formé ». Cependant, si ces distinctions sont importantes, leur champ d’application, certes non négligeable, demeure réduit, les hypothèses d’acceptation implicite étant peu répandues, et les recours à leur encontre encore moins.

Le législateur est ainsi allé bien plus loin que la jurisprudence administrative avec le second alinéa du nouvel article 37-1. Il a permis à l’administration de s’émanciper du délai de deux ans lorsque le paiement indu résulte « « soit de l’absence d’information de l’administration par un agent de modifications de sa situation personnelle ou familiale susceptibles d’avoir une incidence sur le montant de sa rémunération, soit de la transmission par un agent d’informations inexactes sur sa situation personnelle ou familiale » ».

Il faut cependant noter qu’il a repris une jurisprudence de bon sens du Conseil d’Etat (CE, 4 décembre 2009, « Coupery ») en préservant de ce régime dérogatoire les décisions irrégulières créatrices de droits relatives à la nomination dans un grade (3ème alinéa du nouvel article 37-1). Cette situation aurait en effet été plus que problématique du fait de la dichotomie entre existence de l’acte et maintien de ses conséquences pécuniaires.

Il faut donc toujours distinguer, l’erreur de liquidation, prescrite au bout de cinq ans, des autres avantages financiers indus qui révèlent une décision créatrice de droits, prescrite au bout de deux ans en vertu du premier aliéna de la disposition sauf en cas de défaut ou de mauvaise information de la part de l’agent, auquel cas c’est la prescription quinquennale qui devrait trouver à s’appliquer, même si le second alinéa ne le précise pas explicitement. Enfin, les décisions relatives à la nomination dans un grade font exception à ces règles et relèvent du régime général du retrait des actes administratifs.

Il est également possible de se demander si la jurisprudence relative à la responsabilité de l’Etat pour retard dans le recouvrement de sommes indûment versées à un agent est toujours d’actualité. A l’instar de celle relative à l’erreur de liquidation, les deux thèses nous semblent défendables, et sont défendues. Notre préférence va cependant à celle de la caducité de ce régime de responsabilité. En effet, condamner l’administration pour usage d’une possibilité qui lui est légalement reconnue confinerait au contra legem. Du reste, maintenir un régime résiduel de responsabilité pour les recouvrements d’erreurs de liquidation intervenus plus de deux ans (mais moins de cinq ans) après celle-ci nous semblerait superfétatoire.

Il n’y a guère que le principe de séparation des pouvoirs qui a pu freiner l’ardeur du législateur. Le 3ème alinéa de l’article 37-1, afin d’éviter que cette disposition ne donne au texte le caractère d’une loi de validation, précise à cet effet que : « Les deux premiers alinéas ne s’appliquent pas aux paiements ayant pour fondement une décision créatrice de droits prise en application d’une disposition réglementaire ayant fait l’objet d’une annulation contentieuse… ».

D’aucuns mettront en exergue, à juste titre, l’insécurité juridique qui résulte de ces dispositions pour l’agent. Seule la prescription quinquennale des créances semble pouvoir lui faire échapper aux conséquences d’un oubli de communication de sa part, oubli qu’il est possible d’imaginer totalement dépourvu d’intention malicieuse. Le constat est sans appel : en matière de rémunération des agents publics, le législateur a tout simplement balayé l’équilibre, si critiquable soit-il, issu des arrêts précités du Conseil d’Etat. C’est à l’agent public de veiller à procéder aux diligences nécessaires, l’administration pouvant revenir sur l’erreur, dans son aspect pécuniaire, pendant cinq ans. A n’en pas douter, cette disposition place une véritable épée de Damoclès sur la tête des agents publics qui peuvent, en toute bonne foi, ne pas réaliser qu’ils perçoivent un avantage indu.

Devant un tel risque, une question se pose naturellement : quid de la constitutionnalité de cette disposition ? Si la loi n°2011-1978 a bien donné lieu à une saisine du Conseil Constitutionnel par l’opposition sur le fondement de l’article 61-1 de la Constitution, l’article 94 n’a pas été examiné dans la décision (CC, n° 2011-645 DC du 28 décembre 2011). Il reste, certes, la voie de la question prioritaire de constitutionnalité, mais devant le refus répété du Conseil de reconnaître au principe de sécurité juridique la valeur constitutionnelle (CC, n° 84-184 DC, 29 septembre 1984), l’espoir est mince.

Le lecteur aura de plus constaté que le régime de retrait des actes administratifs en général, celui des avantages financiers indus accordés aux agents en particulier, a, chose difficile à croire, réussi encore à perdre en intelligibilité.

Au-delà des remarques sur la cohérence du régime, il est légitime de se demander si, en la matière, un équilibre peut être trouvé. A cet égard, l’innovation majeure apportée par « Ternon » a été de se référer à la date de la prise de décision, qui est un repère temporel pratique pour le service administratif qui en est l’auteur, en lieu et place de la date de publication ou de notification de la décision, qui est un repère pour le destinataire. L’évolution a donc été en faveur de l’administration, d’une part parce que le délai de quatre mois à compter de la prise de décision amène, dans la plupart des cas, à une date postérieure à celle de deux mois à compter de la notification ou de la publication de cette même décision, d’autre part parce que le « tempo » du régime est celui de l’administration et non celui du destinataire, ce qui devait faciliter la gestion du retrait des actes.

Le législateur n’a pas été convaincu par cette marque de bonne volonté et, dans un souci de simplicité, a fait démarrer le délai de répétition des créances indues au premier jour du mois suivant celui de la date de mise en paiement du versement erroné. Il faut noter que cela demeure un repère de l’administration : comment le destinataire pourrait-il savoir la date d’ouverture du fichier comptable pour procéder au paiement ?

Cette loi est ainsi venue consacrer l’échec de la jurisprudence « Ternon », du moins dans son application à la rémunération des agents publics. Le revirement partiel de jurisprudence opéré par cet arrêt a été jugé insuffisant pour permettre aux services gestionnaires de revenir dans les délais sur les erreurs octroyant des avantages pécuniaires illégaux à leurs agents. Le délai de deux ans posé par la loi semble en revanche bien trop long et pourrait mettre certains agents dans une situation financière inextricable.

La comparaison des deux solutions laisse un goût amer : celui de la règle de droit qui ne satisfait pas sans pouvoir en imaginer une meilleure. Peut-être l’écart entre le temps de l’administration et celui de l’administré est devenu trop conséquent pour trouver un point d’équilibre convaincant, ce qui revient à admettre l’impuissance des seules règles de retrait et d’abrogation à composer avec cette problématique.

Enfin, il n’est pas impossible que la combinaison de cette disposition avec la jurisprudence relative au retrait des actes administratifs amène le Conseil d’Etat à se réunir dans une formation solennelle afin de trouver une solution à cette dissociation étrange entre la possibilité de retirer un acte et celle de lui enlever rétroactivement certaines de ses conséquences. La question de la place de l’erreur de liquidation dans ce nouveau régime se pose de même. Il faut, à cet égard, noter l’ambiguïté de la notion de rémunération, en général et dans le cadre de cette disposition, qui devrait amener d’importantes précisions jurisprudentielles. Ne s’agira-t-il que du traitement de l’agent et des primes de fonctions et des résultats ? A l’inverse, le Conseil admettra-t-il que l’ensemble des décisions accordant un gain pécuniaire à l’agent relève de la rémunération, à l’instar, par exemple, de la prime d’accompagnement aux restructurations, à l’origine d’un contentieux conséquent ? L’intervention du législateur n’ôte ainsi pas toute marge de manœuvre à la Haute Assemblée.

En tout état de cause, après les critiques de la doctrine, l’intervention du législateur par la loi de finances rectificative du 28 décembre 2011 nous aura confirmé que « Ternon » est un grand arrêt, certes, mais dans la tourmente.

Commentaires

Steph P dit :

Article très bien écrit et fort stimulant intellectuellement; j’ai pris plaisir à vous lire, merci pour cet agréable moment de lecture.

philippe dit :

Et si la disposition en question avait simplement pour objet d’abaisser de cinq à deux ans le délai maximal de recouvrement des rémunérations versées à tort aux agents publics?
defenseurdesdroits.fr/sit…

Antoine Montero dit :

Merci pour la communication de ce document. Je n’avais pas trouvé de texte concernant cet article retraçant son parcours pré-parlementaire.
La disparition de la notion d’erreur de liquidation est peut être alors actée, quoique j’attende encore une décision du CE en ce sens.
Du reste le délai de 5 ans devrait être applicable aux avantages financiers accordés à l’agent en cas de défaut d’information ou de mauvaise information de la part de celui-ci.
Cordialement,
Antoine Montero

Scif dit :

Curieux que vous n’ayez pas songé à comparer avec ce qui se fait en droit civil/du travail (dont l’influence sur la disposition en cause me semble assez visible), voire en droit social, cela aurait conduit à relativiser les jugements de valeur et les doutes sur la constitutionnalité.

Un charentais dit :

cet article est très instructif, mais relativement technique pour le français moyen. J’aurai juste quelques questions.

On m’a versé des indemnités à tort depuis début 2011. En août 2011, le CTAC (ancien organisme payeur) me programme une retenue sur 3 mois afin de reverser le trop-perçu dès octobre (l’ancienne procédure respectant la quotité saisissable). Le passage anticipé sous le système "LOUVOIS" de la solde en octobre 2011 à mis en sommeil le reversement, et, à ce jour, le trop-perçu ne m’a jamais été réclamé…

Peuvent-ils encore me le réclamer ?
et comme le reversement est instantané, la notion de quotité saisissable n’étant plus respectée, suis-je en mesure de demander l’annulation de ce retrait sur ma solde ?

Je ne suis pas un cas isolé, et je connais beaucoup de personnels qui se posent la même question.
Les militaires, de tout grade, connus de part leurs discrétions en la matière, sortent de leurs silences et demandent aujourd’hui des "armes pacifiques" pour lutter contre un ennemi commun, "l’ingérence de la solde"…
Le système de la solde est pleinement en mesure de nous retirer des trop-versés, sans préavis et limites de montant… mais a des difficultés à nous rembourser ce que l’on nous doit depuis un certain temps.

Je vous remercie d’avance pour l’intérêt que vous porterez à ces questions.

bonne journée.

Antoine Montero dit :

Bonjour monsieur,

Ainsi qu’il est indiqué dans la FAQ, ce site n’a pas pour vocation de fournir des conseils juridiques.

N’étant pas l’un des responsable du site,je voudrais, et souhaiterais, vous apporter quelques éléments de réponse. Cependant il serait illusoire de ma part de prétendre vous aider à partir de ces quelques lignes d’information. Un dossier contentieux est lourd de plusieurs dizaines de pages, et la tâche du juriste est souvent de voir les problématiques juridiques qu’éludent les particuliers. Je ne saurais dès lors décemment oser vous "conseiller" dans le cadre des commentaires, étant entendu que je demeure encore étudiant et ne peux prétendre me substituer à l’avis d’un professionnel sur votre situation.
En espérant que vous trouverez une solution heureuse à votre problème,
Antoine Montero

Clairette dit :

Si vous êtes à l’origine de l’erreur : 5 ans
Sinon : 2 ans

Je ne vais pas rentrer dans le détail de l’affaire, je ne connais pas les tenants et, surtout, je ne suis pas compétente en la matière, tout ce que je vais dire doit être pris au conditionnel, avec des pincettes,… Il ne s’agit en aucun cas de conseil juridique mais d’une réflexion théorique.
En pure théorie, si l’administration prenait un acte disant qu’elle effectuerait une retenue sur solde d’un militaire en X fois , il pourrait s’agir d’un acte créateur de droit (sauf si la retenue en X fois correspondait pile poil à la limite légale à la date où l’acte a été émis, auquel cas l’acte pourrait être considéré comme non-décisoire (juste une information du droit en vigueur)). Si cet acte est effectivement créateur de droits et date de plus de quatre mois, il est devenu définitif.
Ça ne veut pas dire que l’administration ne peut pas prélever plus tard que prévu, elle le peut; en revanche, si elle s’est engagée à un échelonnement, il se pourrait qu’elle soit tenue (si encore une fois l’échelonnement ne correspond pas aux limites de quotité saisissables de l’époque).

Quoi qu’il en soit, il y toujours la possibilité de demander au comptable public un rééchelonnement/confirmation d’échelonnement (compte-tenu de la situation, …). L’avantage de régler le problème en amont est d’éviter la retenue "coup de massue".

NaÏf dit :

Bonjour Monsieur
Je viens de découvrir avec beaucoup de retard votre remarquable analyse de l’inquiétant article 94 de la loi de finances rectificative n° 2011-1978 du 28 décembre 2011, source d’insécurité juridique et atteinte au principe d’égalité puisqu’il ne vise qu’une frange des débiteurs de l’Etat…
Le Conseil d’Etat, à supposer qu’il veuille vraiment protéger les droits des agents publics, ne pourrait-il pas concilier la position qu’il a définie, avec cette surprenante innovation ?
Le législateur n’a pas remis en question la qualification d’acte créateur de droits tel que l’a défini la jurisprudence, pour une décision même irrégulière mais explicite et ne traduisant pas une simple erreur matérielle.
Si cet acte existe, par définition il supprime toute créance.
La formule adoptée Les créances résultant de paiements indus ne peut concerner des créances qui n’existent pas.
Une loi portant sur le recouvrement des créances ne peut avoir pour objet ou pour effet d’en créer.
On objectera que cette interprétation enlèverait toute portée à la loi et doit donc être rejetée, le législateur ne pouvant pas vouloir créer un texte qui ne sert à rien.
Ce n’est pas démontré dans les faits.
Une abrogation de la décision irrégulière permet d’interrompre les paiements indus.
En pratique, ceux-ci peuvent néanmoins se poursuivre : l’intervention dans un mécanisme automatisé est souvent plus délicate que la confection d’un acte.
Dès lors le nouveau texte viserait à permettre le recouvrement de ces paiements qui ont été prolongés au delà de l’abrogation, sans que le bénéficiaire puisse soutenir qu’ils ont pour origine une décision créatrice de droits irrégulière devenue définitive.
Le Conseil d’Etat a parfois eu des initiatives audacieuses, par exemple pour affirmer l’égalité homme-femme en matière de droits à pension.

Julien L. dit :

Conseil d’État

N° 376501
ECLI:FR:CESSR:2014:376501.20140528
Publié au recueil Lebon
7ème / 2ème SSR
Mme Natacha Chicot, rapporteur

lecture du mercredi 28 mai 2014
REPUBLIQUE FRANCAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS

Texte intégral

Vu 1°, sous le n° 376501, enregistré le 19 mars 2014 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, le jugement n° 1202309 du 13 mars 2014 par lequel le tribunal administratif de Dijon, avant de statuer sur la demande de M. A…D…tendant à l’annulation de l’arrêté du 16 août 2012 du maire de Luzy retirant les précédents arrêtés le plaçant en congé de longue maladie, puis de longue durée du 19 août 2008 au 18 août 2012, et ne lui accordant plus qu’un plein traitement pour la période du 19 août 2008 au 18 août 2011 et un demi-traitement du 19 août 2011 au 18 août 2012 au lieu d’un plein traitement pendant toute la période, a décidé, par application des dispositions de l’article L. 113-1 du code de justice administrative, de transmettre le dossier de cette demande au Conseil d’Etat, en soumettant à son examen les questions suivantes :

1°) Comment doivent se combiner les dispositions législatives exposées à l’article 37-1 de la loi du 12 avril 2000 dans sa rédaction issue de l’article 94 de la loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 portant loi de finances rectificative pour 2011 avec la règle d’origine jurisprudentielle sur le retrait des décisions administratives issue de la décision Ternon ‘

2°) Notamment les dispositions législatives ont-elles pour effet de suspendre le caractère créateur de droits de la décision retirée portant ainsi le délai de retrait aux deux années prévues par l’article 37-1 de la loi du 12 avril 2000 et, dans l’affirmative, suspendent-elles le caractère créateur de droits de l’ensemble de la décision retirée ou de ses seules dispositions pécuniaires ‘ Y a-t-il lieu au contraire d’annuler la décision de retrait intervenue plus de quatre mois après la décision retirée quitte à ce que les effets pécuniaires soient entièrement annihilés par la mise en oeuvre des dispositions de l’article 37-1 de la loi du 12 avril 2000 ‘ Y a-t-il lieu, en cas d’annulation de la décision de retrait, d’enjoindre à l’administration de verser la somme en litige, quitte à ce que, en application de l’article 37-1 de la loi du 12 avril 2000, l’administration puisse mettre en recouvrement la somme récemment versée ‘

Vu les observations, enregistrées le 25 avril 2014, présentées par le ministre des finances et des comptes publics ;

Vu 2°, sous le n° 376573, enregistré le 20 mars 2014 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, le jugement n° 1201642-1201919 du 13 mars 2014 par lequel le tribunal administratif de Dijon a, avant de statuer sur les demandes de M. C…B…tendant, pour l’une, d’une part, à l’annulation de la décision du 19 juillet 2012 du président du conseil général de l’Oise retirant une précédente décision du 13 février 2012 lui annonçant le versement d’une somme de 20 843,97 euros et lui demandant le remboursement d’une somme de 9 318,91 euros et, d’autre part, à ce qu’il soit enjoint au département de l’Oise de lui verser la somme de 20 843,97 euros sous astreinte de cent euros par jour de retard et, pour l’autre, à l’annulation du titre exécutoire émis à la demande du département de l’Oise pour le recouvrement d’une somme de 9 318,91 euros, a décidé, par application des dispositions de l’article L. 113-1 du code de justice administrative, de transmettre le dossier de cette demande au Conseil d’Etat, en soumettant à son examen les questions suivantes :

1°) Les dispositions de l’article 37-1 de la loi du 12 avril 2000 dans sa rédaction issue de l’article 94 de la loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 portant loi de finances rectificative pour 2011 sont-elles applicables aux seules rémunérations proprement dites des agents d’une personne publique ou sont-elles également applicables à des sommes qui, en application de la jurisprudence Deberles, ont formellement le caractère d’indemnités mais ont pour objet et pour effet de compenser le non versement de traitements dus ‘

2°) Comment doivent se combiner les dispositions législatives exposées à l’article 37-1 de la loi du 12 avril 2000 dans sa rédaction issue de l’article 94 de la loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 portant loi de finances rectificative pour 2011 avec la règle d’origine jurisprudentielle sur le retrait des décisions administratives issue de la décision Ternon ‘

3°) Notamment les dispositions législatives ont-elles pour effet de suspendre le caractère créateur de droits de la décision retirée portant ainsi le délai de retrait aux deux années prévues par l’article 37-1 de la loi du 12 avril 2000 et, dans l’affirmative, suspendent-elles le caractère créateur de droits de l’ensemble de la décision retirée ou de ses seules dispositions pécuniaires ‘ Y a-t-il lieu au contraire d’annuler la décision de retrait intervenue plus de quatre mois après la décision retirée quitte à ce que les effets pécuniaires soient entièrement annihilés par la mise en oeuvre des dispositions de l’article 37-1 de la loi du 12 avril 2000 ‘ Y a-t-il lieu, en cas d’annulation de la décision de retrait, d’enjoindre à l’administration de verser la somme en litige, quitte à ce que, en application de l’article 37-1 de la loi du 12 avril 2000, l’administration puisse mettre en recouvrement la somme récemment versée ‘

Vu les observations, enregistrées le 1er avril 2014, présentées par M. B… ;

Vu les observations, enregistrées le 25 avril 2014, présentées par le ministre des finances et des comptes publics ;

Vu les nouvelles observations, enregistrées le 6 mai 2014, présentées par M. B… ;

Vu les autres pièces des dossiers ;

Vu la note en délibéré, enregistrée le 12 mai 2014, présentée par M. B… ;

Vu la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000, modifiée notamment par la loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 ;

Vu le code de justice administrative, notamment ses articles L. 113-1 et R. 113-1 à R. 113-4 ;

Après avoir entendu en séance publique :

– le rapport de Mme Natacha Chicot, auditeur,

– les conclusions de M. Bertrand Dacosta, rapporteur public ;

REND L’AVIS SUIVANT :

1. Les jugements ci-dessus visés du tribunal administratif de Dijon soumettent au Conseil d’Etat des questions de droit, pour partie identiques, portant sur l’interprétation des mêmes dispositions législatives. Il y a lieu de les joindre pour qu’ils fassent l’objet d’un même avis.

2. Sous réserve de dispositions législatives ou réglementaires contraires, et hors le cas où il est satisfait à une demande du bénéficiaire, l’administration ne peut retirer une décision individuelle explicite créatrice de droits, si elle est illégale, que dans le délai de quatre mois suivant la prise de cette décision. En principe, l’administration ne peut procéder à la répétition de sommes indûment versées en application d’une décision créatrice de droits illégale si elle ne procède pas à son retrait et ne peut plus le faire si le délai de retrait applicable est expiré.

3. L’article 37-1 de la loi du 12 avril 2000, dans sa rédaction issue de l’article 94 de la loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 portant loi de finances rectificative pour 2011, dispose toutefois que : " Les créances résultant de paiements indus effectués par les personnes publiques en matière de rémunération de leurs agents peuvent être répétées dans un délai de deux années à compter du premier jour du mois suivant celui de la date de mise en paiement du versement erroné, y compris lorsque ces créances ont pour origine une décision créatrice de droits irrégulière devenue définitive. / Toutefois, la répétition des sommes versées n’est pas soumise à ce délai dans le cas de paiements indus résultant soit de l’absence d’information de l’administration par un agent de modifications de sa situation personnelle ou familiale susceptibles d’avoir une incidence sur le montant de sa rémunération, soit de la transmission par un agent d’informations inexactes sur sa situation personnelle ou familiale. / Les deux premiers alinéas ne s’appliquent pas aux paiements ayant pour fondement une décision créatrice de droits prise en application d’une disposition réglementaire ayant fait l’objet d’une annulation contentieuse ou une décision créatrice de droits irrégulière relative à une nomination dans un grade lorsque ces paiements font pour cette raison l’objet d’une procédure de recouvrement ".

4. Il résulte de ces dispositions qu’une somme indûment versée par une personne publique à l’un de ses agents au titre de sa rémunération peut, en principe, être répétée dans un délai de deux ans à compter du premier jour du mois suivant celui de sa date de mise en paiement sans que puisse y faire obstacle la circonstance que la décision créatrice de droits qui en constitue le fondement ne peut plus être retirée. Dans les deux hypothèses mentionnées au deuxième alinéa de l’article 37-1, la somme peut être répétée dans le délai de droit commun prévu à l’article 2224 du code civil.

5. Ces dispositions sont applicables aux différents éléments de la rémunération d’un agent de l’administration. Si l’indemnité versée à un agent public irrégulièrement évincé a notamment pour but de compenser la perte du traitement ainsi que celle des primes et indemnités dont l’intéressé avait, pour la période en cause, une chance sérieuse de bénéficier, elle tend également à réparer les préjudices de toute nature résultant de l’éviction irrégulière compte tenu de l’importance respective de cette illégalité et, le cas échéant, des fautes relevées à l’encontre de l’intéressé. Cette indemnité ne peut, par voie de conséquence, être assimilée à une rémunération, susceptible en cas de versement indu, de faire l’objet d’une répétition dans les conditions et selon les modalités fixées par les dispositions législatives citées ci-dessus.

6. Eu égard à la possibilité donnée par les dispositions de l’article 37-1 de la loi du 12 avril 2000 à l’administration de demander le remboursement des sommes qui seront versées en application de la décision illégalement retirée, l’annulation par le juge du retrait de la décision illégale attribuant un avantage financier à l’agent au motif qu’il est intervenu postérieurement à l’expiration du délai de retrait n’implique pas nécessairement qu’il soit enjoint à l’administration de verser les sommes correspondantes à l’agent si elles ne l’ont pas été, en tout ou partie, avant qu’intervienne le retrait. Il lui appartient seulement de lui enjoindre de réexaminer la situation de l’agent. De même, l’administration n’est pas tenue de verser les sommes dues en application d’une décision illégale attribuant un avantage financier qu’elle ne peut plus retirer dès lors qu’elle pourrait les répéter dès leur versement en application des dispositions de l’article 37-1 de la loi du 12 avril 2000.

Le présent avis sera notifié au tribunal administratif de Dijon, à M. A…D…et à M. C…B…ainsi qu’au ministre des finances et des comptes publics. Il sera publié au Journal officiel de la République française.

Julien L. dit :

Conseil d’État

N° 376501
ECLI:FR:CESSR:2014:376501.20140528
Publié au recueil Lebon
7ème / 2ème SSR
Mme Natacha Chicot, rapporteur

lecture du mercredi 28 mai 2014
REPUBLIQUE FRANCAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS

Texte intégral

Vu 1°, sous le n° 376501, enregistré le 19 mars 2014 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, le jugement n° 1202309 du 13 mars 2014 par lequel le tribunal administratif de Dijon, avant de statuer sur la demande de M. A…D…tendant à l’annulation de l’arrêté du 16 août 2012 du maire de Luzy retirant les précédents arrêtés le plaçant en congé de longue maladie, puis de longue durée du 19 août 2008 au 18 août 2012, et ne lui accordant plus qu’un plein traitement pour la période du 19 août 2008 au 18 août 2011 et un demi-traitement du 19 août 2011 au 18 août 2012 au lieu d’un plein traitement pendant toute la période, a décidé, par application des dispositions de l’article L. 113-1 du code de justice administrative, de transmettre le dossier de cette demande au Conseil d’Etat, en soumettant à son examen les questions suivantes :

1°) Comment doivent se combiner les dispositions législatives exposées à l’article 37-1 de la loi du 12 avril 2000 dans sa rédaction issue de l’article 94 de la loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 portant loi de finances rectificative pour 2011 avec la règle d’origine jurisprudentielle sur le retrait des décisions administratives issue de la décision Ternon ‘

2°) Notamment les dispositions législatives ont-elles pour effet de suspendre le caractère créateur de droits de la décision retirée portant ainsi le délai de retrait aux deux années prévues par l’article 37-1 de la loi du 12 avril 2000 et, dans l’affirmative, suspendent-elles le caractère créateur de droits de l’ensemble de la décision retirée ou de ses seules dispositions pécuniaires ‘ Y a-t-il lieu au contraire d’annuler la décision de retrait intervenue plus de quatre mois après la décision retirée quitte à ce que les effets pécuniaires soient entièrement annihilés par la mise en oeuvre des dispositions de l’article 37-1 de la loi du 12 avril 2000 ‘ Y a-t-il lieu, en cas d’annulation de la décision de retrait, d’enjoindre à l’administration de verser la somme en litige, quitte à ce que, en application de l’article 37-1 de la loi du 12 avril 2000, l’administration puisse mettre en recouvrement la somme récemment versée ‘

Vu les observations, enregistrées le 25 avril 2014, présentées par le ministre des finances et des comptes publics ;

Vu 2°, sous le n° 376573, enregistré le 20 mars 2014 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, le jugement n° 1201642-1201919 du 13 mars 2014 par lequel le tribunal administratif de Dijon a, avant de statuer sur les demandes de M. C…B…tendant, pour l’une, d’une part, à l’annulation de la décision du 19 juillet 2012 du président du conseil général de l’Oise retirant une précédente décision du 13 février 2012 lui annonçant le versement d’une somme de 20 843,97 euros et lui demandant le remboursement d’une somme de 9 318,91 euros et, d’autre part, à ce qu’il soit enjoint au département de l’Oise de lui verser la somme de 20 843,97 euros sous astreinte de cent euros par jour de retard et, pour l’autre, à l’annulation du titre exécutoire émis à la demande du département de l’Oise pour le recouvrement d’une somme de 9 318,91 euros, a décidé, par application des dispositions de l’article L. 113-1 du code de justice administrative, de transmettre le dossier de cette demande au Conseil d’Etat, en soumettant à son examen les questions suivantes :

1°) Les dispositions de l’article 37-1 de la loi du 12 avril 2000 dans sa rédaction issue de l’article 94 de la loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 portant loi de finances rectificative pour 2011 sont-elles applicables aux seules rémunérations proprement dites des agents d’une personne publique ou sont-elles également applicables à des sommes qui, en application de la jurisprudence Deberles, ont formellement le caractère d’indemnités mais ont pour objet et pour effet de compenser le non versement de traitements dus ‘

2°) Comment doivent se combiner les dispositions législatives exposées à l’article 37-1 de la loi du 12 avril 2000 dans sa rédaction issue de l’article 94 de la loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 portant loi de finances rectificative pour 2011 avec la règle d’origine jurisprudentielle sur le retrait des décisions administratives issue de la décision Ternon ‘

3°) Notamment les dispositions législatives ont-elles pour effet de suspendre le caractère créateur de droits de la décision retirée portant ainsi le délai de retrait aux deux années prévues par l’article 37-1 de la loi du 12 avril 2000 et, dans l’affirmative, suspendent-elles le caractère créateur de droits de l’ensemble de la décision retirée ou de ses seules dispositions pécuniaires ‘ Y a-t-il lieu au contraire d’annuler la décision de retrait intervenue plus de quatre mois après la décision retirée quitte à ce que les effets pécuniaires soient entièrement annihilés par la mise en oeuvre des dispositions de l’article 37-1 de la loi du 12 avril 2000 ‘ Y a-t-il lieu, en cas d’annulation de la décision de retrait, d’enjoindre à l’administration de verser la somme en litige, quitte à ce que, en application de l’article 37-1 de la loi du 12 avril 2000, l’administration puisse mettre en recouvrement la somme récemment versée ‘

Vu les observations, enregistrées le 1er avril 2014, présentées par M. B… ;

Vu les observations, enregistrées le 25 avril 2014, présentées par le ministre des finances et des comptes publics ;

Vu les nouvelles observations, enregistrées le 6 mai 2014, présentées par M. B… ;

Vu les autres pièces des dossiers ;

Vu la note en délibéré, enregistrée le 12 mai 2014, présentée par M. B… ;

Vu la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000, modifiée notamment par la loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 ;

Vu le code de justice administrative, notamment ses articles L. 113-1 et R. 113-1 à R. 113-4 ;

Après avoir entendu en séance publique :

– le rapport de Mme Natacha Chicot, auditeur,

– les conclusions de M. Bertrand Dacosta, rapporteur public ;

REND L’AVIS SUIVANT :

1. Les jugements ci-dessus visés du tribunal administratif de Dijon soumettent au Conseil d’Etat des questions de droit, pour partie identiques, portant sur l’interprétation des mêmes dispositions législatives. Il y a lieu de les joindre pour qu’ils fassent l’objet d’un même avis.

2. Sous réserve de dispositions législatives ou réglementaires contraires, et hors le cas où il est satisfait à une demande du bénéficiaire, l’administration ne peut retirer une décision individuelle explicite créatrice de droits, si elle est illégale, que dans le délai de quatre mois suivant la prise de cette décision. En principe, l’administration ne peut procéder à la répétition de sommes indûment versées en application d’une décision créatrice de droits illégale si elle ne procède pas à son retrait et ne peut plus le faire si le délai de retrait applicable est expiré.

3. L’article 37-1 de la loi du 12 avril 2000, dans sa rédaction issue de l’article 94 de la loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 portant loi de finances rectificative pour 2011, dispose toutefois que : " Les créances résultant de paiements indus effectués par les personnes publiques en matière de rémunération de leurs agents peuvent être répétées dans un délai de deux années à compter du premier jour du mois suivant celui de la date de mise en paiement du versement erroné, y compris lorsque ces créances ont pour origine une décision créatrice de droits irrégulière devenue définitive. / Toutefois, la répétition des sommes versées n’est pas soumise à ce délai dans le cas de paiements indus résultant soit de l’absence d’information de l’administration par un agent de modifications de sa situation personnelle ou familiale susceptibles d’avoir une incidence sur le montant de sa rémunération, soit de la transmission par un agent d’informations inexactes sur sa situation personnelle ou familiale. / Les deux premiers alinéas ne s’appliquent pas aux paiements ayant pour fondement une décision créatrice de droits prise en application d’une disposition réglementaire ayant fait l’objet d’une annulation contentieuse ou une décision créatrice de droits irrégulière relative à une nomination dans un grade lorsque ces paiements font pour cette raison l’objet d’une procédure de recouvrement ".

4. Il résulte de ces dispositions qu’une somme indûment versée par une personne publique à l’un de ses agents au titre de sa rémunération peut, en principe, être répétée dans un délai de deux ans à compter du premier jour du mois suivant celui de sa date de mise en paiement sans que puisse y faire obstacle la circonstance que la décision créatrice de droits qui en constitue le fondement ne peut plus être retirée. Dans les deux hypothèses mentionnées au deuxième alinéa de l’article 37-1, la somme peut être répétée dans le délai de droit commun prévu à l’article 2224 du code civil.

5. Ces dispositions sont applicables aux différents éléments de la rémunération d’un agent de l’administration. Si l’indemnité versée à un agent public irrégulièrement évincé a notamment pour but de compenser la perte du traitement ainsi que celle des primes et indemnités dont l’intéressé avait, pour la période en cause, une chance sérieuse de bénéficier, elle tend également à réparer les préjudices de toute nature résultant de l’éviction irrégulière compte tenu de l’importance respective de cette illégalité et, le cas échéant, des fautes relevées à l’encontre de l’intéressé. Cette indemnité ne peut, par voie de conséquence, être assimilée à une rémunération, susceptible en cas de versement indu, de faire l’objet d’une répétition dans les conditions et selon les modalités fixées par les dispositions législatives citées ci-dessus.

6. Eu égard à la possibilité donnée par les dispositions de l’article 37-1 de la loi du 12 avril 2000 à l’administration de demander le remboursement des sommes qui seront versées en application de la décision illégalement retirée, l’annulation par le juge du retrait de la décision illégale attribuant un avantage financier à l’agent au motif qu’il est intervenu postérieurement à l’expiration du délai de retrait n’implique pas nécessairement qu’il soit enjoint à l’administration de verser les sommes correspondantes à l’agent si elles ne l’ont pas été, en tout ou partie, avant qu’intervienne le retrait. Il lui appartient seulement de lui enjoindre de réexaminer la situation de l’agent. De même, l’administration n’est pas tenue de verser les sommes dues en application d’une décision illégale attribuant un avantage financier qu’elle ne peut plus retirer dès lors qu’elle pourrait les répéter dès leur versement en application des dispositions de l’article 37-1 de la loi du 12 avril 2000.

Le présent avis sera notifié au tribunal administratif de Dijon, à M. A…D…et à M. C…B…ainsi qu’au ministre des finances et des comptes publics. Il sera publié au Journal officiel de la République française.

Laisser un commentaire

Votre adresse de messagerie ne sera pas publiée. Les champs obligatoires sont indiqués avec *