Note sous Cons. const., 15 oct. 2026, n° 2026-341 L, Nature juridique de diverses dispositions du livre VII du code de l’éducation

Par sa décision n° 2026-341 L du 15 octobre 2026, le Conseil constitutionnel redessine la part de la loi et celle du règlement dans la gouvernance des universités. Reprenant la définition des règles constitutives forgée en 1993, il n’y range plus que la détermination et le rôle des organes de direction et d’administration, le principe de leur élection ou de leur désignation et les grandes catégories de personnes qui y siègent. Le mode de scrutin, la durée des mandats, la voix prépondérante du président ou la part des professeurs au sein de la commission de la recherche deviennent ainsi des modalités d’organisation interne, qu’un décret en Conseil d’État pourra modifier. Parmi les dispositions dont le Premier ministre demandait le déclassement, seule la récusation devant la section disciplinaire des enseignants-chercheurs demeure dans la loi, parce qu’elle touche à l’impartialité d’une juridiction.

En 1982, le Conseil constitutionnel jugeait que la procédure de l’article 37, alinéa 2, de la Constitution a pour effet, « après la promulgation de la loi et par la voie d’un déclassement, de restituer l’exercice de son pouvoir réglementaire au Gouvernement[2] ». Son usage est longtemps resté mesuré. De 1959 à 2025, le Conseil a rendu en moyenne moins de cinq décisions de déclassement par an, sans qu’aucune année eût excédé dix décisions, et il a reconnu le caractère réglementaire des dispositions en cause dans plus de 70 % des cas[3]. Cet instrument, dont on a relevé qu’il a « vocation à être utilisé de manière ponctuelle[4] », a pourtant donné lieu depuis le 1^er janvier 2026 à vingt-cinq demandes et à vingt-trois décisions, soit plus du double du précédent maximum annuel[5].

La décision n° 2026-341 L du 15 octobre 2026 s’inscrit dans ce mouvement, mais son objet lui confère une portée particulière. Saisi le 15 septembre 2026 par le Premier ministre, le Conseil devait se prononcer sur des dispositions réparties entre vingt-trois articles du livre VII du code de l’éducation, relatives à la gouvernance des universités et de leurs composantes, aux règles communes aux établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel, à la discipline des enseignants-chercheurs et aux adaptations propres à l’outre-mer. La saisine intervenait huit jours après le dépôt du rapport de la commission d’enquête sénatoriale consacrée à l’excellence académique des universités. Ce rapport recommande notamment de réduire le nombre des membres du conseil d’administration, d’y faire siéger au moins pour moitié des personnalités extérieures et de renforcer la liberté des universités d’adapter leur organisation[6]. Statuant dans le délai d’un mois que lui impartit l’article 25 de l’ordonnance du 7 novembre 1958, le Conseil a déclaré réglementaires toutes ces dispositions, à la seule exception de celles qui organisent la récusation d’un membre de la section disciplinaire compétente à l’égard des enseignants-chercheurs.

Il lui revenait de déterminer si ces règles relèvent des règles constitutives d’une catégorie d’établissements publics ou des garanties fondamentales que l’article 34 de la Constitution réserve à la loi, ou si elles se réduisent à des modalités d’organisation interne que le décret peut modifier. La décision intéresse au premier chef le contentieux administratif, puisque les garanties que la loi cesse de porter relèveront désormais du contrôle du Conseil d’État. Si le Conseil constitutionnel réduit les règles constitutives de la catégorie à ses organes de direction et d’administration, en transposant au contentieux du déclassement une définition forgée contre l’incompétence négative (I), il partage les garanties constitutionnelles entre une réserve de loi limitée à l’impartialité juridictionnelle et le contrôle du Conseil d’État (II).

I. La réduction des règles constitutives de la catégorie aux organes de direction et d’administration

Le Conseil ne redéfinit pas les règles constitutives des établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel. Il transpose au contentieux du déclassement la définition qu’il avait forgée en 1993 pour censurer l’incompétence négative du législateur (A), puis en déduit une qualification extensive des modalités d’organisation interne, qui gagne les conditions d’élection et de désignation ainsi que le rôle des organes (B).

A. La transposition au contentieux du déclassement d’une définition forgée contre l’incompétence négative

Le Conseil range parmi les règles constitutives de ces établissements « la détermination et le rôle de leurs organes de direction et d’administration, les conditions de leur élection ou de leur désignation, la détermination des catégories de personnes représentées au sein des conseils des établissements, celle des catégories de ressources dont peuvent bénéficier ces établissements, la nature et les fonctions des composantes internes ainsi que les conditions de désignation ou d’élection de leurs organes de direction et d’administration, dès lors que ces composantes sont dotées de compétences qui leur sont propres[7] ». Cette énumération reproduit littéralement le considérant 6 de la décision du 28 juillet 1993, jusqu’à l’ordre inhabituel des adjectifs qui désigne des établissements « à caractère culturel, scientifique et professionnel ». La définition servait pourtant alors la compétence du législateur. La loi déférée autorisait les établissements à déroger par leurs statuts à la plupart des règles d’organisation fixées par la loi du 26 janvier 1984, notamment à celles relatives à l’élection des conseils, à la place des professeurs parmi les représentants des enseignants-chercheurs, aux personnalités extérieures et au vote des budgets des composantes. Le Conseil avait jugé que le législateur avait ainsi méconnu sa compétence et n’avait pas assorti de garanties légales la liberté et l’indépendance des enseignants-chercheurs[8]. Chacune de ces matières relève désormais, au moins pour partie, du règlement[9].

La définition n’en procédait pas moins d’une notion née du contentieux du déclassement. Dès 1964, le Conseil jugeait que le législateur fixe les « règles de création » d’une catégorie d’établissements publics, « lesquelles comprennent nécessairement ses règles constitutives », pour en déduire le caractère réglementaire des dispositions qui « ne présentent pas le caractère de règles constitutives[10] ». En 2026, la définition de 1993 retrouve cette fonction de partage et devient la grille au travers de laquelle chaque fragment est examiné. Chaque motivation décrit la disposition par le verbe « se borner », véritable opérateur du déclassement[11], avant de conclure qu’elle ne figure pas au nombre des règles constitutives et ne met pas en cause les autres principes ou règles placés par la Constitution dans le domaine de la loi. Le pivot de ce raisonnement réside dans une catégorie que la décision de 1993 ignorait, celle des dispositions qui ont « pour seul objet de préciser certaines modalités d’organisation interne[12] ».

L’écart avec 1993 tient d’abord à l’objet de l’examen. Le Conseil appréciait alors une faculté globale de dérogation à des articles entiers, qui atteignait nécessairement les règles constitutives qu’ils contenaient, alors qu’il statue désormais sur des fragments isolés par le Gouvernement, souvent réduits à un alinéa ou à quelques mots[13]. Cette méthode suppose que les catégories de personnes représentées s’entendent des grands ensembles que la loi fait siéger dans les conseils, et non de leurs subdivisions. Elle permet de déclasser tant la présence obligatoire de certains profils parmi les personnalités extérieures du conseil d’administration que l’énumération des secteurs dont elles sont issues[14]. La saisine a toutefois laissé dans la loi les représentants des collectivités territoriales et des organismes de recherche[15], de sorte que des sous-catégories de même nature demeurent de forme législative ou rejoignent le règlement selon le seul périmètre de la saisine.

B. L’extension de la qualification de modalité d’organisation interne aux conditions d’élection et de désignation et au rôle des organes

La ligne ainsi tracée traverse plusieurs matières, dont la distinction entre règle constitutive et modalité demeure ténue. Les conditions d’élection, que la définition range pourtant parmi les règles constitutives, font l’objet d’une lecture restrictive. Dans la ligne de sa jurisprudence relative aux chambres consulaires[16], le Conseil qualifie de modalités la durée et le renouvellement des mandats des présidents et des directeurs[17]. Il en va de même du mode d’élection des conseils « au scrutin secret par collèges distincts et au suffrage direct », ainsi que des règles de vacance, de candidature, de vote, d’attribution des sièges et de suppléance[18]. Demeurent dans la loi le principe électif, l’élection du président par le conseil d’administration et la règle qui fait expirer son mandat avec celui des représentants élus des personnels. Un décret pourrait donc organiser l’élection des conseils au suffrage indirect, alors que le Conseil avait lié en 1984 l’indépendance des enseignants-chercheurs autres que les professeurs à « la sincérité de leur suffrage[19] ».

Le rôle des organes reçoit une lecture tout aussi étroite. La voix prépondérante du président en cas de partage égal des voix au sein du conseil d’administration et du conseil académique est rangée parmi les modalités[20], comme le pouvoir du conseil d’administration d’arrêter le budget d’une composante en lieu et place de son conseil[21], que la décision de 1993 rangeait pourtant parmi les matières dont elle refusait l’abandon global[22]. Le critère des compétences propres, que le paragraphe 2 réserve aux composantes internes, est en outre étendu aux organes eux-mêmes. Le bureau du président de l’université et le comité de direction des instituts extérieurs, que la loi ne dote d’aucune compétence propre, relèvent ainsi du règlement[23]. Le critère présente un caractère réflexif, puisque la qualification dépend du législateur, seul à décider qu’un organe est doté de compétences propres.

La distinction entre conditions de désignation et modalités de sélection marque le point le plus délicat. L’obligation de choisir le directeur d’un institut extérieur aux universités parmi les personnels qui ont vocation à y enseigner n’est qu’une modalité de sélection « en vue de sa désignation dans les conditions prévues par la loi[24] », alors qu’elle délimite le vivier des candidats éligibles. La même exigence figure en termes identiques à l’article L. 713-9 pour les directeurs des instituts et écoles internes, qui n’a pas été soumis au Conseil sur ce point. La loi impose donc aux uns une condition d’éligibilité devenue réglementaire pour les autres. Quant à la désignation de l’autorité qui exerce une prérogative de l’État, elle relève du règlement selon une ligne constante[25], que le Conseil applique à la nomination des directeurs d’école et d’instituts extérieurs ainsi qu’à l’autorisation des fondations partenariales[26]. La formule retenue, qui vise l’autorité compétente « au sein de l’État », porte sa propre limite, puisqu’un décret pourra substituer une autorité de l’État à une autre, mais non transférer la prérogative à l’établissement.

II. Le partage des garanties constitutionnelles entre la réserve de loi et le contrôle du Conseil d’État

Le second terme du contrôle vérifie que les dispositions ne mettent pas en cause les autres principes ou règles placés par la Constitution dans le domaine de la loi. Il ne maintient dans la réserve de loi que la récusation, rattachée aux garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l’exercice des libertés publiques (A). Les dispositions qui traduisaient l’indépendance des enseignants-chercheurs passent au règlement, dont le Conseil d’État devient le seul juge (B).

A. Le maintien de la récusation dans la loi au titre des garanties fondamentales des libertés publiques

Seule la récusation devant la section disciplinaire compétente à l’égard des enseignants-chercheurs est maintenue dans la loi. Le Conseil qualifie cette section de « juridiction administrative spécialisée[27] ». Cette qualification est conforme à la loi du 6 août 2019, qui a conservé le caractère juridictionnel de cette seule section, tandis que la section compétente à l’égard des usagers devenait un organe administratif[28]. La faculté pour l’enseignant poursuivi de demander la récusation d’un membre de la section est « une garantie légale du principe d’impartialité, indissociable de l’exercice de fonctions juridictionnelles », qui découle de l’article 16 de la Déclaration de 1789. Les dispositions qui l’organisent mettent donc en cause les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l’exercice des libertés publiques. Ce titre, préféré à celui des garanties fondamentales des fonctionnaires, couvre aussi les personnels non titulaires que juge la section. La notion de garantie légale, qui mesure d’ordinaire ce que le législateur doit aux exigences constitutionnelles, sert ici à fixer sa compétence.

La loi conserve le motif de la récusation, tiré d’une raison objective de mettre en doute l’impartialité du membre, et la liste des personnes habilitées à la demander. Par les mots « de récusation ou[29] », la garantie s’étend à la demande du président de l’établissement, du recteur et du médiateur académique, et protège l’impartialité de la juridiction elle-même. Les conditions dans lesquelles la récusation est décidée relèvent du décret en Conseil d’État auquel renvoie déjà l’article L. 712-6-2[30]. La décision rendue sur la récusation ne peut être contestée devant le Conseil national de l’enseignement supérieur et de la recherche qu’avec le jugement au fond, de sorte que le Conseil d’État, juge de cassation de cette juridiction, demeure le garant ultime de l’impartialité disciplinaire. La saisine n’a pas visé, en revanche, la faculté de renvoyer l’affaire à la section d’un autre établissement, qui demeure dans la loi alors qu’elle sert le même principe.

Le rattachement de la récusation à la fonction de juger s’accorde avec le fait que la section compétente à l’égard des usagers n’en connaisse que par un texte réglementaire[31]. Cette section n’en prononce pas moins des sanctions qui peuvent aller jusqu’à l’exclusion définitive de tout établissement public d’enseignement supérieur[32]. Or, le Conseil a rangé l’impartialité parmi les principes « indissociables de l’exercice de pouvoirs de sanction par une autorité administrative indépendante[33] ». Reste ouverte la question de savoir si cette exigence imposerait aussi d’inscrire dans la loi la récusation devant une section qui sanctionne sans juger. À défaut, c’est au juge administratif, saisi des sanctions prononcées, qu’il reviendra d’en assurer le respect.

B. La soumission des modalités déclassées au contrôle direct du Conseil d’État

À l’inverse, les dispositions qui traduisaient l’indépendance des enseignants-chercheurs ont été déclassées sans que ce principe soit mentionné. Tel est le cas de l’élection « par collèges distincts », du renvoi au décret de la composition des collèges électoraux et de la part réservée aux professeurs et aux personnes habilitées à diriger des recherches au sein de la commission de la recherche[34]. La décision de 1984 avait pourtant déduit de l’indépendance des enseignants-chercheurs, garantie pour les professeurs par un principe fondamental reconnu par les lois de la République, l’exigence d’une « représentation propre et authentique » de chacun des deux ensembles, et censuré pour ce motif le collège électoral unique[35]. Elle rattachait cependant la composition des conseils à « l’organisation d’un service public » et jugeait qu’elle ne touchait pas « à la liberté de l’enseignement[36] ». Le Conseil tient désormais, sans s’en expliquer, ces règles pour étrangères aux garanties fondamentales des libertés publiques comme à celles des fonctionnaires. Quant aux garanties légales exigées en 1993, elles pesaient sur le législateur dans l’exercice de la compétence qu’il tient de l’article 34[37]. L’exigence cesse de s’adresser à la loi dès lors que l’élection par collèges distincts sort de son domaine.

Le principe d’indépendance s’impose alors directement au pouvoir réglementaire, et sa garde passe au Conseil d’État, qui l’assure de longue date. Il a annulé le décret qui instituait un collège unique pour les professeurs et les sous-directeurs de laboratoire du Muséum national d’histoire naturelle, alors même qu’une habilitation législative autorisait ce décret à déroger à la loi[38]. Il a jugé illégale l’inclusion des personnels scientifiques des bibliothèques dans le collège des professeurs, qui privait ces derniers d’une représentation propre et authentique[39], et a exigé que les travaux des professeurs ne soient évalués que par leurs pairs[40]. Il interprète encore les textes « au regard du principe fondamental reconnu par les lois de la République de l’indépendance des enseignants-chercheurs[41] ». Le déclassement change toutefois les conditions de ce contrôle. Tant que les règles figuraient dans la loi, le décret qui les appliquait était protégé par l’écran législatif, et le Conseil d’État jugeait inopérant le moyen tiré de principes constitutionnels contre des dispositions « adoptées conformément » à la loi de 1984[42]. Désormais, le décret qui modifiera ces modalités sera confronté directement à la Constitution et aux principes fondamentaux reconnus par les lois de la République[43], par la voie du recours pour excès de pouvoir, dont il connaît en premier et dernier ressort[44], de l’exception d’illégalité ou du refus d’abroger. La question prioritaire de constitutionnalité sera en revanche fermée, les dispositions issues de ce décret ne revêtant pas le caractère de dispositions législatives au sens de l’article 61-1 de la Constitution[45].

Le déplacement n’est pas neutre quant à l’intensité de la protection. Le Conseil d’État a jugé que la décision de 1984 n’avait censuré le collège unique « qu’en tant qu’elle portait atteinte à l’indépendance des professeurs d’université[46] », alors que le Conseil constitutionnel exigeait une représentation propre et authentique pour chacun des deux ensembles d’enseignants-chercheurs. Le risque tient surtout à l’addition des retouches désormais possibles par décret. Un décret pourrait allonger le mandat du président de l’université et en lever la limite de renouvellement, élire les conseils au suffrage indirect, réduire la part des professeurs à la commission de la recherche, supprimer le représentant des organisations de salariés au conseil d’administration ou étendre le pouvoir de ce conseil d’arrêter le budget des composantes[47]. Il pourrait même laisser les statuts de chaque établissement fixer ces modalités, alors que la décision de 1993 interdisait au législateur d’autoriser sans les encadrer des dérogations aux règles constitutives. Le Conseil d’État apprécierait chacune de ces mesures au regard du principe d’indépendance, mais l’équilibre d’ensemble de la gouvernance qu’elles redessineraient échapperait au débat parlementaire.

Ce passage au règlement demeure partiel en ce que la saisine ne visait pas le I de l’article L. 712-3, qui fixe la répartition des sièges du conseil d’administration. Cela signifie bien que la loi y réserve toujours aux professeurs la moitié des représentants des enseignants-chercheurs, alors que la règle comparable de la commission de la recherche relève désormais du règlement. Elle y fixe aussi le nombre des membres du conseil et la part des personnalités extérieures, que le rapport sénatorial propose de modifier. Seul un nouveau déclassement permettrait de les réviser par décret. Il appartiendra alors au Conseil d’État de vérifier que le décret ne touche qu’aux dispositions déclassées, toute autre modification étant entachée d’incompétence au regard de l’article 37, alinéa 2. Le décret restera par ailleurs soumis à des exigences de procédure que la décision tait, puisque la modification des adaptations propres à la Polynésie française et à la Nouvelle-Calédonie[48] demeure subordonnée à la consultation de leurs gouvernements, dont le Conseil d’État sanctionnerait l’omission[49]. Le Parlement peut encore légiférer en ces matières, une disposition réglementaire contenue dans une loi n’étant pas inconstitutionnelle[50], mais le Gouvernement pourra opposer aux amendements qui les toucheraient l’irrecevabilité de l’article 41, dont on a relevé la « désuétude de fait[51] ». La décision lui ouvre ainsi une voie réglementaire qui lui permettra de réviser les modalités de la gouvernance universitaire sans débat parlementaire, et dont l’usage dira si le déclassement fut une opération de simplification ou l’instrument d’une réforme.

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[1] Mathieu B., « La part de la loi, la part du règlement. De la limitation de la compétence réglementaire à la limitation de la compétence législative », Pouvoirs 2005, n° 114, p. 73.

[2] Cons. const., 30 juill. 1982, n° 82-143 DC, Loi sur les prix et les revenus, consid. 11.

[3] Avril P., Le Conseil constitutionnel est-il toujours le bras armé du Gouvernement dans le parlementarisme rationalisé ? Nouv. Cah. Cons. const. 2016, n° 50, p. 39.

[4] Herzog G, « Déclasser la loi pour gouverner : une possibilité limitée pour le futur Gouvernement », Questions constitutionnelles, 25 juill. 2024.

 [5]Décompte établi le 20 octobre 2026 dans le fonds de jurisprudence constitutionnelle de Légifrance, selon la date des décisions. Le Conseil a rendu 314 décisions de déclassement entre 1959 et 2025, dont 25 entre 1990 et 1999 et 63 entre 2010 et 2019. Le précédent maximum annuel était de dix décisions, en 2015. Les demandes n° 2026-321 L à 2026-323 L ont été jointes par une décision unique du 21 mai 2026.

[6]Rapp. Sénat n° 943 (2025-2026), 7 sept. 2026, Ouzoulias P. (prés.) et Garnier L. (rapp.), Universités : assumer l’excellence, recommandation n° 9.

[7]§ 2.

[8]Cons. const., 28 juill. 1993, n° 93-322 DC, Loi relative aux établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel, consid. 2 à 7 et 12.

[9]§ 5, 7, 24, 26 et 27.

[10]Cons. const., 17 mars 1964, n° 64-27 L, consid. 2 et 4 ; v. aussi Cons. const., 12 déc. 1967, n° 67-47 L, et Cons. const., 6 oct. 1976, n° 76-93 L.

[11]§ 4, 12, 16, 17, 21, 23, 34 et 38.

[12]§ 8 et 29. La formule n’apparaît dans aucune autre décision du fonds de jurisprudence constitutionnelle de Légifrance (recherche en expression exacte du 20 oct. 2026).

[13]P. Avril, art. préc.

[14]§ 5 et 26.

[15]C. éduc., art. L. 712-3, II, 1° et 2°.

[16]Cons. const., 2 oct. 2025, n° 2025-314 L.

[17]§ 4, 14, 15 et 20.

[18]§ 24 et 29.

[19]Cons. const., 20 janv. 1984, n° 83-165 DC, Loi relative à l’enseignement supérieur, consid. 26.

[20]§ 5 et 6.

[21]§ 27 et 29.

[22]Décision n° 93-322 DC préc., consid. 5.

[23]§ 4 et 20.

[24]§ 22 et 23.

[25]V. not. Cons. const., 22 nov. 2012, n° 2012-236 L, à propos de l’École des hautes études en santé publique.

[26]§ 15, 16, 20, 21, 28 et 29.

[27]§ 11.

[28]L. n° 2019-828, 6 août 2019, de transformation de la fonction publique, art. 33, modifiant not. C. éduc., art. L. 232-2, L. 712-6-2 et L. 811-5.

[29]Le dispositif vise ces mots en tant qu’ils figurent « à la dernière phrase du même article », alors que la saisine et le § 10 visent la dernière phrase du troisième alinéa de l’art. L. 712-6-2, la dernière phrase de l’article ne les contenant pas.

[30]C. éduc., art. R. 712-26-1, dans sa rédaction issue du D. n° 2026-36, 29 janv. 2026.

[31]C. éduc., art. R. 811-22.

[32]C. éduc., art. R. 811-13-1, 7°.

[33]Cons. const., 12 oct. 2012, n° 2012-280 QPC, Société Groupe Canal Plus et autre, consid. 16 et 19.

[34]§ 7, 24 et 25.

[35]Décision n° 83-165 DC préc., consid. 20, 27 et 28.

[36]Ibid., consid. 17.

[37]Décision n° 93-322 DC préc., consid. 7 et 12.

[38]CE, 4e et 1re ss-sect. réunies, 29 mai 1992, Association amicale des professeurs titulaires du Muséum national d’histoire naturelle, Lebon.

[39] CE, 4e et 1re ss-sect. réunies, 9 juill. 1997, Picard, Lebon.

[40] CE, 4e et 6e ss-sect. réunies, 22 mars 2000, n° 195638, Lebon.

[41] CE, 4e et 1re ch. réunies, 13 avr. 2018, n° 406887, mentionné aux tables du Lebon.

[42] CE, 4e et 1re ss-sect. réunies, 29 juill. 1994, F. et autres, mentionné aux tables du Lebon ; sur la théorie de la loi-écran, CE, sect., 6 nov. 1936, Arrighi, Lebon, p. 966.

[43] CE, ass., 12 févr. 1960, Société Eky, Lebon, p. 101 ; CE, ass., 3 juill. 1996, n° 169219, Koné, Lebon, p. 255.

[44] CJA, art. R. 311-1, 1°.

[45] Cons. const., 22 juill. 2011, n° 2011-152 QPC, M. Claude C., consid. 4, à propos d’une disposition de forme législative modifiée par décret. Tant qu’elles n’ont pas été modifiées, les dispositions déclassées conservent leur forme législative, et la recevabilité d’une question prioritaire de constitutionnalité dirigée contre elles n’a pas, à notre connaissance, été tranchée.

[46] CE 29 juill. 1994, préc.

[47]§ 4, 5, 7, 24 et 27.

[48]§ 35 à 38.

 [49]L. org. n° 2004-192, 27 févr. 2004, portant statut d’autonomie de la Polynésie française, art. 10 ; L. org. n° 99-209, 19 mars 1999, relative à la Nouvelle-Calédonie, art. 133.

[50] Décision n° 82-143 DC préc., consid. 11.

 [51]Auby J.-B., « L’avenir de la jurisprudence Blocage des prix et des revenus », Nouv. Cah. Cons. const. 2006, n° 19.