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16 07 2018

Deux ans de jurisprudence Czabaj

La décision Czabaj[1] a deux ans. Rapidement élevée au rang des grands arrêts du contentieux administratif[2], cette décision a eu, en procédure administrative contentieuse, une portée considérable. Sur le fondement du principe de sécurité juridique, elle fait désormais obstacle à ce qu’une décision administrative ne comportant pas la mention des voies et délais de recours puisse être contestée après l’expiration d’un délai raisonnable, qui est en principe d’un an.

Pour comprendre l’exacte portée de cette décision, il faut d’abord rappeler les dispositions de l’article R. 421-5 du code de justice administrative, qui prévoient expressément que « les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables qu’à la condition d’avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision »[3]. Sur le fondement de ces dispositions, le Conseil d’Etat a longtemps considéré qu’à défaut de mention des voies et délais de recours lors de la notification d’une décision, aucune forclusion ne pouvait jamais être opposée par le juge administratif[4], et qu’en pareille hypothèse, celui-ci ne pouvait qu’écarter les fins de non-recevoir tirées de la tardiveté de la requête[5]. Il s’est d’ailleurs montré relativement sévère dans l’application de cette règle, en exigeant une mention des voies et délais de recours exacte et complète[6], indiquant notamment l’éventuelle obligation de former un recours administratif préalable (RAPO) et la nature de la juridiction compétente (juridiction administrative de droit commun ou juridiction spécialisée)[7].

Comme l’expliquait ici le professeur Frédéric Rolin[8], cette règle inscrite à l’article R. 4215 du code de justice administrative n’était pas seulement une obligation, au demeurant assez peu contraignante, imposée à l’administration. Elle était également, et surtout, un droit accordé « aux usagers dépourvus de compétences administratives » et une garantie qui leur était offerte d’être informés des conditions dans lesquelles ils pouvaient contester les décisions de l’administration. Cette formalité étant peu contraignante pour les administrations, qui disposent de modèles ou de logiciels d’aide la rédaction des décisions et courriers, le défaut de mention des voies et délais de recours relevait plus souvent de la « stratégie contentieuse » que de l’oubli involontaire[9].

La conséquence de l’application de cette règle était cependant fatale : des décisions de l’administration notifiées sans mention des voies et délais de recours pouvaient être contestées de manière perpétuelle[10]. Le phénomène a été particulièrement important dans le contentieux des pensions de retraite, permettant à des retraités de la fonction publique civile ou militaire de contester des décisions de mise à la retraite plus de dix ou quinze ans après qu’elles leur aient été notifiées. Cela étant, les conséquences financières de ces contentieux étaient souvent limitées par le jeu de la prescription quadriennale des créances publiques.

Le Conseil d’État a néanmoins fini par considérer que cette faculté accordée aux administrés de pouvoir contester sans limite de temps des décisions notifiées sans mention des voies et délais de recours portait atteinte au principe de sécurité juridique[11], estimant que celui-ci « implique que ne puissent être remises en cause sans condition de délai des situations consolidées par l’effet du temps » et qu’il « fait obstacle à ce que puisse être contestée indéfiniment une décision administrative individuelle qui a été notifiée à son destinataire, ou dont il est établi, à défaut d’une telle notification, que celui-ci a eu connaissance ». Le Conseil d’État en a déduit, de manière totalement prétorienne, qu’« en une telle hypothèse, si le non-respect de l’obligation d’informer l’intéressé sur les voies et les délais de recours, ou l’absence de preuve qu’une telle information a bien été fournie, ne permet pas que lui soient opposés les délais de recours fixés par le code de justice administrative, le destinataire de la décision ne peut exercer de recours juridictionnel au-delà d’un délai raisonnable » et qu’« en règle générale et sauf circonstances particulières dont se prévaudrait le requérant, ce délai ne saurait, sous réserve de l’exercice de recours administratifs pour lesquels les textes prévoient des délais particuliers, excéder un an à compter de la date à laquelle une décision expresse lui a été notifiée ou de la date à laquelle il est établi qu’il en a eu connaissance ».

En résumé, soit la décision est notifiée avec la mention des voies et délais de recours, et elle doit être contestée que dans le délai de recours réglementaire de deux mois, soit elle n’est pas notifiée avec cette mention, et elle doit être contestée dans un délai raisonnable qui est en principe d’un an.

Le Conseil d’État a cherché à relativiser la portée de cette décision, pour en faire une application immédiate, en précisant que cette règle « qui a pour seul objet de borner dans le temps les conséquences de la sanction attachée au défaut de mention des voies et délais de recours, ne porte pas atteinte à la substance du droit au recours, mais tend seulement à éviter que son exercice, au-delà d’un délai raisonnable, ne mette en péril la stabilité des situations juridiques et la bonne administration de la justice, en exposant les défendeurs potentiels à des recours excessivement tardifs ». Mais en réalité, la portée de cette nouvelle règle est considérable pour les administrés, car elle a pour objet, et évidemment pour effet, de restreindre leur droit au recours. D’aucuns ont dénoncé le caractère inéquitable de cette nouvelle règle prétorienne. Privés de toute information quant aux voies et délais de recours, les administrés perdent la possibilité de contester utilement des décisions après l’expiration de ce délai d’un an. C’est d’un droit qui leur avait été accordé par le pouvoir réglementaire dont ils se trouvent presque totalement dépossédés. Surtout, comme a pu le relever le professeur Florian Poulet, la jurisprudence Czabaj fait peser sur les administrés les conséquences d’une carence de l’administration, qui s’est abstenue de mentionner les délais et voies de recours.

Deux plus tard, il apparaît que cette nouvelle règle tend à se diffuser dans l’ensemble des branches du contentieux administratif. Sous la pression constante de ce sacro-saint principe de sécurité juridique, qui naguère protégeait les administrés, mais qui ici se retourne contre eux, toutes les voies de recours semblent progressivement être enfermées, les unes après les autres, dans ce même délai d’un an.

 

1. Dans le contentieux de l’excès de pouvoir, on l’a vu, les décisions administratives individuelles notifiées sans que soient mentionnées les voies et délais de recours ne peuvent être contestées que dans un délai raisonnable, qui est en principe d’un an.

Il importe cependant de préciser que ce délai d’un an court, à l’encontre du requérant, « à compter de la date à laquelle une décision expresse lui a été notifiée ou de la date à laquelle il est établi qu’il en a eu connaissance ». Celui-ci dispose donc encore d’un argument à faire valoir, lorsqu’on lui oppose ce délai prétorien. S’il parvient à établir qu’il n’a pas reçu notification de la décision litigieuse et qu’il n’en a pas davantage eu connaissance, le juge devra reconnaître que ce délai d’un an n’a pas pu courir[12].

 

2. RAPO. La jurisprudence Czabaj a rapidement été étendue aux recours juridictionnels devant obligatoirement être précédés d’un recours administratif (RAPO). Dans cette hypothèse, le RAPO doit être exercé, comme doit l’être le recours juridictionnel, dans un délai raisonnable d’un an[13].

 

3. Dans les contentieux pécuniaires, c’est-à-dire, les recours tendant à l’annulation de décisions ayant un objet exclusivement pécuniaire, le Conseil d’État a logiquement fait application de la même solution, dans sa décision Société Sanicorse[14]. Il n’est donc désormais possible de contester les titres de perception et les titres exécutoires ne comportant pas l’indication des voies et délais de recours, comme c’est assez fréquemment le cas, que dans un délai d’un an.

Le Conseil d’État a précisé, par cette décision, que ce délai d’un an court « à compter de la date à laquelle le titre, ou à défaut, le premier acte procédant de ce titre ou un acte de poursuite a été notifié au débiteur ou porté à sa connaissance ». Dans la même décision, il a par ailleurs indiqué qu’« un débiteur qui saisit la juridiction judiciaire, alors que la juridiction administrative était compétente, conserve le bénéfice de ce délai raisonnable dès lors qu’il a introduit cette instance avant son expiration » et qu’« un nouveau délai de deux mois est décompté à partir de la notification ou de la signification du jugement par lequel la juridiction judiciaire s’est déclarée incompétente »

 

4. En matière indemnitaire, la jurisprudence n’est pas encore tout à fait fixée. On peut en tout cas s’attendre à ce que le Conseil d’État juge à court ou moyen terme que les requérants ne disposent, au plus, que d’un délai d’un an pour introduire un recours indemnitaire à compter de la notification de la décision de rejet de leur demande indemnitaire préalable.

Il importe de relever, à cet égard, qu’en matière indemnitaire, depuis la modification des dispositions de l’article R. 421-3 du code de justice administrative par le décret du 2 novembre 2016, le délai de recours contentieux est désormais déclenché aussi bien par l’intervention d’une décision expresse de rejet que par une décision implicite de rejet[15].

En revanche, conséquence logique de la décision Société Sanicorse, le Conseil d’État a précisé que l’expiration du délai de recours contre une décision dont l’objet est purement pécuniaire, par l’effet de la règle du délai raisonnable, fait « obstacle à ce que soient présentées des conclusions indemnitaires ayant la même portée »[16].

Une question reste néanmoins en suspens. Le Conseil d’État ira-t-il jusqu’à considérer qu’on ne peut engager la responsabilité d’une personne publique à raison d’une décision administrative illégale que dans un délai d’un an à compter de sa notification ? Cette question n’est pas seulement théorique. Certes, dans la plupart des cas, la sécurité juridique sera en quelques sortes préservée par l’application des règles de la prescription quadriennale. Cependant, il est constant que dans tous les cas où est demandée l’indemnisation du préjudice résultant de l’illégalité d’une décision administrative, le fait générateur de la créance doit être rattaché à l’exercice au cours duquel la décision a été notifiée, mais à condition qu’elle ait été notifiée régulièrement[17]. En l’absence de notification régulière, un requérant peut donc encore engager une action indemnitaire sans limite de temps. L’esprit de la jurisprudence Czabaj pourrait conduire le Conseil d’État à considérer qu’en l’absence de notification régulière, le requérant ne peut engager une telle action que dans un délai d’un an à compter de la date à laquelle il a reçu notification ou eu connaissance de la décision illégale.

 

5. En matière fiscale, enfin, le Conseil d’État a rappelé que « dans le cas où le recours juridictionnel doit obligatoirement être précédé d’un recours administratif, celui-ci doit être exercé, comme doit l’être le recours juridictionnel, dans un délai raisonnable» et que «le recours administratif préalable doit être présenté dans le délai prévu par les articles R. 196-1 ou R. 196-2 du livre des procédures fiscales, prolongé, sauf circonstances particulières dont se prévaudrait le contribuable, d’un an » ajoutant que « dans cette hypothèse, le délai de réclamation court à compter de l’année au cours de laquelle il est établi que le contribuable a eu connaissance de l’existence de l’imposition »[18].

Dans la même décision, il a par ailleurs précisé que « si la notification de la décision [de l’administration fiscale] ne comporte pas les mentions prévues par l’article R. 421-5 du code de justice administrative ou si la preuve de la notification de cette décision n’est pas établie, le contribuable doit adresser sa réclamation dans un délai raisonnable à compter de la date à laquelle l’acte de poursuite lui a été notifié ou de celle à laquelle il est établi qu’il en a eu connaissance » et que « sauf circonstances particulières dont se prévaudrait le contribuable, ce délai ne saurait excéder un an ».

Il importe cependant de rappeler que la règle de déclenchement du délai de recours par une décision expresse ou implicite, instaurée par le décret du 2 novembre 2016, n’est toujours pas applicable en contentieux fiscal. Dès lors que les dispositions du livre des procédures fiscales n’ont pas été modifiées, le Conseil d’État a en effet rappelé qu’en cette matière, seule une décision expresse de rejet de la réclamation peut faire courir le délai de recours contentieux[19]. Il s’agit peut-être de l’un des derniers « angles morts » de la jurisprudence Czabaj.

 

6. En matière contractuelle, certains juges des référés de tribunaux administratifs ont tenté d’étendre l’application de la jurisprudence Czabaj à la procédure du référé précontractuel, en considérant qu’il découlait du principe de sécurité juridique qu’un tel référé ne pouvait être formé que dans un délai raisonnable, fixé (assez arbitrairement) à trois mois[20]. À la suite du juge des référés du tribunal administratif de Paris[21], le Conseil d’État a cependant refusé, pour l’instant, de suivre cette voie.

Par une décision du 12 juillet 2017[22], le Conseil d’Etat a en effet relevé que ni les dispositions de l’article L. 551-1 du code de justice administrative et suivantes « ni aucune autre disposition législative ou réglementaire n’impliquent que les personnes ayant intérêt à conclure le contrat et qui s’estiment susceptibles d’être lésées par des manquements aux règles de publicité et de mise en concurrence soient tenues de saisir le juge du référé précontractuel dans un délai déterminé à compter du moment où elles ont connaissance de ces manquements ». Il a ensuite considéré « qu’une telle absence de délai ne conduit pas à ce que ces manquements puissent être contestés indéfiniment devant le juge du référé précontractuel, dès lors que la signature du contrat met fin à la possibilité de saisir ce juge » et que « au demeurant, la possibilité ainsi offerte aux personnes intéressées de former un référé précontractuel à tout moment de la procédure, en permettant que ces manquements soient, le cas échéant, corrigés avant la conclusion du contrat, tend à prévenir l’introduction de recours remettant en cause le contrat lui-même après sa signature et alors qu’il est en cours d’exécution ». Il a donc estimé que le juge des référés dont l’ordonnance était contestée avait « commis une erreur de droit en jugeant qu’il découlait du principe de sécurité juridique une obligation de former un référé précontractuel dans un délai raisonnable, en fixant celui-ci, sous réserve de circonstances particulières, à trois mois à compter de la date à laquelle le requérant a eu connaissance du manquement allégué et en rejetant comme tardive, pour ce motif, la demande présentée par la société ». Il importe cependant de ne pas tirer de leçons trop définitives de cette décision, qui a été rendue par une chambre jugeant seule et qui n’a été ni publiée, ni même mentionnée aux tables du recueil Lebon.

 

7. Dans un souci d’accessibilité et d’intelligibilité du droit, mais aussi, quelque part, de sécurité juridique pour les administrés, on peut regretter que le décret du 2 novembre 2016 n’ait pas mis en cohérence les dispositions de l’article R. 421-5 du code de justice administrative avec la règle énoncée par le Conseil d’État dans sa décision Czabaj. Ces dispositions continuent de prévoir, de manière étonnamment contradictoire, et non sans hypocrisie, que « les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables qu’à la condition d’avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision».

 

 

[1] CE, Ass. 13 juillet 2016, M. Czabaj, n°387763, Lebon p. 340.

[2] Les grands arrêts du contentieux administratif, Dalloz, n°38, p. 801, 6ème édition.

[3] Cette règle, issue du décret du 28 novembre 1983, a d’abord été codifiée à l’article R. 104 du code des tribunaux administratifs, avant d’être recodifiée à l’actuel article R. 421-5 du code de justice administrative.

[4] CE, 29 octobre 2001, n°221713, aux tables ; 1er octobre 2014, Mme B…, n°363482, publié au recueil Lebon.

[5] CE, 5 décembre 2014, SCI les Rosiers, n°359769, publié au recueil Lebon.

[6] CE, 8 janvier 1992, M. Masses, n°113114, aux tables p. 1204 ; v. aussi : CE, 29 mars 2000, M. Gluck, n°204611, aux tables p. 1150.

[7] CE, 15 novembre 2006, Mme Toquet, n°264636, aux tables.

[8] F. Rolin, Demande d’abrogation de la norme contenue dans la décision du Conseil d’Etat du 13 juillet 2016, Le blog Droit administratif, 14 juillet 2016.

[9] V. Pécresse, concl. sur CE, 27 octobre 1997, Mme de Laubier, RFDA 1998, Lebon p. 527, citée par F. Rolin dans l’article précité.

[10] v. par exemple : CE, 24 juillet 2009, Grandry, n°322806, Lebon p. 860 : annulation d’un arrêté de pension du 21 juin 1993 contesté le 1er décembre 2008, soit 15 ans plus tard.

[11] CE, Ass. 24 mars 2006, Société KPMG, n°288460, Lebon p. 154.

[12] En ce sens : CE, 2 mai 2018, OGEC Notre-Dame de Plestin-les-Grèves, n°391876, mentionné aux tables du recueil Lebon.

[13] CE, Sect. 31 mars 2017, Ministre des finances c/ Amar, n°389842, publié au recueil Lebon.

[14] CE, 9 mars 2018, Société Sanicorse, n°401386.

[15] V. sur ce décret : J.-B. Chevalier, On nous change encore notre procédure administrative contentieuse !, Le blog Droit administratif, 2 janv. 2017.

[16] CE, 9 mars 2018, Communauté de communes du pays roussillonnais, n°405355, mentionné aux tables du recueil Lebon.

[17] En ce sens : CE, Sect. 6 novembre 2002, Guisset, n°227147, publié au recueil Lebon ; v. aussi : CE, 8 avril 2009, CNRS, n°308203 ; CE, 23 mars 2017, Mme A…. c/ Département de l’Orne, n°398951 ; CE, 5 février 2018, M. B… c/ Agence de services et de paiement, n°401325, aux tables.

[18] CE, Sect. 31 mars 2017, Ministre des finances c/ Amar, n°389842, précité.

[19] CE, 7 décembre 2016, Société Cortansa, n°384309.

[20] V. notamment : TA La Réunion, ord., 19 octobre 2016, Société réunionnaise de bureautique, n° 1601022.

[21] TA Paris, ord., 21 avril 2017, Société Extérion Media France, n° 1704976.

[22] CE, 12 juil. 2017, Société Études, Créations et Informatique, n° 410832, inédit.

Commentaires

Julien LALANNE dit :

Merci Jean-Baptiste.
Me semble aussi se poser une vraie question dans l’application extensive de cette solution à des tiers là où le CE vise bien les destinataires mais où par exemple le TA de Versailles (15/02/17) l’oppose à des requérants contre un PC.
Julien

JBC dit :

Excellente remarque ! Je complète l’analyse.

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