Le blog Droit administratif

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23 02 2018

À l’Assemblée, tenue correcte et expression neutre exigées : Une (très) contestable restriction de la liberté d’expression des députés

 

Par le biais d’une récente modification de son instruction générale, le Bureau de l’Assemblée nationale a significativement restreint la liberté d’expression, y compris religieuse, des députés dans l’hémicycle, notamment, en leur imposant une expression « exclusivement orale » et une tenue « neutre », en prohibant l’usage de documents et d’objets divers, et en leur interdisant de porter des signes religieux « ostensibles ». Insusceptible d’être attaquée devant les juridictions administratives et constitutionnelle internes, cette réglementation de l’expression des députés en séance pourrait conduire à une sanction européenne.

 

Lors de sa réunion du 24 janvier 2018, le Bureau de l’Assemblée nationale a adopté, dans une remarquable discrétion, une modification de l’article 9 de son instruction générale. Cet article, relatif à la « tenue en séance », prévoit désormais que « dans l’hémicycle, l’expression est exclusivement orale », et précise, d’une part, que « l’utilisation, notamment pendant les questions au Gouvernement, à l’appui d’un propos, de graphiques, de pancartes, de documents, d’objets ou instruments divers est interdite » et que « lorsque ceux-ci sont utilisés par un ou plusieurs députés appartenant à un même groupe pendant l’intervention de l’un de ses membres, le Président peut retirer immédiatement la parole à ce dernier », et d’autre part, que « la tenue vestimentaire adoptée par les députés dans l’hémicycle doit rester neutre et s’apparenter à une tenue de ville » et que cette tenue « ne saurait être le prétexte à la manifestation de l’expression d’une quelconque opinion : est ainsi notamment prohibé le port de tout signe religieux ostensible, d’un uniforme, de logos ou messages commerciaux ou de slogans de nature politique »[1].

Cette modification de l’instruction générale du Bureau, proposée par son président François de Rugy, fait directement suite à l’affaire du port d’un maillot de football dans l’hémicycle, le 7 décembre 2017. Pour défendre le sport amateur, et rendre hommage aux bénévoles « qui lavent, plient et rangent les maillots pour pas un rond », le député François Ruffin avait porté, en séance, le maillot d’un petit club de foot amateur, l’Olympique d’Eaucourt. Le président de l’Assemblée avait alors décidé de sanctionner le député[2] et avait annoncé son intention de « préciser davantage les règles qui régissent le comportement dans l’hémicycle »[3].

Cependant, les membres du Bureau de l’Assemblée ont profité de cette occasion pour donner une portée beaucoup plus large et plus restrictive aux nouvelles règles. Loin de se contenter de « préciser les règles » applicables à la tenue en séance pour « éviter certaines provocations vestimentaires », le nouvel article 9 en a institué de nouvelles, qui restreignent significativement la liberté des députés dans leur expression. Reverra-t-on un jour, au Palais Bourbon, des députés siéger en blouse ou bleu de travail[4], des parlementaires en tenue traditionnelle bretonne ou en habit traditionnel berbère[5], des élus brandissant pendant les débats magazine de métal, panier de courses ou livres religieux, des députés portant maillots de foot ou tongs brésiliennes ? Si cette instruction générale est appliquée, ce n’est pas seulement cette longue tradition parlementaire des coups de théâtre qui s’achèvera. C’est aussi la liberté des élus de la Nation d’exprimer librement leurs opinions dans l’hémicycle qui s’en trouvera entravée.

Ces restrictions de la liberté d’expression des députés ont, étonnamment, été accueillies dans une relative indifférence. Seuls quelques parlementaires se sont risqués, individuellement, à critiquer les nouvelles mesures. Tout en se satisfaisant de l’interdiction des signes religieux et des marques commerciales, la députée Clémentine Autin (LFI) a ainsi contesté la réglementation de l’expression des députés, destinée, selon elle, à « museler l’opposition »[6]. Le député socialiste François Pupponi s’est quant à lui indigné de l’interdiction des signes religieux, dénonçant une « trahison de la laïcité » et refusant qu’on puisse « interdire aux représentants du peuple ce que l’on autorise aux citoyens »[7]. Cette mesure n’a pas non plus fait l’unanimité au sein de la majorité. Surprise de ne l’avoir découverte que le jour-même, la députée Nicole Dubre-Chirat (LREM), membre de l’Observatoire de la laïcité, a adressé une lettre au président de l’Assemblée et au président de son groupe pour dénoncer l’interdiction des signes religieux ou des slogans politiques, rappelant que les députés « ne sont pas des fonctionnaires » et qu’ils ne sont donc « pas neutres »[8]. À droite, la plupart des députés semble avoir approuvé ce texte, certains s’avouant satisfaits d’une interdiction du port du voile dans l’hémicycle. Seule la députée Annie Genevard (LR), membre du Bureau, a choisi de s’abstenir en raison du caractère « très périlleux » de la nouvelle réglementation, rejointe par le député Claude Goasguen, également membre de l’Observatoire de la laïcité, qui craint quant à lui que la volonté de faire disparaître l’expression religieuse de l’espace public ait pour effet d’« alimenter des ressentiments de certains musulmans qui vont se poser en victime de la laïcité »[9].

Le nouvel article 9 de l’instruction générale du Bureau de l’Assemblée aurait pourtant dû davantage éveiller les esprits, tant l’on peut douter de sa conformité à la Constitution et à la Convention européenne des droits de l’homme.

 

I. – DE CONTESTABLES RESTRICTIONS DES LIBERTÉS PARLEMENTAIRES

Outre la circonstance que la compétence du Bureau de l’Assemblée pour réglementer la tenue et l’expression des députés en séance pouvait être discutée, ces nouvelles règles créent des restrictions injustifiées et disproportionnées à la liberté d’expression et à la liberté religieuse des parlementaires.

A. Une compétence du Bureau de l’Assemblée discutable

Un encadrement de la tenue vestimentaire des députés aurait normalement dû donner lieu à une modification du règlement intérieur de la Chambre basse. Le Président de l’Assemblée a cependant décidé d’introduire les nouvelles règles de tenue et d’expression des députés en séance, non pas dans le règlement intérieur, mais dans l’instruction générale du Bureau de l’Assemblée. Il y a tout lieu de s’interroger sur la compétence du Bureau pour adopter une telle réglementation.

Les compétences du Bureau de l’Assemblée sont fixées par les dispositions du règlement de l’Assemblée. Mais on ne peut que constater qu’aucune de ces dispositions n’attribue au Bureau le pouvoir de régler le fonctionnement de l’Assemblée, et moins encore, de régler le déroulement des débats parlementaires. L’article 14 du règlement donne certes au Bureau « tous pouvoirs pour régler les délibérations de l’Assemblée et pour organiser et diriger tous les services ». Mais ces dispositions n’ont pour effet que de donner pouvoir au Président de diriger les délibérations, et au besoin de suspendre ou de lever les séances, et aux secrétaires du Bureau, de surveiller les opérations de vote et de dépouillement de certains scrutins. Le Bureau a surtout compétence pour organiser et diriger les services administratifs de l’Assemblée, et ainsi, en application de l’article 17, de déterminer « par des règlements intérieurs l’organisation et le fonctionnement des services de l’Assemblée ».

C’est en revanche à l’ensemble des députés, par le biais du règlement, plusieurs fois mentionné dans la Constitution[10], qu’il incombe de fixer les règles d’organisation et de fonctionnement de l’Assemblée, et en particulier, de déterminer les règles d’organisation des débats (fixées aux articles 47 et suivants) et les règles de discipline (prévues aux articles 70 et suivants).

Dans ces conditions, et alors qu’aucune disposition du règlement de l’Assemblée ne l’habilitait à réglementer la tenue et l’expression des députés en séance, on peut considérer que le Bureau de l’Assemblée n’était pas compétent pour adopter ce nouvel article 9 de son instruction générale.

Le choix d’inscrire ces nouvelles règles dans l’instruction générale plutôt que dans le règlement n’était pourtant pas anodin. S’agissant d’une part de ses conditions d’adoption, une résolution modifiant le règlement intérieur aurait dû être adoptée par l’ensemble des députés, alors que cette modification de l’instruction générale a pu être votée dans le huis clos du Bureau par les seuls députés qui y siégent. D’autre part, comme nous le verrons ci-après, alors que la résolution modifiant le règlement aurait dû être soumise au contrôle du Conseil constitutionnel, en application de l’article 61 de la Constitution, cette décision modifiant l’instruction générale n’est susceptible d’aucun recours. Il n’est pas interdit de penser, comme l’avocat Erwan le Morhedec, que « cette méthode ne fait que souligner les doutes du bureau de l’Assemblée nationale sur la constitutionnalité de son propre texte »[11].

Une discussion publique et un contrôle juridictionnel n’auraient pourtant pas été superflus, tant ces nouvelles mesures étonnent par les restrictions qu’elles prévoient.

B. Des limitations de la liberté d’expression disproportionnées

En premier lieu, ce nouvel article 9 restreint significativement la liberté d’expression des députés, en prévoyant que leur expression doit désormais être « exclusivement orale ». Il proscrit formellement « l’utilisation, notamment pendant les questions au Gouvernement, à l’appui d’un propos, de graphiques, de pancartes, de documents, d’objets ou instruments divers ». Par ailleurs, l’article prévient que la tenue vestimentaire des députés « ne saurait être le prétexte à la manifestation de l’expression d’une quelconque opinion », et interdit le port « de logos ou messages commerciaux », et plus étonnant encore au sein d’une assemblée parlementaire, « de slogan de nature politique ».

Ces nouvelles interdictions sont sans doute liées à l’actualité parlementaire récente. Lors de la séance des questions au gouvernement du 26 juillet 2017, plusieurs députés de La France Insoumise s’étaient munis d’un paquet de pâtes, d’un bocal de sauce tomate et d’une boite de conserve de haricots pour protester contre la baisse du montant des APL.

Quelles qu’en soient les raisons pratiques, il demeure que ces nouvelles restrictions à la liberté d’expression des députés sont extrêmement rigoureuses, et sans grand doute, injustifiées et disproportionnées.

Il importe à cet égard de rappeler que si les libertés d’expression et d’opinion, consacrées à l’article 11 de la DDHC et à l’article 10 de la CEDH, peuvent subir des restrictions, celles-ci doivent cependant être strictement justifiées, nécessaires et proportionnées[12]. Et en la matière, les juridictions internes et européennes, lorsqu’elles sont saisies, exercent un contrôle particulièrement rigoureux. Le Conseil d’Etat, qui rappelle régulièrement que la liberté d’expression est « une condition de la démocratie et l’une des garanties du respect des autres droits et libertés », veille ainsi à ce que les atteintes qui y sont portées soient nécessaires, adaptées et proportionnées[13]. Le Conseil constitutionnel réalise un contrôle aussi strict, qui l’a conduit, à maintes reprises, à censurer des dispositions législatives portant des atteintes excessives à la liberté d’expression et d’opinion[14]. Preuve de son extrême rigueur en ce domaine, le juge constitutionnel a récemment censuré, par deux fois, le délit de consultation habituelle de sites terroristes, au motif que celui-ci « [portait] une atteinte à l’exercice de la liberté de communication qui n'[était] pas nécessaire, adaptée et proportionnée »[15].

Quant à la Cour européenne des droits de l’homme, il est inutile de rappeler qu’elle considère la liberté d’expression comme « l’un des fondements essentiels d’une société démocratique »[16] et qu’elle veille à ce que les éventuelles restrictions qui y sont apportées par les Etats soient strictement nécessaires, ce qui implique qu’elles répondent « à un besoin social impérieux », et qu’elles soient proportionnées au but légitime poursuivi[17]. La jurisprudence de la Cour est d’autant plus sévère lorsqu’il s’agit de restreindre la liberté d’expression dans le débat politique. Elle considère en effet que l’article 10-2 de la Convention « ne laisse guère de place pour des restrictions à la liberté d’expression dans le domaine du discours et du débat politique, dans lequel cette dernière revêt la plus haute importance, ou des questions d’intérêt général », ajoutant que « précieuse pour chacun, la liberté d’expression l’est tout particulièrement pour un élu du peuple ; il représente ses électeurs, signale leurs préoccupations et défend leurs intérêts » et qu’en conséquence, « des ingérences dans la liberté d’expression d’un parlementaire commandent à la Cour de se livrer à un contrôle des plus stricts »[18]. La CEDH a d’ailleurs récemment condamné la France sur ce fondement, en considérant que la condamnation pour diffamation d’un conseiller municipal, motivée par le fait qu’il avait qualifié le maire et le premier adjoint d’escrocs lors d’une séance du conseil municipal, était contraire à la liberté d’expression[19].

Il est indéniable que l’article 9 de l’instruction générale, dont les termes ont été rappelés en introduction, portent des atteintes directes à la liberté d’expression des députés. Les contraindre à une expression « exclusivement orale », leur interdire l’utilisation de documents ou d’objets, et plus encore, leur défendre d’adopter une tenue vestimentaire manifestant l’expression d’une opinion et de porter un slogan de nature politique, conduit à restreindre assez nettement leur liberté d’expression et d’opinion. Le seul but légitime qui pourrait être invoqué pour justifier de telles restrictions est la défense de l’ordre, l’exigence tenant au bon déroulement des débats parlementaires.

Cependant, ces nouvelles mesures n’étaient pas nécessaires. Le bon ordre des séances est en effet assuré par les dispositions du règlement de l’Assemblée, et en particulier par les dispositions de l’article 70 qui prévoient des peines disciplinaires, notamment, contre tout membre de l’Assemblée « qui se livre à des manifestations troublant l’ordre ou qui provoque une scène tumultueuse », mais aussi « qui a fait appel à la violence en séance publique », ou encore, « qui se livre à une mise en cause personnelle, qui interpelle un autre député ou qui adresse à un ou plusieurs de ses collègues des injures, provocations ou menaces ».

Surtout, et en tout état de cause, ces restrictions à la liberté d’expression étaient totalement disproportionnées par rapport au but poursuivi. Il n’était en effet nullement utile d’empêcher les députés de s’exprimer autrement qu’oralement pour assurer le bon déroulement des débats parlementaires. Il suffisait que soient prévues les dispositions qui viennent d’être rappelées, et qui existent donc déjà, permettant au Président d’interrompre un député troublant gravement l’ordre des séances et le cas échéant, de lui infliger une peine disciplinaire.

C. Une limitation de la liberté religieuse injustifiée

La décision qui a suscité le plus de débats est, sans nul doute, celle de prohiber dans l’hémicycle « le port de tout signe religieux ostensible ». Alors que le projet initial ne devait viser qu’à interdire le port de « tenues extravagantes », c’est avec un certain étonnement que députés et observateurs ont appris que le port de signes religieux « ostensibles » serait dorénavant interdit à l’Assemblée. Cette décision vient en effet rompre avec une tradition parlementaire séculaire, qui a toujours fait prévaloir la liberté d’expression, y compris religieuse. Ainsi, nul n’a oublié l’Abbé Pierre, député de Meuthe-et-Moselle de 1945 à 1951, l’Abbé Lemire, député d’Hazebrouck (Nord), l’Abbé Laudrin, député de Locminé jusqu’en 1977, et le Chanoine Félix Kir, député de Dijon de 1945 à 1968, qui ont tous siégé en soutane. Nul n’a non plus oublié le médecin Philippe Grenier, député de Pontarlier (Doubs) converti à l’Islam, qui en 1896 avait décidé de venir siéger à l’Assemblée en burnous, l’habit traditionnel berbère[20]. Le port de telles tenues religieuses, mais également de la kippa, du turban sikh ou du voile islamique, est désormais proscrit.

Pourtant, si les élus peuvent dans certaines conditions, notamment lorsqu’ils agissent au nom et pour le compte de l’Etat ou d’une collectivité publique, observer une exigence de neutralité religieuse, il demeure qu’ils conservent, notamment dans le cadre du débat politique, une liberté d’expression religieuse pleine et entière. Ils bénéficient en effet, au même titre que tout citoyen, de la liberté de pensée, de conscience et de religion, qui implique, selon les termes de l’article 9 de la CEDH, « la liberté de manifester sa religion ou sa conviction individuellement ou collectivement, en public ou en privé ». Comme l’a justement rappelé la députée Nicole Dubre-Chirat, les députés ne sont pas des fonctionnaires et ne sont donc nullement soumis à un quelconque principe de neutralité religieuse ou philosophique[21].

Cette liberté religieuse des élus a d’ailleurs pu être consacrée aussi bien par le Conseil d’Etat[22] que par la Cour de cassation, qui a eu l’occasion de rappeler que rien ne faisait obstacle à la manifestation de leurs convictions philosophiques et religieuses, notamment par le port de signes religieux, lors de débats parlementaires ou au sein des assemblées délibérantes des collectivités territoriales, en rappelant qu’« aucune disposition législative… ne permet au maire d’une commune, dans le cadre des réunions du conseil municipal, lieu des débats et de confrontations d’idées, d’interdire aux élus de manifester publiquement, notamment par le port d’un insigne, leur appartenance religieuse » [23].

L’une des seules limites à cette liberté résulte de la loi n°2010-1192 du 11 octobre 2010, qui interdit la dissimulation du visage dans l’espace public, et donc, le port de la burqa, pour des raisons ne tenant pas à la laïcité mais à la protection de la sécurité publique. En l’absence d’atteinte à l’ordre public, aucune disposition législative n’empêche en revanche un parlementaire de porter une tenue ou un signe religieux. L’interdiction du port de signes religieux « ostensibles » dans l’hémicycle est donc une restriction de la liberté religieuse des députés, liberté ne pouvant pourtant « faire l’objet d’autres restrictions que celles qui, prévues par la loi, constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité publique, à la protection de l’ordre, de la santé ou de la morale publiques, ou à la protection des droits et libertés d’autrui ».

Or, en l’occurrence, aucune justification d’aucune sorte n’a été donnée par le Bureau de l’Assemblée pour expliquer cette nouvelle interdiction. Tout au plus le député Yves Jégo, membre du Bureau, a-t-il précisé que cette interdiction des signes religieux ostensibles était « une précaution », bien que « pour l’instant, il n’y a pas de problème ». Aucun motif, notamment tenant à la protection des droits et des libertés d’autrui ou à la sécurité publique, ne justifiait donc légalement cette interdiction du port de signes religieux à l’Assemblée. Certains partisans de cette obligation de neutralité religieuse à l’Assemblée ont par ailleurs invoqué la loi du 15 mars 2004 interdisant le voile à l’école, en faisant valoir qu’on « ne pouvait faire moins ». Cependant, les députés ne sont ni des fonctionnaires, ni davantage des usagers d’un service public. En outre, contrairement aux élèves des écoles, collèges et lycées, ils n’ont aucun besoin d’être « protégés » contre quelque expression ou influence religieuse. Injustifiée, cette mesure d’interdiction des signes religieux ostensibles n’était par ailleurs pas plus nécessaire et proportionnée que les restrictions apportées à l’expression des députés.

Dans ces conditions, il est à peu près certain que ces nouvelles règles relatives à la tenue et à l’expression des députés dans l’hémicycle auraient été censurées par le Conseil constitutionnel, s’il en avait été saisi. Il n’est pas moins probable qu’une sanction prononcée contre un député sur le fondement de ces dispositions, au motif qu’il aurait porté un maillot de foot ou brandi une boite de haricots, pourrait conduire à une condamnation européenne.

 

II. – D’IMPROBABLES SANCTIONS JURIDICTIONNELLES

Le choix d’introduire ces nouvelles mesures par une modification de l’instruction générale du Bureau de l’Assemblée nationale, et non par une modification du règlement de l’Assemblée, n’est sans doute pas neutre. La délibération du Bureau ne pourra être contestée ni devant le juge administratif, ni devant le Conseil constitutionnel. Seule pourra être envisagée une éventuelle saisine de la Cour européenne des droits de l’homme contre une sanction prononcée, sur le fondement des nouvelles dispositions de l’instruction, contre un député.

A. – L’incompétence du juge administratif

Les députés n’auraient-ils pas pu contester la délibération du Bureau de l’Assemblée nationale modifiant son instruction générale devant le tribunal administratif de Paris, ou mieux encore, devant le Conseil d’Etat ? On aurait en effet pu considérer que la décision d’un organe « administratif » de l’Assemblée et portant sur son organisation et son fonctionnement pourrait avoir le caractère d’un acte administratif susceptible de recours devant le juge administratif. On aurait également pu estimer qu’une sanction prononcée contre un député par le même Bureau aurait pu constituer une sanction administrative, distincte de la fonction législative, et subir le même sort.

Cependant, en dépit d’évolutions successives, le Conseil d’Etat s’est toujours refusé à contrôler la légalité de tels actes, en vertu du principe de la séparation des pouvoirs, consacré à l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen.

Le Conseil d’Etat est certes passé d’une conception stricte et organique du principe de la séparation des pouvoirs (fondée sur l’auteur de l’acte), qui excluait du contrôle du juge administratif l’ensemble des actes parlementaires[24], à une conception matérielle plus souple (fondée sur la nature de l’acte), admettant que certains des actes se rapportant aux activités administratives des assemblées puissent être contestés devant le juge administratif. Mais l’extension du contrôle du juge administratif reste limitée. Ainsi n’accepte-t-il de connaître que des litiges individuels des agents des assemblées[25], des actions en responsabilité pour dommage de travaux publics mettant en cause les assemblées[26], et des litiges individuels en matière de marchés publics[27]. Il faut d’ailleurs souligner que, tout en consacrant la compétence du juge administratif pour connaître des litiges d’ordre individuel concernant les agents des assemblées et pour se prononcer sur les litiges individuels en matière de marchés publics, le législateur de 2003 a pris le soin de préciser que ces instances étaient les « seules susceptibles d’être engagées contre une assemblée parlementaire »[28].

En revanche, le Conseil d’Etat continue de se déclarer incompétent pour statuer sur les recours formés contre les actes qui se rattachent au statut du parlementaire et à l’exercice de la souveraineté nationale par les membres du Parlement[29]. C’est à ce titre qu’il refuse de contrôler la légalité du règlement intérieur des assemblées, sauf dans leurs dispositions relatives au statut du personnel et à condition d’en être saisi par voie d’exception[30]. C’est également à ce titre que les juridictions administratives continuent d’exclure tout contrôle des sanctions prononcées par le Bureau des assemblées à l’encontre des parlementaires. Le tribunal administratif et la cour administrative d’appel de Paris se sont ainsi déclarés incompétents pour statuer sur le recours formé par le député Julien Aubert contre la sanction prononcée à son encontre à la suite d’un incident de séance[31], au motif que « le régime de sanction prévu fait partie du statut des parlementaires » et que « ce régime se rattache à l’exercice de la souveraineté nationale par les membres du Parlement » [32].  Ces décisions ont été confirmées par le Conseil d’Etat[33].

Il en résulte que, en l’état actuel de la jurisprudence, les juridictions administratives ne pourraient être saisies ni d’un recours contre la délibération du Bureau de l’Assemblée, ni contre l’instruction générale du Bureau ou le règlement intérieur de l’Assemblée, ni davantage contre une sanction prononcée contre un parlementaire sur le fondement de ces textes.

B. – Le contournement du Conseil constitutionnel

Le Conseil constitutionnel aurait pu contrôler ces nouvelles règles encadrant la tenue et l’expression des députés en séance. On peut même écrire qu’il aurait dû pouvoir les contrôler. Il l’aurait pu si ces règles avaient été inscrites dans le règlement intérieur de l’Assemblée.

En effet, comme nous l’avons précédemment évoqué, une résolution de l’Assemblée modifiant son règlement intérieur est obligatoirement soumise au contrôle du Conseil constitutionnel, en application de l’article 61 de la Constitution, aux termes duquel « les règlements des assemblées parlementaires, avant leur mise en application, doivent être soumis au Conseil constitutionnel, qui se prononce sur leur conformité à la Constitution ». Dans cette hypothèse, c’est au Président de l’Assemblée qu’il appartient de saisir le Conseil. Celui-ci se trouve en situation de compétence liée.

C’est ainsi que, depuis les débuts de la cinquième République, le Conseil constitutionnel a été conduit à examiner des résolutions modifiant le règlement intérieur de l’Assemblée à près de quarante reprises. Dans ce cadre, le Conseil contrôle la conformité de la résolution non seulement aux dispositions de la Constitution relatives à l’organisation et au fonctionnement du Parlement, mais également au regard des droits et libertés que la Constitution garantit[34].

En revanche, ni l’article 61 de la Constitution, ni aucune disposition ne donne compétence au Conseil constitutionnel pour examiner les délibérations du Bureau des assemblées. Le choix du Président de l’Assemblée d’insérer ces dispositions relatives à la tenue des députés dans l’hémicycle dans l’instruction générale du Bureau, et non dans le règlement intérieur de l’Assemblée, a donc eu pour effet (et vraisemblablement pour objet) de contourner ce contrôle constitutionnel.

C. – La perspective d’une sanction européenne

Dans ce contexte, un député contre lequel serait prononcée une sanction, fondée sur ces nouvelles dispositions de l’instruction générale du Bureau de l’Assemblée, n’aurait sans doute qu’un seul recours, après avoir fait appel devant le Bureau de l’Assemblée : saisir la Cour européenne des droits de l’homme.

Lorsqu’une sanction est infligée à un parlementaire par le Président de l’Assemblée, celui-ci n’a qu’une seule voie de recours disponible dans l’ordre interne : celle de l’appel devant le Bureau de l’Assemblée. La décision prise par le Bureau n’est en revanche, comme nous l’avons vu, susceptible d’aucun recours devant les juridictions administratives ou constitutionnelle. Il suffit donc que le Bureau de l’Assemblée ait rejeté l’appel du parlementaire sanctionné pour que celui-ci puisse être regardé comme ayant épuisé les voies de recours internes, au sens de l’article 35-1 de la Convention, et comme étant recevable à saisir la Cour.

Il n’est sans doute pas besoin de rappeler, à cet égard, que cette condition de recevabilité n’impose aux requérants que d’user des voies de recours qui non seulement sont « disponibles » en droit interne, mais également qui sont « effectives », c’est-à-dire, qui présentent des perspectives raisonnables de succès[35].  En l’occurrence, les parlementaires ne disposent assurément d’aucune voie de recours interne disponible et effective contre les décisions prises en appel contre le Bureau.

Il ne reste donc plus qu’à attendre que, passant aux actes, le Président de l’Assemblée décide de sanctionner un député à raison d’une tenue ou d’un comportement dans l’hémicycle contraire aux nouvelles interdictions. Par exemple, qu’il rappelle à l’ordre (avec une inscription au procès-verbal et une retenue du quart de l’indemnité parlementaire) un député portant un maillot de football ou, autre hypothèse d’école, une députée portant une croix ou un voile. En l’absence de motif impérieux, il y a fort à penser que la Cour condamnerait une nouvelle fois la France, comme elle l’a fait en septembre 2017 dans l’affaire Lacroix contre France[36], en considérant que de telles sanctions constituent des ingérences injustifiées et disproportionnées dans l’exercice de la liberté d’expression des élus du peuple.

Au regard des voies de recours actuellement ouvertes aux parlementaires sanctionnés, la Cour pourrait également condamner la France sur le fondement de l’article 6-1 de la Convention. S’il est besoin de le rappeler, le droit à un procès équitable garanti par l’article 6-1 implique le droit pour les justiciables d’avoir accès à un « tribunal indépendant et impartial ». Un tel tribunal doit être indépendant du pouvoir exécutif, mais également du Parlement[37]. Il doit par ailleurs être objectivement impartial, ce qui signifie qu’il doit « offrir des garanties suffisantes pour exclure à cet égard tout doute légitime ».

Lorsque le Président de l’Assemblée inflige une sanction à un député, celui-ci bénéficie, comme seule voie de recours, de la possibilité de saisir le Bureau de l’Assemblée. Or, lorsqu’il statue en appel sur une sanction prise par le Président de l’Assemblée, le Bureau est présidé par… le Président de l’Assemblée lui-même. Cette seule circonstance exclut que le Bureau puisse constituer, pour le député sanctionné, un tribunal indépendant et impartial. Par ailleurs, ce Bureau est composé de députés qui représentent les tendances de l’Assemblée. Un député de l’opposition sera donc jugé par des députés de la majorité, qui ne présentent eux-mêmes aucune garantie d’impartialité. Lorsqu’ils sont sanctionnés, les députés disposent donc d’un unique recours devant une « juridiction » qui n’est ni indépendante, ni impartiale. En l’état, ce système méconnaît donc manifestement le droit des députés sanctionnés à un procès équitable.

 

Cette nouvelle réglementation de la tenue et de l’expression des députés en séance est-elle si grave ? Méritait-elle qu’on y accorde une tribune aussi longue ? Un certain nombre de députés, de tous bords, ont tenté de relativiser ces nouvelles restrictions, en affirmant qu’elles ne visaient qu’à empêcher les débordements et le port de signes religieux trop ostensibles.

Cependant, il n’est jamais anodin, dans une démocratie, de restreindre, même légèrement, les libertés des élus. Et il est toujours préoccupant que soit bridée, même un tant soit peu, leur liberté d’expression. La Cour européenne des droits de l’homme l’a d’ailleurs récemment rappelé à la France : « dans une démocratie, le Parlement ou des organes comparables sont des tribunes indispensables au débat politique ». Si la liberté d’expression, y compris religieuse, est « un des droits les plus précieux de l’Homme », elle est aussi, et plus encore, l’un des droits les plus précieux des élus de la Nation. Et le souhait d’éviter quelques agitations n’est certainement pas un motif impérieux pouvant justifier de les en priver.

 

 

[1] http://www2.assemblee-nationale.fr/15/le-bureau-de-l-assemblee-nationale/comptes-rendus-et-convocation/2018/reunion-du-mercredi-24-janvier-2018

[2] Le député François Ruffin s’est vu infliger, pour le port de ce maillot et son refus de se conformer aux demandes du président de séance, un rappel à l’ordre avec inscription au procès-verbal, impliquant la retenue d’un quart de son indemnité parlementaire mensuelle (1.378 euros). Cette sanction a été confirmée par le Bureau de l’Assemblée.

[3] Communiqué de la Présidence de l’Assemblée nationale, bureau du 20 décembre 2018, assemblee-nationale.fr.

[4] Ce que firent, en 1889, le mineur puis ouvrier socialiste Christophe Thivrier, puis en 1997, le mécanicien communiste Patrice Carvalho : Ces vêtements qui ont rhabillé l’Assemblée, L’Express, 24 janvier 2018.

[5] Le député musulman, Le Figaro, 22 décembre 1896, republié par Le Figaro Archives le 24 janvier 2018.

[6] Assemblée nationale : le « dress-code » est validé, Le Parisien, 24 janvier 2018.

[7] La fin des signes religieux « ostensibles » à l’Assemblée, La Croix, 24 janvier 2018.

[8] Les députés de l’Observatoire de la laïcité critiquent François de Rugy, La Croix, 31 janvier 2018.

[9] Article précité, La Croix, 31 janvier 2018.

[10] L’article 28 de la Constitution prévoit ainsi que « les jours et horaires des séances sont déterminés par le règlement de chaque assemblée », quand l’article 44 dispose que le droit d’amendement « s’exerce en séance ou en commission selon les conditions fixées par les règlements des assemblées », que l’article 51-1 précise que « le règlement de chaque assemblée détermine les droits des groupes parlementaires constitués en son sein », et encore, que l’article 51-2 dispose que les conditions de création des commissions parlementaires « sont fixées par le règlement de chaque assemblée », sans oublier l’article 61 qui soumet les règlements au contrôle du Conseil constitutionnel.

[11] Assemblée nationale : Il suffira d’un signe (ostensible), Erwan Le Morhedec, La Vie, 25 janvier 2018.

[12] L’article 10-2 de la CEDH précise à cet égard que « l’exercice de ces libertés comportant des devoirs et des responsabilités peut être soumis à certaines formalités, conditions, restrictions ou sanctions prévues par la loi, qui constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité nationale, à l’intégrité territoriale ou à la sûreté publique, à la défense de l’ordre et à la prévention du crime, à la protection de la santé ou de la morale, à la protection de la réputation ou des droits d’autrui, pour empêcher la divulgation d’informations confidentielles ou pour garantir l’autorité et l’impartialité du pouvoir judiciaire ».

[13] CE, ord. 6 février 2015, Commune de Cournon d’Auvergne, n°387726, publié au recueil Lebon ; CE, 9 novembre 2015, AGRIF, n°376107, publié au recueil Lebon ; CE, ord. 13 novembre 2017, Commune de Marseille, n°415400.

[14] Voir sur ce point : Les interdits et la liberté d’expression, Guy Carcassonne, Nouveaux Cahiers du Conseil constitutionnel, n°26, juin 2012.

[15] Décisions n°2016-611 QPC du 10 février 2017 et n°2017-682 QPC du 15 décembre 2017.

[16] CEDH, 8 juillet 1986, Lingens c. Autriche, série A n°103, p. 26, §41.

[17] CEDH, 26 avril 1979, Sunday Times c. Royaume-Uni, série A n°30, p. 38, §62 ; CEDH, 26 novembre 1991, Observer et Guardian c. Royaume-Uni, série A n°216, p. 30, §59.

[18] CEDH, 23 avril 1992, Castells c. Espagne, §42, série A n°236 ; CEDH, 15 mars 2011, Otegi Mondragon c. Espagne, n°2034/07, §50 ; v. aussi : CEDH, 8 juillet 1999, Sürek c. Turquie, n°26682/95 ; CEDH, 11 mai 2010, Fleury c. France, n°29784/06.

[19] CEDH, 7 septembre 2017, Lacroix c/ France, n°41519/12, §41-43 ; AJCT 2018 n°1, p. 42.

[20] Article précité, note 4.

[21] Voir sur ce point : Dans quelle mesure les élus sont-ils soumis aux principes de laïcité et de neutralité religieuse ?, Jean-Baptiste Chevalier, Le blog Droit administratif.

[22] A l’occasion d’un litige portant sur la délivrance d’un récépissé d’enregistrement d’une liste présentée par un parti politique, le Conseil d’Etat a ainsi rappelé que « la circonstance qu’un candidat à une élection affiche son appartenance à une religion est sans incidence sur la liberté de choix des électeurs et ne met pas en cause l’indépendance des élus » et surtout, qu’« aucune norme constitutionnelle, et notamment pas le principe de laïcité, n’impose que soit exclues du droit de se porter candidates à des élections des personnes qui entendraient, à l’occasion de cette candidature, faire état de leurs convictions religieuses » : CE, 23 décembre 2010, Arab Women’s Solidarity Association France, n°337899.

[23] Cass. crim. 1er septembre 2010, n°10-80584.

[24] CE, 15 novembre 1972, Carrey de Bellemare, n°45079, Lebon p. 590 ; v. également : CE, 24 novembre 1882, Merley, n°59975, p. 933 ; CE, 16 mai 1951, Basset, n°13533, Tab. p. 795 ; CE, 18 février 1955, Buyat, n°801048, Tables p. 755.

[25] CE, Ass. 12 janvier 1968, Barbier, n°70881, Lebon p. 39 (à propos de la radiation d’un agent stagiaire, en raison de sa vue défectueuse qui l’empêchait « d’identifier les orateurs et les interrupteurs, ni même les ministres et les rapporteurs »…) ; CE, 4 novembre 1987, AN c/ Cazes, n°80737 (refus d’admission à concourir).

[26] CE, 22 juin 1984, Président du Sénat c/ Delacroix, n°24747-33139.

[27] CE, Ass. 5 mars 19899, Président de l’Assemblée nationale, n°163328, Lebon p. 41 ; RFDA 1999.3333, concl. C. Bergeal ; AJDA 1999.409.

[28] Ordonnance du 17 novembre 1958, modifiée par la loi n°2003-710 du 1er août 2003 ;

[29] CE, Ass. 4 juillet 2003, Papon, n°254850, Lebon p. 307, RFDA 2003.917 concl. L. Vallée, à propos du régime de pensions des parlementaires ; v. également : CE, 30 mars 2001, Association Varja Triomphant, n°211419 : à propos des rapports parlementaires.

[30] CE, 28 janvier 2011, Patureau, n°335708, Lebon p. 23 : Dans cette décision, on peut relever que le Conseil d’Etat n’a pas jugé la juridiction administrative « incompétente » pour examiner la légalité de l’arrêté du bureau du Sénat, mais a considéré qu’un tel recours n’était pas « recevable », substituant le motif d’irrecevabilité au motif d’incompétence retenu par la CAA de Paris. Le juge administratif était en effet « compétent » pour statuer sur la légalité des dispositions du règlement intérieur du Sénat relatives au personnel en tant qu’il est compétent, depuis la décision Barbier, pour statuer sur les litiges individuels des agents des assemblées (cf. note 25). Mais ce recours n’était pas « recevable » parce que ces dispositions ne pouvaient être contestées par voie d’action, mais seulement par le biais d’une exception d’illégalité. Pour approfondir le sujet, on pourra lire avec grand profit la thèse du Pr Alexandre Ciaudo, « L’irrecevabilité en contentieux administratif français » (éd. L’Harmattan, pp. 370 et s.). À la suite d’Edouard Laferrière, il considère que l’incompétence du juge constitue une cause d’irrecevabilité du recours, et qu’en conséquence, les recours formés contre les actes parlementaires sont, en tant que tels, « irrecevables« .

[31] Cet incident avait opposé, lors des débats en séance publique, le député Julien Aubert à la députée Sandrine Mazetier, présidente de séance, celui-ci l’ayant appelée à plusieurs reprises « Madame le président » et non, comme elle le souhaitait, « Madame la présidente ». Un rappel à l’ordre avec inscription au procès-verbal avait été prononcé à son encontre.

[32] TA Paris, 24 juin 2015, n°1500257 ; CAA Paris, 12 juillet 2016, n°15PA03424.

[33] CE, 3 mars 2017, Aubert c/ Président de l’Assemblée nationale, n°403398.

[34] Sur le contrôle des règlements des assemblées : Le Conseil constitutionnel et les règlements des assemblées parlementaires, conseil-constitutionnel.fr, janvier 2015.

[35] CEDH, GC, 1er mars 2006, Sejdovic c/ Italie, n°56581/00, §46 ; CEDH, GC, 6 janvier 2011, n°34932/04, Paksas c/ Lituanie, §75.

[36] CEDH, 7 septembre 2017, n°41519/12, précité.

[37] CEDH, 9 novembre 2006, Sacilor-Lormines c/ France, n°65411/01, §67.

Commentaires

VEAUVY dit :

Merci, cher Jean-Baptiste, pour cet article précis et complet.

Il est toujours dangereux pour la démocratie, à mon sens, de vouloir transposer, en catimini, aux élus qui représentent le peuple, une obligation de neutralité qui ne s’applique qu’aux agents publics et aux salariés travaillant dans un service public.

Il est toujours dangereux pour les Libertés de vouloir contourner le contrôle du Conseil Constitutionnel.

Dommage que le dispositif actuel de la QPC ne concerne pas les règlements des assemblées parlementaires et tout autre disposition prise par un organe administratif d’une assemblée.

Gilbert Etsoc dit :

Je trouve que le bureau de l’Assemblée a eu tout à fait raison de tempérer les modes d’expression des députés dans l’hémicycle. Une expression exclusivement orale bien structurée est bien suffisante pour exprimer une opinion ou effectuer un échange d’information.
Il eût même fallu aller plus loin car l’expression verbale peut être influencée par d’éventuelles mimiques faciales et même par l’éclat du regard. Le texte aurait dû imposer à chaque intervenant d’arborer, pour la circonstance, un visage d’expression neutre et de chausser des lunettes noires.
Il est également patent que l’orateur s’aide parfois de sa stature, de sa corpulence et même de son genre masculin ou féminin pour appuyer ses propos.
Une solution susceptible d’assurer une neutralité de bon aloi aurait été de faire poser les questions au gouvernement par une personne choisie pour n’avoir que peu de personnalité, avec un timbre de voix ni trop grave ni trop aigu et dont les propos mesurés « ne sauraient être le prétexte à la manifestation d’une quelconque opinion ».
Pour que la démocratie soit tout de même sauve, il faudrait s’assurer qu’il existe bien un personnage un peu falot dans chacun des groupes de nos représentants nationaux. Ceci ne devrait pas présenter à priori de difficulté insurmontable.

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