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26 02 2016

Dans quelle mesure les élus sont-ils soumis aux principes de laïcité et de neutralité religieuse ?

Dans une République « laïque », qui « ne reconnaît aucun culte », les élus publics peuvent-ils, sans enfreindre les principes de laïcité et de neutralité, participer à des manifestations religieuses, se rendre dans des lieux de culte, porter des signes religieux, recevoir ou accepter l’invitation de ministres du culte ou d’associations cultuelles, ou encore, manifester leurs convictions religieuses ?

Les principes de laïcité et de neutralité s’appliquent avec rigueur à l’ensemble des services publics [1], ainsi qu’aux bâtiments publics, sur lesquels ne peuvent être apposés de « signes symbolisant la revendication d’opinions politiques, religieuses ou philosophiques » [2]. Ces principes s’appliquent aussi strictement aux agents publics, qui ne peuvent manifester leurs croyances religieuses dans le cadre de leurs fonctions [3].

En revanche, les conditions dans lesquelles ces principes de laïcité et de neutralité s’appliquent aux élus peuvent sembler beaucoup plus floues. Aucune disposition législative ou réglementaire ne leur fait d’interdiction expresse de manifester des convictions philosophiques ou religieuses. Prolixe sur les questions relatives à la laïcité, la jurisprudence est presque muette sur la question de la neutralité des élus. La doctrine a elle-même été, jusqu’à présent, peu diserte sur la question.

Et pourtant, cette question mérite d’être éclaircie, tant elle agite, si régulièrement, l’actualité. Dans un climat parfois tendu, où la portée réelle des principes de laïcité et de neutralité religieuse est souvent mal comprise, les rapports entre la politique et les religions donnent souvent lieu à des débats passionnés. Tout récemment, une vive polémique a agité les médias et les réseaux sociaux, à propos de la photo d’une adjointe au maire d’Argenteuil, coiffée d’un voile, publiée sur le site de la ville [4]. Argenteuil avait déjà défrayé la chronique en juin 2010, lorsque François Fillon, alors Premier ministre, était venu inaugurer la nouvelle Mosquée [5], et en décembre 2012 lorsque le maire d’Argenteuil avait voulu créer un « conseil des cultes » [6]. Les mêmes polémiques sont nées lorsque Manuel Valls, alors Premier ministre, a assisté à la canonisation à Rome des papes Jean-Paul II et Jean XXIII [7], lorsque des Présidents de la République en exercice ont participé aux dîners du CRIF [8], lorsque le maire de Paris a accueilli à l’hôtel de ville une « Nuit du ramadan » [9], ou encore, lorsqu’en septembre 2012, François Hollande a participé avec Angela Merkel à la célébration religieuse célébrée dans la cathédrale de Reims pour célébrer le 50e anniversaire de la réconciliation franco-allemande. Encore récemment, une autre polémique est apparue, après que deux députés se soient présentés dans la salle des quatre colonnes de l’Assemblée Nationale, coiffés d’une kippa, en solidarité avec un enseignant juif agressé à Marseille [10].

La complexité de cette question tient au statut singulier des élus publics. En tant que représentants de l’Etat ou de collectivités territoriales, voire lorsqu’ils exercent des fonctions en qualité d’agents de l’Etat, les élus se doivent de respecter le principe de neutralité de l’Etat (I.). Mais tout en même temps, ils demeurent des hommes politiques qui doivent, en tant que tels, jouir de la plus grande liberté d’opinion, y compris religieuse, et d’expression (II.).

I. L’exigence de neutralité des élus dans le cadre de leurs fonctions publiques

Lorsqu’ils interviennent dans le cadre de leurs fonctions publiques, les élus agissent généralement non pas en leur nom propre, mais au nom et pour le compte de l’Etat ou des collectivités territoriales qu’ils représentent.

Dans ce cadre là, les élus publics sont assez largement soumis au principe de laïcité de l’Etat et de neutralité des services publics, qui s’applique généralement à l’ensemble des services publics. Il se doivent alors de respecter les principes définis par l’article 1er de la Constitution et la loi du 9 décembre 1905, en respectant toutes les croyances et en garantissant le libre exercice des cultes, mais en ne « reconnaissant » aucun culte.

Sur ce point, c’est sans doute à juste titre que l’Association des maires de France (AMF) indiquait, dans un récent vade-mecum, que « les élus, et tout particulièrement les maires et leurs adjoints, se doivent d’adopter une attitude personnelle neutre et laïque dans l’exercice de leurs fonctions » [11].

Dans le cadre de la gestion de leur collectivité, les élus locaux seront par ailleurs strictement tenus de respecter les principes de non-subventionnement des cultes, de neutralité des édifices publics ou de mise à disposition des biens et locaux communaux aux associations cultuelles [12].

Cette neutralité doit être d’autant plus stricte lorsque les maires et adjoints exercent leurs fonctions en qualité d’officier d’état civil ou d’officier de police judiciaire, et qu’ils agissent ainsi au nom de l’Etat. Dans ce cadre précis, ils sont sans aucun doute soumis aux mêmes exigences que les agents publics, et se trouvent privés du droit d’exprimer leurs convictions religieuses. De même, les maires et leurs adjoints ne peuvent, en l’état actuel du droit, invoquer leurs convictions philosophiques ou religieuses pour refuser d’accomplir un acte d’état civil[13].

Cependant, les principes de laïcité et de neutralité n’ont en aucun cas pour effet d’interdire aux élus tout contact avec les religions ou toute expression religieuse. En effet, comme le rappelait Edouard Geffray dans ses conclusions sur cinq affaires ayant trait à la mise en œuvre de la loi de 1905, « la neutralité de la puissance publique telle que dictée par le seul principe de laïcité ne signifie pas nécessairement par elle-même et juridiquement, l’absence de soutien aux cultes, mais implique simplement un traitement égal – « neutre » – des différents cultes en présence » [14]. Les élus peuvent donc établir et entretenir des liens avec les différents cultes, mais ils se doivent de n’en favoriser aucun.

Les élus publics peuvent donc librement prendre part aux manifestations religieuses auxquelles ils sont conviés, à condition de conserver une attitude neutre (qui exclut les actes « de pression, de provocation, de prosélytisme ou de propagande » [15]) et surtout, de traiter de la même manière l’ensemble des cultes. Sauf lorsque se perpétuent les vieilles querelles entre Don Camillo et Peppone, il est d’ailleurs extrêmement fréquent que les élus locaux prennent part aux fêtes religieuses qui animent la vie locale (fêtes patronales, fêtes des rosières, cérémonies et processions, inaugurations de lieux de cultes, etc.).

À cet égard, le congrès national de la Fédération nationale de la libre pensée (FNLP) n’était pas fondé à exiger du Président de la République « l’interdiction de la présence ès qualité de représentants de l’Etat ou d’élus de la République dans des cérémonies religieuses ; et en particulier lors des manifestations placées sous les auspices des autorités religieuses » [16]. Leur seule présence à des cérémonies religieuses auxquelles ils ont été conviés ne contrevient pas au principe de neutralité, dès lors qu’ils s’abstiennent de favoriser un culte et qu’ils gardent une juste réserve. Plus mesurée, l’AMF a précisé sur ce point que « la participation à des cérémonies religieuses, en tant qu’élu, devra se faire dans le strict respect de la neutralité républicaine, c’est-à-dire sans manifestation de sa propre croyance ou non-croyance » (précité), tout en conseillant aux élus d’adopter des « formes de respect ». Ainsi peut-il leur être recommandé, par exemple, de se lever et de s’asseoir en même temps que les fidèles lors d’une messe catholique ou d’un office protestant, ou de se déchausser avant de pénétrer dans le lieu de prière d’une mosquée.

Le respect des principes de neutralité et de laïcité n’interdit cependant pas aux élus publics de conserver, dans le cadre privé ou politique, une liberté d’opinion et d’expression et une liberté religieuse pleines et entières.

II. La liberté d’expression des élus dans le cadre de leur vie privée et du discours politique

Hormis les hypothèses dans lesquelles ils agissent comme officier d’état civil ou comme officier de police judiciaire, les élus publics ne peuvent être assimilés aux agents publics, tenus par un devoir de réserve et strictement soumis au principe de neutralité. En tant que femmes et hommes politiques, ils doivent pouvoir bénéficier d’une grande liberté d’expression et de culte.

1. Dans le cadre de leur vie privée, cela semble aller de soi, mais laisse parfois place à des critiques : les élus disposent d’une liberté religieuse pleine et entière dans le cadre de leur vie privée. Il faut rappeler que « ce droit implique la liberté de changer de religion ou de conviction, ainsi que la liberté de manifester sa religion ou sa conviction individuellement ou collectivement, en public ou en privé, par le culte, l’enseignement, les pratiques et l’accomplissement de rites » [17].

Aucun principe, ni aucune disposition législative ou réglementaire ne fait donc obstacle à ce que des élus publics puissent, dans le cadre de leur vie privée et familiale, manifester leurs convictions philosophiques ou religieuses. Cette liberté est telle, que la République Française a connu, naguère, de nombreux élus qui étaient par ailleurs prêtres ou religieux. Dans l’histoire récente, le plus célèbre d’entre eux est sans doute l’abbé Pierre, député MRP de Meuthe-et-Moselle de 1945 à 1951. Bien connus sont aussi le père Jules Lemire, député-maire d’Hazebrouck (Nord), l’abbé Hervé Laudrin, député-maire de Locminé jusqu’en 1977, et le Chanoine Félix Kir [18], député-maire de Dijon de 1945 à 1968. Sans oublier Elie Geffray, qui fut prêtre et maire socialiste d’Eréac (Côtes d’Armor) de 2008 à 2014 !

Dans le cadre de leur vie privée, les élus jouissent donc indéniablement d’une liberté religieuse et d’une liberté d’expression pleine et entière.

2. Dans le cadre du discours politique, contrairement à ce que l’on pourrait croire spontanément, les élus sont assez libres d’exprimer leurs convictions philosophiques ou religieuses. En réalité, c’est la liberté d’expression politique qui est, d’une manière générale, fortement protégée. La Cour européenne des droits de l’homme attache d’ailleurs une importance particulière à la liberté d’expression politique, en considérant que « la Convention ne laisse guère de place pour des restrictions à la liberté d’expression dans le domaine du discours politique » [19]. Ne peuvent alors être admises que les restrictions prévues par la loi et qui apparaissent strictement nécessaires et proportionnées aux buts légitimes poursuivis.

À l’occasion d’un litige portant sur la délivrance d’un récépissé d’enregistrement à la liste présentée un parti politique, le Conseil d’Etat a pu rappeler que « la circonstance qu’un candidat à une élection affiche son appartenance à une religion est sans incidence sur la liberté de choix des électeurs et ne met pas en cause l’indépendance des élus » et qu’ « aucune norme constitutionnelle, et notamment pas le principe de laïcité, n’impose que soit exclues du droit de se porter candidates à des élections des personnes qui entendraient, à l’occasion de cette candidature, faire état de leurs convictions religieuses » [20].

Ainsi les candidats à une élection ont-ils une très grande liberté d’expression dans le cadre des campagnes électorales, mais plus généralement, dans le cadre du débat politique. Rien ne peut ainsi empêcher un parti politique de se référer expressément à une religion, comme le font d’ailleurs le « Parti chrétien démocrate » (PCD) ou l’« Union des démocrates musulmans français » (UDMF), fondé en 2012 [21].

Dans le cadre d’entretiens, de débats, de publications, les élus sont ainsi très libres d’exprimer, en leur nom propre, leurs convictions politiques, mais également leur foi et leurs convictions philosophiques. La République est laïque, mais le débat et l’expression politique y sont libres. Rares sont d’ailleurs les hommes politiques qui n’aient jamais exprimé leur croyance ou leur incroyance. En 1941, le général de Gaulle déclarait à un journaliste : « Je suis un Français libre. Je crois en Dieu et en ma patrie. Je ne suis l’homme de personne. » [22]. Dans ses derniers vœux, François Mitterrand confessait quant à lui : « Je crois aux forces de l’esprit et je ne vous quitterai pas » [23]. Alors que Nicolas Sarkozy a consacré un livre aux religions [24], François Hollande a lui exprimé ouvertement son athéisme : « Je suis arrivé à un point où ce qui s’impose, c’est plutôt la conviction que Dieu n’existe pas que le contraire » [25].

Rien ne fait non plus obstacle, légalement, à la manifestation de convictions philosophiques et religieuses, notamment par le port de signes religieux, lors de débats parlementaires ou au sein des assemblées délibérantes des collectivités territoriales. La Cour de cassation a pu rappeler, à cet égard, qu’« aucune disposition législative… ne permet au maire d’une commune, dans le cadre des réunions du conseil municipal, lieu des débats et de confrontations d’idées, d’interdire aux élus de manifester publiquement, notamment par le port d’un insigne, leur appartenance religieuse » [26]. L’une des seules limites à cette liberté résulte de la loi du 11 octobre 2010, qui interdit la dissimulation du visage dans l’espace public, et donc, le port de la burqa [27]. En l’absence d’atteinte à l’ordre public, rien n’empêche en revanche une élue d’être coiffée d’un voile ou un élu de porter une kippa ou un turban.

La distinction entre les fonctions publiques, dans lesquelles les élus se doivent d’observer une attitude neutre, et le débat politique, dans le cadre duquel ils peuvent exprimer librement leurs convictions peut cependant s’avérer, dans de nombreuses hypothèses, délicate à mettre en oeuvre. Lorsqu’un élu prononce un discours, à l’occasion d’un évènement public (inauguration, commémoration, voeux, etc.), il agit indéniablement dans le cadre de ses fonctions, et pourtant, son discours aura souvent une dimension politique. En tant qu’élu, il disposera toujours d’une liberté d’expression politique plus large que les agents publics. Mais représentant une collectivité publique, il se devra en même temps de conserver une certaine réserve. En pratique, il s’agira souvent de trouver, avec bon sens, un juste équilibre entre le respect de la neutralité de l’Etat et la liberté d’expression des élus.

Notes

[1] CE, 10 mai 1912, Abbé Bouteyre, n°46027, Lebon 553 ; v. également : CE, 15 octobre 2014, CNAFC, n°369965 ; AJDA n°02/2015, p. 100

[2] CE, 27 juillet 2005, Commune de Sainte-Anne, n°259806

[3] CE, avis, 3 mai 2000, Mlle Marteau, n°217017 ; Lebon 169

[4] Argenteuil : le voile d’une élue LR fait polémique, Le Figaro, 25 février 2016

[5] Fillon inaugure une grande mosquée à Argenteuil, Le Figaro, 28 juin 2010

[6] La création d’un conseil des cultes passe mal, Le Parisien, 22 mars 2013

[7] Mélenchon critique la présence de Valls à la canonisation de Jean-Paul II et Jean XXIII, L’Express, 24 avril 2014

[8] Le dîner du Crif, le rendez-vous incontournable des politiques, Le Figaro, 23 février 2015

[9] Nuit du ramadan à Paris, 14 ans de polémiques, Le Monde, 10 juillet 2015

[10] La kippa est-elle autorisée dans l’enceinte de l’Assemblée nationale ?, L’Obs, 13 janvier 2016

[11] Laïcité : le vade-mecum de l’AMF, Maires de France, hors série, nov. 2015

[12] v. sur ce point : La mise à disposition d’une salle municipale pour l’exercice d’un culte, AJDA n°02/2016, p. 108

[13] v. pour la condamnation d’une adjointe au maire, qui s’était refusée à célébrer un mariage entre deux personnes de même sexe en raison de ses convictions religieuses musulmanes, à une peine de 5 mois de prison avec sursis : TGI Marseille, 29 juillet 2015, n°151250000055, AJCT janv. 2016 n°1, p. 52, note Y. Goutal

[14] concl. E. Geffray sur CE, Ass. 19 juillet 2011, Commune de Trélazé et autres, n°308544, Lebon p. 370

[15] Expression retenue par le Conseil d’Etat pour encadrer l’expression religieuse des élèves dans le cadre scolaire jusqu’à la loi n°2004-228 du 15 mars 2004 (CE, 2 novembre 1992, Kherouaa, n°130394)

[16] FNLP, Lettre ouverte au Président de la République, 2012

[17] Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, art. 9

[18] Resté célèbre pour la boisson apéritive à laquelle il a donné son nom…!

[19] CEDH, 8 juillet 1999, Sürek c. Turquie, n°26682/95 ; CEDH, 11 mai 2010, Fleury c. France, n°29784/06

[20] CE, 23 décembre 2010, Arab Women’s Solidarity Association France, n°337899

[21] La création du parti musulman agite la classe politique, Le Figaro, 12 février 2015.

[22] Charles de Gaulle, au Journal d’Egypte, 2 avril 1941

[23] François Mitterrand, 31 décembre 1994

[24] La République, les religions, l’espérance, éd. Cerf, 2004

[25] François Hollande, Ceux qui y croient, ceux qui n’y croient pas, Jean-Yves Boulic, Grasset, 2002

[26] Cass. crim. 1er septembre 2010, n°10-80584

[27] Loi n°2010-1192 du 11 octobre 2010

Commentaires

Camara dit :

J’ai lu votre article avec une attention particulière et cependant j’ai eu quelques préoccupations au niveau du fond. Dans la 1ere partie vous soutenez que le principe de la neutralité interdit aux élus dans le cadre l’exercice du service public de manifester une croyance religieuse. Mais dans la 2ème partie vous avancer la thèse contraire ou du moins nuancée a propos des assemblées parlementaires ou des réunions des conseils municipaux.
Ou peut être j’ai du comprendre autrement en définitive je vous exhorte a apporter des précisions s’il vous plait

JBC dit :

Merci pour votre réaction. Je vous accorde que la distinction est subtile et peut être délicate à appliquer dans certains cas. Mais, en résumé : 1. Le principe de neutralité religieuse s’applique strictement aux élus lorsqu’ils agissent au nom et pour le compte de l’Etat ou d’une collectivité territoriale ; 2. Les élus disposent d’une plus grande liberté d’expression, notamment religieuse, lorsqu’ils interviennent en leur nom propre, dans un débat politique (y compris dans le cadre d’un conseil municipal ou d’une assemblée parlementaire).

Scif dit :

Difficile de comprendre ce que vous voulez dire car vous mélangez le plan juridique et règles du bon goût.

En réalité les élus peuvent tout dire comme vous l’indiquez, car les limites juridiques ne portent pas sur leur discours proprement dit. Je ne vois donc pas pourquoi il leur faudrait "trouver, avec bon sens, un juste équilibre entre le respect de la neutralité de l’Etat et la liberté d’expression des élus". Un élu catholique intégriste, athée farouche ou musulman communautariste auront tout intérêt à flatter les convictions religieuses ou philosophiques de leur électorat et pour eux, le point d’équilibre est celui qui est électoralement le plus optimal (et non pas le robinet à eau tiède), c’est au demeurant parfaitement normal dans une démocratie.

Je ne comprends pas non plus votre position sur la FNLP. Si l’état du droit ne correspond pas à leurs convictions, il est logique qu’ils demandent à ce que celui-ci évolue, ne pensez-vous pas ?

JBC dit :

@Scif: C’est bien volontairement que cet article ajoute aux réflexions juridiques, quelques considérations d’opportunité. Vous aurez noté mes réserves, exposées de prime abord, sur le fait que les conditions dans lesquelles le principe de neutralité s’applique aux élus restent, dans certaines situations limites, assez floues. Quand le cadre juridique est brouillardeux, il n’est pas interdit au juriste d’imaginer de « bonnes pratiques » inspirées des principes qui gouvernent la matière (nous ne sommes pas que des techniciens). Quant à la FNLP, il ne s’agissait pas de lui dénier quelque droit de solliciter des évolutions législatives ou réglementaires, mais de noter que ses revendications (par ailleurs présentées dans un « Guide de la laïcité à l’usage des élus républicains » comme étant la règle) ne correspondent pas à l’état du droit.

JBC dit :

@Scif: C’est bien volontairement que cet article ajoute aux réflexions juridiques, quelques considérations d’opportunité. Vous aurez noté mes réserves, exposées de prime abord, sur le fait que les conditions dans lesquelles le principe de neutralité s’applique aux élus restent, dans certaines situations limites, assez floues. Quand le cadre juridique est brouillardeux, il n’est pas interdit au juriste d’imaginer de « bonnes pratiques » inspirées des principes qui gouvernent la matière (nous ne sommes pas que des techniciens). Quant à la FNLP, il ne s’agissait pas de lui dénier quelque droit de solliciter des évolutions législatives ou réglementaires, mais de noter que ses revendications (par ailleurs présentées dans un « Guide de la laïcité à l’usage des élus républicains » comme étant la règle) ne correspondent pas à l’état du droit.

iornr dit :

bonjour,
existe t-il une réponse juridique définitive à la question suivante : un élu, désigné par le président d’un conseil départemental ou régional pour siéger au sein d’une commission paritaire composée de représentants de la collectivité et de représentants syndicaux, peut-il arborer à son cou, de façon tout à fait ostensible et sans la moindre contrainte, une croix chrétienne (ou tout autre symbole religieux) ?
Je vous remercie. Cordialement.

JBC dit :

@iornr Aucune disposition législative ou réglementaire ne permet d’interdire par principe à un élu de porter un signe religieux lors d’une réunion publique à laquelle il participe en tant qu’élu, sauf si le port de ce signe religieux crée des troubles matériels (Cass. crim. 1er septembre 2010, n°10-80584).

FL dit :

Remarquable analyse, très éclairante pour les élus, souvent démunis sur ces questions.

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