Le pouvoir ainsi reconnu aux autorités territoriales en matière de recrutement sur un emploi de cabinet relève de l’Article L. 333-1 du code général de la fonction publique en vertu duquel « pour former son cabinet, l’autorité territoriale d’une collectivité peut librement recruter un ou plusieurs collaborateurs et mettre librement fin à leurs fonctions ». Cette liberté de recrutement, qui déroge au droit commun applicable aux agents contractuels de la fonction publique territoriale, se traduit notamment par l’inapplicabilité de la procédure de sélection prévue par le décret n° 88‑145 du 15 février 1988, alors même que celle‑ci vise normalement à garantir l’égal accès aux emplois publics^[1].  Cette faculté reconnue aux autorités territoriales de procéder au recrutement de collaborateurs de cabinet illustre, selon nous, la volonté de préserver la liberté des élus dans le choix de leurs collaborateurs. C’est le décret n° 87‑1004 du 16 décembre 1987 relatif aux collaborateurs de cabinet des autorités territoriales qui fixe le régime spécial de ces emplois, en encadrant de manière minimale leurs conditions d’exercice et de cessation. La brièveté de ce texte a conduit la jurisprudence à en préciser les contours.  

       Le fonctionnaire qui souhaite occuper un emploi de collaborateur de cabinet ne peut pas être affecté sur ce poste dans le cadre de sa position statutaire d’activité, et doit, au choix, être placé en position de détachement ou en disponibilité afin d’être recruté comme collaborateur de cabinet. La présente étude se concentrera sur l’hypothèse du détachement, qui confronte directement le régime très dérogatoire de l’emploi de cabinet aux garanties de carrière attachées au statut du fonctionnaire.  

       Le détachement d’un fonctionnaire sur un emploi de collaborateur de cabinet alimente la dichotomie entre la logique politique de confiance, qui commande une grande liberté de choix pour l’élu, et la logique statutaire de carrière, qui organise des garanties pour l’agent public. En effet, l’emploi de collaborateur de cabinet, par nature précaire et intuitu personae, interroge l’étendue des protections dont bénéficie le fonctionnaire détaché et, en particulier, l’existence d’un éventuel droit au maintien dans la collectivité d’accueil à l’issue de ses fonctions de cabinet. Ainsi, la question se pose de savoir dans quelle mesure le détachement d’un fonctionnaire sur un emploi de collaborateur de cabinet, en consacrant un emploi éminemment discrétionnaire, conduit à un affaiblissement des garanties statutaires et à l’absence de véritable droit au maintien dans la collectivité d’accueil.

       Le détachement sur emploi de cabinet révèle une zone de tension, dans laquelle la logique politique de confiance prime largement sur la logique de carrière et affaiblit substantiellement les garanties dont bénéficie le fonctionnaire, même si certaines protections demeurent attachées à son cadre d’emplois d’origine. Afin de clarifier le régime juridique qui en résulte, il conviendra, dans un premier temps, de mettre en lumière la nature particulière de l’emploi de collaborateur de cabinet, à la fois public et politique, qui s’écarte des canons de la carrière statutaire (I), avant d’examiner, dans un second temps, les tensions et limites que cette situation engendre dans la protection du fonctionnaire détaché, notamment quant à l’absence de droit au maintien dans la collectivité d’accueil (II).

I. Le collaborateur de cabinet : un emploi discrétionnaire en marge de la logique de carrière statutaire

       Le caractère discrétionnaire de l’emploi de collaborateur de cabinet conduit à le placer en marge de toute logique de carrière statutaire, ce qui s’explique en partie par la nature des missions qui y sont attachées (B). Afin de mieux appréhender le déploiement de ces missions, qui relèvent d’une fonction plus politique qu’administrative, il convient toutefois de s’intéresser au préalable, de façon plus approfondie, au cadre réglementaire régissant cet emploi (A).

A – Un emploi de confiance politique, régi par le droit public mais largement affranchi des garanties de carrière de la fonction publique

       L’emploi de collaborateur de cabinet constitue un emploi discrétionnaire, situé en dehors des cadres d’emplois de la fonction publique territoriale. Alors que les emplois de la fonction publique territoriale sont régis par le principe d’égal accès aux emplois publics^[2],  il subsiste, en matière de recrutement des collaborateurs de cabinet, une large faculté reconnue à l’autorité exécutive pour procéder à un recrutement discrétionnaire. L’une des justifications pouvant être avancées quant à l’étendue de ce pouvoir discrétionnaire réside dans le fait que, lors de l’exercice de leurs missions, les collaborateurs de cabinet ne rendent compte qu’à l’autorité territoriale auprès de laquelle ils sont placés^[3]. Cette situation n’exclut donc pas que l’autorité territoriale recrute un collaborateur de cabinet au motif que celui-ci partage les mêmes opinions politiques qu’elle. On s’éloigne ainsi du régime applicable aux fonctionnaires titulaires, pourtant placé sous la protection des principes constitutionnels de liberté d’opinion et de neutralité du service public, et dont le dossier individuel ne peut contenir aucun élément relatif à leurs « opinions politiques, syndicales, philosophiques ou religieuses »^[4]. Cette spécificité s’explique également par le fait que, dans le cadre du recrutement des collaborateurs de cabinet, la relation qui les lie à l’autorité territoriale repose avant tout sur la confiance politique.

       Cette dimension politique assumée de l’emploi de collaborateur de cabinet a été explicitement consacrée par le Conseil d’Etat, ayant jugé que les collaborateurs de cabinet sont « chargés d’exercer auprès [des autorités territoriales] des fonctions qui requièrent nécessairement, d’une part, un engagement personnel et déclaré au service des principes et objectifs guidant leur action politique, auquel le principe de neutralité des fonctionnaires et agents publics dans l’exercice de leurs fonctions fait normalement obstacle, d’autre part, une relation de confiance personnelle d’une nature différente de celle résultant de la subordination hiérarchique du fonctionnaire à l’égard de son supérieur »[5]. Ce faisant, le juge administratif ne se borne pas à admettre une simple dérogation au droit commun de la fonction publique, mais érige l’engagement politique et la confiance personnelle en critères consubstantiels de l’emploi de cabinet, justifiant ainsi tant le recours à un recrutement discrétionnaire que la mise à l’écart ponctuelle du principe de neutralité des agents publics.  

       En outre, le fonctionnaire recruté sur un poste de collaborateur de cabinet par voie de détachement se trouve, indépendamment de son statut de fonctionnaire, soumis au décret n° 87‑1004 du 16 décembre 1987 relatif aux collaborateurs de cabinet des autorités territoriales^[6] et, pour ce qui concerne la qualité d’agent contractuel, aux dispositions générales applicables aux contractuels de la fonction publique territoriale[7]. Cette juxtaposition de régimes peut s’expliquer par la nature des missions qui, dans le cas du collaborateur de cabinet, ne sont pas administratives, mais principalement politiques. Tels sont, pour le juge, les critères constitutifs de la réalité des fonctions^[8]. De ce point de vue, la position du juge ne résulte pas d’une construction isolée, puisqu’elle ne fait que livrer une interprétation restrictive du périmètre des emplois de cabinet, déjà délimité par le pouvoir réglementaire. Dès lors que la qualité de collaborateur de cabinet est incompatible avec l’affectation à un emploi permanent au sein de la collectivité territoriale, les fonctions exercées par un collaborateur de cabinet ne peuvent être qualifiées de fonctions administratives. Il en va ainsi y compris lorsque l’intéressé a la qualité de fonctionnaire, ces fonctions ne correspondant pas à des emplois permanents destinés à satisfaire des besoins permanents de la collectivité dans le cadre de missions de service public^[9].  

       Contrairement au livre V du code général de la fonction publique, qui organise les règles d’intégration, de détachement, d’avancement et de promotion dans la fonction publique, la rupture avec la logique de carrière s’agissant du poste de collaborateur de cabinet se trouve ici marquée par le fait que les services accomplis dans ces fonctions ne s’inscrivent pas dans un véritable déroulement de carrière statutaire (en l’absence de grade et d’avancement classique). Cette inscription en marge du cadre statutaire de la fonction publique contribue à justifier l’orientation principalement politique des missions qui caractérisent cet emploi.

B- Des missions d’appui politique juridiquement encadrées, révélatrices d’un emploi politique plus que strictement administratif

       L’une des difficultés majeures tenant au statut des collaborateurs de cabinet réside dans l’indétermination de la nature des missions susceptibles de leur être confiées. L’imprécision du législateur sur ce point peut, selon nous, être analysée comme un silence normatif révélateur de la volonté de laisser à l’autorité territoriale une large marge d’appréciation[10]. De surcroît, le fait que la détermination des missions du collaborateur soit subordonnée à l’acte par lequel l’autorité exécutive procède à son recrutement est, logiquement, de nature à étendre cette marge d’appréciation^[11]. Par ailleurs, on remarquera que le juge administratif, dans son raisonnement, s’attache à maintenir une frontière étroite entre les dispositions réglementaires et l’étendue du pouvoir discrétionnaire de l’autorité territoriale. Dans une décision rendue en 2004, le juge a considéré comme contraires aux dispositions relatives au recrutement des collaborateurs de cabinet les décisions d’une autorité exécutive portant recrutement de collaborateurs de cabinet, au motif que ces décisions manquaient de précision en ce qui concerne les missions confiées aux intéressés^[12].

       En dépit de cette absence de définition précise des missions, le juge ne fait toutefois pas preuve de passivité quant au contrôle de la nature des fonctions effectivement exercées. Il retient à cet effet trois critères^[13] :  

• l’agent doit être placé directement auprès de l’exécutif territorial, sans rapport hiérarchique ni fonctionnel avec les autres services de la collectivité^[14] ;
• la rémunération doit respecter le plafond applicable aux collaborateurs de cabinet et être imputée sur le chapitre budgétaire correspondant aux emplois de cabinet ;
• enfin, les fonctions doivent porter sur l’accompagnement de la politique municipale.

       Comme le souligne un rapport parlementaire publié en 2024, « l’autorité politique ne peut […] librement déterminer la mission du collaborateur sans être tenue par la moindre contrainte. [Cela] reviendrait à autoriser l’élu à confier des missions relevant de ses seuls intérêts personnels, voire de sa sphère privée et donc totalement étrangères à l’exercice de son ou ses mandats »^[15]. Cependant, l’étendue du pouvoir discrétionnaire de l’autorité exécutive, bien qu’ayant été confortée auparavant par la jurisprudence, ne saurait constituer un obstacle à la mise en œuvre du contrôle de légalité par les juridictions et les autorités administratives. Il convient même de préciser que cette compétence exercée par les juridictions et les autorités administratives ne constitue pas, en soi, une limite à la liberté de l’autorité territoriale de constituer son cabinet de collaborateurs^[16], mais s’inscrit dans un encadrement juridique nécessaire visant à concilier la liberté de constitution du cabinet avec les exigences du principe de légalité.  

       Si le fonctionnaire détaché sur un emploi de collaborateur de cabinet se trouve placé en dehors de la logique de carrière statutaire ordinaire d’occupation d’un emploi permanent au sein de son cadre d’emplois, l’exercice de ces fonctions n’en demeure pas moins révélateur d’une mise en tension entre les garanties statutaires attachées à sa qualité de fonctionnaire et le régime juridique applicable au collaborateur de cabinet.

II. Le détachement sur un emploi de collaborateur de cabinet : une mise en tension des garanties statutaires du fonctionnaire détaché

       S’il est admis que le fonctionnaire détaché sur un emploi de collaborateur de cabinet demeure titulaire de ses droits statutaires dans sa collectivité d’origine, il demeure soumis, dans l’emploi occupé, au régime particulièrement précaire des collaborateurs de cabinet, conduisant à une absence de droit acquis et une révocabilité ad nutum (A). Cette dualité de situations crée une tension entre la stabilité statutaire de principe et la précarité fonctionnelle de l’emploi de cabinet, sans que les garanties statutaires de la fonction publique trouvent à s’appliquer dans la collectivité d’accueil (B).

A. La précarité juridique du collaborateur de cabinet fonctionnaire : absence de droit acquis et révocabilité ad nutum

       Loin de vouloir présenter le fonctionnaire placé en détachement sur un poste de collaborateur de cabinet comme se trouvant dans une situation strictement instrumentale, cette étude souligne néanmoins la nécessité de s’interroger sur les droits dont il pourrait bénéficier, ou leur absence, du fait de cette position administrative.

       La précarité inhérente à ces fonctions rend, en effet, toute revendication de droits hypothétiques particulièrement fragile. À titre de rappel, l’article 6 du décret n° 87-1004 du 16 décembre 1987 relatif aux collaborateurs de cabinet des autorités territoriales prévoit que les fonctions de collaborateur de cabinet ne peuvent excéder la durée du mandat de l’autorité territoriale ayant procédé à son recrutement. Une telle subordination de la durée des fonctions du collaborateur au mandat de l’élu le place, de facto, dans une situation de précarité. Le Conseil d’Etat, par sa décision du 11 décembre 2000, a confirmé cette précarité en rappelant que, si l’illégalité du licenciement du collaborateur de cabinet ouvre droit à réparation, elle ne justifie pas une réintégration automatique, en particulier lorsque le mandat de l’autorité territoriale concernée est achevé^[17].

       Cette situation doit toutefois être envisagée différemment lorsqu’il s’agit d’un fonctionnaire détaché sur un emploi de collaborateur de cabinet. Le détachement est par nature temporaire et révocable[18]. Cela dit, au terme de ses fonctions, le fonctionnaire ne peut se prévaloir, y compris en cas de licenciement illégal, d’un droit à être maintenu ou réemployé par la collectivité d’accueil, la sanction d’une éventuelle illégalité résidant dans la seule réparation.

       Par ailleurs, il est toutefois utile de préciser qu’en dépit du fait qu’il a été établi que la précarité de l’emploi de collaborateur de cabinet constitue une condition nécessaire de la liberté politique de l’exécutif local, le juge administratif compense cette précarité par des mécanismes de sécurisation indirects et externes. Ainsi, même si la fin des fonctions peut être indépendante de toute considération disciplinaire ou professionnelle, elle demeure fortement encadrée. S’agissant, par exemple, du licenciement fondé sur la rupture du lien de confiance, la cour administrative d’appel de Marseille a reconnu la possibilité pour l’autorité exécutive de révoquer un collaborateur de cabinet lorsque ce lien est rompu. Toutefois, cette même juridiction a simultanément reconnu que, dans une telle hypothèse, l’intéressé doit bénéficier du respect de ses droits de la défense[19]. Il en résulte logiquement que, si le licenciement pour rupture du lien de confiance peut légalement intervenir sans être motivé[20], cette absence d’obligation de motivation ne fait pas obstacle à la reconnaissance, au profit de l’agent concerné, de son droit à la communication de son dossier ainsi que de son droit à l’information[21]. Le principe ici serait donc, à notre sens, la recherche d’un équilibre entre une protection minimale de l’agent et l’exigence de loyauté politique.

       Étant donné que le fonctionnaire détaché sur un emploi de collaborateur de cabinet est soumis, pour cet emploi, au régime des agents contractuels de droit public, les droits attachés à son statut de fonctionnaire demeurent cantonnés à son corps et à sa collectivité d’origine. Ces droits statutaires conservés n’ont toutefois pas pour effet de faire naître des droits équivalents au sein de la collectivité d’accueil.    

B- L’absence de droit au maintien dans la collectivité d’accueil et les limites des mécanismes de protection et de compensation offerts par le statut d’origine

       Au terme de ses fonctions, le fonctionnaire territorial détaché sur un poste de collaborateur de cabinet est réintégré dans les conditions prévues par le décret n° 86-68 du 13 janvier 1986 et l’article 67 de la loi du 26 janvier 1984, désormais codifié aux articles L. 513-23 et L. 513-24 du CGFP. Toute tentative de translation statutaire par le biais d’une réintégration au sein de la collectivité d’accueil dans un cadre d’emplois même similaire à celui qu’occupait le fonctionnaire dans sa collectivité d’origine apparaîtrait comme artificielle. Le fonctionnaire en détachement sur le poste de collaborateur de cabinet ne saurait même au-delà d‘une période de cinq années, se voir appliqué l’article L. 513-12 du CGFP[22], puisque le détachement initial n’a pas eu lieu dans un corps ou cadre d’emplois de la fonction publique.

       Pendant toute la durée de son détachement ou de sa mise en disponibilité, la collectivité d’accueil du collaborateur de cabinet fonctionnaire ne constitue qu’un support fonctionnel temporaire, dépourvu d’obligation statutaire à son égard. À l’issue des fonctions de collaborateur de cabinet, la réintégration du fonctionnaire ne peut intervenir que dans son cadre d’emplois d’origine, au sein de sa collectivité d’origine. Dans le même esprit, le juge administratif a admis que le droit à intégration « ne bénéficie pas aux fonctionnaires détachés, non dans un cadre d’emplois, mais sur un emploi fonctionnel relevant d’un statut d’emploi »^[23]. Cette exclusion est, par conséquent, transposable aux emplois de collaborateurs de cabinet. Néanmoins, les services accomplis en qualité de collaborateur de cabinet sont considérés comme des services publics effectifs, mais ne constituent pas des services accomplis dans un grade de fonctionnaire. Ils ne peuvent donc pas être pris en compte comme des « services effectifs dans le grade » pour l’avancement ou l’intégration, ni permettre la conservation de l’indice perçu au titre des fonctions de cabinet.   

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^[1] Cédric Vial et Jérôme Durain, « Les collaborateurs de cabinet en collectivités territoriales », Sénat, Rapport d’information n° 704, Paris, 2024, p. 17, note de bas de pages n°3.

^[2] Article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789.

^[3] Article L330-10 du Code général de la fonction publique.

^[4] Cons. const., déc. n° 76‑67 DC, 15 juill. 1976, Loi modifiant l’ordonnance n° 59‑244 du 4 févr. 1959 relative au statut général des fonctionnaires.

[5] CE, Ass., 26 janv. 2011, « Assemblée de la Polynésie française », n° 329237, publié au Recueil Lebon

^[6] Il convient de noter que la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique, modifiée par la loi n° 2024-850 du 25 juillet 2024, peut s’appliquer à certains collaborateurs de cabinet, eu égard à leur obligation de déclaration des activités d’influence auprès de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP).

[7] Décret n°88-145 du 15 février 1988 relatif aux agents contractuels de la fonction publique territoriale

^[8] CE, 26 mai 2008, « Département de l’Allier », n° 288104, publié au Recueil Lebon

^[9] Cédric VIAL et Jérôme DURAIN, « Les collaborateurs de cabinet en collectivités territoriales », op. cit., p. 20.

[10] Notons toutefois, que le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) identifie quatre missions principales confiées au cabinet : « conseils de l’exécutif territorial ; élaboration et préparation des décisions à partir des analyses réalisées par les services de la Collectivité, et suivi des décisions prises par l’exécutif ; liaison au quotidien entre les organes politiques, les services de la collectivité et les interlocuteurs externes (médias, services déconcentrés de l’État, population, etc.) ; veille institutionnelle et juridique ». Voy. Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT), « Notions clés sur les collaborateurs de cabinet », Fiche 29, 2014, p.1.

^[11] Article 5 du décret n° 87‑1004 du 16 décembre 1987 relatif aux collaborateurs de cabinet des autorités territoriales.

^[12] CAA Lyon, 29 juin 2004, n° 98LY01726.

^[13] CAA Paris, 27 nov. 2003, « Ville de Paris », n° 03PA01312, JurisData n° 2003‑257038.

^[14] CAA Versailles, 2 nov. 2006, « Commune de Bobigny », n° 04VE03389,

^[15] Cédric Vial et Jérôme Durain, « Les collaborateurs de cabinet en collectivités territoriales », op. cit., p. 17, note de bas de pages n° 2.

^[16] La liberté de l’autorité territoriale de constituer son cabinet de collaborateurs connaît trois séries de limites.

D’une part, les effectifs de collaborateurs de cabinet sont encadrés par les articles 10 à 13‑1 du décret n° 87‑1004 du 16 décembre 1987 relatif aux collaborateurs de cabinet des autorités territoriales.

D’autre part, la création et la rémunération des emplois de cabinet demeurent subordonnées au respect des crédits ouverts au budget de la collectivité, ainsi qu’il résulte des règles issues de l’article 34 de la loi n° 84‑53 du 26 janvier 1984, rendu applicable aux emplois de cabinet par son article 136, désormais codifiées au sein du Code général de la fonction publique.

Enfin, le recrutement de collaborateurs de cabinet est limité par l’interdiction des “emplois familiaux” issue de la loi n° 2017‑1339 du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie publique, qui a modifié l’article 110 de la loi n° 84‑53 du 26 janvier 1984, également repris dans l’article L. 333-2 du code général de la fonction publique. 

^[17] CE, 11 déc. 2000, « Commune de Villeparisis », n° 202573.

[18] Article L513‑2 du Code général de la fonction publique : « Le détachement est de courte ou de longue durée. Il est révocable ».

[19] CAA Marseille, 2ᵉ chambre, 28 mars 2025, n° 24MA01123

[20] Ibid.

[21] CE, 11 déc. 2000, n° 202573, JurisData n° 2000-061625

[22] « Il est proposé au fonctionnaire détaché dans un corps ou cadre d’emplois d’être intégré dans ce corps ou cadre d’emplois lorsqu’il est admis à poursuivre son détachement au-delà d’une période de cinq ans » (Article L513-12 du Code général de la fonction publique).

^[23] TA Caen, 3 oct. 2017, n° 1601807.