L’arrêt commenté pose la question de l’articulation entre police générale du maire et police spéciale du représentant de l’État en matière de fermeture de débits de boissons. Un tel concours de polices avait donné lieu à des positions divergentes de la part des juges du fond, si bien que la solution du Conseil d’État était attendue. En s’inspirant de sa jurisprudence antérieure, ce dernier va considérer qu’un maire ne peut pas, au titre de ses pouvoirs de police générale, s’immiscer dans l’exercice de la police spéciale en ordonnant la fermeture temporaire d’un débit de boisson, sauf en cas de péril imminent.

Le concours de polices générale et spéciale constitue une thématique ancienne et somme toute classique. Il fait pourtant encore partie « des questions les plus délicates et les moins bien fixées du droit administratif » (S. RENARD, Concours des polices administratives, in Répertoire de police administrative, Dalloz, 2021, § 18). En la matière, déjà qualifiée par Maurice Hauriou d’« extrêmement délicate » (M. HAURIOU, note ss CE 18 avr. 1902, n^o 04749, Cne de Néris-le Bains, Lebon p. 275 ; S. 1902. 3. 81), la difficulté tient principalement à ce que la réponse apportée par le juge « varie avec les hypothèses » (D. TRUCHET, Droit administratif, 8^e éd., PUF, coll. Thémis, 2019, p. 307) et semble marquée par l’empirisme, de sorte qu’il est malaisé « de systématiser les solutions jurisprudentielles dans un ensemble de règles directrices» (S. RENARD, Concours des polices administratives, in Répertoire de police administrative, Dalloz, 2021, § 22. Dans le même sens : E. PICARD, La notion de police administrative, LGDJ, Bibl. droit public, 1984, p. 721 s ;  J. PETIT, Les aspects nouveaux du concours entre polices générales et polices spéciales, RFDA, 2013, p. 1187 ; D. TRUCHET, Les concours de police, in C. VAUTROT-SCHWARZ (dir.), La police administrative, PUF, coll. Thémis, 2014, p. 139 ; H. HOEPFFNER et L. JANICOT, Le règlement des concours de police obéit-elle à des principes directeurs ?, AJDA, 2020, p. 1211). C’est sur cette thématique que le Conseil d’État a eu à se prononcer dans son arrêt du 10 juillet 2025.

En l’espèce, par un arrêté du 25 mai 2020, le maire de Villeurbanne a ordonné, au titre de ses pouvoirs de police générale, la fermeture pour un mois de l’établissement à activité de bar-tabac Le Magistral. Puis, par un arrêté du 25 mai 2020, pris sur le fondement de la police spéciale des débits de boissons, le préfet de la région Auvergne-Rhône-Alpes, préfet du Rhône, en a ordonné la fermeture pour deux mois. La société Le Magistral a poursuivi l’annulation pour excès de pouvoir de ces deux arrêtés devant le tribunal administratif de Lyon, qui a rejeté ses demandes par deux jugements du 26 avril 2021, confirmés en appel par deux arrêts de la cour administrative d’appel de Lyon en date du 6 juillet 2023, contre lesquels la société requérante se pourvoit en cassation par deux pourvois, que le Conseil d’État a joints pour statuer par une seule décision.

L’intérêt de la décision rendue par le Conseil d’État ne réside pas tant dans le contrôle de l’arrêté préfectoral, à l’encontre duquel la société requérante invoquait une méconnaissance du principe du contradictoire et des vices de légalité interne visant notamment l’exactitude matérielle des faits, mais dans le contrôle de l’arrêté municipal. Celui-ci posait en effet une question d’articulation entre police générale et police spéciale, plus spécifiquement entre police générale du maire et police spéciale des débits de boissons. Il s’agissait alors pour le juge de déterminer si un maire pouvait, au titre de ses pouvoirs de police générale, ordonner la fermeture temporaire d’un débit de boissons.

La réponse du Conseil d’État n’avait rien d’évidente, tant les concours de polices générale et spéciale trouvent des issues différentes. Elle était en outre attendue, car l’articulation de la police générale du maire et de la police spéciale des débits de boissons avait donné lieu à une hésitation de la part des tribunaux administratifs et cours administratives d’appel. Effectivement, tandis que certains juges avaient refusé toute compétence du maire pour ordonner la fermeture d’un débit de boissons (TA Cergy-Pontoise, 7 juill. 2023, n° 2202420, Société O’Galette ; TA Lyon, 28 mai 2025, n° 2506443, Société AH4), d’autres avaient adopté une solution plus nuancée, en admettant l’intervention du maire en cas « d’urgence ou de péril imminent » (TA Montreuil, 13 déc. 2023, n° 2211572, Commune du Blanc-Mesnil ;  CAA Paris, 6 juin 2025, n° 24PA00676, Commune du Blanc-Mesnil).

Par la présente décision, le Conseil d’État met fin au débat. En s’inspirant manifestement de sa jurisprudence antérieure, il reconnaît l’exclusivité de la police spéciale des débits de boissons, mais y admet un tempérament en cas de « péril imminent », qui, s’il n’est pas retenu en l’espèce, permet au maire d’intervenir au titre de ses pouvoirs de police générale.

I- Une police spéciale des débits de boissons exclusive des pouvoirs de police générale du maire

Confronté à l’immixtion d’un maire dans l’exercice de la police spéciale des débits de boissons, le juge va lui reconnaître un caractère exclusif et conclure à l’incompétence du maire.

A. L’immixtion du maire dans la police spéciale

Compte tenu du champ couvert par la police générale, il n’est pas rare qu’une même situation puisse relever de plusieurs polices. Il en va ainsi dans la présente affaire.

En réaction aux troubles à l’ordre public, causés par les nuisances sonores et le stationnement irrégulier de véhicules, imputés à la société Le Magistral en raison de l’exploitation de son débit de boissons, le maire de Villeurbanne a prononcé, sur le fondement de ses pouvoirs de police générale, la fermeture de l’établissement pour une durée d’un mois. Or, si en vertu de ses pouvoirs de police générale, le maire est chargé « d’assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques » sur le territoire de sa commune (art. L 2212-2 du CGCT), le juge rappelle que plusieurs dispositions législatives (art. L. 331-1 du CSI et art. L. 3332-15 et L. 3332-16 du CSP) organisent une police spéciale des débits de boissons, dont il va préciser les contours. Ainsi, en cas de troubles à l’ordre public en relation avec les conditions d’exploitation d’un établissement de débit de boissons, le préfet, et, dans certains cas, le ministre de l’Intérieur, ont le pouvoir de prononcer une fermeture administrative temporaire. Dans la continuité de sa jurisprudence antérieure, le juge précise aussi que les mesures de fermeture ont pour objet de prévenir « la continuation ou le retour de désordres liés au fonctionnement de l’établissement » (CE, avis, 6 févr. 2013, n° 363532, Pesteil, Lebon T. p. 736-758-823).

Pour statuer sur la légalité de l’arrêté municipal, le juge devait d’abord répondre à la question suivante : en ordonnant la fermeture de l’établissement, le maire, autorité de police générale, était-il intervenu dans le champ des attributions de la police spéciale des débits de boissons ? Autrement dit, il convenait de déterminer si l’on était ou non en présence d’un concours de polices administratives, celui-ci étant caractérisé lorsque « la police spécial et la police générale ont la même finalité et […] sont susceptibles d’intervenir dans le même champ matériel et territorial » (S. RENARD, Concours des polices administratives, in Répertoire de police administrative, Dalloz, 2021, § 19).

Le concours de polices se distingue des cas où, sans pour autant empiéter sur les attributions d’une police spéciale, le pouvoir de police générale vient surtout « l’épauler, la seconder, la compléter, la prolonger» (B. PLESSIX, Droit administratif général, 3^e éd., LexisNexis, coll. Manuels, 2020, p. 843). Tel est notamment le cas lorsque l’autorité de police générale intervient aux « confins » (J.-H. STAHL et X. DOMINO, Antennes de téléphonie mobile : quand une police spéciale d’État évince la police municipale, AJDA, 2011, p. 2219) d’une activité relevant du champ de la police spéciale, auquel cas, l’on est plus dans une logique de « juxtaposition » des pouvoirs de police que de concours (H. HOEPFFNER et L. JANICOT, Police locale versus Police spéciale : l’exclusivité de la police spéciale des communications électroniques, RDP, 2012, p. 1245). Ainsi en va-t-il par exemple de l’autorité de police générale qui réglemente l’aéromodélisme pour des raisons de tranquillité publique indépendamment de la police spéciale de la circulation aérienne (CE, 8 mars 1993, n° 102027, Cne des Molières, Lebon T. p. 917) ou l’usage de certaines installations dangereuses indépendamment de la police spéciale des installations classées (CE, sect., 22 mars 1935, Narbonne, Lebon p. 379). Il est aussi possible qu’une autorité de police générale intervienne sur le même objet mais en poursuivant une finalité différente de celle pour laquelle la police spéciale a été instituée. Par exemple, la police spéciale de l’affichage publicitaire, visant à préserver l’ordre esthétique, n’empêche pas au maire d’intervenir en la matière en vue de protéger la sécurité de la circulation des personnes sur les voies publiques (CE, 21 janv. 1983, n° 25494, Union des chambres syndicats françaises d’affichage et de publicité extérieures) ; de même un maire peut, en dépit de la police spéciale relative aux conditions d’exploitation de carrières, agir pour parer un risque d’inondation (CE, sect., 20 juill. 1971, n° 75613, Mehu, Lebon p. 567). Enfin, il se peut qu’une autorité de police générale tienne compte de circonstances locales pour aller plus loin dans des restrictions posées par une autorité de police spéciale (CE, sect., 18 déc. 1959, n°s 36385, 36428, Sté Les Films Lutetia, Lebon p. 693). Tel pourrait par exemple être le cas d’un maire qui impose, en raison de circonstances locales, des heures de fermeture moins tardives que celles fixées par le préfet dans le département (CE, 29 avr. 1998, n° 106866, Belan,).

Dans le cas d’espèce au contraire, la décision prise par le maire a un objet identique à celui de la police spéciale. Elle empiète tant dans son contenu, que dans ses motifs et sa finalité, sur le champ de la police spéciale des débits de boissons. En effet, en ordonnant la fermeture de l’établissement Le Magistral pour un mois, le maire a pris, comme le souligne le juge, une mesure qui était « exactement de la même nature de celles qui pouvaient être prononcées par le préfet du Rhône » et cela « au motif tiré des atteintes à la tranquillité publique résultant de l’exploitation de l’établissement » (cons. n° 14). En somme, le maire a remédié, au titre de ses pouvoirs de police générale, à une situation à laquelle l’autorité de police spéciale était à même de répondre. Il s’est donc immiscé dans les prérogatives de la police spéciale des débits de boissons, et cela sans avoir reçu de délégation du préfet pour les exercer (cons. n° 14), alors même que les textes prévoient désormais explicitement une telle possibilité (art. L. 3332-15 du CSP. V. par ex. CE, 19 juill. 2023, n° 475820, Sté PACA DELIVERY,).

Cette immixtion va être censurée par le juge, considérant que l’arrêté de fermeture a été pris par une autorité incompétente.

B. La reconnaissance logique de l’incompétence du maire

Dans sa configuration générale, l’affaire portée devant le Conseil d’État n’est pas nouvelle. En revanche, il était attendu qu’il se prononce spécifiquement sur le concours de police générale du maire et de police spéciale des débits de boissons. Afin d’apprécier la légalité de l’arrêté municipal, il appartenait alors au juge, comme il avait déjà été amené à le faire pour d’autres concours de polices, de déterminer si l’existence de la police spéciale excluait l’exercice de la police générale, ou si, au contraire, elle permettait malgré tout son intervention concurrente.

Sur ce point, et en dépit de la diversité des solutions en la matière, le juge semble, le plus souvent, retenir que l’existence d’une police spéciale exclut l’intervention du maire pour prendre des mesures de police générale ayant un objet identique à celui de la police spéciale (V. notamment en ce sens X. DE LESQUEN, concl. sur CE, Ass., 26 oct. 2011, n° 326492, n° 329904 et n°s 341767, 341767, Cne de Saint-Denis, Cne des Pennes-Mirabeau, SFR, Lebon p. 529 ; Y. DÉLICAT, Le principe d’exclusivité des polices spéciales, AJDA, 2013, p. 1782). Tel a par exemple été le cas concernant la police spéciale des chemins de fer (CE, 20 juill. 1935, Éts SATAN, Lebon p. 847), de la circulation aérienne (CE, Ass., 7 mars 1930, Cie aérienne française et Chambre syndicale de l’industrie aéronautique, Lebon p. 257), des installations classées (CE, 22 janv. 1965, n° 56871, Cts Alix, Lebon p. 45 ; CE, 15 janv. 1986, n° 47836, Sté Pec-Engineering, Lebon T. p. 635 ; CE, 29 sept. 2003, n° 218217, Houillières du bassin de Lorraine, Lebon T. p. 677), des immeubles menaçant ruine (CE, 10 oct. 2005, n° 259205, Cne de Badinières, Lebon p. 426), de l’eau (CE, 2 déc. 2009, n° 309684, Cne de Rachecourt-sur-Marne, Lebon p. 481) ou encore des antennes relais (CE, Ass., 26 oct. 2011, n° 326492, Cne de Saint-Denis, Lebon p. 529).

Le principe d’exclusivité de la police spéciale n’est pas prévu par les textes et n’a jamais été consacré de façon explicite par le juge (Y. DÉLICAT, Le principe d’exclusivité des polices spéciales, AJDA, 2013, p. 1782), il apparaît néanmoins comme la solution traditionnellement retenue. Un tel principe est en définitive le plus logique d’un point de vue juridique. Il découle d’abord de l’intention du législateur qui, en instituant une police spéciale pour encadrer une activité déterminée au moyen de mesures et de procédures appropriées, a vraisemblablement considéré que celle-ci était nécessaire et plus adaptée que la police générale pour prévenir ou faire cesser un désordre en particulier. Le principe d’exclusivité de la police spéciale n’est ensuite que l’application de l’adage specialia generalibus derogant,selon lequel la règle spéciale doit être appliquée de préférence à la règle générale à laquelle elle déroge. Enfin, il est « simplificateur » puisque le nombre d’autorités compétentes pour un même objet est parfois tel « qu’il importe d’éviter autant que possible la cacophonie qui résulterait de l’interférence de la police générale avec les polices spéciales » (D. TRUCHET, Les concours de police, in C. VAUTROT-SCHWARZ (dir.), La police administrative, PUF, coll. Thémis, 2014, p. 141) et de prévenir « une compétition source de désordre » (X. DE LESQUEN, concl. sur CE, Ass., 26 oct. 2011, n° 326492, n° 329904 et n°s 341767, 341767, Cne de Saint-Denis, Cne des Pennes-Mirabeau, SFR, Lebon p. 529).

C’est cette voie que le Conseil d’État a empruntée pour résoudre le cas d’espèce. Selon une formule classique que l’on retrouve dans d’autres décisions (v. par ex. CE, 26 déc. 2012, n° 352117, Cne de Saint-Pierre d’Irube, Lebon T. p. 883 ; CE, 24 sept. 2012, n° 342990, Cne de Valence, Lebon p. 335) , il a en effet considéré que les dispositions organisant la police spéciale des débits de boissons « font par elles-mêmes obstacle à ce que le maire […] s’immisce au titre de la police générale, dans l’exercice de la police spéciale des débits de boissons » (cons. 13). En cohérence avec sa jurisprudence antérieure, le juge applique ainsi le principe d’exclusivité de la police spéciale, ce qui lui permet de clarifier la répartition des compétences entre les autorités de police. Dès lors, s’il appartient au maire de prévenir les atteintes à l’ordre public communal, l’existence de la police spéciale des débits de boissons fait toutefois obstacle à ce que celui-ci ordonne la fermeture temporaire d’un débit de boissons pour des troubles à l’ordre public en relation avec son exploitation. Il n’en a pas la compétence. La police des débits de boissons est donc exclusive des pouvoirs de police générale du maire, qui ne peut s’immiscer dans les pouvoirs de la première.

En l’espèce, le maire a cependant ordonné la fermeture temporaire du débit de boissons. Tandis que devant les juges du fond, l’arrêté municipal n’a été contrôlé qu’au regard du respect du contradictoire et de sa légalité interne, c’est sur le seul terrain de la compétence que le Conseil d’État va, quant à lui, se prononcer et conclure, en usant de la technique de l’économie des moyens, à l’illégalité de l’arrêté litigieux, lequel a été pris par une autorité incompétente (cons. 16). Ici encore, le raisonnement du juge repose sur une logique qui n’est pas nouvelle. En effet, lorsque deux polices sont détenues par des autorités différentes, l’empiètement de la police générale sur la police spéciale est généralement traité, au contentieux, comme une question de compétence. Le maire ayant empiété sur le champ de la police spéciale dont le juge a préalablement reconnu l’exclusivité, il n’est guère étonnant que le Conseil d’État ait conclu à une incompétence du maire pour ordonner la fermeture temporaire de l’établissement. Le fait que la question de la compétence ne soit posée qu’en cassation est en revanche plus surprenant. Certes, la société requérante n’a invoqué le moyen que devant le Conseil d’État, mais l’on peut s’étonner que les juges du fond ne l’aient pas soulevé d’office, l’incompétence étant un moyen d’ordre public (CE, 27 fév. 1880, Cne de Chebli, Lebon p. 211).

Si le maire ne peut s’immiscer dans le champ de la police spéciale des débits de boissons, le juge y apporte toutefois un tempérament.

II- Une exclusivité tempérée en cas de « péril imminent »

Tout en reconnaissant l’exclusivité de la police spéciale des débits de boissons, le juge va ménager une possibilité pour le maire d’intervenir en cas de « péril imminent ». Ce faisant, il rejette explicitement l’exclusivité absolue de la police spéciale des débits de boissons, mais ne permet au maire d’intervenir que de façon restrictive.

A. Le rejet explicite d’une exclusivité absolue de la police spéciale

Bien que le principe d’exclusivité de la police spéciale soit nettement affirmé dans la jurisprudence, il existe manifestement une modulation du principe selon l’objet et les caractéristiques de chaque police. Au fil des décisions, les polices spéciales apparaissent effectivement « plus ou moins exclusives » (J. PETIT, Les aspects nouveaux du concours entre polices générales et polices spéciales, RFDA, 2013, p. 1187), de sorte que certaines seraient d’exclusivité « relative » tandis que d’autres seraient d’exclusivité « absolue » (J.-H. STAHL et X. DOMINO, Antennes de téléphonie mobile : quand une police spéciale d’État évince la police municipale, AJDA, 2011, p. 2219).

La présente décision témoigne de cette gradation, car si le Conseil d’État interdit au maire de s’immiscer dans l’exercice de la police spéciale des débits de boissons, il lui réserve toutefois la possibilité d’intervenir en cas de « péril imminent » (cons. 13), lequel n’est toutefois pas retenu en l’espèce (cons. 16).

Un tel tempérament au principe d’exclusivité de la police spéciale n’est en réalité pas nouveau, le juge ayant fréquemment pu reconnaître que les situations d’urgence permettaient à l’autorité de police générale de retrouver une « compétence résiduelle » (S. DELIANCOURT, Concours de polices : l’identification des compétences et moyens des autorités locales, JCP A, n° 15, 2012, p. 2114). En ce sens, il a par exemple été jugé qu’« en cas d’urgence et à titre exceptionnel », le maire pouvait agir pour réquisitionner des logements vacants (CE, sect., 15 fév. 1961, n° 38872, Werquin, Lebon p. 118 ; CE, 29 déc. 1997, n° 172556, Préfet du Val-de-Marne, Lebon p. 505), ou qu’un « péril imminent » justifiait que l’autorité de police générale s’immisce dans l’exercice de la police spéciale des installations classées (CE, 22 janv. 1965, n° 56871, Cts Alix, Lebon p. 45 ; CE, 15 janv. 1986, n° 47836, Sté Pec-Engineering, Lebon T. p. 635 ; CE, 29 sept. 2003, n° 218217, Houillières du bassin de Lorraine, Lebon T. p. 677) et de l’eau (CE, 2 déc. 2009, n° 309684, Cne de Rachecourt-sur-Marne, Lebon p. 481), ou encore qu’une « situation d’extrême urgence créant un péril particulièrement grave et imminent » autorise le maire à intervenir au titre de ses pouvoirs de police générale en matière d’immeubles menaçant ruine (CE, 10 oct. 2005, n° 259205, Cne de Badinières, Lebon p. 426), ou enfin que des « raisons impérieuses liées à des circonstances locales [qui] en rendent l’édiction indispensable » permettaient au maire de prendre des mesures destinées à lutter contre la covid-19 (CE, ord, 17 avril 2020, n° 440057, Cne de Sceaux, Lebon p. 869).

Le choix, fait en l’espèce, de relativiser l’exclusivité de la police spéciale des débits de boissons s’inscrit donc dans une jurisprudence bien établie. Il n’allait néanmoins pas de soi, puisqu’en présence d’un conflit de polices, le juge semble parfois s’orienter vers la reconnaissance d’une exclusivité absolue des polices spéciales en déniant toute possibilité pour l’autorité de police générale d’intervenir dans le même champ. Dans certains cas en effet, le juge ne réserve pas l’hypothèse de l’urgence ou du péril imminent (v. par ex. pour la police spéciale des chemins de fer : CE, 20 juill. 1935, Éts SATAN, Lebon p. 847), voire l’exclut explicitement en relevant que l’autorité de police générale ne saurait « en tout état de cause » ou « en aucun cas » s’immiscer dans l’exercice de la police spéciale. Telle est d’ailleurs la solution retenue ces dernières années à propos de la police spéciale des antennes relais (CE, 26 déc. 2012, n° 352117, Cne de Saint-Pierre d’Irube, Lebon T. p. 883), des organismes génétiquement modifiés (CE, 24 sept. 2012, n° 342990, Cne de Valence, Lebon p. 335), des compteurs électriques communicants (CE, 11 juill. 2019, n° 426060, Cne de Cast, Lebon T. p. 760-872) ou des produits phytopharmaceutiques (CE, 31 déc. 2020, n° 39253, Cne d’Arcueil, Lebon T. p. 592-860-868-874). Cette tendance jurisprudentielle, touchant tout spécialement les polices environnementales, trouve toutefois une explication dans le fait que les polices spéciales concernées présentent certaines caractéristiques communes, de nature à justifier leur exclusivité absolue. Il s’agit en effet de polices nationales, instituées pour réglementer des activités qui nécessitent une expertise technique accrue dont les autorités de police générale ne peuvent bénéficier et qui, notamment parce qu’elles sont encadrées par le droit de l’Union européenne, impliquent une intervention à l’échelon nationale de façon à garantir des mesures homogènes sur l’ensemble du territoire (v. notamment en ce sens G. EVEILLARD, L’exclusivité des polices environnementales, AJDA, 2020, p. 1229 ; J. PETIT, Les aspects nouveaux du concours entre polices générales et polices spéciales, RFDA, 2013, p. 1187 ; J.-H. STAHL et X. DOMINO, Antennes de téléphonie mobile : quand une police spéciale d’État évince la police municipale, AJDA, 2011, p. 2219 ; H. HOEPFFNER et L. JANICOT, Police locale versus Police spéciale : l’exclusivité de la police spéciale des communications électroniques, RDP, 2012, p. 1245).

En l’espèce, en précisant que le maire peut agir en cas de « péril imminent », le juge rejette explicitement l’exclusivité absolue de la police spéciale des débits de boissons. Bien qu’une telle solution ne soit pas inédite, elle se révèle toutefois intéressante, en ce qu’elle se dénote avec les décisions plus récentes en matière de concours de polices, lesquelles avaient, comme on vient de l’indiquer, surtout tendance à exclure toute mesure de police générale en présence d’une police spéciale. En renouant avec le « péril imminent », la solution retenue atteste que le Conseil d’État n’a pas abandonné, en dépit de ses dernières décisions, sa jurisprudence antérieure consistant à tempérer l’exclusivité des polices spéciales. Elle montre aussi que, lorsque le juge entend ménager une marge d’intervention au maire dans le champ de la police spéciale en cas d’urgence, il le précise expressément. Enfin, elle confirme que le principe de l’exclusivité absolue des polices spéciales n’a pas vocation à se généraliser, ce dont il pouvait être permis de douter, comme en témoigne les jugements rendus par certains tribunaux administratifs considérant que le maire ne pouvait légalement user de ses compétences de police générale pour édicter des mesures en matière de fermeture des débits de boissons « qu’il appartient aux seules autorités de l’État de prendre » (TA Cergy-Pontoise, 7 juill. 2023, n° 2202420, Société O’Galette ; TA Lyon, 28 mai 2025, n° 2506443, Société AH4). À la lecture de la présente décision, l’on perçoit au contraire que le principe de l’exclusivité absolue se cantonne vraisemblablement aux polices spéciales présentant certaines caractéristiques, que, précisément, l’on ne retrouvait pas dans la police spéciale des débits de boissons. Il y a donc indéniablement une logique à la modulation par le juge du principe d’exclusivité, laquelle dépend de la police spéciale concernée.  

Reste que si le juge rejette l’exclusivité absolue de la police spéciale des débits de boissons, l’intervention du maire ne saurait être qu’exceptionnelle.

B. Un tempérament restrictif

En réservant l’hypothèse du « péril imminent », le juge habilite l’autorité de police générale à s’immiscer, de façon exceptionnelle, dans le champ de la police spéciale des débits de boissons.

Le « péril imminent », qui dispose d’ailleurs d’un fondement législatif (art. L. 2212-4 du CGCT), entraîne une dérogation temporaire à la répartition normale des compétences entre autorités de polices (cons. 14). Cet infléchissement des règles de compétences, inspirée de la théorie générale de l’urgence (B. PLESSIX, Droit administratif général, 3^e éd., LexisNexis, coll. Manuels, 2020, p. 844), traduit la volonté d’assurer un équilibre entre le respect des pouvoirs de la police spéciale et la nécessité de préserver l’ordre public. En effet, en raison des exigences de forme et de procédure qui leur sont imposées, des limites posées à leurs attributions ou de leur éloignement géographique, il se peut que les autorités de police spéciale ne soient pas en mesure de conjurer, par une action immédiate imposée par l’urgence, une atteinte à l’ordre public, de sorte que l’autorité de police générale apparaît parfois comme étant la mieux placée pour agir rapidement et prendre les mesures imposées par les circonstances.

L’hypothèse du « péril imminent » permet donc au maire d’ordonner la fermeture d’un débit de boissons, laquelle semble (le juge ne le précise pas) pouvoir n’être que provisoire, dans l’attente d’une intervention de l’autorité de police spéciale. C’est en tout cas ce qui ressort de la jurisprudence antérieure (CE, 22 janv. 1965, n° 56871, Cts Alix, Lebon p. 45), et ce qui apparaît le plus logique, la théorie de l’urgence se trouvant généralement associée à la prise de mesure provisoire destinée à laisser aux autorités compétentes le temps d’agir. En ménageant cette possibilité d’immixtion du maire, il s’agit d’assurer une protection accrue de l’ordre public en cas de péril dont l’imminence ne laisserait pas suffisamment de temps au préfet pour agir ou à l’autorité de police générale pour solliciter son intervention ou pour demander une délégation de compétences.

Mais si le maire se voit reconnaître une possibilité d’empiéter sur le champ de la police spéciale des débits de boissons, cette possibilité demeure peu probable. Effectivement, le « péril imminent » semble être apprécié de façon particulièrement restrictive par le juge, qui n’admet l’existence de cette hypothèse que très rarement (v. néanmoins CE, 2 déc. 2009, n° 309684, Cne de Rachecourt-sur-Marne, Lebon p. 481: le juge reconnaît que l’augmentation très substantielle de la teneur en nitrates d’eaux destinées à l’alimentation des habitants d’une commune et les exposant à un risque sanitaire avéré constitue un « péril imminent » autorisant le maire à s’immiscer dans la police spéciale de l’eau). Il ne l’a d’ailleurs pas retenu en l’espèce. Dans une affaire similaire, le juge avait aussi pu considérer que de graves manquements au regard de la réglementation inhérente à l’hygiène alimentaire, caractérisant des infractions aux lois et règlements applicables aux débits de boissons et restaurants, ne permettaient pas pour autant de caractériser une « situation d’urgence ou de péril imminent » (CAA Paris, 6 juin 2025, n° 24PA00676, Commune du Blanc-Mesnil). En définitive, ce n’est vraisemblablement que lorsqu’il n’y a pas d’autre moyen pour prévenir ou faire cesser un trouble à l’ordre public que l’intervention du maire peut être admise. De façon sans doute contre-intuitive, cette appréciation restrictive est en réalité profitable à l’autorité de police générale, puisqu’elle limite la possibilité d’engager sa responsabilité en raison d’une carence (v. en ce sens M. GUYOMAR, concl. sur CE, 2 déc. 2009, n° 309684, Cne de Rachecourt-sur-Marne, Lebon p. 481 ; M. DEGOFFE, Police spéciale et péril imminent, ADJA, 2020, p. 1223). Car, en cas de « péril imminent », le maire est certes compétent pour agir, mais il a aussi le devoir d’intervenir sous peine d’engager sa responsabilité (CE, 14 déc. 1981, n° 16229, Cne de Montmorot, Lebon T. p. 639-905).

Par ailleurs, faute de définition précise du juge, le « péril imminent » est entouré d’un certain flou, de sorte qu’il est difficile d’identifier ce qu’il recouvre précisément. L’on pourrait toutefois considérer qu’il renvoie à « un “risque avéré” qui menace de se réaliser à bref délai » (J. PETIT, Les aspects nouveaux du concours entre polices générales et polices spéciales, RFDA, 2013, p. 1187), lequel nécessite une intervention immédiate afin d’empêcher la détérioration d’une situation dans un avenir proche (S. RENARD, Concours des polices administratives, in Répertoire de police administrative, Dalloz, 2021, § 37). Il n’est alors guère étonnant que, dans le cas d’espèce, le juge n’ait pas admis la présence d’un tel péril, les nuisances sonores récurrentes et les stationnements gênants la nuit ne semblant pas caractériser une situation particulièrement menaçante à laquelle le préfet n’aurait pu parer en usant de ses pouvoirs de police spéciale. L’on peut néanmoins se demander si les coups de feu visant des clients de l’établissement, qui ont eu lieu après la décision de fermeture ordonnée par le maire et qui ont précédé (et manifestement motivé) la décision de fermeture du préfet, n’étaient pas, quant à eux, de nature à créer un « péril imminent » qui aurait justifié l’intervention du maire. Les contours de la notion de « péril imminent » sont d’autant plus difficiles à tracer que le juge, dans sa jurisprudence, ne se réfère pas toujours à celui-ci, mais mentionne parfois « le péril grave et imminent », « les raisons impérieuses » ou simplement l’« urgence ». Cette variation terminologique laisse penser qu’il existe différents degrés d’urgence, dont la nuance peut être complexe à saisir (H. HOEPFFNER et L. JANICOT, Le règlement des concours de police obéit-elle à des principes directeurs ?, AJDA, 2020, p. 1211). Dans le même ordre d’idée, il est difficile d’expliquer pourquoi le juge a ici préféré la réserve du « péril imminent » à celle « du danger grave et imminent », proposée par Maxime Boutron dans ses conclusions, et de comprendre ce qui les distingue concrètement.

La présente décision laisse donc en suspens certaines interrogations. Comme d’autres avant elle, sa portée apparaît en outre limitée. Même si la solution apportée par le Conseil d’État met fin au débat juridique et aux tâtonnements des juges du fond pour trancher la question, elle ne servira a priori qu’à résoudre le cas particulier du concours de police générale du maire et de police spéciale des débits de boissons. Le raisonnement du juge s’inscrit certes dans la continuité de la jurisprudence, mais il ne permet pas, ici encore, de dégager des principes directeurs visant le règlement des concours de police, si ce n’est la confirmation, qu’en la matière, « la seule formule simple serait de dire “cela dépend” » (J.-H. STAHL et X. DOMINO, Antennes de téléphonie mobile : quand une police spéciale d’État évince la police municipale, AJDA, 2011, p. 2219).

CE, 10 juillet 2025, Société Le Magistral, n^OS 488023, 488023, publié au Recueil Lebon