Dans sa décision n° 2023-1066 QPC du 27 octobre 2023, « en des termes inédits », le Conseil constitutionnel interprète l’article 1^er de la Charte de l’environnement « à la lumière du septième alinéa de son préambule » afin de préserver la liberté de choix des générations futures. Cette interprétation n’est toutefois qu’un nouveau point de passage sur la route de leur protection constitutionnelle.

            Une décision inédite. Dans sa décision n° 2023-1066 QPC du 27 octobre 2023, Association Meuse nature environnement et autres (CC, n° 2023-1066 QPC, 27 oct. 2023, Association Meuse nature environnement et a., JO n° 251 du 28 oct. 2023, t. n° 48), « en des termes inédits, le Conseil constitutionnel juge que le législateur, lorsqu’il adopte des mesures susceptibles de porter une atteinte grave et durable à l’environnement, doit veiller à ce que les choix destinés à répondre aux besoins du présent ne compromettent pas la capacité des générations futures et des autres peuples à satisfaire leurs propres besoins, en préservant leur liberté de choix à cet égard » (CC, communiqué de presse sous déc. préc.).

Le contexte : la lutte contre le projet Cigéo. Le Conseil constitutionnel avait été saisi le 3 août 2023 par le Conseil d’État, d’une question prioritaire de constitutionnalité relative à la conformité aux droits et libertés que la Constitution garantit de l’article L. 542-10-1 du code de l’environnement, dans sa rédaction résultant de la loi n° 2016-1015 du 25 juillet 2016 précisant les modalités de création d’une installation de stockage réversible en couche géologique profonde des déchets radioactifs de haute et moyenne activité à vie longue. Les dispositions contestées de cet article non seulement fixent le régime applicable à la création et à l’exploitation d’un centre de stockage en couche géologique profonde de déchets radioactifs, mais également prévoient que le stockage de déchets radioactifs dans un tel centre est soumis à une exigence de réversibilité, mise en œuvre selon des modalités précises et pendant une durée minimale. Dans l’instance au cours de laquelle ce moyen a été soulevé, l’Association Meuse nature environnement, 25 autres associations, 6 syndicats et 28 particuliers demandent au Conseil d’État l’annulation pour excès de pouvoir du décret n° 2022-993 du 7 juillet 2022 déclarant d’utilité publique le centre de stockage en couche géologique profonde de déchets radioactifs de haute activité et de moyenne activité à vie longue Cigéo et portant mise en compatibilité du schéma de cohérence territoriale du Pays Barrois, du plan local d’urbanisme intercommunal de la Haute-Saulx et du plan local d’urbanisme de Gondrecourt-le-Château (Meuse).

La demande : la reconnaissance d’un droit subjectif des générations futures et de principes « intergénérationnels ». À l’appui de leur requête, les requérants demandent également au Conseil d’État, en application de l’article 23-5 de l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958, de renvoyer au Conseil constitutionnel la question de la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution de l’article L. 542-10-1 du code de l’environnement. Ils invoquent, d’une part, un droit des générations futures de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé et un principe de solidarité entre les générations, qui résulteraient de la combinaison des articles 1^er à 4 de la Charte de l’environnement avec les considérants 1^er et 7 de son préambule, ainsi que, d’autre part, un principe de fraternité entre les générations, qui résulterait du Préambule et des articles 2 et 72-3 de la Constitution, également combinés avec le préambule de la Charte de l’environnement. Par un arrêt du 2 août 2023, le Conseil d’État a estimé que « ce moyen soulève une question nouvelle au sens de l’article 23-5 de l’ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel » et décidé « de renvoyer au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité de l’article L. 542-10-1 du code de l’environnement » (CE, 2 août 2023, Association Meuse nature environnement et a., req. n° 467370).

Les « termes inédits » : l’interprétation « éclairée » de l’article 1^er de la Charte. Les « termes inédits » de la décision résident dans l’interprétation de l’article 1^er de la Charte de l’environnement « à la lumière du septième alinéa de son préambule » (Déc. préc.). Quatorze mois et demi après sa décision dite « Loi MUPPA » (CC, n° 2022-843 DC, 12 août 2022, Loi portant mesures d’urgence pour la protection du pouvoir d’achat, JO n° 189 du 17 août 2022, t. n° 5), le Conseil constitutionnel combine ces deux dispositions de la Charte pour la seconde fois. Dans cette décision du 12 août 2022, il a fusionné, également « en des termes inédits » (CC, communiqué de presse sous déc. préc.), les 6^e et 7^e alinéas du préambule au contrôle du respect de l’article 1^er de la Charte au soutien de réserves d’interprétation d’après lesquelles « sauf à méconnaître l’article 1^er de la Charte de l’environnement, ces dispositions ne sauraient s’appliquer que dans le cas d’une menace grave sur la sécurité d’approvisionnement en gaz [et] en électricité » (Déc. préc. ; sur ces réserves d’interprétation, qu’il soit permis de renvoyer à nos observations, notamment sur le point qu’elles font sur la jurisprudence du Conseil constitutionnel antérieure relative à l’article 1^er et au préambule de la Charte : « Un contrôle de constitutionnalité plus « vert » qu’hier et moins que demain ? », JCP G, 2022, n° 36, n° 985, p. 1612-1614). Ici, la liaison de l’article 1^er de la Charte au septième alinéa de son préambule est intervenue au moment de la décision. Là, elle intervient au moment du contrôle, plus précisément de la détermination de la signification de la norme de référence du contrôle de constitutionnalité. Le Conseil constitutionnel considère qu’il découle de cette interprétation « éclairée » « que, lorsqu’il adopte des mesures susceptibles de porter une atteinte grave et durable à un environnement équilibré et respectueux de la santé, le législateur doit veiller à ce que les choix destinés à répondre aux besoins du présent ne compromettent pas la capacité des générations futures et des autres peuples à satisfaire leurs propres besoins, en préservant leur liberté de choix à cet égard » (CC, n° 2023-1066 QPC, déc. préc.). Par cette référence aux « autres peuples », la décision du 27 octobre 2023 prolonge, complète et amplifie celle du 31 janvier 2020 dans laquelle le Conseil a estimé qu’au titre de la conciliation des objectifs de valeur constitutionnelle de protection de l’environnement, patrimoine commun des êtres humains, et de la santé qui lui appartient, « le législateur est fondé à tenir compte des effets que les activités exercées en France peuvent porter à l’environnement à l’étranger » (CC, n° 2019-823 QPC, 31 janv. 2020, Union des industries de la protection des plantes, JO n° 27 du 1^er févr. 2020, t. n° 100). Cette technique d’interprétation de l’article 1^er de la Charte de l’environnement par combinaison avec le septième alinéa de son préambule permet au Conseil constitutionnel d’imposer des obligations nouvelles au législateur dans le respect du principe posé par la décision du 7 mai 2014, selon lequel si les alinéas dudit préambule « ont valeur constitutionnelle, aucun d’eux n’institue un droit ou une liberté que la Constitution garantit » et « qu’ils ne peuvent être invoqués à l’appui d’une question prioritaire de constitutionnalité sur le fondement de l’article 61-1 de la Constitution » (CC, n° 2014-394 QPC, 7 mai 2014, Société Casuca, Rec. p. 274).

Une interprétation prudente. Les termes usités montrent la prudence du juge constitutionnel dans la reconnaissance de ces exigences nouvelles : c’est une simple obligation de « veille », dont l’application est conditionnée à l’adoption de « mesures susceptibles de porter une atteinte grave et durable à un environnement équilibré et respectueux de la santé ». À ce mode de rédaction, qui limite la portée de cette interprétation « éclairée » de l’article 1^er de la Charte, s’ajoute la norme de contrôle dégagée dans la décision du 10 décembre 2020, d’après laquelle « les limitations apportées par le législateur à l’exercice de ce droit doivent être liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par un motif d’intérêt général et proportionnées à l’objectif poursuivi » (CC, n° 2020-809 DC, 10 déc. 2020, Loi relative aux conditions de mise sur le marché de certains produits phytopharmaceutiques en cas de danger sanitaire pour les betteraves sucrières, JO n° 302 du 15 déc. 2020, t. n° 4). En l’espèce, ni cette norme de contrôle selon laquelle « les limitations apportées par le législateur à l’exercice du droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé » peuvent être justifiées par un simple motif d’intérêt général (CC, n° 2023-1066 QPC, déc. préc.), ni la condition d’adoption de « mesures susceptibles de porter une atteinte grave et durable à l’environnement » n’empêchent néanmoins l’application de ces exigences nouvelles aux dispositions contestées. En effet, le Conseil constitutionnel non seulement considère que « ces dispositions sont, au regard de la dangerosité et de la durée de vie de ces déchets, susceptibles de porter une atteinte grave et durable à l’environnement », mais estime également qu’« il ressort des travaux préparatoires que, en les adoptant, le législateur a entendu, d’une part, que les déchets radioactifs puissent être stockés dans des conditions permettant de protéger l’environnement et la santé contre les risques à long terme de dissémination de substances radioactives et, d’autre part, que la charge de la gestion de ces déchets ne soit pas reportée sur les seules générations futures » et que « ce faisant, il a souhaité poursuivre les objectifs de valeur constitutionnelle de protection de l’environnement et de protection de la santé » (Déc. préc.).

Un contrôle général limité à l’appropriation manifeste des objectifs poursuivis par le législateur « en l’état des connaissances ». Le véritable obstacle, c’est que le contrôle de proportionnalité expressément annoncé sans restriction, est immédiatement limité par la considération d’après laquelle « il n’appartient pas au Conseil constitutionnel de rechercher si les objectifs que s’est assignés le législateur auraient pu être atteints par d’autres voies, dès lors que les modalités retenues par la loi ne sont pas, en l’état des connaissances scientifiques et techniques, manifestement inappropriées à ces objectifs » (Déc. préc.). Les deux éléments constitutifs de cette considération – le contrôle de l’appropriation manifeste et la formule « en l’état des connaissances » – ne sont pas inédits dans la jurisprudence du Conseil constitutionnel. Respectivement apparus en 1990 pour le premier (CC, n° 90-280 DC, 6 déc. 1990, Loi organisant la concomitance des renouvellements des conseils généraux et des conseils régionaux, Rec. p. 84. Implicitement, v., déjà, CC, n° 74-54 DC, 15 janv. 1975, Loi relative à l’interruption volontaire de la grossesse, Rec. p. 19), en 2001 pour la seconde (CC, n° 2001-446 DC, 27 juin 2001, Loi relative à l’interruption volontaire de grossesse et à la contraception, Rec. p. 74), ils sont tous les deux classés dans la rubrique des « limites reconnues au pouvoir discrétionnaire du législateur » par les tables analytiques du Conseil constitutionnel (CC, Tables d’analyse du 4 octobre 1958 au 30 juin 2023, p. 5534-5540 (https://www.conseil-constitutionnel.fr/sites/default/files/2023-10/1958-202306_tables-2.pdf)). En réalité, ils constituent davantage des limites du contrôle de constitutionnalité des lois, le premier ayant été explicitement justifié par la formule « le Conseil constitutionnel ne dispose pas d’un pouvoir général d’appréciation et de décision de même nature que celui du Parlement » (V., pour la première fois, CC, n° 2001-444 DC, 9 mai 2001, Loi organique modifiant la date d’expiration des pouvoirs de l’Assemblée nationale, Rec. p. 59). Jusqu’à présent, ni le contrôle de l’appropriation manifeste, ni la formule « en l’état des connaissances » n’ont abouti à une déclaration d’inconstitutionnalité à proprement parler. Leur combinaison n’est également pas inédite. Elle est néanmoins plus récente. Saisi, dans les conditions prévues au 2^e alinéa de l’article 61 de la Constitution, de la loi relative à l’accélération des procédures liées à la construction de nouvelles installations nucléaires à proximité de sites nucléaires existants et au fonctionnement des installations existantes, le Conseil constitutionnel les a combinés pour la première fois afin d’estimer que « les dispositions contestées […] n’ont ni pour objet ni pour effet de dispenser les projets de réalisation de réacteurs électronucléaires auxquels ces mesures s’appliqueront du respect des dispositions du code de l’environnement » pour écarter le grief tiré de la méconnaissance de l’article 1^er de la Charte de l’environnement (CC, n° 2023-851 DC, 21 juin 2023, Loi relative à l’accélération des procédures liées à la construction de nouvelles installations nucléaires à proximité de sites nucléaires existants et au fonctionnement des installations existantes, JO n° 144 du 23 juin 2023, t. n° 2).

Un contrôle particulier des garanties légales de nature à préserver la liberté de choix des générations futures. Dans sa décision Association Meuse nature environnement, le Conseil constitutionnel considère que l’article L. 542-10-1 du code de l’environnement « entoure la création et l’exploitation d’un centre de stockage en couche géologique profonde de déchets radioactifs de différentes garanties propres à assurer le respect [… ; des] exigences » « de l’article 1^er de la Charte de l’environnement tel qu’interprété à la lumière du septième alinéa de son préambule » (CC, n° 2023-1066 QPC, déc. préc.). Ces garanties sont l’exigence de réversibilité et la procédure d’autorisation particulière auxquels sont respectivement soumis le stockage de déchets radioactifs et la création d’un tel centre. C’est essentiellement parce que les dispositions contestées ne reportent pas la charge de la gestion des déchets radioactifs supportée sur les seules générations futures, qu’au contraire, elles la préviennent ou limitent en même temps qu’elles préservent leur liberté de choix à cet égard, que le Conseil constitutionnel conclut qu’elles « ne méconnaissent pas les exigences de l’article 1^er de la Charte de l’environnement tel qu’interprété à la lumière du septième alinéa de son préambule » (Déc. préc.).

Un progrès relatif. Les « termes inédits » de la décision du 12 octobre 2023 constituent assurément un progrès. Ce progrès est cependant relatif au regard de la demande des requérants au Conseil constitutionnel de reconnaître un droit subjectif des générations futures (de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé) et des principes « intergénérationnels » (de solidarité et de fraternité). Cette reconnaissance aurait certainement été plus audacieuse qu’une interprétation « éclairée » de l’article 1^er de la Charte. Une telle reconnaissance impliquait néanmoins de considérer les générations futures en tant que sujets de droit, ainsi que l’a fait la Cour suprême de justice de la République de Colombie dans sa décision du 5 avril 2018 (Cour suprême de Justice, 5 avr. 2018, Claudia Andrea Lozano Barragán, et al. c. Présidence de la République et al., STC4360-2018). Cette conception subjective de la protection constitutionnelle des générations futures se heurte à l’argument d’après lequel elles « ne peuvent, ni dans leur ensemble ni en tant que notion recouvrant la totalité des individus qui vivront alors, être considérées comme étant actuellement titulaires de droits fondamentaux », comme l’a estimé le premier sénat de la Cour constitutionnelle de la République fédérale d’Allemagne dans son arrêt du 24 mars 2021 (BVerfG, Premier Sénat, 24 mars 2021, Changement climatique, 1 BvR 2656/18, 78/20, 96/20 et 288/20). De ce point de vue, la décision du 27 octobre 2023 se rapproche davantage de cet arrêt, dans lequel le Tribunal de Karlsruhe a jugé non seulement que l’article 2, alinéa 2, 1^re phrase de la Loi fondamentale « peut donner lieu à un devoir de protection objectif même envers des générations futures », mais également que « le devoir de protection formulé à l’article 20a de la Loi fondamentale englobe l’impératif de prendre soin des fondements naturels de la vie d’une manière qui permette de les léguer aux générations futures dans un état qui laisse à ces dernières un choix autre que celui de l’austérité radicale, si elles veulent continuer à préserver ces fondements » (Arrêt préc.). La décision Association Meuse nature environnement est également empreinte de cette conception objective de la protection constitutionnelle des générations futures et d’un tel « noyau dur » incompressible constitué par leur liberté de choix à l’égard de leur capacité à satisfaire leurs propres besoins. La protection juridique des générations futures progresse donc. Cette nouvelle norme de référence du contrôle de « constitutionnalité environnementale » des lois a d’ailleurs été appliquée pour la première fois par les juges des référés du Tribunal administratif de Strasbourg, qui ont ordonné la suspension de l’exécution de l’arrêté du préfet du Haut-Rhin du 28 septembre 2023 par lequel il a autorisé la prolongation, pour une durée illimitée, de l’autorisation donnée à la société des Mines de Potasse d’Alsace de stockage souterrain en couches géologiques profondes de produits dangereux, non radioactifs sur le territoire de la commune de Wittelsheim, notamment au motif qu’« en l’état de l’instruction », le moyen tiré « de la méconnaissance de l’article 1^er de la Charte de l’environnement, éclairé par le septième alinéa de son préambule », est propre « à créer un doute sérieux quant à la légalité de cet arrêté » (TA de Strasbourg, ord. du 7 nov. 2023, Association Alsace Nature et a., req. n° 2307183). Mais, à l’instar de la décision du 12 août 2022 (CC, n° 2022-843 DC, déc. préc.), celle du 27 octobre 2023 n’est toutefois pas un point d’arrivée ; elle est un simple point de passage sur la route du(des) droit(s) des générations futures (V., not., S. Djemni-Wagner (dir.), Droit(s) des générations futures, Institut des Études et de la Recherche sur le Droit et la Justice, 2023, 151 p.), dont l’arrêt à venir de la Cour européenne des droits de l’homme relatif à la requête Duarte Agostinho c. Portugal (req. n° 39371/20 de Cláudia Duarte Agostinho et autres contre le Portugal et 32 autres États introduite le 7 septembre 2020),  qui se fonde notamment sur le principe de l’équité intergénérationnelle, est assurément la prochaine borne.