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01 06 2022

Le port du « burkini » à nouveau en question devant le juge administratif. Brèves observations sous l’ordonnance du tribunal administratif de Grenoble du 25 mai 2022, n°2203163.

« Laïcité : le mot sent la poudre »[1], et l’actualité récente, qui a amené le tribunal administratif de Grenoble à rendre son ordonnance du 25 mai 2022, n’est pas sans rappeler cette fameuse formule de J. Rivero.

En effet, le 16 mai dernier, une délibération du conseil municipal de la ville de Grenoble a mis le feu aux poudres en approuvant le nouveau règlement intérieur des piscines municipales, dont l’article 10 a notamment pour effet d’autoriser le port du burkini dans les piscines de la ville.

Considérant, de ce fait, que la délibération du conseil municipal était de nature à porter gravement atteinte aux principes de laïcité et de neutralité des services publics, le préfet de l’Isère, parallèlement à son recours au fond et sur le fondement de l’article L. 2131-6 du Code général des collectivités territoriales, a demandé au juge des référés du tribunal administratif de Grenoble de suspendre l’exécution de la délibération, en tant qu’elle approuve l’article 10 du règlement intérieur.

Cette affaire a été l’occasion de saisir pour la première fois une juridiction administrative d’une procédure dite de “ déféré-suspension laïcité ”, qui a été introduite à l’article L. 2131-6 du Code général des collectivités territoriales par l’article 5 de la loi n°2021-1109 du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la République.

Avant l’intervention de cette loi, parallèlement à la formation d’un déféré préfectoral visant à remettre en cause la légalité d’un acte administratif adopté par une collectivité territoriale placée sous son contrôle, le préfet pouvait seulement assortir son déféré d’une demande de suspension en cas de doute sérieux quant à la légalité de l’acte mis en cause, ou s’il apparaissait que l’acte était « de nature à compromettre l’exercice d’une liberté publique ou individuelle ».

Or depuis la loi du 24 août 2021, il est désormais possible pour le préfet de demander, parallèlement à son recours au fond, la suspension de l’acte déféré au juge administratif, si cet acte est de nature « à porter gravement atteinte aux principes de laïcité et de neutralité des services publics ». Lorsqu’il est saisi d’une telle demande de suspension, le juge administratif doit alors se prononcer dans les quarante-huit heures et un appel de sa décision est possible dans les quinze jours qui suivent sa notification.

Au-delà du caractère novateur de sa saisine, le tribunal administratif a dû répondre à la question de savoir si la délibération, en ce qu’elle approuve l’article 10 du règlement intérieur autorisant le port du burkini dans les piscines de la ville, a porté une atteinte grave aux principes de laïcité et de neutralité des services publics.

Après avoir rappelé les implications du principe de laïcité au sein du service public (I), le tribunal administratif de Grenoble constate que la délibération contestée, en tant qu’elle approuve l’article 10 du règlement intérieur, porte bien gravement atteinte au principe de neutralité du service public et en suspend donc l’exécution (II).

I – Le rappel des implications du principe de laïcité au sein du service public

Avant de pouvoir constater que la délibération contestée porte gravement atteinte aux principes de laïcité et de neutralité des services publics, le tribunal administratif procède au rappel des implications du principe de laïcité au sein du service public.

Tout d’abord, concernant l’autorité administrative, le tribunal administratif précise que, dans le cadre de son action, elle « doit respecter le principe de neutralité ». Pour mémoire, le principe de neutralité du service public, en tant que corollaire du principe constitutionnel d’égalité devant le service public[2], interdit à l’ensemble des services publics[3] d’agir en avantageant ou en désavantageant certains individus en raison de leurs convictions religieuses, politiques ou encore philosophiques.

Dans sa composante religieuse, le principe de neutralité du service public rejoint en partie le principe constitutionnel de laïcité, qui résulte de l’article 1er de la Constitution qui dispose que « La France est une République […] laïque ». Ces dispositions ont été interprétées par le Conseil constitutionnel, dans une décision du 19 novembre 2004, comme interdisant « à quiconque de se prévaloir de ses croyances religieuses pour s’affranchir des règles communes régissant les relations entre collectivités publiques et particuliers »[4]. Par la suite, à l’occasion d’une décision QPC du 21 février 2013, le Conseil constitutionnel est venu préciser les implications juridiques du principe de laïcité, en retenant que « le principe de laïcité figure au nombre des droits et libertés que la Constitution garantit ; qu’il en résulte la neutralité de l’État ; qu’il en résulte également que la République ne reconnaît aucun culte ; que le principe de laïcité impose notamment le respect de toutes les croyances, l’égalité de tous les citoyens devant la loi sans distinction de religion et que la République garantisse le libre exercice des cultes ; qu’il implique que celle-ci ne salarie aucun culte »[5].

Dans le cadre du service public, comme le souligne le tribunal administratif, le principe de laïcité impose une stricte neutralité religieuse, tant du service public que des agents publics et des personnes qui leur sont assimilables[6]. Dès lors, si pour leur recrutement et le déroulement de leur carrière les agents publics ne doivent pas faire l’objet d’une discrimination fondée sur leurs convictions religieuses, dans l’exercice de leurs fonctions le principe de neutralité leur interdit toute manifestation de leurs croyances religieuses[7]. Pour les fonctionnaires, à la suite de la loi du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires, cette neutralité religieuse a d’ailleurs été inscrite à l’article 25 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, et figure désormais à l’article L. 121-2 du Code général de la fonction publique[8].

L’interdiction ainsi faite aux agents publics de manifester leurs croyances religieuses dans l’exercice de leurs fonctions a été regardée, par la Cour européenne des droits de l’Homme, comme ne contrevenant pas aux stipulations de l’article 9 de la Convention garantissant la liberté de pensée, de conscience et de religion[9]. Pour cause, l’exigence stricte de neutralité religieuse qui s’impose à l’égard des agents publics s’explique par le fait que leur neutralité garantit également celle du service public dont ils relèvent, et permet ainsi d’assurer le respect de la liberté de conscience et religion des usagers.

En effet, contrairement aux agents publics, les usagers du service public bénéficient de leur liberté de conscience et de religion. Ils sont alors libres de manifester leurs croyances religieuses au sein du service public, et n’ont pas à être discriminés sur ce fondement. À leur égard, les règles opérant la conciliation entre la liberté religieuse et les exigences de la laïcité ont été définies par le Conseil d’État dans un avis du 27 novembre 1989[10], dont la décision du tribunal administratif se fait en partie l’écho.

Ainsi, tout en rappelant que les usagers bénéficient de la liberté de manifester leurs croyances religieuses au sein du service public, le tribunal administratif souligne que cette liberté ne peut s’exercer que dans les limites fixées par la loi[11]. Par ailleurs, il relève que si les usagers sont libres de manifester leurs croyances religieuses, cela n’autorise personne à « se prévaloir de ses croyances pour s’affranchir des règles communes organisant et assurant le bon fonctionnement des services publics ».

Pour formuler cette seconde limite opposable à la liberté religieuse, le tribunal administratif reprend, tout en l’adaptant au service public, la formule utilisée par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 19 novembre 2004, et par laquelle il avait reconnu que le principe de laïcité, tel qu’il découle de l’article 1er de la Constitution, interdit « à quiconque de se prévaloir de ses croyances religieuses pour s’affranchir des règles communes régissant les relations entre collectivités publiques et particuliers ».

Cette seconde limite opposée à la liberté religieuse, qui prend d’ailleurs la forme d’un interdit, s’oppose à ce qu’une personne puisse déroger, dans un but religieux, aux règles communes ou générales qui régissent l’organisation et le fonctionnement du service public, et ce, afin de préserver la neutralité du service.

Les implications du principe de laïcité du service public rappelées, le tribunal administratif constate ensuite que la délibération, en ce qu’elle approuve l’article 10 du nouveau règlement intérieur des piscines municipales, porte gravement atteinte au principe de neutralité du service public.

II – Le constat d’une atteinte grave au principe de neutralité du service public

Au terme de sa décision, le tribunal administratif fait droit à la demande de suspension de l’exécution de l’article 10 du règlement intérieur des piscines municipales, qui lui a été adressée par le préfet de l’Isère sur le fondement de l’article L. 2131-6 du Code général des collectivités territoriales.

Pour ce faire, le tribunal administratif retient que la délibération attaquée, en ce qu’elle approuve les dispositions du règlement intérieur relatives à la tenue vestimentaire des usagers des piscines de la ville, porte gravement atteinte au principe de neutralité du service public.

Afin de comprendre le sens de la décision du tribunal, il est nécessaire de reprendre les dispositions de l’article 10 du règlement intérieur. Cet article 10 dispose donc que « Pour des raisons d’hygiène et de sécurité, l’accès aux bassins se fait exclusivement dans une tenue de bain correspondant aux obligations suivantes : « (…) Les tenues de bain doivent être faites d’un tissu spécifiquement conçu pour la baignade, ajustées près du corps, et ne doivent pas avoir été portées avant l’accès à la piscine. Les tenues non prévues pour un strict usage de la baignade (short, bermuda, sous-vêtements etc), les tenues non près du corps plus longues que la mi-cuisse (robe ou tunique longue, large ou évasée) et les maillots de bain-short sont interdits. (…) ».

Bien que sa lecture ne soit pas des plus évidentes, cet article doit se comprendre comme imposant, par principe et en tant que règle générale, que les tenues de bain soient ajustées au corps, tout en admettant par la suite un tempérament pour les tenues non près du corps, dès lors qu’elles sont moins longues que la mi-cuisse.

Compris ainsi et même s’il ne le mentionne pas explicitement, l’article 10 autorise le port du maillot de bain intégral, ou « burkini », qui est une tenue de bain composée d’un pantalon ajusté au corps et d’une tunique évasée s’arrêtant à la mi-cuisse. En règle générale, le burkini est perçu comme un vêtement de bain à connotation religieuse, puisqu’il est essentiellement porté par des femmes de confession musulmane, afin de pouvoir se baigner tout en veillant au respect de leurs convictions religieuses.

Si le Conseil d’État a déjà eu l’occasion de relever que le port du burkini est en principe autorisé dans l’espace public[12], sous réserve que cela ne porte pas atteinte à l’ordre public[13], son autorisation au sein du service public est plus délicate en raison notamment du principe de neutralité qui s’y applique, contrairement à l’espace public.

Cela étant, plus que le contenu même de l’article 10 du règlement intérieur, c’est davantage son but qui pose un problème en l’espèce. En effet, le simple fait pour le règlement intérieur d’une piscine municipale d’autoriser le port de vêtements de bain non ajustés au corps n’est a priori pas de nature à porter atteinte au principe de neutralité du service public, tout au plus est-il de nature à porter atteinte à l’ordre public, et plus particulièrement la sécurité et à la salubrité publiques.

Aussi, si l’atteinte au principe de neutralité du service public peut en l’espèce être caractérisée, c’est, comme le relève le tribunal administratif, en raison du but religieux, affiché par la commune, qui a motivé la dérogation à la règle générale d’obligation de porter des tenues ajustées au corps dans les piscines municipales.

Or ainsi que l’a affirmé le tribunal administratif, les dispositions de l’article 1er de la Constitution interdisent que des dérogations soient apportées aux règles générales d’organisation et de fonctionnement du service public dans un but religieux. Par conséquent, en autorisant, pour motif religieux, qu’il soit dérogé à la règle générale imposant que les tenues de bain soient ajustées au corps, l’article 10 du règlement intérieur ainsi que la délibération du conseil municipal qui l’a approuvé ont manqué au principe de neutralité du service public.

Au regard du principe de neutralité du service public et des motivations religieuses affichées de la commune, la décision du tribunal administratif n’est donc pas dépourvue de logique. Cela étant, elle peut néanmoins interroger au regard d’une décision du Conseil d’État, du 11 décembre 2020, relative à la possibilité de mettre en place, pour des raisons religieuses, de menus de substitution dans les cantines scolaires. Dans cette espèce, une commune avait fait modifier, au nom du principe de laïcité, le règlement intérieur de ses cantines scolaires, afin de mettre un terme aux menus de substitution proposés par les cantines de la ville. Saisi en cassation de la demande d’annulation de la décision de la commune de modifier le règlement intérieur de ses cantines, le Conseil d’État a eu l’occasion de retenir que les principes de laïcité et de neutralité du service public ne s’opposent pas à ce que l’Administration puisse prendre en considération les convictions religieuses des usagers pour établir les règles d’organisation et de fonctionnement du service, à condition que cela ne soit pas de nature à en troubler le fonctionnement[14]. Toutefois, à la différence de l’espèce soumise au tribunal administratif de Grenoble, pour l’affaire présentée au Conseil d’État, il apparaît que la possibilité de prévoir des menus de substitution dans les cantines scolaires ne conduit pas à déroger, pour motifs religieux, à une règle générale d’organisation et de fonctionnement du service public en cause.

Quoi qu’il en soit, afin d’éviter les futures décisions contradictoires entre les juridictions du fond, il apparaît nécessaire que la juridiction administrative suprême se prononce sur la question ici soumise au tribunal administratif. Cela ne devrait d’ailleurs pas tarder puisque la ville de Grenoble – qui a quinze jours pour faire appel de la décision du tribunal administratif à compter de sa notification – a d’ores et déjà annoncé qu’elle allait interjeter appel devant le Conseil d’État, qui aura alors quarante-huit heures pour se prononcer. Affaire à suivre donc.


[1] J. Rivero, « La notion juridique de laïcité », D. 1949, chron., p. 137.

[2] C. const., décision n°86-217 DC du 18 septembre 1986, Loi relative à la liberté de communication, Rec., p. 141.

[3] Voir, notamment, Cass. soc., 19 mars 2013, CPAM de Seine-Saint-Denis, n°12-11.690, Bull. 2013, V, n°76 ; AJDA 2013, p. 1069, note J.-D. Dreyfus. Dans cette décision, la Cour de cassation a souligné que « les principes de neutralité et de laïcité du service public sont applicables à l’ensemble des services publics, y compris lorsque ceux-ci sont assurés par des organismes de droit privé ».

[4] C. const., décision n°2004-505 DC du 19 novembre 2004, Traité établissant une Constitution pour l’Europe, Rec., p. 173 (§18).

[5] C. const., décision n°2012-297 QPC du 21 février 2013, Association pour la promotion et l’expansion de la laïcité, Rec., p. 293 (.

[6] Voir CE, 28 juillet 2017, Mme Boutaleb et autres, Lebon T. p. 447 ; AJDA 2017, p. 2084, note P. Juston et J. Guilbert ; DA. 2018, comm. 8, note G. Eveillard, à propos des élèves-infirmiers stagiaires qui, lorsqu’ils effectuent un stage dans un établissement de santé investi d’une mission de service public, sont assimilables aux agents du service public hospitalier et se voient donc imposer les obligations découlant du principe de neutralité du service public. En revanche, la solution apparaît moins évidente pour les collaborateurs occasionnels du service public (voir notamment pour des solutions contradictoires TA de Montreuil, 22 novembre 2011, Mme Osman, n°1012015 et TA de Nice, 9 juin 2015, Madame D., n°1305386).

[7] CE, avis, 3 mai 2000, Mlle Marteaux, Lebon p. 169 ; RFDA 2001, p. 147, concl. R. Schwartz ; D. 2000, p. 747, note G. Koubi ; AJDA 2000, p. 602, chron. M. Guyomar et P. Collin : « Si les agents du service de l’enseignement public bénéficient comme tous les autres agents publics de la liberté de conscience qui interdit toute discrimination dans l’accès aux fonctions comme dans le déroulement de la carrière qui serait fondée sur leur religion, le principe de laïcité fait obstacle à ce qu’ils disposent, dans le cadre du service public, du droit de manifester leurs croyances religieuses ».

[8] Article L. 121-2 du Code général de la fonction publique : « Dans l’exercice de ses fonctions, l’agent public est tenu à l’obligation de neutralité. Il exerce ses fonctions dans le respect du principe de laïcité.

A ce titre, il s’abstient notamment de manifester ses opinions religieuses. Il est formé à ce principe. L’agent public traite de façon égale toutes les personnes et respecte leur liberté de conscience et leur dignité ».

[9] CEDH, 26 novembre 2015, Mme Ebrahimian c/ France, n°64846/11 ; AJDA 2015, p. 528, ét. J. Andriantsimbazovina ; AJFP 2016, p. 32, comm. A. Zarca.

[10] CE, avis, 27 novembre 1989, n° 346893 ; AJDA 1990, p. 39, note J.-P. C ; RFDA 1990, p. 1, note J. Rivero. Par cet avis, le Conseil d’État précise que les usagers du service public bénéficient de la liberté de manifester leurs convictions religieuses, à la condition que cela ne soit pas de nature à porter atteinte à la liberté d’autrui, à l’ordre public ou au bon fonctionnement du service public.

[11] La liberté religieuse des usagers du service public peut donc être limitée par la loi, afin notamment de préserver l’ordre interne et le fonctionnement du service public. Voir, pour exemple, l’article L. 141-5-1 du Code de l’éducation issu la loi du 15 mars 2004, qui interdit « le port de signes ou tenues par lesquels les élèves manifestent ostensiblement une appartenance religieuse ». Cette disposition a été interprétée par le Conseil d’État comme interdisant le port de signes religieux qui, par eux-mêmes ou à raison du comportement de l’élève, manifestent ostensiblement une appartenance religieuse (voir CE, sect., 5 décembre 2007, M. et Mme Ghazal, n°295671 et M. Singh et autres, n°285394 ; RFDA 2008, p. 529, concl. R. Keller ; JCP A 2008, 2070, ét. F. Dieu).

[12] Voir CE, ord., 26 août 2016, Ligue des droits de l’homme et autres, Lebon, p. 390 ; AJDA 2016, p. 2122, note P. Gervier ; DA. 2016, comm. 59, note G. Eveillard ; JCP A 2016, act. 704, obs. H. Pauliat ; JCP G 2016, act. 910, N. Lenoir.

[13] Voir TA de Bastia, 6 septembre 2016, Ligue des droits de l’homme, n°1600975.

[14] CE, 11 décembre 2020, Commune de Chalon-sur-Saône, Lebon, p. 435, concl. L. Cytermann; JCP G 2021, n°29, doctr. 819, obs. G. Eveillard; JCP A 2020, act. 737, obs. M. Touzeil-Divina ; JCP A 2021, 2026, note H. Pauliat.

Commentaires

PENISSOU dit :

bonne analyse

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