Le blog Droit administratif

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09 05 2022

Le Conseil de défense écologique, quelle légitimité ?

« Une des choses sur lesquelles je me suis sans doute le plus transformé intellectuellement, c’est le rapport à la nature, c’est la pensée de l’écologie »[1]. Par ces mots prononcés le 18 avril 2022 lors d’un entretien radiodiffusé, le président de la République, candidat à sa réélection, Emmanuel Macron, évoquait le « chemin »[2] parcouru durant son mandat, à propos des problématiques environnementales. Parmi les éléments de « structuration »[3] de sa pensée, le Conseil de défense écologique semble avoir constitué l’un des marqueurs les plus visibles de cette évolution. En effet, dès son instauration, il a été présenté comme le reflet d’« une prise de conscience écologique profonde »[4]. Annoncé à l’issue du Grand débat national, en même temps que la Convention citoyenne pour le climat, pour répondre à « l’état d’urgence climatique »[5], ce Conseil de défense d’un nouveau genre a finalement été consacré par le décret du 15 mai 2019[6]. Cet organe, inédit dans l’histoire de la Ve République, est chargé de définir « les orientations en matière de transition écologique, et notamment de lutte contre le changement climatique, de préservation de la biodiversité et de protection des milieux et ressources naturels »[7]. Présidé par le chef de l’État, ledit Conseil de défense « fixe les priorités dans ces domaines et s’assure de leur prise en compte dans l’ensemble des champs d’action de la politique du Gouvernement et du suivi de leur mise en œuvre »[8].

Depuis 2015, les Conseils de défense se sont imposés et multipliés sans contestation manifeste, de la part de la société civile ou des acteurs institutionnels. C’est particulièrement vrai des parlementaires, lesquels, lors des débats relatifs au projet de loi portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, n’ont pas semblé préoccupés par la mention récurrente, de la part des membres du Gouvernement, de décisions prises en Conseil de défense écologique[9]. Le format spécifique du Conseil de défense et de sécurité nationale (CDSN), conçu comme un organe collégial rattaché à la présidence de la République et institué par le code de la défense en vue de coordonner la politique de sécurité et de défense nationale[10], semble désormais se présenter comme le « modus operandi »[11] favori pour toute action publique au caractère urgent. Comme cela a été souligné à plusieurs reprises[12], cette utilisation du Conseil de défense par le président de la République semble intervenir en contradiction avec les finalités originelles qui lui ont été assignées. Là où il devait constituer un outil ponctuel de gestion des affaires militaires, stricto sensu, il est aujourd’hui en grande partie banalisé, mobilisé tel un organe classique de gestion de crise en tout genre, de la reconstruction de la cathédrale Notre-Dame de Paris à la gestion de l’épidémie de Covid-19, en passant par la prévision de la réouverture d’un parc d’attraction.

Le Conseil de défense écologique ne semble toutefois pas constituer un CDSN comme les autres, étant marqué par quelques spécificités. Certes, le CDSN peut être discrétionnairement réuni sous trois formations (plénière, restreinte ou spécialisée[13]) et le Conseil de défense écologique pourrait être appréhendé comme l’une d’entre elles (la formation spécialisée en particulier). Il reste cependant qu’il présente une première particularité par rapport aux instances analogues : s’il a été créé « à l’image » [14] du CDSN, il a été installé « à côté » de la procédure prévue jusque-là. En effet, à la différence notamment du Conseil de défense sanitaire, celui dédié à l’écologie a fait l’objet d’une institutionnalisation spécifique par décret, qui se fonde, non pas sur le code de la défense mais sur le code de l’environnement[15]. En ce sens, le Conseil de défense écologique apparaît comme un avatar du CDSN, reprenant ses modalités de fonctionnement, mais selon une assise juridique qui lui est propre. Depuis la première réunion du Conseil de défense écologique tenue le 23 mai 2019, il semble que celui-ci se soit tenu à sept reprises au total[16]. Ce bilan apparaît bien maigre en comparaison de la cinquantaine de réunions du Conseil de défense sanitaire. Plus encore, malgré l’indication, d’abord lors d’un discours présidentiel[17], puis au sein du décret institutif du Conseil, selon laquelle ce dernier devait se réunir « régulièrement »[18], aucun Conseil de défense écologique ne s’est réuni depuis maintenant plus d’un an. Peu remarquée, cette disparition – potentiellement momentanée – révèle une nette contradiction avec la volonté initiale d’institutionnaliser cet organe.

Au-delà de ces traits distinctifs caractérisant le Conseil de défense écologique à l’égard des autres types de Conseils de défense, l’on peut surtout s’interroger sur les contours de cet objet juridique encore mal identifié. Ses spécificités méritent une attention particulière, notamment sur le plan de sa légitimité au sein des institutions de la Ve République. En effet, le Conseil de défense écologique constitue une institution originale, aux fondements juridiques incertains (I) et à la place controversée au sein des institutions (II). L’ensemble des analyses menées doit pouvoir permettre de brosser un portrait juridique du Conseil de défense écologique pour comprendre sa place dans le schéma institutionnel actuel et s’interroger, à travers ce prisme, sur la légitimité de son recours.

I. Une instance aux fondements ambigus

« Aux grands maux les grands remèdes. Le climat n’est pas seulement une cause ou un engagement. C’est un combat. Pour le mener, le président de la République a créé en avril 2019 un Conseil de défense écologique »[19]. Telle est la justification apportée sur le site de l’Élysée à la création de ce nouvel organe. À l’instar du vocabulaire employé pour faire face à la crise sanitaire, le président mobilise une nouvelle fois le discours guerrier pour justifier de la mise en place d’un organe interministériel dédié, cette fois, à la question écologique. En d’autres termes, à chaque combat son conseil de défense. La question se pose alors de savoir si le recours au Conseil de défense écologique apparaît comme fondé, à la fois juridiquement et politiquement, ces deux dimensions ne pouvant être séparées en vue d’une appréhension globale de sa légitimité.

Un fondement juridique équivoque

Brièvement évoqué à l’article 15 de la Constitution, l’ancien Comité de défense nationale voit, en particulier depuis 2015, le rythme de ses convocations s’accélérer, au point que celui-ci semble désormais faire partie du schéma institutionnel classique. Pour autant, n’y a-t-il pas une bizarrerie manifeste à mêler défense nationale et enjeux écologiques ? Au vu des réformes successives dont cette instance a fait l’objet, les principales missions désormais assurées par le CDSN et développées dans le code de la défense recouvrent notamment la définition des orientations en matière de programmation militaire, de dissuasion ou de conduite des opérations extérieures, mais aussi de « planification des réponses aux crises majeures »[20]. Le terme de crise majeure n’étant pas défini par le législateur, celui-ci semble permettre d’habiliter, matériellement (et temporellement[21]) le président de la République à recourir de manière extensive au Conseil de défense, quand bien même les problématiques traitées paraissent éloignées d’une quelconque atteinte à la défense et/ou à la sécurité nationale. Plusieurs hypothèses ont, en ce sens, été émises par les parlementaires : une crise majeure serait ainsi constituée par un conflit militaire, un « acte terroriste majeur », « une pandémie ou une catastrophe naturelle »[22], ou correspondrait encore à « un dérèglement important du fonctionnement des pouvoirs publics »[23]. Dans une perspective environnementale, le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale de 2008 évoque, quant à lui, notamment, « les risques non intentionnels » parmi lesquels « les catastrophes naturelles d’intensité nouvelle du fait des évolutions de l’environnement et du climat »[24]. C’est donc ici la survenance d’un évènement climatique particulièrement grave qui est recherchée. Néanmoins, aucune des hypothèses envisagées ne semble s’être produite en faveur de la création d’un Conseil de défense écologique. Plus encore, le recours au terme même de crise pour désigner la situation environnementale actuelle peut être questionné, le propre d’une crise étant de survenir durant une période limitée, tandis que les problématiques visées semblent s’inscrire dans un temps long et s’apparenter à des préoccupations plus permanentes qu’éphémères.

Il est cependant un point sur lequel le Livre blanc pourrait avoir anticipé l’objectif ici poursuivi par le Gouvernement, dès lors qu’il y est précisé que « la sécurité collective implique également des actions concertées et des régulations en matière […] de préservation de l’environnement et de lutte contre les conséquences du changement climatique »[25]. En 2009, l’ajout du terme englobant de « sécurité nationale »[26] au Conseil de défense a effectivement étendu le champ d’action de ce dernier, dès lors que cela implique la mise en place de stratégies ayant notamment « pour objet d’identifier l’ensemble des menaces et des risques susceptibles d’affecter la vie de la Nation »[27]. La consécration du Conseil de défense écologique paraît donc, de manière extensive, pouvoir s’insérer dans cet objectif à large portée, quand bien même cette perspective était probablement absente des premières réflexions relatives à ce type d’organe. S’il paraissait donc, juridiquement, généreux mais plausible de consacrer un Conseil de défense écologique, la question reste néanmoins ouverte de savoir quels ont été les principaux motifs avancés pour justifier de sa mise en place.

La friabilité des motifs politiques avancés

Sans la présence d’évènement climatique déclencheur, le président de la République choisit de présenter cet organe comme une réponse à « l’état d’urgence climatique » devant permettre, par ses modalités de fonctionnement spécifiques, de « changer plus fortement de méthode pour répondre plus concrètement et de manière plus radicale aux attentes » [28]. Ce faisant, deux atouts sont avancés, tenant, d’une part, à la dimension interministérielle du Conseil de défense écologique et, d’autre part, au cadre d’action rapide qu’il paraît autoriser. Autrement dit, seul le Conseil de défense serait à même de permettre une action à la fois large et rapide en matière écologique.

 S’agissant, d’abord, de la dimension interministérielle du Conseil de défense écologique, celle-ci permettrait d’« approfondir les questions écologiques de manière transversale »[29]. En effet, au-delà de la présidence du chef de l’État et de la présence du Premier ministre, s’y retrouvent les « principaux ministres chargés de la transition écologique »[30] (Environnement, Économie, Budget, Agriculture, Collectivités Territoriales, Santé, Logement, Outre-Mer et Affaires Étrangères[31]), ainsi que des personnalités choisies en raison de leur compétence[32]. En d’autres termes, le président évite, par ce biais, une (trop lourde ?) réunion de l’ensemble des membres du Gouvernement et bénéficie, en parallèle, de la possibilité d’y inviter les personnalités de son choix (dont les « grands opérateurs de l’État »[33]), le critère de compétence de ces dernières étant unilatéralement apprécié par le président[34]. Si cette double perspective est nécessairement attrayante pour le président, elle apparaît toutefois contradictoire avec la volonté affichée d’impliquer la totalité du Gouvernement. Lors de la première réunion du Conseil de défense écologique, Emmanuel Macron affirme que « ce sujet dépasse un champ ministériel, l’écologie ça n’est pas un ministère, ça touche en effet tout ce qui vous concerne », concluant que « sur ces sujets nous avons besoin que la totalité des membres du gouvernement soit mobilisée », avant de se reprendre ; « en tout cas les principaux ministres concernés »[35]. Ce lapsus aux atours révélateurs – réitéré par la suite par plusieurs membres du Gouvernement[36] – semble mettre en lumière l’incohérence générale du propos à présenter l’écologie comme « une problématique globale, irriguant les actions de chaque ministère »[37], tout en excluant, paradoxalement, une partie de ce même gouvernement.

Concernant ensuite, l’argument tenant à la nécessité d’une action rapide, « pour aller plus vite et plus loin en matière de transition écologique »[38], la mise en place du Conseil de défense écologique traduit la manifestation d’une volonté politique de célérité. En face de la rapidité – toujours accrue[39] – attendue du législateur, le Gouvernement s’efforcerait donc, lui aussi, d’agir vite par le biais de cet organe spécifique. Pour ce faire, à la différence du Conseil des ministres, le Conseil de défense présenterait l’avantage de réduire le nombre de membres du Gouvernement présents – évitant ainsi la multiplication des potentielles prises de parole – et limiterait les thématiques abordées à celle(s) voulue(s) par le président de la République. Néanmoins, dans la mesure où ce dernier peut ajouter les personnalités de son choix et retenir un ordre du jour parfois « élargi », ces arguments sont à nuancer. Comme l’a souligné Philippe Bas à propos du Conseil de défense sanitaire, cette instance sert parfois « plus pour des besoins de communication que d’impératifs liés à la crise [à résoudre], afin de signifier la gravité bien réelle de la situation »[40]. L’institution de cet organe administratif s’inscrirait donc plutôt dans une volonté d’affichage : le président tenterait d’accroître « la visibilité de [sa] politique environnementale »[41]. Cette hypothèse n’est, certes, pas propre au champ de l’environnement, mais elle y est toutefois « très ancrée » [42]. D’ailleurs, en 1971, la création du ministère consacré à cette question n’était « pas étrangère à cette volonté »[43]. En pratique, il peut cependant paraître contradictoire de vouloir répondre au besoin de forte réactivité des pouvoirs publics par la multiplication des instances de consultations et de décisions. À l’instar des ordonnances[44], l’argument du gain de temps semble donc, ici encore, relever davantage de la commodité que de la nécessité. Par ailleurs, la quête d’une action rapide peut également paraître paradoxale au vu du thème abordé, nécessitant aussi « un temps long dans la construction des normes »[45] plutôt qu’une succession de prises de décisions hâtées.

Si le recours à ce cadre juridique exceptionnel de prise de décision paraissait donc possible, les arguments avancés par le président de la République pour justifier de sa mise en place sont cependant à relativiser. Ces derniers mettent surtout en lumière la propension élyséenne à estimer que les institutions existantes ne disposent pas des moyens et des capacités adéquats pour des prises de décision à caractère « urgent »[46]. Les fondements du recours au Conseil de défense écologique apparaissent donc ambigus, tout comme la place qui lui est dévolue au sein des institutions, soulevant, elle aussi, plusieurs interrogations.

II. Une instance à la place ambivalente

Au-delà de ses fondements, la légitimité du Conseil de défense écologique se pose également à travers son insertion au sein du schéma institutionnel existant, vis-à-vis des organes constitutionnels et réglementaires. De ce point de vue, la question de sa cohabitation avec les autres instances, ministérielles et non ministérielles, doit être explorée, en particulier parce qu’elle met en lumière, une fois de plus, le renforcement du rôle présidentiel au sein des institutions de la VRépublique.

L’éphémère lien étroit avec une institution extérieure spécialisée

Tout comme le Conseil de défense sanitaire pouvait prendre appui sur les avis du CARE (Comité analyse recherche et expertise), créé simultanément à l’apparition de la crise sanitaire par le Gouvernement afin de le conseiller dans la lutte contre la pandémie, le Conseil de défense écologique devait, lui aussi, entretenir un lien étroit avec le Haut conseil pour le climat (HCC), installé par le président de la République fin 2018 et institué par décret la veille de ce Conseil de défense[47]. De manière générale, le HCC se présente comme un « organisme indépendant » devant « donner des avis et émettre des recommandations sur la mise en œuvre des politiques et mesures publiques pour réduire les émissions de gaz à effet de serre de la France »[48] : il est ainsi chargé d’éclairer la politique du gouvernement en matière de climat.

Conformément au troisième article du décret instituant le Conseil de défense écologique, en 2019 et 2020[49], celui-ci a auditionné les membres du HCC à propos de ses deux premiers rapports annuels[50]. En effet, au-delà de ses rapports thématiques, le HCC publie annuellement un rapport sur la mise en œuvre de la politique de lutte contre le réchauffement climatique, tant au niveau national que local, dans un objectif de suivi de l’action climatique. En 2020, à l’issue de la seconde audition, le Premier ministre a saisi par lettres de mission quatre ministères (Transition écologique, Économie, Agriculture et Cohésion des territoires), afin que ces derniers élaborent et mettent en œuvre un plan d’action visant à répondre aux orientations de la Stratégie nationale bas-carbone et du Plan national d’adaptation au changement climatique, d’ici le 31 janvier 2021. En complément de sa première saisine, le Premier ministre a élargi le périmètre des plans climat à six autres ministères dans ses lettres de mission du 27 avril 2021, avec une échéance de rendu particulièrement courte, fixée moins d’un mois plus tard, au 15 mai 2021[51]. In fine, sur les dix plans climat attendus, seuls trois d’entre eux ont été publiés entre avril et juin 2021, de manière tardive et diffuse[52]. La force d’impulsion du Conseil de défense n’a donc pas suffit à produire les effets escomptés au sein des ministères visés. Plus encore, les lettres de mission de ces plans mentionnaient « un suivi annuel en Conseil de défense écologique ». L’idée était ainsi que, chaque année, « au mois de septembre », le Conseil de défense réunit serait consacré « au bilan chiffré de la mise en œuvre des budgets carbone et suivr[ait] l’avancement des plans d’actions ministériels »[53]. Dans son avis de décembre 2021 relatif aux « plans climat des ministères », le HCC a regretté que le calendrier n’ait pas été davantage précisé et a souligné « la pérennité incertaine » de telles initiatives gouvernementales, au vu du cadre de travail retenu, tributaire de son « caractère volontaire »[54]. Les craintes du HCC à ce propos semblent, en effet, se confirmer : plus d’un an après la réunion du dernier Conseil de défense écologique, en date du 8 décembre 2020, cet organe ne s’est plus réuni, en dépit de la précision faite dans le décret de création du Conseil, selon laquelle il devait se réunir « régulièrement »[55]. Jugée « très problématique »[56] par la présidente du HCC, cette absence prolongée de réunion pourrait toutefois prendre fin prochainement, le président tout juste réélu ayant récemment déclaré, dans le cadre de sa campagne politique, que, « pour placer l’écologie au cœur du nouveau paradigme politique », son « prochain Premier ministre ser[ait] directement chargé de la planification écologique »[57]. Dès lors, il est probable que le président de la République réunisse à nouveau le Conseil de défense écologique afin de s’assurer du bon déroulement de celle-ci et de conserver sa mainmise en ce domaine.

Un organe concurrent aux instances ministérielles classiques

À l’instar de ce qui a pu être constaté à propos du CDSN, le Conseil de défense écologique apparaît, lui aussi, comme un organe concurrent aux instances interministérielles classiques, qu’il s’agisse des instances collégiales et délibératives de préparation de la décision ou des diverses réunions entre les ministères. En ce sens, le CDSN a pu être perçu comme un organe reléguant le Conseil des ministres à un second rôle, dès lors qu’il ne s’apparente plus qu’à une « chambre d’enregistrement »[58] d’actes prédéterminés et ne conserve qu’un rôle formel. De même, au sein du Conseil de défense écologique, la nomination du directeur général de l’Office national des forêts « décidée par le président de la République »[59] au sein de cet organe est ensuite simplement actée en Conseil des ministres, quelques heures plus tard.

Néanmoins, lorsque l’on compare dans le détail le compte rendu officiel du Conseil des ministres aux décisions adoptées en Conseil de défense écologique[60], il s’avère que les décisions adoptées en Conseil de défense ne paraissent presque jamais évoquées en Conseil des ministres. Les comptes-rendus de ce dernier ne font que très peu référence aux décisions prises dans le cadre du premier[61], y compris lorsque lesdites décisions emportent d’importantes conséquences juridiques : qu’il s’agisse, par exemple, de l’annulation du projet minier « Montagne d’Or », de la réforme du Code minier, de l’abandon du projet Europacity, de la création de parcs nationaux ou encore des premiers arbitrages opérés à propos des recommandations issues de la Convention citoyenne pour le climat. Le Conseil des ministres n’est donc pas simplement en retrait, mais il s’avère, en réalité, tout à fait écarté, ne conservant même pas, sur ces thèmes, de rôle purement formel. Ce faisant, le Conseil de défense écologique apparaît comme l’institution phare de prise de décision en matière écologique, selon les choix opérés par le président de la République. En sens inverse, il s’avère que des projets de loi portés par le Ministère de la Transition écologique ne sont vraisemblablement pas évoqués en Conseil de défense écologique, que l’on songe ici au projet de lutte contre le gaspillage et l’économie circulaire[62] ou à l’ordonnance relative à la prévention et à la gestion des déchets[63]. En d’autres termes, le Conseil de défense écologique, à la fois installé et composé selon la seule volonté présidentielle, serait également le lieu des décisions sélectionnées et jugées opportunes par le président de la République.

Une marque de l’« absorption » présidentielle

Comment, dès lors, ne pas voir, dans la pratique de ce Conseil de défense, un élément supplémentaire de la spécificité du régime de gouvernement français à « captation présidentielle »[64] ? Du fait de l’organisation générale des pouvoirs consacrée en 1958 et de la pratique institutionnelle qui en a découlé, hors période de cohabitation, le président de la République domine le jeu institutionnel et gouverne « par le truchement d’un gouvernement politiquement à sa main et ayant la capacité pratique à faire approuver sa politique par le Parlement »[65]. Cette captation joue principalement à l’égard de deux organes : le Gouvernement et le Parlement.

En premier lieu, s’agissant du Gouvernement, par le déplacement – voire la substitution – discrétionnaire du lieu de prise de décision réglementaire en dehors de celui prévu par les normes constitutionnelles, le président de la République bouleverse les conditions d’élaboration de telles décisions. Plus qu’une « captation des ressorts du parlementarisme »[66], c’est ici davantage une absorption du pouvoir de direction gouvernemental qui semble prendre forme : le président décide seul de la réunion de cet organe, de sa composition (restreinte), des thématiques abordées et l’on peut légitimement se demander ce qu’il en est des décisions adoptées in fine[67].

En outre, à la différence du CDSN, l’article 4 du décret du 15 mai 2019 prévoit que le secrétariat du Conseil de défense écologique est assuré par le Secrétaire général du Gouvernement (SGG) qui fait appel, pour l’exercice de cette mission, au Commissariat général au développement durable (CGDD)[68]. Véritable « convoyeur des textes »[69], le SGG est « l’institution clé du travail gouvernemental »[70], qui bénéficie d’une expertise inédite lui permettant de suivre les différentes étapes de l’élaboration des projets gouvernementaux. De son côté, le CGDD est mis à contribution du fait de son positionnement transversal, qui lui permet de coordonner la politique du Ministère de la Transition Écologique en son sein et sur le plan interministériel, et de ses compétences spécifiques en la matière, dans la mesure où il élabore, anime et assure le suivi de la stratégie nationale de développement durable, en vue de contribuer à son déploiement[71]. Au vu de la configuration retenue, cela signifie donc que l’administration en charge d’assurer le bon fonctionnement et la régularité de l’action gouvernementale est placée sous le joug de la volonté présidentielle. Certes, les questions évoquées étant éloignées des thématiques liées à la défense et à la sécurité nationale, il n’est, à l’évidence, pas apparu nécessaire de solliciter le Secrétariat général de défense et de sécurité nationale, qui détient pourtant traditionnellement un rôle de « pont »[72] entre l’Élysée et Matignon. Mais, au-delà de la spécificité thématique, il faut ici rappeler que la présidence est « hétéronome »[73] : elle ne dispose pas d’une « autonomie opérationnelle »[74] identique à celle du Premier ministre, c’est la raison pour laquelle le président tente de s’appuyer sur ces « relais péri-gouvernementaux »[75] outillés, conduisant, de fait, à leur captation. Cette solution lui permet de conserver la maîtrise du moment, du thème, des membres et vraisemblablement d’une majeure partie de la décision, tout en bénéficiant de moyens logistiques et légistiques dont il ne peut pas disposer en l’état et qui sont, en l’occurrence, déterminants eu égard à la complexité et à la technicité des questions abordées. La mise en place du Conseil de défense écologique dans ce cadre confirme donc, dans une certaine mesure, l’extension de l’emprise du président de la République sur les modalités de prise de décision et sur le pouvoir de direction gouvernementaux.

En second lieu, le Parlement subit naturellement, lui aussi, les conséquences de cette substitution, d’une part, dans la mesure où la délibération en son sein sur des sujets importants n’est pas sollicitée et, d’autre part, eu égard à la double limitation qui est apportée au contrôle parlementaire. D’abord, en dirigeant et en organisant le Conseil de défense écologique, le président de la République, irresponsable politiquement, assume pleinement la dissociation entre la gestion de la problématique écologique et le principe de responsabilité. Ensuite, à la différence du Conseil des ministres qui suppose la rédaction de comptes rendus publics des délibérations, les Conseils de défense ne font traditionnellement l’objet que d’un relevé de décisions pour l’essentiel confidentiel. Dans son versant écologique, celui-ci fait l’objet d’une brève et partielle énumération des décisions qui y sont adoptées sur le site internet de l’Élysée[76], tandis que quelques réunions ont fait l’objet d’annonces gouvernementales[77] et que la 5e réunion du Conseil a été suivie d’une conférence de presse filmée et mise en ligne par l’Élysée [78]. L’absence de formalisation homogène détaillée fait que les décisions prises par cet organe échappent, en partie, au contrôle parlementaire[79]. En revanche, le dernier Conseil de défense écologique a fait l’objet d’une information supplémentaire écrite et inédite, relative « au développement harmonieux de l’éolien terrestre » et – peut-être maladroitement – intitulée « Fiche com. Éolien »[80]. Il n’est donc pas certain que celle-ci éclaire davantage le Parlement que les citoyens sur les délibérations tenues à ce sujet.   

Par ailleurs, à l’issue du 3e Conseil de défense écologique du 7 novembre 2019, le Premier ministre Édouard Philippe a chargé par décret, la députée Anne-Laure Cattelot, d’une « mission temporaire ayant pour objet la forêt et la filière bois dans un contexte de changement climatique »[81]. L’objectif assigné à cette mission était « de mener une réflexion d’ensemble, en portant un regard prospectif sur les enjeux liés à la forêt et sur les modalités d’incitation à l’adaptation des forêts publiques et privées »[82]. Déjà missionnée en 2018 à propos des plateformes d’accélération pour l’industrie du futur[83], cette élue membre du groupe majoritaire à l’Assemblée nationale (LReM) est la seule parlementaire à avoir été chargée d’une mission de ce type par le Conseil de défense écologique, démontrant, au demeurant, qu’il est possible d’éviter une externalisation à des cabinets de conseil privés et de s’en remettre aux élus de la Nation, à même de constituer une force de réflexion et de proposition[84]. Le 17 septembre 2020, la députée a remis au ministre de l’Agriculture et de l’Alimentation son rapport contenant 19 recommandations « pour donner aux forêts et au bois toute leur place dans le monde décarboné de demain »[85] et a, par la suite, assisté le ministère dans la confection de la feuille de route définissant la stratégie de renouvellement forestier. Là encore, le Conseil de défense écologique se démarque des autres Conseils de ce type qui ne semblent, quant à eux, pas avoir fait l’objet de missions similaires. Si, en apparence, la mobilisation de cette mission constitue un moyen habile de lier le travail effectué par le Conseil de défense écologique au Parlement, il faut toutefois rappeler que l’exercice de celle-ci par un député à la demande du Gouvernement et diffusé sur son ordre « ne s’inscrit pas dans l’exercice de sa fonction de parlementaire », raison pour laquelle une telle mission « peut être confiée à une personne qui n’est pas membre du Gouvernement » [86].

* * *

Dans l’entretien présidentiel évoqué à titre liminaire, Emmanuel Macron concluait, à propos de l’écologie ; « ce n’était pas quelque chose que j’avais suffisamment pensé »[87]. Le Conseil de défense écologique, comme d’ailleurs la Convention citoyenne pour le climat promise le même jour, semblent constituer des points de passage dans l’évolution de la pensée présidentielle. Si ces expériences illustrent ses divers tâtonnements, les suites qui leur sont données peuvent cependant leur conférer des allures de gadget présidentiel, pour des réponses voulues rapides et visibles à des problématiques techniques de long terme. Cette « frénésie institutionnelle »[88] consistant à multiplier les organes de délibération et de décision selon la seule volonté présidentielle présente l’inconvénient que se réalise le fameux « risque déceptif »[89] auprès des citoyens et, plus encore, tend à faire oublier que la Ve République est d’ores et déjà dotée d’institutions (notamment d’un Parlement), à même de répondre à l’ampleur du travail à effectuer en matière écologique.


[1] E. Macron, « Grand entretien sur la culture et les idées », France culture, 18 avril 2022, [https://www.franceculture.fr/emissions/l-invite-e-des-matins/l-invite-des-matins-du-lundi-18-avril-2022].

[2] E. Macron, ibid.

[3] E. Macron, ibid.

[4] « Conseil de défense écologique », site officiel de l’Élysée, [https://www.elysee.fr/emmanuel-macron/conseil-de-defense-ecologique].

[5] E. Macron, Conférence de presse à l’issue du Grand débat national, 25 avril 2019, [https://www.elysee.fr/emmanuel-macron/2019/04/25/conference-de-presse-grand-debat-national].

[6] Décret n° 2019-449 du 15 mai 2019 relatif au conseil de défense écologique, JORF n° 0113 du 16 mai 2019
Texte n° 8.

[7] Art.1 du décret n° 2019-449, ibid.

[8] Art.1 du décret n° 2019-449, ibid.

[9] Cette intériorisation parlementaire transparaît également dans le cadre des questions au Gouvernement en matière écologique, voir en ce sens : J. Eustache-Brinio, Question écrite n° 11576, JO Sénat du 18 juillet 2019, p. 3827.

[10] Pour rappel, la création du CDSN a été inspirée du Livre Blanc sur la défense et la sécurité nationale (J.-C. Mallet, Défense et sécurité nationale. Le Livre blanc, Odile Jacob, 2008, J.-C. Mallet, Défense et sécurité nationale. Le Livre blanc, Odile Jacob, 2008, p. 252-253). En France, le premier organisme de coordination et de synthèse politico-militaire a été créé en 1906, avec le Conseil supérieur de la défense nationale. Après plusieurs évolutions, la Constitution de la Ve République prévoit à son article 15 qu’en tant que « chef des armées », le président de la République « préside les conseils et les comités supérieurs de la défense nationale ». Lorsqu’il se réunit en formation plénière, le CDSN rassemble le président de la République, le Premier ministre, le ministre de la Défense, le ministre de l’Intérieur, le ministre chargé de l’Économie, le ministre chargé du Budget, le ministre des Affaires Étrangères, ainsi que les ministres concernés par les sujets prévus à l’ordre du jour. Sa composition est fixée par le président de la République.

[11] G. Attal, « Conférence de presse du Conseil de défense écologique du 27 juillet 2020 », [https://www.youtube.com/watch?v=SNaCD5sa85w].

[12] Voir notamment : T. Desmoulins, « La formalisation du présidentialisme sous la Ve République : le Conseil de défense et de sécurité nationale », in Les doctrines autoritaires et totalitaires du droit constitutionnel, Jus Politicum, 2021, n° 25, p. 221-254 ; T. Mulier, « La présidentialisation de la Ve République à l’aune de la transformation du conseil de défense et de sécurité nationale », BDA, 9 juin 2020. Pour un avis contraire du Professeur Olivier Gohin, voir : L. Equy, « Secret, concentration des pouvoirs, le conseil de défense suscite la méfiance », Libération, 9 novembre 2020.

[13] Art. R 1122-3 du code de la défense.

[14] « Conseil de défense écologique », site officiel de l’Élysée, op. cit.

[15] C’est bien l’ensemble du code qui est ici visé et non une disposition particulière.

[16] Soit un total de trois réunions en 2019 (les 23 mai, 9 juillet et 7 novembre) et de quatre en 2020 (les 12 février, 27 juillet, 27 novembre et 8 décembre), malgré les circonstances liées à la crise sanitaire.

[17] E. Macron, Conférence de presse à l’issue du Grand débat national, op. cit.

[18] Notice du décret n° 2019-449, op. cit.

[19] « Conseil de défense écologique », site officiel de l’Élysée, op. cit.

[20] Art. R 1122-1 du code de la défense.

[21] T. Desmoulins, « La formalisation du présidentialisme sous la Ve République : le Conseil de défense et de sécurité nationale », op. cit., p. 243.

[22] M. Boutant et J. Garriaud-Maylam, in Rapport d’information fait au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur l’utilisation des réserves militaires et civiles en cas de crise majeure, Doc. Sénat, 14 décembre 2010, n° 174, p. 15.

[23] P. Beaudouin et Y. Fromion, Rapport fait au nom de la commission de la défense nationale et des forces armées sur le projet de loi (n° 1216) relatif à la programmation militaire pour les années 2009 à 2014 et portant diverses dispositions concernant la défense, Tome I, Doc. AN, 8 avril 2009, n° 1615, p. 146.

[24] J.-C. Mallet, Défense et sécurité nationale. Le Livre blanc, op. cit., p. 70.

[25] J.-C. Mallet, ibid., p. 121.

[26] L’influence du vocabulaire politique américain est ici particulièrement visible, voir notamment en ce sens : T. Balzacq, « Qu’est-ce-que la sécurité nationale ? », Revue internationale et stratégique, 2003/4, n° 52, p. 33-50 ; B. Warusfel « La sécurité nationale, nouveau concept du droit français », septembre 2011, 13 p., [http://www2.droit.parisdescartes.fr/warusfel/articles/Securite%CC%81Nationale_Warusfel2011].  

[27] Art. L 1111-1 du code de la défense.

[28] E. Macron, Conférence de presse à l’issue du Grand débat national, op. cit.

[29] « Conseil de défense écologique », site officiel de l’Élysée, op. cit.

[30] « Conseil de défense écologique », ibid.

[31] Art. 2 du décret n° 2019-449, op. cit.

[32] Art. 3 du décret n° 2019-449, op. cit.

[33] E. Macron, Conférence de presse à l’issue du Grand débat national, op. cit.

[34] Comme le souligne le sénateur Phillipe Bas, les personnes siégeant au sein du Conseil de defense sanitaire ne présentant, par exemple, pas toujours un lien évident avec les considérations sanitaires (P. Bas, in L. Équy, « Secret, concentration des pouvoirs : le Conseil de défense suscite la défiance », op. cit.).

[35] E. Macron, Premier Conseil de défense écologique, 23 mai 2019, [https://www.youtube.com/watch?v=39OgoaT9DgQ].

[36] Cette contradiction apparente ressort en effet plusieurs fois des propos des membres du Gouvernement, voir par exemple : « Nous avons également souhaité qu’un conseil de défense écologique, sous l’autorité directe du Président de la République, permette de mobiliser tous les ministères, tous les services de l’État. » (F. de Rugy, in A. Cellier, Rapport fait au nom de la commission des affaires économiques, sur le projet de loi relatif à l’énergie et au climat(n° 1908 et 2032), Tome III, Doc. AN, 20 juin 2019, p. 9).

[37] « Conseil de défense écologique », site officiel de l’Élysée, op. cit.

[38] « Ce qu’il faut retenir du premier Conseil de défense écologique », Gouvernement, [https://www.gouvernement.fr/ce-qu-il-faut-retenir-du-premier-conseil-de-defense-ecologique].

[39] Pour rappel, la procédure accélérée a été engagée pour près de deux tiers des textes adoptés au cours de la session 2019-2020 (P. Gruny, « Le bilan annuel de l’application des lois au 31 mars 2021 », Doc. Sénat, mai 2021, p. 3, [http://www.senat.fr/rap/r20-645/r20-645-syn.pdf].

[40] P. Bas, in L. Équy, « Secret, concentration des pouvoirs : le Conseil de défense suscite la défiance », op. cit.

[41] P. Marcantoni, « Les opérateurs du ministère de l’Environnement », RDP, 2022, n° 1, p. 41.

[42] P. Marcantoni, ibid.

[43] P. Marcantoni, ibid.

[44] Comme le souligne le bilan sénatorial, « Le délai moyen entre la date de dépôt de l’habilitation et la date de publication des ordonnances publiées au cours de la session est de 209 jours toutes ordonnances confondues. Il est de 29 jours pour les ordonnances prises dans le cadre de la crise sanitaire, mais de 570 pour les autres, à comparer à un délai moyen d’adoption d’une loi de 235 jours en moyenne au cours de la session » (P. Gruny, « Le bilan annuel de l’application des lois au 31 mars 2021 », op. cit., p. 3).

[45] L. Fonbaustier, « Séparation des pouvoirs, environnement et santé », Revue Titre VII, 2019/2, n° 3, p. 50.

[46] E. Macron, Conférence de presse à l’issue du Grand débat national, op. cit.

[47] Décret n° 2019-439 du 14 mai 2019 relatif au Haut Conseil pour le climat, JORF n°0112, 15 mai 2019
Texte n° 1.

[48] « Le rôle et contexte du HCC », [https://www.hautconseilclimat.fr/a-propos/].

[49] Lors des réunions des 9 juillet 2019 et 27 novembre 2020.

[50] Art. 3 du décret n° 2019-449, op. cit.

[51] Les ministères concernés étaient les suivants : ministère de l’Éducation nationale, ministère de l’Europe et des a­ffaires étrangères, ministère des solidarités et de la santé, ministère des Outre-Mer, ministère de la Mer, ministère de l’enseignement supérieur.

[52] Le ministère de la Transition Écologique a publié son plan le 26 avril 2021 ; le ministère de l’Économie, des Finances et de la Relance le 29 avril 2021 ; le ministère de l’Agriculture et de l’Alimentation le 23 juin 2021.

[53] « Audition du Haut Conseil pour le climat », Conseil de défense écologique, [https://www.ecologie.gouv.fr/sites/default/files/2020.11.27_fichemedia_hcc.pdf].

[54] « Avis portant sur les plans climat des ministères », HCC, décembre 2021, p. 12, [https://www.hautconseilclimat.fr/wp-content/uploads/2021/12/HCC_Avis-plans-climat.pdf

[55] E. Macron, Conférence de presse à l’issue du Grand débat national, op. cit. ; Notice du décret n° 2019-449, op. cit.

[56] J. Cossardeaux, « Le Haut Conseil pour le climat presse la France d’être exemplaire », Les Échos, 16 décembre 2021.

[57] E. Macron, Rassemblement de Marseille, 16 avril 2022.

[58] L. Marin, « Covid-19 : Le Conseil de défense, où se décide la gestion de crise, est prisé par Emmanuel Macron et décrié par l’opposition », Le Monde, 11 novembre 2020 ; T. Desmoulins, « La formalisation du présidentialisme sous la Ve République : le Conseil de défense et de sécurité nationale », op. cit., p. 248.

[59] É. Borne, « Intervention suite au Conseil de défense écologique », 7 novembre 2019, [https://www.ecologie.gouv.fr/intervention-delisabeth-borne-suite-au-conseil-defense-ecologique].

[60] Seuls deux Conseil des ministres ont eu lieu le même jour que le Conseil de défense (7 novembre 2019 et 12 février 2020), les autres ayant eu lieu quelques jours seulement après la réunion de ce dernier.

[61] À l’exception de la nomination susmentionnée (Décret du 18 décembre 2019 portant nomination du directeur général de l’Office national des forêts – M. Bertrand Munch, JORF n° 0294 du 19 décembre 2019,
Texte n° 179).

[62] Conseil des ministres du 10 juillet 2019, [https://www.gouvernement.fr/conseil-des-ministres/2019-07-10].

[63] Conseil des ministres du 29 juillet 2020, [https://www.gouvernement.fr/conseil-des-ministres/2020-07-29].

[64] A. Le Divellec, « Vers la fin du “parlementarisme négatif” à la française ? », Jus Politicum, 2011, n° 6, p. 29-30. Un tel constat a notamment été dressé à propos du CDSN par Thibaud Mulier (Les relations extérieures de l’État en droit constitutionnel français, mare & martin, 2020, p. 714-756) et Thibault Desmoulins (T. Desmoulins, « La formalisation du présidentialisme sous la Ve République : le Conseil de défense et de sécurité nationale », op. cit., p. 221-254).

[65] A. Le Divellec, « Le prince inapprivoisé. De l’indétermination structurelle de la présidence de la Ve République (simultanément une esquisse sur l’étude des rapports entre droit de la constitution et système de gouvernement) », Droits, 2006, n° 44, p. 122.

[66] A. Le Divellec, « Vers la fin du “parlementarisme négatif” à la française ? », op. cit., p. 29-30.

[67] T. Mulier, « La présidentialisation de la Ve République à l’aune de la transformation du conseil de défense et de sécurité nationale », op. cit.

[68] Mis en place en 2008, le CGDD est chargé de remplir un rôle « spécifique dans la préparation et le suivi des travaux » de cet organe, tout en appuyant le Secrétariat du conseil dans l’organisation de ce dernier, [https://www.ecologie.gouv.fr/commissariat-general-au-developpement-durable-cgdd].

[69] M. Long, Les services du Premier ministre, Economica, Presses Universitaires d’Aix-Marseille, 1981, p. 66, in M. Caron, L’autonomie organisationnelle du Gouvernement. Recherche sur le droit gouvernemental de la Ve République, Institut Universitaire Varenne, 2015, p. 632.

[70] M. Caron, ibid., p. 631.

[71] Dans cette perspective, il pilote notamment le dialogue environnemental sur les choix et les priorités politiques à travers le conseil national de la transition écologique.

[72] T. Desmoulins, « La formalisation du présidentialisme sous la Ve République : le Conseil de défense et de sécurité nationale », op. cit., p. 246.

[73] T. Mulier, Les relations extérieures de l’État en droit constitutionnel français, op. cit., p. 714-756. Comme le souligne la Professeure Delphine Dulong, l’« Élysée est dépendant de Matignon, qu’il le veuille ou non, car ce n’est pas une tour conçue pour piloter les politiques publiques. Les seuls services administratifs qui lui sont rattachés sont de nature protocolaire » (D. Dulong, Premier ministre, CNRS édition, 2021).

[74] M. Caron, L’autonomie organisationnelle du Gouvernement. Recherche sur le droit gouvernemental de la Ve République, op. cit., p. 726.

[75] T. Mulier, Les relations extérieures de l’État en droit constitutionnel français, op. cit., p. 716.

[76] Seules 5 réunions y sont évoquées (« Conseil de défense écologique », site officiel de l’Élysée, op. cit.).

[77] Voir É. Borne, Intervention de la ministre du Travail, de l’Emploi et de l’insertion en France, 9 juillet 2019, [https://www.elysee.fr/emmanuel-macron/2019/07/09/les-transports-au-centre-des-discussions-du-deuxieme-conseil-de-defense-ecologique] ; Id., « Intervention suite au Conseil de défense écologique », 7 novembre 2019, op. cit.

[78] « Conférence de presse du Conseil de défense écologique du 27 juillet 2020 », op. cit. Cette conférence paraissait essentiellement justifiée par l’enjeu « démocratique » (G. Attal, ibid.), dans la mesure où les recommandations émises par la Convention citoyenne avait été discutées au sein du Conseil.

[79] Certains députés ont d’ailleurs déposé une proposition de loi visant à davantage de transparence en Conseil de défense (M. Wonner, J.-P. Nilor, M.-F. Lorho, N. Dupont‑Aignan, J. De Temmerman, L. Trastour‑Isnart, Proposition de loi visant à lever le secret défense des délibérations du Conseil de défense sanitaire, Doc. AN, 8 février 2022, n° 5503).

[80] « Développement harmonieux de l’éolien terrestre », Conseil de défense écologique, 8 décembre 2020, [https://www.ecologie.gouv.fr/sites/default/files/Fiche%20com%20%C3%A9olien%20VDEF.pdf].

[81] Décret du 21 janvier 2020 chargeant une députée d’une mission temporaire, JORF n° 0018, 22 janvier 2020, Texte n° 19. Une telle mission est, en effet, possible, sur le fondement de l’article LO 144 du code électoral.

[82] Lettre de mission du Premier ministre à l’attention d’A.-L. Cattelot, 21 janvier 2020.

[83] Décret du 19 octobre 2018 chargeant une députée d’une mission temporaire, JORF n° 0243, 20 octobre 2018,
Texte n° 20.

[84] Voir en ce sens : É. Assassi, Rapport fait au nom de la commission d’enquête (1) sur l’influence croissante des cabinets de conseil privés sur les politiques publiques sur « Un phénomène tentaculaire : l’influence croissante des cabinets de conseil sur les politiques publiques », Doc. Sénat, n° 578, 16 mars 2022, 385 p.

[85] « La Députée Anne-Laure Cattelot remet au Gouvernement son rapport de mission parlementaire et formule 19 grandes recommandations pour l’avenir de la forêt et de la filière bois », 17 septembre 2020, [https://www.ecologie.gouv.fr/deputee-anne-laure-cattelot-remet-au-gouvernement-rapport-mission-parlementaire-et-formule-19].

[86] En effet, selon le Conseil constitutionnel, « la mission qu’exerce un député ou un sénateur à la demande du Gouvernement ne s’inscrit pas dans l’exercice de sa fonction de parlementaire ; que d’ailleurs une telle mission peut être confiée à une personne qui n’est pas membre du Parlement ; qu’ainsi le rapport établi par un parlementaire, lorsqu’il exerce une mission dans conditions définies à l’article LO. 144 du code électoral, ne saurait être regardé comme un acte accompli par lui dans « l’exercice de ses fonctions » au sens du premier alinéa de l’article 26 de la Constitution » (CC, déc. n° 89-262 DC du 7 novembre 1989, Loi relative à l’immunité parlementaire »).

[87] E. Macron, « Grand entretien sur la culture et les idées », op. cit.

[88] P. Marcantoni, « Les opérateurs du ministère de l’Environnement », op. cit. Si la Convention citoyenne pour le climat n’a toutefois pas fait l’objet d’une réelle institutionnalisation, le terme est ici employé au sens d’installation d’un organe spécifique aux fins souhaitées par le président de la République.

[89] Selon la formule du Premier ministre, Édouard Philippe, à propos du Grand débat national (mars 2019).

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