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27 08 2021

L’hybridation des mesures de police administrative : le cas du renseignement

La lutte contre la radicalisation et la prévention du terrorisme nécessitent l’action pleine et entière des services de renseignement avant l’édiction de mesures administrations (fermeture des lieux de culte, dissolution des associations ou interdiction de sortie du territoire français). A cet effet, la loi renseignement n°2015-912 du 24 juillet 2015 a entériné l’action des services spécialisés tout en donnant la primauté à l’administratif dans la lutte contre le terrorisme (d’autant plus dans un contexte où la menace terroriste est omniprésente), avant toute judiciarisation potentielle.

Depuis janvier 2015, le rythme d’attaques terroristes ne fait que s’accentuer, avec un terrible mois d’octobre 2020 : les horribles assassinats de Conflans-Sainte-Honorine et de Nice. La police administrative liée au renseignement est un outil efficace dans la prévention du terrorisme et le suivi des individus radicalisés, du fait d’une législation et d’une jurisprudence poursuivant inexorablement un mouvement de prise en compte de la politique publique de renseignement telle qu’inscrite à l’article L. 811-1 du code de la sécurité intérieure (CSI).

Au regard de la législation et de la jurisprudence, la police administrative ne connaîtrait-elle pas une hybridation du fait de l’évolution du droit ? Il est vrai que classiquement la dichotomie entre police administrative et police judiciaire est liée aux différents buts des deux polices, et fondée sur le critère finaliste des différentes actions de police menées. L’éventualité d’une infraction assurait de ce fait la qualification d’acte de police judiciaire[1]. Dès lors, si la police administrative était définie par son but, à savoir la sauvegarde de l’ordre public[2], la réalisation de cet ordre public conditionnait l’exercice des droits et libertés. Elle pouvait alors être définie « comme tout encadrement administratif des activités sociales justifié par un impératif d’intérêt général qui autorise une limitation des droits et libertés afin d’en mieux garantir l’exercice »[3].

Pour autant, la distinction des deux polices peut s’avérer délicate dans sa mise en œuvre, notamment dans les cas où la mesure de police administrative prend la forme d’une sanction pénale. Cela s’observe quand il appartient à l’autorité de police administrative d’édicter une mesure de police administrative « répressive », c’est-à-dire de prévenir la commission des infractions pénales susceptibles de constituer un trouble à l’ordre public. Pour exemples, la police municipale a pour mission « de réprimer les atteintes à la tranquillité publique »[4], la fermeture administrative des débits de boisson et restaurants[5] ou encore des établissements diffusant de la musique[6] causant des troubles à l’ordre public et/ ou des atteintes à la tranquillité publique.

La mesure de police administrative ne se cantonne donc pas au seul caractère préventif, car c’est « justement parce qu’elle vise à prévenir une menace qui par hypothèse n’est pas encore réalisée, [qu’une mesure de police] intervient toujours en fonction de troubles ‘prévisibles’ et non pas ‘prouvés’ »[7].

Dans l’affaire AGRIF du 9 novembre 2015[8], la légalité de l’intervention de l’acte de police administrative devait s’apprécier en tenant compte du caractère suffisamment certain et de l’imminence de la commission de ces infractions, ainsi que de la nature et de la gravité des troubles à l’ordre public qui auraient pu en résulter. L’édiction d’actes de police administrative n’a en effet lieu ici que dans le but de prévenir la commission d’infractions si des risques de troubles à l’ordre public suffisamment certains pourraient survenir.

Observée avec la jurisprudence AGRIF du 9 novembre 2015, l’hybridation des mesures de police administrative a été confirmée par le législateur, avec les perquisitions administratives aujourd’hui dénommées visites et saisies (issues de la loi n°2017-1510 du 30 octobre 2017 renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme). Cette visite et saisie n’est en effet possible qu’« aux seules fins de prévenir la commission d’actes de terrorisme »[9]. Parce qu’il y a une hybridation des mesures de police administrative, il en ressort incontestablement un rapprochement des polices administrative et judiciaire à l’épreuve de leur distinction.

Prévention des troubles à l’ordre public et lutte contre le terrorisme notamment, l’hybridation s’est progressivement étendue au milieu du renseignement, jusqu’à appréhender dorénavant une « administrativisation » des mesures de renseignement.

I. – Une démarche initiée par le Conseil constitutionnel

Dans le cadre de son contrôle de la loi relative à la lutte contre le terrorisme de 2006, le Conseil constitutionnel avait dû se prononcer sur une disposition permettant aux Policiers et aux Gendarmes d’avoir accès aux données de connexion, afin de prévenir et de réprimer les actes de terrorisme.

Plus précisément, si les données techniques autorisant les services de Police ou de Gendarmerie pouvaient déjà être obtenues sur le fondement des dispositions du code de procédure pénale dans le cadre d’opérations de police judiciaire, les réquisitions de données hors opérations de police judiciaire « constituent des mesures de police purement administrative »[10]. Dès lors, ces mesures ne sont pas placées sous la direction, ou encore la surveillance de l’autorité judiciaire[11], mais de la seule responsabilité de l’exécutif, avec pour seule finalité la prévention de l’ordre public et des infractions[12].

En estimant que ces réquisitions de données relevaient seulement du pouvoir exécutif, sans le contrôle de l’autorité judiciaire, une telle opération de qualification opérée par le Conseil constitutionnel dissimulait « en réalité une démarche téléologique dans laquelle l’élément central demeure la non-intervention de l’autorité judiciaire à telle enseigne que le critère finaliste est relégué à l’arrière-plan »[13].

L’importance de l’autorité a ainsi été mise en évidence par le juge constitutionnel pour identifier la nature d’une opération de police. Dès lors, ce qui importe, ce n’est pas quand les mesures sont utilisées dans un but de prévention qu’elles constituent des mesures de police administrative, mais bien « lorsqu’elles sont mises en œuvre sous l’autorité du Premier ministre »[14]. De telle sorte que la police administrative se définit moins ici par le critère finaliste que par le critère organique. La décision n°2005-532 DC du 19 janvier 2006 a été une étape majeure dans la prise en compte de l’aspect organique pour rattacher les mesures concernées à la police administrative[15].

II. – Une hybridation confirmée par les mesures administratives de surveillance

Avec la loi n°91-646 du 10 juillet 1991 relative au secret des correspondances émises par la voie des communications électroniques, la différence entre les interceptions judiciaires et les interceptions administratives avait été expressément formulée. Cette distinction entre police administrative et police judiciaire a été maintenue avec la loi n°2004-904 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité, même si une atténuation put être remarquée avec la possibilité donnée aux autorités judiciaires d’effectuer des mesures de surveillance.

Cependant, il semble que la thématique du renseignement appelle à revoir la distinction classique entre police administrative et police judiciaire, afin d’appréhender dorénavant le caractère répressif de la mesure de police administrative du renseignement.

La police administrative répressive fut expressément inscrite dans la loi n°2013-1168 du 18 décembre 2013 de programmation militaire pour les années 2014 à 2019, créant l’article L. 232-7 du code de la sécurité intérieure. Cette disposition a mis en évidence l’hybridation des mesures de renseignement en tant qu’il est en effet possible d’instaurer un traitement automatisé de données, en donnant compétence aux autorités de police administrative pour utiliser des mesures de renseignement, alors même qu’elles sont fondées sur le code de procédure pénale.

De sorte que si la recherche de preuves dans le cadre d’une enquête ou d’une information judiciaire relève naturellement du domaine de l’autorité judiciaire, la loi du 18décembre 2013 souligna de facto, « l’orientation choisie par le législateur – rapprocher les activités de renseignement de l’administration – [ce qui] le conduit en vérité à confier des missions de police judiciaire à l’autorité administrative »[16]. Le même constat peut d’ailleurs être fait avec l’accès administratif aux données de connexion[17] dispositif instauré par cette même loi.

III. – De l’hybridation à une « administrativisation » des mesures de renseignement

En rendant son avis du 12 mars 2015 sur le projet de loi relatif au renseignement, le Conseil d’Etat avait explicitement indiqué qu’il y avait une « administrativisation » des mesures de surveillance, avec comme référence la liaison de la compétence et du fond. En effet, la mise en œuvre des techniques prévues par le projet de loi relevant de la police administrative impliquait de facto que la juridiction administrative était compétente pour connaître des litiges relatifs à celle-ci[18].

Pour fonder la compétence du juge administratif et admettre qu’il s’agit bien d’une mesure de police administrative, le juge constitutionnel ne s’est pas fondé sur le critère finaliste, mais bien sur le critère organique, en adoptant un raisonnement inversé : parce que la mesure a été prise par le ministre de l’Intérieur, cette mesure est administrative, elle a donc pour but de sauvegarder l’ordre public[19]. Il faut voir dans ce raisonnement une continuité de la logique initiée à l’égard du Premier ministre en 2006[20].

Ainsi, dans sa décision du 23 juillet 2015, le Conseil constitutionnel a réaffirmé le principe selon lequel le recueil de l’information par le moyen des techniques de recueil de renseignement « relève de la seule police administrative »[21], dont l’unique but est la préservation de l’ordre public et la prévention des infractions portant atteinte à la sécurité nationale. A plus forte raison, tant que les techniques de renseignement ne portaient pas atteinte à la liberté individuelle, elles n’avaient pas à relever de la compétence du juge judiciaire[22].

Avec la loi renseignement du 24 juillet 2015, le processus d’« administrativisation » du renseignement a non seulement mis en avant une réduction de la distinction entre les deux polices, mais aussi une harmonisation dans la pratique. Ainsi de la technique de sonorisation et de captation d’images[23], dont la mesure similaire se trouvait déjà dans le code de procédure pénale[24]. En tout état de cause, hormis pour les IMSI catchers et les algorithmes, le législateur a effectué un rapprochement entre les techniques de recueil de renseignement relevant des autorités administratives, et les techniques spéciales d’enquête déjà prévues pour la procédure pénale (interceptions descorrespondances, sonorisations et captations d’images, recueil et captation des donnéesinformations ou encore infiltrations électroniques)[25].

Comme le note le général Watin-Augouard, « si les fondements juridiques sont distincts, la loi du 24 juillet 2015 relative au renseignement trace un parallélisme entre les techniques spéciales d’enquête et les techniques de renseignement »[26].

Partant, l’« administrativisation » du renseignement doit s’appréhender non seulement par l’évolution de la police administrative dont le critère organique est prépondérant, une édiction de mesures destinées à la prévention de la commission d’infractions, une harmonisation des mesures de renseignement avec celles existant pour la procédure pénale, et enfin, une compétence exclusive du juge administratif pour les techniques de recueil de renseignement ainsi que des fichiers intéressant la sûreté de l’Etat[27].

IV. Une administrativisation confortée par la juridictionnalisation des notes blanches

Les notes blanches sont essentiellement rédigées par la Direction générale de la sécurité intérieure (DGSI), le Service central du renseignement territorial (SCRT), la Direction du renseignement de la préfecture de police (DRPP), ou encore le Service national du renseignement pénitentiaire(SNRP). Ce sont des documents d’une page le plus souvent, ne contenant aucune indication sur la date ni aucune signature, et généralement rédigées à l’attention de hauts responsables d’un Gouvernement ou d’une administration[28]. Elles permettent de prouver que l’individu visé par la décision administrative (assignation à résidence, interdiction de manifester ou de sortie du territoire, etc.) constitue une menace pour l’ordre public ou la sûreté de l’Etat. Puisque les informations ont été collectées à l’insu de l’intéressé, les services de renseignement tiennent à conserver le secret de leurs sources et de leurs méthodes d’investigation, en particulier pour ne pas compromettre leur efficacité future[29]. C’est la raison pour laquelle il y une absence de date, de signature ou de tout autre élément que les faits rapportés.

Récemment, le juge s’est notamment fondé sur une note blanche (en plus des vidéos et messages postés sur les réseaux sociaux à l’encontre de M. Samuel Paty) pour justifier la fermeture de la mosquée de Pantin pour six mois[30].

De jurisprudence constante, le Conseil d’Etat admet que les notes blanches peuvent« constituer un fondement acceptable dès lors qu’elles sont soumises à un débat contradictoire et que le juge peut se faire une idée à partir de la note blanche et des observations de la personne concernée »[31], que ce soit formulé de manière expresse ou implicite[32]. En 2003, le Conseil d’Etat avait déjà considéré que la Cour administrative d’appel avait inexactement qualifié les faits, en dépit de la présence au dossier de l’instruction écrite contradictoire d’une note des services de renseignements, faisant état avec précision des activités de trafic de stupéfiants et de blanchiment d’argent[33].

C’est d’ailleurs par un considérant de principe que le Conseil d’Etat a affirméqu’« aucune disposition législative ni aucun principe ne s’oppose à ce que les faits relatés par les ‘notes blanches’ produites par le ministre, qui ont été versées au débat contradictoire et ne sont pas sérieusement contestées par le requérant, soient susceptibles d’être pris enconsidération par le juge administratif »[34]

La note blanche ne peut être un ensemble d’affirmations générales. Mais, dès lors qu’elle comprend des éléments précis et circonstanciés, non susceptibles d’être remis en cause par le requérant[35], le juge prendra en compte ces éléments probants dans le cadre du débat contradictoire. En ce sens, en tant qu’elle est tenue par l’organique (services de renseignement en amont, puis autorités administratives en aval pour la prise de décision), et par le matériel (mission de protection de l’ordre public), la mesure administrative a subi une hybridation car elle a pour finalité la prévention de la commission d’infractions et participe à l’administrativisation du renseignement.

De ce fait, « la nature administrative des activités de renseignement de sécurité nationale ne fait aucun doute »[36], et la loi renseignement a été la pierre de touche de l’administrativisation du renseignement, sinon la composante fondamentale de l’hybridation des mesures liées à la police administrative du renseignement.

Alexis DEPRAU

Docteur en droit public de la sécurité et de la défense, titulaire du CAPA, juriste droit public et contentieux dans une institution publique


[1]CE Sect., 11 mai 1951, Consorts Baud, Rec. 205 ; S. 1952.3.13, concl. J. Devolvé, note R. Drago ; voir aussi TC, 7 juin 1951, Dame Noualek, Rec. 636, concl. J. Delvolvé.

[2]CE, 19 mai 1933, Benjamin, Rec. 541, GAJA, n°44.

[3]J. Petit, « Les aspects nouveaux du concours entre polices générales et polices spéciales », RFDA, 2013, p. 1187

[4]CGCT, art. L. 2212-2.

[5]CSI, art. L. 332-1.

[6]Ibid., art. L. 333-1.

[7]D. Lochak, « ‘Victoire pour la République’ ou défaite pour la démocratie ? La décision Dieudonné ne mérite ni cet excès d’honneur ni cette indignité », Légipresse 2014. 221.

[8]CE, 9 novembre 2015, n°376107, Lebon ; AJDA 2015. 2118 ; AJDA 2015. 2508, concl. A. Bretonneau ; AJDA 2015. 2512, note X. Bioy ; AJCT 2016. 220, obs. J. Gaté ; RFDA 2016. 791, note P. Bon.

[9]CSI, art. L. 229-5.

[10]Cons. const, 19 janvier 2006, Loi relative à la lutte contre le terrorisme et portant dispositions diverses relative à la sécurité intérieure et aux contrôles frontaliers, déc. n°2005-532 DC, § 5.

[11]Cette réduction de l’autorité judiciaire s’observe aussi dans le domaine de la lutte contre le terrorisme. Ainsi de la décision du Conseil constitutionnel donnant compétence au juge administratif pour ce qui a trait à l’assignation à résidence (Cons. const., 22 décembre 2015, M. Cédric D., n°2015-527 QPC).

[12]Ibid.

[13]M.-A. Granger, Constitution et sécurité intérieure. Essai de modélisation juridique, LGDJ, Paris, 2011, p. 221.

[14]E. Bedarrides, « Des écoutes au renseignement : un exemple de la distinction entre les polices judiciaire et administrative », pp. 2026-2034, AJDA, n°36, 2 novembre 2015, p. 2028.

[15]Ibid., p. 2029.

[16]Ibid.

[17]CSI, art. L. 246-1.

[18]CE Ass., avis, 12 mars 2015, Avis sur un projet de loi relatif au renseignement, n°389754, consid. 10.

[19]Cons. const, 23 juillet 2015, Loi relative au renseignement, déc. n°2015-713 DC, § 5.

[20]Cons. const, 19 janvier 2006, Loi relative à la lutte contre le terrorisme et portant dispositions diverses relative à la sécurité intérieure et aux contrôles frontaliers, déc. n°2005-532 DC.

[21]Cons. const, 23 juillet 2015, Loi relative au renseignement, déc. n°2015-713 DC, § 9.

[22]Ibid., § 21

[23]CSI, art. L. 853-1.

[24]CPP, art. 706-96 et suiv.

[25]G. Roussel, « Le régime des techniques de renseignement », pp. 520-522, AJ Pénal, novembre 2015, p. 521.

[26]M. Watin-Augouard, « Les investigations judiciaires dans le cyberespace », in M. Conan et B. Thomas-Tual, Annuaire 2016 du droit de la sécurité et de la défense, Mare & Martin, Paris, 2016, p. 296.

[27]CJA, art. L. 311-4-1.

[28]Commission d’enrichissement de la langue française, Vocabulaire des relations internationales, JORF, 3 mai 2019, texte n°91.

[29]F. Doré et P. Nguyen-Duy, « Le contrôle du juge administratif à l’épreuve du terrorisme », AJDA 2016, p. 886.

[30][30]TA Montreuil ord., 27 octobre 2020, n°2011260.

[31]D. Raimbourg et F.-F. Poisson, Rapport sur le contrôle parlementaire de l’état d’urgence, Assemblée nationale, n° 3784, 25 mai 2016, p21.

[32]CE Ass., 11 octobre 1991, Ministre de l’Intérieur c/ Diouri, n°128128.

[33]CE, 3 mars 2003, Ministre de l’Intérieur c/ Rakhimov, n°238662 ; AJDA 2003, p. 1343.

[34]CE Sect., 11 décembre 2015, M. Domejoud, n°394989 ; n°395009.

[35]Dans le cadre d’un litige lié au retrait d’une carte professionnelle d’un agent de prévention et de sécurité (APS), le requérant contestait les faits après avoir été vu dans un parc où des hommes s’entraînaient au jihad. Le Tribunal administratif a dénié toute valeur probante à la note blanche. Le CNAPS a alors relevé appel de la décision et en produisant une seconde note blanche où le requérant a été vu s’entraînant au combat sous la direction du même individu qui dispensait l’entraînement au jihad. La Cour administrative d’appel rejeta aussi la requête du CNAPS, CAA Nancy, 28 décembre 2017, n°17NC02341.

[36]B. Warusfel, « Justice et sécurité nationale : l’apport de la loi sur le renseignement », pp. 69-77, Cahiers de la sécurité et de la justice, n°31, juillet 2015, p. 74.

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