Des paragraphes numérotés dans les décisions du Conseil d’État : un signe annonciateur d’une réforme d’ampleur ?
Par Florian POULET :: Contentieux administratif
À l’occasion de son intervention prononcée le 3 janvier 2011 lors de la rentrée solennelle de l’École de formation professionnelle des barreaux de la Cour d’appel de Paris, le vice-président du Conseil d’État, Jean-Marc SAUVÉ, annonçait solennellement l’installation d’ « un groupe de travail, commun à l’ensemble des juridictions administratives, aux fins de réfléchir aux améliorations qui devraient encore être apportées à la rédaction de nos décisions et de nos motivations ».
L’idée, à l’origine de cette installation, étant que « le soin apporté par la juridiction administrative à la rédaction des décisions qu’elle rend » constitue « un témoignage de sa volonté d’œuvrer en faveur d’une justice de qualité au service des justiciables ».
Placé sous la houlette de Philippe MARTIN, président adjoint de la section du contentieux, le groupe de travail a été formé selon un réel souci de représentativité : composé à parité de membres du Conseil d’État et de magistrats des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel, les initiateurs de ce projet ont également cherché à rassembler des profils divers du point de vue des responsabilités exercées (présidents de juridiction, présidents de sous-section ou de chambre, assesseurs, rapporteurs publics, rapporteurs, etc.).
« Après l’audition d’avocats, d’universitaires ou encore de magistrats étrangers »[1], le groupe de réflexion a produit, au mois d’octobre 2011, un rapport d’étape qui a été diffusé non seulement au sein de la juridiction administrative mais également à un grand nombre de personnalités et de praticiens extérieurs, particulièrement intéressés par la question.
Cette démarche d’ouverture était censée créer les conditions d’une discussion la plus large possible dans la mesure où, comme l’a rappelé récemment Didier PÉANO, président-assesseur à la cour administrative d’appel de Bordeaux, les décisions du juge administratif s’adressent non pas à un public, mais bien à des publics – qui plus est, extrêmement divers (avocats, universitaires, citoyens)[2].
Or, le rapport final venant synthétiser le fruit de cette réflexion collective a été remis au vice-président du Conseil d’État il y a quelques jours.
Malheureusement, et sauf erreur de notre part, ce rapport n’est pas – encore ? – accessible au « grand public ». En particulier, il n’a pas été mis en ligne sur le site Internet du Conseil d’État et de la juridiction administrative. Formulons l’espoir qu’il le soit très prochainement : les démarches d’ouverture et d’association dont a fait preuve le Conseil d’État lors de la préparation de ce rapport mériteraient d’être prolongées en aval, de manière à ce que l’ensemble des publics concernés par les décisions du juge administratif – pour poursuivre la remarque de Didier PÉANO – soient pleinement informés des réformes en cours dans ce domaine.
Cependant, grâce aux informations qu’a laissé filtrer la juridiction administrative[3] et qui ont pu être relayées par les revues spécialisées, on a d’ores et déjà connaissance de certaines questions appréhendées par le groupe de travail, et notamment :
– l’éventuelle suppression de l’analyse des moyens au sein de la partie des décisions normalement dédiée à la procédure (les visas) ;
– l’indication plus précise des données factuelles ayant déterminé la solution du litige ;
– la possible référence expresse aux précédents de la juridiction administrative (décisions de principe rendues par le Conseil d’État) ainsi qu’aux décisions rendues par d’autres juridictions (internes ou externes) et dont le juge administratif peut être amené à s’inspirer ;
– l’éventuelle disparition de la phrase unique et de ses points-virgules, au profit de phrases courtes séparées par des points ;
– ou encore, le recours plus fréquent aux titres et sous-titres lorsque les moyens articulés par les parties sont particulièrement nombreux.
Naturellement, parmi les axes de réflexion de ce rapport, certains seraient relativement lourds à mettre en œuvre ou exigeraient, en tout cas, une phase préalable d’expérimentation destinée à évaluer leur impact concret du point de vue, essentiellement, de la charge de travail des membres de la juridiction administrative.
Mais d’autres propositions pourraient être appliquées plus facilement et rapidement.
C’est ainsi, par exemple, que le lecteur avisé des décisions du Conseil d’État aura pu être surpris en découvrant hier, dans deux décisions qui seront publiées au Recueil, l’existence de paragraphes numérotés (autre proposition du rapport). Il s’agit des affaires CE, 9 mai 2012, »Ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique », n° 308996 (qui comporte 8 paragraphes), et CE, 9 mai 2012, »Société GBL Énergie », n° 342221 (qui en comporte 19).
Certes, l’introduction de cette numérotation des paragraphes – qui constitue la règle pour les avis que rend le Conseil d’État sur le fondement de l’article L. 113-1 du code de justice administrative – n’apparaît pas encore systématique, loin s’en faut. Sur les trente-deux décisions lues le 9 mai 2012 et mises en ligne sur ArianeWeb, seules les deux affaires susmentionnées intègrent cette innovation.
De surcroît, si ces dernières utilisent la technique des paragraphes numérotés, force est de constater qu’elles maintiennent la pratique de la phrase unique et des points-virgules. En cela, la modification opérée reste pour le moins légère et la comparaison avec les avis contentieux de l’article L. 113-1 – qui comportent des points – ne peut donc être que relative.
Il n’empêche, néanmoins, que l’apparition de cette numérotation dans ces deux affaires nous rappelle opportunément à la réalité : la réforme des modalités de rédaction des décisions de la juridiction administrative est bel et bien engagée, et certaines propositions formulées par le groupe de travail MARTIN semblent, dès aujourd’hui, susceptibles d’être immédiatement appliquées…
Notes
[1] Cf. « Rédaction des décisions des juridictions administratives : où en est-on ? », La lettre de la justice administrative, n° 24, avril 2011.
[2] V. Didier PÉANO, « Qualité et accessibilité des décisions des juridictions administratives », AJDA, 2011, p. 612.
[3] V., sur ce point, les différentes allocutions prononcées par Jean-Marc SAUVÉ depuis janvier 2011 (consultables sur le site Internet du Conseil d’État).
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Commentaires
Effectivement, le rapport définitif a été diffusé au sein des juridictions et il semble que, par ces deux arrêts, le CE ouvre la voie.
Une des propositions envisagée est celle de supprimer les "considérant que"…
Une révolution à suivre !
Surtout les précédents jurisprudentiels devront être mentionnés… 🙂
L’apparition expresse des précédents jurisprudentiels, à la manière des décisions de la CEDH, va chambouler l’exercice de commentaire d’arrêt des étudiants de droit administratif!.. 🙂
Les connaissances ressortant de la décision même le seul bon sens pourra alors presque suffire!
@ Kikivacommenter
L’idée n’est pas, je pense, de transcrire sur jugement une note de rapporteur mais bien d’arrêter l’hypocrisie liée à la citation des "considérants de principe" sans la moindre référence. Les références en revanche aux juridictions amies dirons-nous sont déjà mises en oeuvre.
Et d’après mes informations, la révolution semble plutôt marcher à dos d’escargot plutôt que sur un fougueux pur-sang …
Sans vouloir être agressif avec les juridictions administratives, les coûts de ces changements me semblent mineurs par rapport aux bienfaits qu’ils pourraient apporter, notamment en termes de lisibilité des décisions et de transparence de la justice française. Après tout, "si le droit n’est pas l’armurier des innocents, à quoi sert-il ?". En l’occurrence, l’innocent c’est le justiciable qui aimerait savoir exactement sur quoi se fonde la décision du juge administratif, plutôt que devoir demander à des professionnels du droit, qui lisent ce genres d’arrêts à longueur de journée. Le justiciable, qui veut obtenir quelques garanties, être en mesure de savoir ce qui est permis et ce qui n’est pas permis de faire à un moment T, bref, pouvoir "lire" le droit positif dés qu’il le souhaite.
Des efforts immenses ont été faits en ce sens. Je pense notamment à des sites accessibles à tous, comme légifrance.
Cependant, le chemin est encore long, vers une justice qui soit flexible, qui s’adapte aux réalités sociales, tout en étant prévisible.
Jean-Marc Sauvé a beau se vanter d’être le vice-président d’une institution qui n’est plus l’oeuvre "aristocratique" de quelques privilégiés (critique de Marcel Waline dans les années 1950), c’est tout de même étonnant qu’en 2012, les phrases simples séparées de point ne soient pas prépondérantes dans les décisions. Elles devraient être la règle en la matière.
Plus frustrant encore, tant pour l’étudiant en droit que pour le justiciable, il n’est pas admissible que les décisions des juges administratifs sur des points précis du droit soient encore souvent difficiles à "deviner"; exalter la sécurité juridique dans les arrêts (KMPG, Association AC!, Tropic Travaux Signalisation notamment), et dans les rapports annuels, c’est une belle chose, la traduire dans les faits, c’est autre chose…
Combien des commentaires de la doctrine, qui parleront des décisions obscures, sibyllines, faudra-t-il encore ?
Est-ce normal qu’un justiciable, saisissant le juge administratif, ne soit pas à l’abri d’un arrêt de règlement, bouleversant les règles du droit applicables ?
Goût amer, celui d’une justice administrative toujours plus protectrice des droits des citoyens, et pourtant encore si inaccessible dans ses codes et son langage, au commun des mortels.
Le poids du passé est-il si lourd ?
Enfin !!! Merci pour la communication de ces deux arrêts numérotés !!
Autant le dire tout de suite, les perspectives et les voies de réforme ouvertes par cette réforme suscitent des appréciations très mélangées, y compris au Conseil d’Etat.
D’abord parce que les mauvaises langues suggèrent que l’objectif poursuivi est moins d’améliorer la lisibilité et l’accessibilité au profane des jugements, mais plutôt de préserver l’influence internationale du droit public français et singulièrement de la jurisprudence du Conseil d’Etat. En effet, la forme actuelle des décisions rend particulièrement difficile leur traduction, et diffère considérablement de l’école anglo-saxonne et des formes rédactionnelles adoptées par la CJUE et la CEDH. Le vrai public visé, ce sont les juridictions étrangères, pas Mme Michu, Me Tartemolle ou les étudiants en droit.
Ensuite parce que, si tout ne porte pas, de ce point de vue, à polémique dans les propositions du rapport Martin, loin de là (je pense notamment aux pistes relatives aux visas), les conditions d’expérimentation reposent à ce stade sur les juridictions inférieures, sans que ne soient vraiment envisagés, et la coordination des expériences locales, et l’incidence sur la charge de travail des magistrats de cette modification profonde de leurs modes de travail.
Enfin parce que, si j’approuve les propos de Miles sur l’intelligibilité du droit, il ne faut pas pour autant oublier que le droit est aussi une technique, qui requiert de la rigueur et de la précision. Or, la rédaction des décisions des juridictions administratives est déterminante dans l’élaboration du raisonnement du juge ; elle encadre, elle assure la qualité du jugement. De ce point de vue, la rédaction est presque un exercice oulipien : de la contrainte naît, non pas la beauté, mais la qualité de la justice rendue. De ce point de vue, et bien que les raisons qui président à cet état de fait soient multiples, la qualité moyenne de la rédaction des jugements civils me conduit à me méfier de l’abandon trop radical des formes en vigueur. De ce point de vue, c’est la sécurité juridique qui y perdrait.
Non pas que la réforme doive être récusée complètement et définitivement. Le passage au style direct présenterait des avantages ; la modernisation du vocabulaire ne serait pas du luxe. Mais elle appelle de la prudence…
On se réjouira de la mise en ligne, hier, lundi 14 mai, sur le site Internet du Conseil d’État, du rapport final : Actualités – 14 mai 2012 – Groupe de travail sur la rédaction des décisions de la juridiction administrative : rapport final.
Quoique extérieur au sérail, et modeste praticien en collectivité territoriale, je partage le commentaire de Yann sur les dires des mauvaises langues. Cela rejoint le business plan du Conseil d’Etat imaginé par quelques esprits farceurs et qui nous avait fait bien rire il y a quelque temps de cela…
Si le rapport prend soin de signifier que la rigueur ne doit pas en pâtir, les exemples de test que j’ai parcourus m’amènent à conclure que ce sera encore moins intelligible qu’auparavant. Dans certains cas, j’ai eu l’impression de lire une note de rapporteur ou quelque chose s’en approchant…
S’aligner sur la rédaction à l’anglo-saxonne ou à la sauce luxembourgeoise (car in fine, c’est de cela dont il s’agit) me semble contre-productif, voire un aveu de modernite féroce…et ça ne m’étonne guère…
@Mansuy: "Dans certains cas, j’ai eu l’impression de lire une note de rapporteur ou quelque chose s’en approchant…"
Est-ce à dire que les notes des rapporteur sont peu intelligibles, et qu’elles gagneraient à s’aligner sur le style qui est actuellement celui des décisions ?
Par ailleurs (c’est une question certes différente, mais pas sans lien), quelqu’un sait-il pour quelle raison les conclusions des rapporteurs publics, si elles sont parfois publiées dans des revues ou diffusées sur Ariane (à accès très restreint) ou sur les sites web (payants) qui hébergent la version électronique des revues, ne le sont quasiment jamais sur des sites web publics et gratuits ? Cela leur donnerait une visibilité bien plus grande que celle qui est actuellement la leur (et permettrait, bien souvent, de mieux comprendre la décision de la juridiction).
Je sais bien que les universitaires ne peuvent pas toujours diffuser leurs articles comme ils le souhaitent, car ils doivent, pour faire progresser leur carrière, publier dans des revues qui exigent d’en garder la primeur ; mais quel est l’intérêt d’un rapporteur public à publier ses conclusions sur un support à accès restreint plutôt que sur un support beaucoup plus accessible ? Des conclusions publiées à l’AJDA, par exemple, apportent-elles quelque chose en terme de carrière ou de prestige ?
"Des conclusions publiées à l’AJDA, par exemple, apportent-elles quelque chose en terme de carrière ou de prestige ?"
En terme de carrière non.
En terme de prestige, très certainement !
Mais comme souvent la réponse se trouve du coté des $$
"Des conclusions publiées à l’AJDA, par exemple, apportent-elles quelque chose en terme de carrière ou de prestige ?"
En terme de carrière non.
En terme de prestige, très certainement !
Mais comme souvent la réponse se trouve du coté des $$
@SB :
Non, les notes de rapporteur sont intelligibles, ne serait-ce que parce qu’elles sont l’élément préparatoire au jugement rédigé par ledit rapporteur. Mais je ne vois pas ce que la justice gagnerait à exposer ainsi tous ces développements. Le risque de perdre le justiciable (a fortiori s’il est profane) est plus grand que le bénéfice affiché.