Quel rôle pour le rapporteur public dans les juridictions administratives ?
Par FL :: Contentieux administratif
Aux termes de l’article L. 7 du code de justice administrative : « Un membre de la juridiction, chargé des fonctions de rapporteur public, expose publiquement, et en toute indépendance, son opinion sur les questions que présentent à juger les requêtes et sur les solutions qu’elles appellent ».
La particularité du « procès » devant les tribunaux administratifs et les cours administratives d’appel est la présence du rapporteur public, nouvelle appellation du « commissaire du gouvernement » depuis le décret n° 2009-14 du 7 janvier 2009, qui présente une analyse juridique de chaque affaire appelée à l’audience et expose la solution qu’il convient de donner au litige. Bien sûr, et comme le rappellent parfois les présidents de formation de jugement, il s’agit d’un « avis » que la formation de jugement n’est pas tenue de suivre. Mais quelle est réellement l’enjeu de la présence de ce magistrat dont la parole est indépendante ?
Amoindri par les arrêts de la CEDH Kress c./ France du 7 juin 2001 et Martinie du 12 avril 2006, le rôle du rapporteur public a été renouvelé par le décret susmentionné du 7 janvier 2009, notamment par les dispositions de l’article 2 de ce texte, applicables à titre expérimental dans certaines juridictions. Enfin, l’actuel amendement en lecture au Sénat dans le cadre de l’examen de la proposition de loi dit de simplification et amélioration de la qualité du droit est-il de nature à porter atteinte au rôle du rapporteur public ?
1° Les arrêts Kress et Martinie ont dans un premier temps mis un coup d’arrêt à la présence des commissaires du gouvernement au délibéré dans les juridictions de première instance et en cour administrative d’appel. Cette présence (« participation » ou simple « présence » ?) avait pour mérite d’associer ce magistrat aux réflexions menées au cours du délibéré, qui prolongent celles qui sont menées lors des « séances d’instruction ».
La CEDH a toutefois considéré que la présence du commissaire au délibéré méconnaissait les exigences du procès équitable posé par l’article 6 § 1 de la convention européenne, pour les motifs suivants : (points 85, 86, 87) :
« 85. De l’avis de la Cour, l’avantage pour la formation de jugement de cette assistance purement technique est à mettre en balance avec l’intérêt supérieur du justiciable, qui doit avoir la garantie que le commissaire du gouvernement ne puisse pas, par sa présence, exercer une certaine influence sur l’issue du délibéré. Tel n’est pas le cas dans le système français actuel.
86. La Cour se trouve confortée dans cette approche par le fait qu’à la CJCE, l’avocat général, dont l’institution s’est étroitement inspirée de celle du commissaire du gouvernement, n’assiste pas aux délibérés, en vertu de l’article 27 du règlement de la CJCE.
87. En conclusion, il y a eu violation de l’article 6 § 1 de la Convention, du fait de la participation du commissaire du gouvernement au délibéré de la formation de jugement ».
La CEDH exprime ainsi une « théorie des apparences » en fonction du ressenti du requérant (point 81) : ce dernier peut avoir l’impression, à l’issue de l’audience, que le commissaire est son « allié » ou son « adversaire » en fonction de la teneur de ses conclusions et, dès lors, sa présence au délibéré est regardée comme portant atteinte à l’égalité des armes et au respect du contradictoire. La présence du commissaire du gouvernement, dernière autorité à s’être exprimée lors de l’audience, est ainsi considérée comme violant l’article 6 de la convention.
En vertu d’un décret du 1er août 2006, le commissaire du gouvernement ne prend dès lors plus part au délibéré dans les tribunaux et les cours et prend connaissance du résultat de ce dernier, sans connaître le raisonnement qui a été suivi si le délibéré s’écarte de ses conclusions. Pour autant, ce même raisonnement peut être rappelé lors d’une séance d’instruction postérieure, où des affaires posant des questions similaires sont évoquées.
Le désavantage de cette nouvelle organisation est peut être plus marqué en cour où, lors de la séance d’instruction, le rapporteur public n’a pas encore vu le dossier. Dès lors, le seul moment où le rapporteur public peut faire valoir son point de vue est celui de l’audience !
2° L’article R. 711-3 du code de justice administrative, issu du décret du 7 janvier 2009, applicable à compter du 1er février, introduit toutefois une innovation fort importante dans le déroulement de l’audience qui donne un sens nouveau au rôle du rapporteur public ; ce « rôle nouveau » est encore accentué par les dispositions à caractère expérimental applicables dans certaines juridictions.
Aux termes de cet article : « Si le jugement de l’affaire doit intervenir après le prononcé de conclusions du rapporteur public, les parties ou leurs mandataires sont mis en mesure de connaître, avant la tenue de l’audience, le sens de ces conclusions sur l’affaire qui les concerne ».
Le sens des conclusions est généralement mis en ligne deux jours avant l’audience (ex : mise en ligne le vendredi pour une audience tenue le mardi) ; l’indication du « sens » implique non seulement l’indication « rejet » ou « annulation » s’il s’agit d’un recours en annulation, mais également l’indication du ou des moyens susceptibles de fonder la décision d’annulation. C’est donc un moyen pour les parties de préparer utilement l’audience à venir en se centrant sur le ou les moyens indiqués par le rapporteur public et en relançant le débat sur ces moyens.
L’effet utile de la mise en ligne du sens des conclusions se trouve amplifié par l’application de l’article 2 du décret du 7 janvier 2009 dans certaines juridictions désignées : le rapporteur public prend la parole après la présentation de l’affaire par le rapporteur et les avocats interviennent dès lors après avoir écouté le rapporteur public : le sens des conclusions se trouve alors éclairé par l’exposé du litige et les avocats peuvent alors « rebondir » sur ce qui vient d’être dit et annoncer, le cas échéant, une note en délibéré… Ils peuvent apporter en quelques mots un éclairage différent sur l’affaire.
Dans ces conditions, par son intervention, le rapporteur public, qui, dans de nombreuses affaires, exprime la position qui s’est dégagée lors de la séance d’instruction, prolonge le débat alors même que l’instruction est close.
3° La proposition de loi dite de simplification et amélioration de la qualité du droit en première lecture au Sénat fait actuellement l’objet d’un projet d’amendement tendant à ce que le président de la formation de jugement puisse dispenser le rapporteur public, sur sa proposition, d’exposer à l’audience ses conclusions sur une requête, eu égard à la nature des questions à juger.
Un tel amendement suscite l’opposition des syndicats de magistrats et, notamment, l’opposition du SJA, syndicat majoritaire.
Sur le principe une telle opposition se conçoit : dès lors qu’une affaire est inscrite à l’audience et qu’elle met en jeu l’application de la loi, il y a lieu à ce que le rapporteur public s’exprime.
Il faut toutefois se rendre à l’évidence : les chambres à trois rapporteurs deviennent la « norme » et, bien souvent, un magistrat inscrit des dossiers en nombre : permis de conduire par exemple. Le rapporteur public est alors submergé de dossiers, à étudier dans un temps très court : à peine dix jours, dès lors que la séance d’instruction, qui est le seul moment où le rapporteur public est associé à la formation de jugement, a lieu au moins deux jours avant l’audience. Certains dossiers, soit parce qu’ils sont très simples, soit parce qu’ils sont « vides » (peu de moyens, rien n’est établi, ou alors l’illégalité est flagrante, ça arrive !), ne méritent pas, à mon sens, de passer par les « mains » du rapporteur public, qui ne va apporter que très peu de « valeur ajoutée ». Je pense par exemple aux affaires de permis de conduire, où on retrouve toujours les mêmes moyens (défaut de réalité de l’infraction et défaut d’information préalable du contrevenant) et où tout a été tranché par le Conseil d’État. S’il s’agit pour le rapporteur public de vérifier que la case « oui » a été cochée sur le PV de contravention pour en déduire que l’information préalable a été délivrée au contrevenant au sens du code de la route, ce n’est vraiment pas la peine de dédoubler le travail !
Il faudrait, pour que la dispense de conclusions ne porte pas atteinte aux garanties dont chaque justiciable doit bénéficier, qu’elle soit décidée à l’issue d’un examen conjoint de la ou des requêtes concernées, par le rapporteur, le rapporteur public et le président de chambre au moment où le rapporteur propose l’inscription de l’affaire au rôle de l’audience. Cette dispense devrait notamment, si elle est adoptée, permettre aux rapporteurs publics de se consacrer réellement aux dossiers qui posent des questions complexes, tant il est vrai que dans certaines chambres (à trois rapporteurs), le travail actuel du rapporteur public s’apparente parfois à de « l’abattage » !
Conclusion
Le travail du rapporteur public est un maillon essentiel du travail de la juridiction administrative, car ce magistrat apporte à la collégialité un éclairage précieux, tant au moment de la séance d’instruction, par ses observations, qu’au moment de l’audience, par le prononcé de ses conclusions. Il convient que les avocats prennent toute conscience de l’enjeu que représentent les modifications du calendrier de l’audience tel que rappelées précédemment, qui tendent à une meilleure efficacité des prises de parole à l’audience pour, au bout du compte, mieux juger chaque affaire.
Mis à jour le 20 novembre 2010
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Commentaires
Je tiens à remercier l’auteur, car j’attendais ce billet depuis longtemps… Je tiens à donner mon avis d’AJ, qui ne connaît certes pas tous les ressorts de la justice administrative, mais qui voit un peu en interne ce qu’il s’y passe. Et de mon point de vue, je dirais que ce débat sur la place du rapporteur public demeure trop théorique, et qu’au final il manque l’essentiel.
Je m’explique. (on notera le superbe plan en deux parties et deux sous-parties qui n’a pas pu s’empêcher d’apparaître au fil de la plume, merci la faculté)
I – Le rôle du rapporteur public, un débat doctrinal et jurisprudentiel déconnecté des pratiques réelles des juridictions
A – Le rôle du rapporteur public, une question nécessairement pratique
1°) Dans les cours classiques de contentieux administratif que chacun ici connaît (j’imagine), on parle de la procédure devant le tribunal, des différentes phases, rapporteur, instruction, audience, délibéré, etc… A propos du rapporteur public en particulier, on mentionne évidemment les arrêts de la CEDH, les réponses successives du gouvernement (comme le fait le billet ci-dessus), etc, etc… Et certes tout ceci est bel et bon.
2°) Mais le plus important ne se trouve pas dans les textes : il se situe tout simplement dans la pratique quotidienne des juges et de "leurs" rapporteurs public, les uns et les autres étant, pour de multiples raisons (statutaires, matérielles, d’"habitus"…), nécessairement "proches", voire très proches. Je précise dès à présent que c’est un fait qui ne me choque absolument pas. À mon sens, cette proximité n’influe nullement sur le déroulement de la procédure et sur la solution à donner au litige (car c’est bien cela qui importe en définitive).
Partant, les positions prises par la CEDH et le retentissement qu’elles ont eu en doctrine et dans les textes réglementaires me paraissent, eh bien… inutiles.
B – Les évolutions réglementaires et jurisprudentielles, des réponses trop théoriques en dépit d’avancées mineures
1°) Car c’est vraiment LE "secret de polichinelle" : l’audience pour les affaires jugées en "collégiale" ont généralement une portée nulle ou quasi-nulle sur la solution du litige. Comme il a été rappelé, le rapporteur public n’assiste plus au délibéré, mais il continue d’assister (et de participer) aux séances d’instructions. Et la plupart du temps, c’est lors de ces séances que "tout se joue". Mais les justiciables non avertis n’en sauront rien ! La "théorie des apparences" se mue alors en une véritable hypocrisie contentieuse, dont on ne voit pas à qui elle pourrait profiter.
2°) Pour ne pas noircir exagérément le tableau, on notera malgré tout deux avancées mineures mais très positives, parce que très "pratico-pratiques", dans ce mouvement d’ensemble : d’une part, la possibilité pour le justiciable de connaître à l’avance le sens des conclusions du rapporteur public (l’auteur du billet en a parlé) ; d’autre part (une évolution encore au stade expérimental dans certains tribunaux seulement), l’inversion de l’ordre de la prise de parole entre le rapporteur public et les parties, qui conduit le rapporteur public à prononcer d’abord ses conclusions, puis les parties à répondre. Ces deux réformes sont bien entendu cohérentes entre elles : ayant pris connaissance à l’avance du sens des conclusions, le requérant peut se préparer et ne sera pas désemparé face à des conclusions qu’il a pu anticiper. Rien à redire là-dessus, j’approuve.
Mais on remarquera également que ces réformes-là n’ont pas un lien direct et immédiat avec les fameux arrêts Kress et Martinie. Certes, ça s’inscrit dans le débat général autour de la place du rapporteur public, du respect du contradictoire, etc… Mais ce sont des évolutions qui, à mon sens (mais peut-être suis-je trop naïf…), auraient pu se produire sans que la CEDH ne vienne fourrer son nez dans les affaires de la juridiction.
En revanche, tout ce débat autour du rapporteur public nous fait oublier l’essentiel : tel l’arbre qui cache la forêt, les turpitudes du rapporteur public masquent le malaise général que connaît l’ensemble de la juridiction administrative…
II – Un débat ignorant des problèmes qui fâchent au sein des juridictions administratives
Voici une partie qui nécessiterait à elle seule de longs développements ! Mais rappeler brièvement quelques points ne me paraît pas "hors sujet", car les problèmes que connaît le rapporteur public ne sont en définitive qu’un condensé des questions qui se posent à la justice administrative toute entière. Je veux bien évidemment parler des contentieux dits "de masse", mais aussi et surtout de la "dérive managériale" (référence, bien sûr, au récent – et très bon – article de Mme Costa dans l’AJDA).
A – La justice administrative et les "contentieux de masse"
1°) Je partage évidemment le constat de l’auteur sur les fameux "contentieux de masse" (contentieux des masses ?) : DALO, permis de conduire, OQTF,… Je ne reviens pas là-dessus. Toutefois, c’est une illusion de croire qu’on va résoudre le problème en s’attaquant au "problème" du rapporteur public. C’est, selon moi, une vision trop réductrice et, pour le coup, étroitement "procédurale".
2°) En effet, le raisonnement de l’auteur peut aisément être retourné contre lui : si le rapporteur public fait de l’"abattage" pour des dossiers "simples", alors en quoi est-ce problématique ? Le rapporteur public ira vite sur ces dossiers, et voilà tout. La perte de temps qui en résulte est minime quoi qu’il en soit… Et cette perte de temps est à mettre en balance avec l’immense avantage de conserver une procédure unifiée pour les divers contentieux, ce qui est un gage d’égalité de traitement et de sérieux de la procédure. C’est d’ailleurs ICI que la théorie des apparences devrait prendre tout son sens : car quelles seraient les impressions du conducteur ou de l’étranger qui se verrait "expédié" en trente secondes par la formation de jugement (voire, tant qu’à faire, par un juge jugeant seul) ? Quelle apparence la justice administrative donnerait-elle d’elle-même en faisant de l’abattage de façon "décomplexée" ? On connaît déjà les utilisations parfois limites du R.222-1 7° pour "sortir les dossiers"… Accélérer et alléger les procédures n’est pas la solution de l’engorgement, mais c’est la conséquence d’une dérive managériale de la justice administrative.
B – La "dérive managériale" de la justice administrative
1°) Car voici "le" vrai problème qui sous-tend tout le débat, celui sur lequel on passe bien trop rapidement, puisque renvoyant à des questions qui débordent du seul terrain juridique et procédural. Toutefois, je ne vois pas pourquoi les juristes, professeurs comme praticiens, devraient avoir peur d’investir cette question du "management dans le droit". Car les impulsions "RGPPiennes" produisent des conséquences très réelles, même si les textes la reflètent assez peu. La "gestion des stocks", les objectifs chiffrés donnés aux juges, les indicateurs divers et variés des lois de finances influencent nécessairement la "fabrique du droit" au quotidien…dans un sens que personnellement je réprouve.
2°) Et ici, ce n’est pas la jurisprudence de la CEDH, ni même les réformes procédurales qui en sont la cause, mais plutôt l’incurie du législateur, qui n’assume pas les conséquences du contentieux qu’il crée…
En conclusion : un débat sur le rôle du rapporteur public, pourquoi pas ; mais un débat qui n’est pas coupé des réalités, et qui sert aussi à pointer les problèmes qui se posent à la juridiction toute entière !
Pardon pour la longueur du propos, mais j’avais ça à l’esprit depuis un moment… Au plaisir de vous lire !
@AJ
J’ai eu plaisir à vous lire, merci!
de même, à AJ et à l’auteur du billet !
fervent partisan du RP, je me permets d’ajouter qu’à mon sens, l’essentiel des reproches que lui adressent chroniquement les parties – et de fait, leurs représentants, dont les commentaires à ce sujet m’interpellent régulièrement – provient d’une mécompréhension – réelle, à l’instar de celle qui frappe de manière générale la justice administrative dans son ensemble – ou feinte sur le rôle que joue depuis 1831 cette institution remarquable constituant une véritable "valeur ajoutée" pour le contentieux administratif, eu égard à la nature même de ses fonctions, telles que définies par l’article L. 7 CJA et avant lui, par les arrêts "Escalatine" de 1998 et "Gervaise" de 1957 …
or, l’intervention de ce magistrat, membre de la juridiction – et il serait bon que cette qualité soit moins souvent perdue de vue – peut dans bien des hypothèses s’avérer beaucoup moins défavorable pour elles qu’une présentation caricaturale par trop répandue ne laisse à penser :
– en leur permettant de mieux cerner quelles sont les questions centrales du litige ;
– en éclairant la solution à venir par un exposé du cheminement intellectuel y aboutissant, lequel ne se déduit pas nécessairement de la motivation souvent ramassée des décisions de justice (et ce point est particulièrement avéré dans le cas du Conseil d’Etat, comme le confirme en particulier la lecture du GAJA …) ;
– en proposant le cas échéant un point de vue original sur les éléments de la cause ;
– en révélant les discussions en cours au sein même de la juridiction administrative, sur l’interprétation qu’il convient de donner de telle ou telle norme récemment consacrée en droit positif ou sur la portée que doit revêtir telle ou telle évolution jurisprudentielle relevée au Palais royal ;
– en évoquant des arguments et / ou moyens délaissés ou mal utilisés devant la juridiction de premier degré mais qui pourraient prospérer plus efficacement en appel.
ainsi, c’est un rôle pédagogique essentiel que remplit à mon sens le RP dans le cadre du contentieux administratif général, en sus de la garantie de bonne justice que représente évidemment le point de vue d’un magistrat supplémentaire, tant au cours de la séance d’instruction qu’à l’audience ou même, dans des circonstances moins formelles, jusqu’à la lecture de la décision.
certes, un pragmatisme élémentaire invite à tenir compte des contraintes quantitatives s’imposant plus que jamais au juge administratif avec l’accroissement du nombre de litiges portées devant son prétoire – la question d’un éventuel "sacrifice" du RP sur l’autel de la performance rejoignant celle de la remise en cause de la collégialité imposée en l’état par l’article L. 3 CJA (les réflexions étant d’ailleurs semblables à propos de l’autre ordre de juridictions), mais il n’en demeure que certaines affaires, fussent-elles considérées comme peu complexes et / ou peu importantes en termes d’enjeux financiers (voy. CJA, art. R. 222-13), susciteront toujours la perplexité voire le doute du juge administratif et partant, justifieront que la réflexion la plus aboutie puisse être menée à leur sujet …
à AJ
Deux choses :
– Non l’audience en "collégiale" n’a pas une portée nulle ou "quasi nulle" car, d’une part, les avocats peuvent présenter des observations utiles comme je le souligne dans le billet, d’autant plus que désormais ils ont le sens des conclusions en ligne, d’autre part, la réflexion est approfondie en délibéré et il n’est pas rare qu’une position différente de celle adoptée en SI soit finalement choisie.
– il est bien évident que l’on ne va pas résoudre le pb des "contentieux de masse" en s’attaquant au statut du rapporteur public ; on peut tout au plus, en dispensant ce dernier de conclure sur certains dossiers, lui permettre de mieux se consacrer à des dossiers qui posent de réels pb juridiques, ce qui aidera la formation de jugement… à mieux juger. Le RP pourra d’autant moins "creuser" qu’il lui faudra conclure en plus sur quinze permis de conduire, par ex.
cordialement
Je partage l’avis d’AJ depuis longtemps concernant la question de la séance d’instruction.
C’est à ce moment que les influences réciproques s’opèrent en pratique. Cette perspective m’est clairement apparue quand j’étais moi-même AJ.
Pour le reste, je suis d’accord avec FL. Il ne faut pas minimiser non plus l’importance de l’audience publique.
Quelques remarques, en complément des exposés de FL et AJ : Kress a frappé à côté, car elle use d’une arme bien formelle : "les apparences". Que le RP n’assiste plus au délibéré, et bien soit. L’essentiel des échanges entre le RP et la formation de jugement se font hors du délibéré et notamment lors de la séance d’instruction ; le délibéré visé par l’arrêt Kress n’est que ce laps de temps où formellement les magistrats se réunissent pour décider sur les affaires. Mais rien n’empêche, et au contraire la qualité de la justice administrative y incite, à ce que formation de jugement et RP échangent en dehors du délibéré, comme c’est le cas quotidiennement, avant ou après la séance d’instruction, avant ou après l’audience ! Comme si l’arrêt Kress s’imagine que le RP n’a pas le droit de parler à ses collègues ! Seulement, l’arrêt Kress garantie que la formation de jugement puisse discuter (quelques heures, une demi journée, une journée) sans qu’une voix extérieure n’intervienne, mais pour le reste…. Et d’ailleurs, il est aussi utile que la formation de jugement rende compte à son RP des raisons pour lesquelles elle l’a (finalement) suivi ou ne l’a (finalement) pas suivi (pas besoin d’attendre la prochaine séance d’instruction).
faut-il alors conclure que la Cour EDH – qui à mon sens, ne saurait ignorer ces éléments – fait preuve d’une certaine hypocrisie – voire d’une hypocrisie certaine – en se montrant aussi exigeante alors que la modification opérée n’a finalement pas changé grand chose en pratique – hors des apparences, s’entend (puisque le RP doit sortir par une autre porte que ses collègues …) ?
par ailleurs, si les apparences sont aussi indispensables qu’elle le dit au fonctionnement serein de la justice qu’elle paraît l’affirmer, que dire de ces magistrats qui ne portent aucun signe distinctif de leur fonction ?
Changement de pied du rapporteur ! 2 audiences et 2 avis du rapporteur pour une même affaire.
Au nom d’une association j’ai assuré sa défense d’une association devant le TA de Rennes.
J’ai été surpris par le comportement du rapporteur.
Dans un premier temps, il a estimé devoir pour une première audience conclure à l’annulation à l’annulation du titre exécutoire contesté pour défaut de base légale. C’était conforme aux motifs de la requête. Son intention a été affichée sur sagace.
Réouverture des débats pour que l’association et le maire justifient de leur autorisation à agir et à défendre.
Deuxième audience. Préalablement à l’audience, le rapporteur a indiqué sur sagace qu’il allait conclure au rejet au fond sans autre explication sur les raisons du changement des conclusions. Oralement il a exposé les motifs du rejet sans exposer clairement le motif du " changement de pied", les éléments juridiques étant totalement inchangées: mêmes pièces, mêmes griefs.
Devant aussi peu d’explicitations, l’égalité des armes n’est pas respectée. La faculté de déposer une note en délibéré est insuffisante pour la faire respecter. Le contrepied pose problème.
Le caractère écrit de la procédure est donc relatif puisque l’ex-commissaire du gouvernement n’est tenu qu’à l’exposé oral de ses conclusions et peu in extrémis annoncé blanc et dire droit sans en justifier oralement.
Ou la procédure est écrite et elle est orale mais elle n’est pas écrite pour les uns et orales pour les autres.
Quelques commentaires d’un rapporteur public …(oui, je trouve encore le temps de lire les blogs juridiques, et parfois même de commenter les billets !).
Je suis – à l’instar d’un certain nombre de collègues- parfaitement opposée à une dispense des conclusions du rapporteur public dans certains contentieux, ou, puisqu’on sait bien de quels contentieux il s’agit, dans les contentieux permis de conduire, DALO et étrangers.
Pourquoi suis-je convaincue de la nécessité de conserver son intervention ?
Je ne reprendrai pas les arguments, fort bien développés dans le billet, sur le rôle pédagogique joué par le RP. Ajoutons toutefois que le rapporteur public, au-delà de son rôle pédagogique, est une garantie de qualité de la justice. En premier lieu, il est indéniable que les regards croisés de plusieurs magistrats sur une même affaire sont toujours utiles, tant pour le cadrage des faits que pour l’analyse juridique. Puis, le rapporteur public a pour fonction particulière d’exposer l’affaire oralement et en public. Or, par expérience, je suis en mesure de vous affirmer qu’une solution juridique qui peut parfois « s’écrire » , selon une rédaction un peu stéréotypée, ne peut être développée par la voie du langage oral, ou même assumée publiquement…Ainsi, ce passage de la réflexion par la voie orale et publique est un gage de solidité juridique du jugement / arrêt. Si un raisonnement n’est pas susceptible de passer ce « test », alors il est à repenser. Enfin, là où la décision de justice est nécessairement affirmative, le RP peut faire état de ses doutes ou tergiversations (sur l’analyse des faits ou moyens, sur l’interprétation d’un texte …) ; il livre ainsi en toute transparence le cheminement conduisant à adopter une certaine solution.
Evidemment, ce rôle crucial du RP n’est pleinement joué qu’à la condition qu’il remplisse effectivement sa mission. Ainsi, le RP doit faire cet effort de rédiger des conclusions selon un langage oral, et non se borner à lire ce qui s’apparenterait à un projet de jugement, affirmatif et synthétique, dénué de toute nuance. Il doit aussi réellement étudier chaque dossier, et non pas se contenter, comme cela peut arriver, de recopier la note du rapporteur. Enfin, il doit être écouté par ses collègues, sur l’ensemble des affaires appelées à l’audience.
S’agissant du projet de réforme, aucun des arguments avancés pour le défendre ne m’ont convaincue.
Tout d’abord, un type de contentieux, aussi important soit-il en termes de quantité de requêtes, n’a pas vocation à devenir un sous-contentieux…Car il n’existe pas de sous-contentieux. Il existe des contentieux plus ou moins difficiles, plus ou moins techniques, et, dans chaque contentieux, des affaires plus ou moins difficiles, plus ou moins techniques. Le contentieux des étrangers, par exemple, dont on sait bien qu’il est visé par le projet de réforme sur l’intervention du RP, est un contentieux mettant en œuvre des libertés fondamentales (droit au respect de la vie privée et familiale, prohibition des traitements inhumains et dégradants…), et requiert dans de nombreuses affaires une appréciation délicate des faits…et une application parfois complexe des textes (cf le nombre d’avis rendus par le CE dans cette matière) …et un travail permanent de veille juridique eu égard à la succession des réformes dans ce domaine…(des lois en 2003, 2006 et 2009 + une loi cet été + un projet de loi en cours de discussion devant le Parlement !).
Ainsi, aucun contentieux n’est « facile par nature ». Le seul dénominateur commun des contentieux visés par la réforme n’est pas leur degré de difficulté, mais bien leur part quantitative dans les affaires enregistrées devant les juridictions…
D’ailleurs, si l’on s’en tenait à l’argument souvent présenté, à savoir « il faut permettre au RP de se dégager des dossier simples pour pouvoir se centrer sur les affaires complexes »…alors pourquoi limiter les cas de dispense à certains types de contentieux ? Je peux vous assurer qu’un dossier d’urbanisme portant sur un refus de permis de construire opposé en raison de l’atteinte aux lieux avoisinants, lequel demandera seulement aux magistrats de comparer les caractéristiques du projet de construction aux clichés photographiques des alentours, requiert un effort intellectuel moindre…Idem, s’agissant d’un contentieux fiscal dans lequel il conviendra seulement, en vue de déterminer le nombre de parts du foyer fiscal, de déterminer, au vu des pièces du dossier, si un contribuable vivait ou non seul au 1er janvier de l’année d’imposition…Et, pourtant, personne n’envisage de dispenser le RP de conclure dans ces affaires…mais personne n’est, à ce jour, parvenu à m’en expliquer la raison…
Puis, le gain de temps pour le RP sera moindre. Car il lui faudra, avant de proposer à son président de chambre, lire chaque dossier, et, pour se faire un idée sur son degré de difficulté, prendre qq notes à l’occasion de cette lecture. Or, je peux vous assurer que lorsqu’un dossier est très simple, la rédaction des conclusions , après lecture analytique du dossier, est…très rapide ! Ainsi, pour la préparation d’une audience de 20 affaires dont 5 « tellement faciles » que le RP est dispensé de ne pas conclure », il va gagner…soyons larges…4 h …soit, les audiences se tenant tous les 15 jours, 2 h par semaine …
Enfin, le projet de réforme envisage une dispense « proposée par le RP »…Vous l’aurez compris, un RP comme moi ne fera pas de telles propositions…D’autres, peut être davantage convaincus par cette réforme, ou, sans être convaincus, mais agissant de guerre lasse tant la charge de travail est lourde, choisiront de ne pas conclure …Inégalité des justiciables quant aux garanties offertes, selon la chambre à laquelle leur affaire aura été affectée…incompréhension du public à l’audience… Le RP était malcompris, une telle réforme ne devrait pas aller dans le sens d’une amélioration…
Pour terminer, quelques phrases du billet et du commentaire d’AJ que j’ai relevées ci-dessous, et sur lesquelles j’aurais aimé faire quelques commentaires :
« Le désavantage de cette nouvelle organisation est peut être plus marqué en cour où, lors de la séance d’instruction, le rapporteur public n’a pas encore vu le dossier. Dès lors, le seul moment où le rapporteur public peut faire valoir son point de vue est celui de l’audience ! »
Le RP a vocation à présenter ses conclusions oralement et en public…il est donc tout à fait naturel qu’il exprime sa position à l’audience.
« Dans ces conditions, par son intervention, le rapporteur public, qui, dans de nombreuses affaires, exprime la position qui s’est dégagée lors de la séance d’instruction, prolonge le débat alors même que l’instruction est close. »
Non, non et non. Le RP n’est pas le porte-parole de la formation de jugement, et n’a pas vocation à exprimer la position qui s’est dégagée au cours de la séance d’instruction. Il donne son avis, en toute indépendance, et cet avis n’est pas nécessairement le reflet de la position de sa chambre !
« Il faudrait, pour que la dispense de conclusions ne porte pas atteinte aux garanties dont chaque justiciable doit bénéficier, qu’elle soit décidée à l’issue d’un examen conjoint de la ou des requêtes concernées, par le rapporteur, le rapporteur public et le président de chambre au moment où le rapporteur propose l’inscription de l’affaire au rôle de l’audience. »
Oui, c’est ce qu’il faudrait…mais, dans les faits, comment s’assurer que c’est bien ce qui se fera ?? J’ai les plus forts doutes…
« Comme il a été rappelé, le rapporteur public n’assiste plus au délibéré, mais il continue d’assister (et de participer) aux séances d’instructions. Et la plupart du temps, c’est lors de ces séances que "tout se joue". Mais les justiciables non avertis n’en sauront rien ! La "théorie des apparences" se mue alors en une véritable hypocrisie contentieuse, dont on ne voit pas à qui elle pourrait profiter. »
Si j’ai bien compris, ce commentaire est écrit par un assistant de justice…qui n’assiste pas au délibéré et ne pouvait donc pas savoir…Non, rien n’est joué à la séance d’instruction. Pour plusieurs raisons. D’abord, parce que les conclusions du RP peuvent conduire la formation de jugement à revoir la position qu’elle envisageait d’adopter. Ensuite, parce qu’au stade du délibéré, on ne se borne pas à appeler l’affaire, mais on travaille sur la base du projet de jugement ou d’arrêt…Or, tout comme une solution juridique peut ne pas résister lorsqu’on essaie de l’expliquer oralement et publiquement, elle peut aussi ne pas résister à la rédaction de la décision de justice …à ce stade, à nouveau, la solidité du raisonnement est testée.
Ex CDG puis RP, durant de nombreuses années en TA et en CAA, je suis extrêmement attaché à la fonction de RP.
Je pense toutefois qu’il faut sortir du mode de fonctionnement qui lui est désormais imposé en raison de la poursuite d’objectifs statistiques toujours plus ambitieux. Ecrire 50 conclusions pour une audience chargée de "petits" dossiers n’a pas vraiment de sens ; soit le RP les bacle toutes, soit il fait du tri, et s’en remet au rapport pour nombre d’affaires. Dans les deux cas, même en bossant beaucoup, il ne remplit pas correctement sa mission ; tout au moins, pas la mission qui devrait être la sienne.
Alors, que faire ?
Je vois trois solutions :
– la première consiste à alléger les audiences en demandant aux rapporteurs de mettre moins de dossiers ; cela impliquerait une baisse des sorties ; impossible ;
– la deuxième revient à désigner plus de RP ; idem la première ; impossible ;
– la troisième repose sur une réduction du nombre de dossiers sur lesquels il est attendu du RP des conclusions ; c’est possible…
… possible… mais les dégâts ne seront pas les mêmes :
– si on fixe autoritairement des matières exemptées de conclusions (je crois que cela serait grave, car mêmes les matières réputées plus simples recèlent des pépites de complexité) ;
– ou si on laisse les magistrats décider des dossiers qui peuvent donner lieu à exemption.
C’est un dispositif hybride que prévoit la réforme en cours, les exemptions à la carte n’étant possibles que dans certaines matières.
Je pense très sérieusement que ce nouveau dispositif est porteur d’erreurs ; je veux dire de plus d’erreurs que la méthode en vigueur, car un regard supplémentaire permet parfois de constater ce qui a été omis par le rapporteur et loupé par le réviseur, surchargés de dossiers qu’ils sont tous deux. De plus, on peut s’attendre à ce que le conseil d’etat en profite très vite pour constater que les RP ont retrouvé un peu de marge de manoeuvre, et qu’on peut en diminuer le nombre…
Il y a bien un risque. pourtant, je trouve séduisante l’idée consistant à transmettre tous les dossiers au RP et à laisser celui-ci décider les dispenses de conclusion qui lui auront été suggérées par les collègues ; écrire en recopiant n’apporte rien et prend toute de même un peu de temps.
On pourrait, par cette méthode, redonner au RP les quelques heures qui lui manquent, chaque quinzaine, pour aller au bout de quelques dossiers bien tordus.
Mais, je l’ai dit plus haut, la méthode comporte des risques.
Il appartient à chacun de faire le bilan avantages / inconvénients de la réforme. Je pense pour ma part que les syndicats ne vient que les inconvénients ne veulent voir que les points négatifs, et que le Conseil d’Etat ne veut voir que les aspects positifs. Et on ne les mettra pas d’accord.
Dans le dernier AJDA paru cette semaine n°8/2011
Jean Marc SAUVE se prononce dans un sens favorable à des dispenses de conclusions du rapporteur Public notamment dans le contentieux du permis à point et dans le contentieux des refus de séjour accompagnés d’une obligation de quitter le territoire français. Selon Monsieur SAUVE ces matières posent des questions récurrentes dans un cadre juridique parfaitement déterminé. Ces contentieux de masse qui ne posent plus de grands problèmes juridiques complexes épuisent les rapporteurs et vident de substance le rôle fondamental de ces derniers. C’est ainsi que le Vice Président du Conseil d’Etat conclu en affirmant que: "L’absence de réforme pourrait mettre en péril l’institution du rapporteur public"
J’aimerais savoir (en termes de chiffres ou autres) si dans la majorité des cas l’avis du rapporteur public est suivit par la formation de jugement? Je viens d’avoir un avis négatif du RP à mon encontre en matière de droits des étrangers ce qui me décourage car je me dis que tout est déjà joué (sauf rares exceptions).
Merci
Très bon site synthétique.
Une question mériterait d’être traitée à la lecture des développements consacrés au rapporteur public : s’il est certain que le rapporteur public expose son point de vue librement à l’audience sur l’affaire dont le tribunal est saisi et, plus précisément sur les questions qu’appellent les requêtes, quel est son rôle au stade de l’instruction du dossier ? Plus précisément, de quels pouvoirs d’instruction (pouvoir inquisitorial) dispose-t-il ? Est-il à l’inverse contraint par l’instruction faite par le rapporteur (auquel cas peut-il être regardé comme exposant "librement" son point de vue) ? Son rôle est-il limité à rendre compte par exemple des insuffisance d’une instruction lors du prononcé de ses conclusions à l’audience (solution en pratique difficle à soutenir sur le long terme). La question est particulièrement prégnante devant les tribunaux administratifs où le rôle de l’audience n’est pas établi par le rapporteur public.
Un seul commentaire pour faire suite à toutes ces visions, en restant très concret… A quoi sert-il vraiment à partir du moment ou le président peut ne pas être du tout de son avis !! Encore une économie possible dans notre système
on se demande où est le droit, lorsque l’on constate que les commissaires au Gouvernement, qui sont suivis à 100 % par les Juges, interprète des brives de phrase d’un POS appliqué depuis plus de 10 ans, pour annuler des permis de construire et mettre les bénéficiaires dans des situations plus que dramatique.
@ariane: vos propos sont très allusifs. Pourriez-vous préciser ce que vous reprochez exactement à un ou des rapporteurs publics ? S’agit-il selon vous d’un problème lié à la fonction de rapporteur public (ce qui est l’objet du billet) ou bien à certaines des nombreuses personnes qui occupent cette fonction ?