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28 07 2014

Le projet de loi de réforme territoriale au Sénat. L’article 39 alinéa 4 de la Constitution traité avec bien peu d’égards

En vertu de l’article 39 alinéa 4 de la Constitution, la Conférence des présidents de la première assemblée saisie d’un projet de loi dispose de la faculté de refuser son inscription à l’ordre du jour si elle estime que les conditions de présentation fixées à l’article 39 alinéa 3 par renvoi à une loi organique ne sont pas réunies. Parmi ces conditions figure la présentation d’une étude d’impact répondant à des exigences énumérées aux alinéas 2 à 11 de l’article 8 de la loi organique . Dans l’hypothèse où la Conférence des présidents userait de son « droit de véto », le Premier ministre ou le Président de l’assemblée intéressé peut saisir le Conseil constitutionnel. Il doit alors trancher le désaccord dans un délai de huit jours.

La présentation au Sénat du premier volet du projet de loi de réforme territoriale a conduit à la première application de l’article 39 alinéa 4 de la Constitution. Le 26 juin dernier, les groupes UMP , CRC et RDSE sont en effet parvenus à obtenir, lors d’une réunion de la Conférence des présidents du Sénat, le report de l’inscription du texte à l’ordre du jour pour insuffisance de son étude d’impact. À la suite de cette décision le Premier ministre a saisi le Conseil constitutionnel, qui a rendu sa décision le 1er juillet .

La « fronde » menée par les sénateurs a été, de façon quasi unanime, qualifiée de dilatoire. Le Premier ministre a considéré que le refus exprimé par la Conférence des présidents n’était qu’une manœuvre destinée à « perdre du temps » . Le président de la commission des lois du Sénat, J.-P. Sueur, a quant à lui dénoncé « ceux qui veulent se lancer dans toutes sortes de procédures au lieu d’être constructifs » et qui, selon lui, « renient un peu leur rôle » . Le constitutionnaliste D. Maus a regretté que les politiques confondent leurs discours avec les motifs juridiques d’un texte . Ces réactions allergiques à l’usage d’une voie de recours inscrite en grande pompe dans la Constitution lors de la révision du 23 juillet 2008 ne laissent pas de surprendre.

La création d’une procédure de contrôle du respect des conditions de présentation d’un projet de loi, parmi lesquelles la présence d’une étude d’impact conforme à l’article 8 de la loi organique du 15 avril 2009, est une réforme salutaire. Elle permet au Parlement de s’assurer de la qualité des réflexions préalables menées par le Gouvernement lors de la préparation d’une réforme. À cet égard, qualifier la réaction de la Conférence des présidents de « manœuvre » au motif qu’elle aurait été animée par des mobiles politiques c’est occulter la capacité de l’article 39 alinéa 4 de la Constitution à constituer un vecteur de lutte contre le déclin de la loi. Refuser l’inscription d’un projet de loi à l’ordre du jour lorsqu’il est accompagné d’une étude d’impact insuffisante c’est refuser l’entrée en vigueur, demain, de lois de qualité médiocre résultant des mauvaises conditions de leur préparation au sein du Gouvernement.

La possibilité donnée au Conseil constitutionnel de trancher un désaccord entre la Conférence des présidents et le Gouvernement sur la qualité de l’étude d’impact est également bénéfique. Déplorer la saisine du Conseil constitutionnel provoquée par le refus exprimé par la Conférence des présidents au motif qu’elle aurait perturbé le calendrier fixé par l’exécutif revient à critiquer les saisines formées par l’opposition dans le cadre du contrôle de constitutionnalité a priori (article 61 de la Constitution). Elles constituent elles aussi, à l’évidence, des manœuvres politiques visant à perturber la mise en œuvre du programme politique de la majorité. Dans le même temps, cependant, elles constituent un rempart contre l’entrée en vigueur de lois contraires à la Constitution.

En l’espèce, le Conseil constitutionnel a jugé que l’étude d’impact du projet de loi de réforme territoriale était conforme aux exigences fixées par la loi organique à l’issue d’un contrôle empreint de la plus grande retenue. Il n’a pas relevé que le document méconnaissait l’article 8 alinéa 8 de la loi organique en n’évaluant pas les conséquences financières du projet de loi, alors pourtant que le Gouvernement avait lui-même souligné qu’il s’agissait de l’un des objectifs de la réforme . Il a également omis de constater le non respect de l’article 8 alinéa 6 prévoyant que l’étude d’impact expose « avec précision (…) les textes législatifs et réglementaires à abroger », mais aussi de l’article 8 alinéa 10 imposant la présentation des « consultations qui ont été menées avant la saisine du Conseil d’État » . À l’évidence, le caractère minimaliste du contrôle exercé par le Conseil constitutionnel s’explique en partie par le délai restreint dans lequel il est tenu d’intervenir et par les faibles capacités d’expertise dont il dispose pour apprécier le respect de l’obligation d’étude d’impact. Difficile de ne pas y voir aussi, cependant, une volonté de se faire implicitement l’écho des critiques ayant dénoncé une instrumentalisation de l’article 39 alinéa 4 de la Constitution.

La décision du Conseil constitutionnel prend, en définitive, des allures de blanc-seing adressé au Gouvernement. Désormais, moyennant la présentation d’un document intitulé « étude d’impact » renseignant de façon allusive certaines rubriques imposées par l’article 8 de la loi organique, il échappera à la procédure de sanction prévue à l’article 39 alinéa 4 de la Constitution. Ce sont, en définitive, toutes les potentialités de ce dispositif en termes d’amélioration de la qualité de la loi qui se trouvent réduites à néant. Dans l’hypothèse – improbable – d’une nouvelle mise en œuvre de l’article 39 alinéa 4 de la Constitution, il faut appeler de ses vœux un infléchissement de la position du Conseil constitutionnel dans le sens d’un contrôle effectif du respect de l’obligation d’étude d’impact des projets de loi.

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