Le recours administratif préalable obligatoire à la résiliation d’un contrat d’association

La « guerre scolaire » a longtemps opposé les partisans de l’école publique laïque et ceux de l’école confessionnelle (privée et majoritairement catholique). Dès 1830, la Charte promet de rétablir la liberté de l’enseignement[1] qui avait été supprimée par l’instauration de l’Université impériale napoléonienne qui disposait du monopole de l’instruction sur l’ensemble du pays et subsumait les trois degrés de l’enseignement (primaire, secondaire et supérieur)[2]. La loi Falloux du 15 mars 1850[3] concède la liberté de l’enseignement pour les degrés primaire et secondaire en autorisant l’ouverture d’écoles libres. La loi du 12 juillet 1875 l’étend à l’enseignement supérieur. A cette première période d’avancées de la liberté de l’enseignement succèdent de violentes batailles[4]. Anticléricales d’abord, avec la loi Combes du 7 juillet 1904 interdisant aux congrégations religieuses d’enseigner.  Antilaïques ensuite, avec l’encyclique de 1929 Divini Illius Magistri[5] condamnant les écoles mêlant les élèves catholiques et non catholiques. L’enseignement privé confessionnel n’avait toutefois pas disparu après 1904, soit que d’anciens religieux aient abandonné l’habit pour pouvoir poursuivre leur enseignement, soit que les familles elles-mêmes se soient organisées en associations pour fonder des établissements privés. Le régime de Vichy entame une nouvelle période plus favorable à l’enseignement privé, qui peut recevoir des subventions. Elles seront supprimées par l’Assemblée consultative provisoire en 1945 avant que les lois Barangé[6] et Marie[7] n’instituent une allocation versée pour les élèves du public comme du privé et des bourses pour les élèves de l’enseignement libre[8].

La loi Debré du 31 décembre 1959[9] trouve finalement un chemin à quatre voies : l’intégration des écoles privées existantes dans l’enseignement public, la conclusion d’un contrat dit « d’association » entre ces établissements et l’Etat, la conclusion d’un contrat simple pour les établissements souhaitant collaborer avec l’Etat enseignant ou le maintien hors contrat[10]. Si la paix scolaire n’est pas complètement achevée, le front ne menace plus directement l’existence de l’enseignement privé. La liberté de l’enseignement acquiert d’ailleurs une valeur constitutionnelle en 1977[11]. Les batailles se déplacent sur les terrains des subventions de l’enseignement privé par les deniers publics et du statut des enseignants[12]. La loi Debré, désormais codifiée aux articles L. 442-1 et suivants du code de l’éducation, forge ainsi un compromis équilibré qui a tenu face aux réformes qui menaçaient de le remettre en cause. En 1984, le ministère Savary doit reculer sur le projet de loi visant à créer un service public unifié et laïc de l’éducation nationale[13]. En 1994, le Conseil constitutionnel freine les partisans du privé sur le déplafonnement des subventions à l’enseignement libre[14].

Le compromis de la loi Debré n’a pas complètement éteint tous les feux. Pour Bernard Toulemonde, la guerre scolaire a changé de nature sous l’effet de deux facteurs : une demande croissante qui pose la question de la mixité sociale et une nouvelle appropriation de la laïcité « devenue l’arme du combat de la droite et de ses extrêmes contre un nouvel « ennemi », la religion musulmane »[15]. L’arrêt commenté aurait pu illustrer ces nouvelles formes de la guerre scolaire si la solution n’en avait pas été déterminée par une question de procédure administrative contentieuse.

L’association Averroès gère le groupe scolaire du même nom, un établissement d’enseignement privé à caractère confessionnel musulman situé à Lille. Par une décision du 7 septembre 2023, le préfet du Nord a résilié le contrat d’association la liant à l’Etat. Cette décision a fait l’objet d’un recours devant le tribunal administratif de Lille, porté non seulement par l’association gestionnaire, mais également par l’association des parents d’élèves de l’établissement, son comité social et économique et le syndicat SUNDEP Solidaires Académie de Lille. Par un jugement du 23 avril 2025, le tribunal administratif de Lille a annulé la décision de résiliation.

Par un arrêt du 8 juillet 2026, la cour administrative d’appel de Douai a, sur l’appel du ministre de l’éducation nationale, annulé ce jugement et rejeté les requêtes de l’association Averroès et des autres requérants au motif qu’elles étaient irrecevables, faute d’avoir été précédées du recours administratif préalable obligatoire prévu par l’article L. 442-11 du code de l’éducation.

Du point de vue de la logique juridique, la solution est imparable (I). On peut toutefois se demander si ce retour à la case départ est bien cohérent au regard non seulement de l’esprit des textes mais également de la fonction des recours administratifs préalables obligatoires comme modes alternatifs de règlement des litiges (II).

I- Retour à la case départ

D’un point de vue contentieux, la solution des juges d’appel est parfaitement rigoureuse.

Les litiges concernant l’organisation des établissements scolaires privés sont en effet soumis à un recours administratif préalable obligatoire. Il en existe plus précisément deux. Le premier concerne les litiges qui ont trait à la contribution des communes aux dépenses de fonctionnement des classes maternelles et élémentaires sous contrat d’association. L’article L. 422-4-2 du code de l’éducation dispose qu’en cas de litige entre la commune et l’établissement concerné sur le montant de cette contribution, elle est fixée par le préfet, saisi par la plus diligente des parties. Le Conseil d’Etat a déduit de ces dispositions qu’elles instituaient un recours obligatoire devant le préfet, préalable à toute saisine du juge[16].

Le second, applicable à l’espèce, est prévu à l’article L. 442-11 du code de l’éducation qui crée les commissions de concertation académiques de l’enseignement privé, indique qu’elles peuvent être consultées « sur toute question relative à l’instruction, à la passation et à l’exécution des contrats ainsi qu’à l’utilisation des fonds publics conformément à leur destination, dans le cadre de ces contrats » et ajoute que « Aucun recours contentieux relatif à ces questions ne peut être introduit sans que l’objet du litige leur ait été au préalable soumis pour avis ». Ces dispositions ont pris le relai de l’article 6 de la loi Debré qui créait des comités départementaux puis régionaux[17] de concertation et instituait également un recours administratif préalable obligatoire devant eux. Le décret relatif à ces comités prévoyait d’ailleurs expressément leur compétence en cas de résiliation du contrat[18]. Désormais l’article R. 442-73 du code de l’éducation dispose que : « Les recours contentieux contre les décisions administratives relatives à l’instruction, à la passation et à l’exécution des contrats, ainsi qu’à l’utilisation des fonds publics, ne peuvent être introduits qu’après un recours devant le préfet du département, qui statue après avis de la commission de concertation compétente ». C’est donc à l’occasion du RAPO devant le préfet qu’il appartient à ce dernier de saisir la commission pour avis.

En visant les litiges relatifs à « l’exécution » des contrats, les dispositions des articles L. 442‑11 et R. 442-73 précités peuvent logiquement s’appliquer à la décision de résilier le contrat. Les contrats simples et contrats d’association passés entre l’Etat et les établissements privés sont des contrats administratifs, c’est d’ailleurs la raison pour laquelle le Conseil constitutionnel a admis la constitutionnalité du pouvoir de résiliation unilatérale confié au préfet[19]. Or, la résiliation est une mesure d’exécution du contrat, ce qui justifie qu’elle soit, en règle générale, insusceptible de faire l’objet d’un recours tendant à son annulation[20] mais seulement d’un recours en reprise des relations contractuelles[21].

Certes un doute pouvait naître du fait que l’article L. 442-10 du code de l’éducation dispose que : « Lorsque les conditions auxquelles est subordonnée la validité des contrats d’association cessent d’être remplies, ces contrats peuvent, après avis de la commission de concertation instituée à l’article L. 442-11, être résiliés par le représentant de l’Etat soit à son initiative, soit sur demande de l’une des collectivités mentionnées à l’article L. 442-8 ». La résiliation du contrat est donc toujours soumise pour avis à la commission de conciliation ce qui satisfait la règle selon laquelle aucun recours ne peut être introduit « sans que l’objet du litige leur ait été au préalable soumis pour avis ». Mais la cour écarte cet argument : les dispositions de l’article R. 442-73 imposent, on l’a vu, que le RAPO soit adressé au préfet qui saisira ensuite la commission pour avis. Faute d’avoir été précédées de ce recours, les requêtes étaient irrecevables[22], ce que la cour juge au point 6 de son arrêt.

On remarquera par ailleurs que toutes les requêtes, y compris celles des tiers (association des parents d’élèves, comité social et économique, syndicat), étaient irrecevables. Si les tiers peuvent demander l’annulation de la résiliation d’un contrat[23] ils sont également soumis au recours administratif préalable obligatoire[24] dès lors que les textes ne prévoient pas une liste limitative des personnes soumises à cette obligation procédurale[25].

Pour les requérants de première instance, c’est donc un véritable retour à la case départ. En effet, la cour relève que la décision contestée ne mentionnait pas l’obligation de former un recours administratif préalable obligatoire. Or, dans un tel cas, le délai de recours contentieux ne peut commencer de courir[26]. Les requérants disposent donc d’un délai de deux mois pour le former devant le préfet à compter de la notification de l’arrêt rejetant leurs demandes comme irrecevables[27]. De surcroît, ils devront chacun former leur propre recours[28] à moins qu’ils ne décident de désigner un mandataire unique pour ce faire en leur nom comme semble l’autoriser la jurisprudence[29].

En dépit de son implacable logique, on peut toutefois regretter que la cour consacre ce qui apparaît comme une formalité dénuée de tout intérêt précontentieux pour les parties.

II- Bis repetita

Dans la contribution aux Mélanges Labetoulle dont s’inspire le titre de cette note, le président Rémy Schwartz louait, parmi les qualités de l’ancien président de la section du contentieux, son attachement à la clarté et à l’intelligibilité de la règle « pour que les belles mécaniques intellectuelles du Palais Royal, en son aile principale, ne s’emballent pas trop et ne dérivent pas trop loin des vulgaires contingences pratiques »[30]. Il n’est pas douteux que les magistrats administratifs puissent avoir le souci du pragmatisme autant que les membres du Conseil d’Etat.

Les Recueils Lebon sont emplis de décisions qui comblent les vides normatifs, éludent les formalités surérogatoires, raccordent des pièces mal taillées, étendent, contournent ou rabattent dans l’intérêt d’une bonne administration (et pas seulement celle de la justice). La position sommitale aide sans aucun doute à avoir les coudées franches mais nombre de ces décisions confirment à la vérité les solutions de bon sens dégagées par les juridictions du fond.

Un tel effort interprétatif aurait sans doute été bienvenu en l’espèce, pour éviter une formalité qui a tout l’air d’être inutile.

La superfluité de la solution retenue par la cour s’évince de deux considérations.

La première est tirée de l’organisation des commissions académiques de concertation prévues à l’article L. 422-12. Elles sont composées du préfet de région, du recteur d’académie, de représentants du rectorat, de personnalités qualifiées, (neuf membres au total) de représentants des collectivités territoriales (neuf membres) et de représentants des établissements de l’enseignement privé, des parents d’élèves et des maîtres (neuf membres)[31]. Cette composition équilibrée est encore le reflet de l’esprit de compromis et de dialogue de la loi Debré, qui a d’ailleurs mis en place plusieurs instances consultatives, tant au niveau national qu’au niveau local, pour se prononcer sur la passation et l’exécution des contrats, sur le subventionnement des établissements ou encore sur la gestion du corps enseignant des écoles libres, commissions qui ont fortement participé à la structuration de l’enseignement privé[32].  

Lorsque le préfet envisage la résiliation d’un contrat, de son initiative ou à la demande d’une collectivité territoriale intéressée, les dispositions précitées de l’article L. 442-10 du code de l’éducation lui imposent de consulter la commission académique de conciliation. En un tel cas, le chef d’établissement, la personne morale ou physique gestionnaire de cet établissement et le représentant de la collectivité ayant demandé la résiliation sont entendus par la commission. Le chef d’établissement doit personnellement comparaître et peut se faire assister de la personne de son choix[33].

C’est donc une véritable procédure contradictoire préalable qui est mise en œuvre au cours de laquelle peuvent être discutés les motifs de la résiliation devant les représentants de l’Etat, des collectivités et de l’enseignement libre. L’avis de la commission rendu à l’issue de cette procédure ne lie pas le préfet qui décide donc, au regard des échanges qui se sont tenus devant elle, de suivre ou non son avis.

La solution retenue par la cour conduit à réorganiser cette même procédure : à nouveau une réunion devant la commission de concertation, identiquement composée, où les mêmes arguments seront défendus de part et d’autre et à l’issue de laquelle on peut supposer que la commission rendra un avis identique au premier de même que le préfet prendra la même décision.

De cette première considération découle la seconde : la solution retenue ne permet pas de faire du recours administratif préalable obligatoire un véritable mode alternatif de règlement des différends.

Dans son étude de 2007 sur les RAPO, le Conseil d’Etat rappelait que l’autorité chargée d’y statuer doit être crédible et « constituer une véritable opportunité de réexamen de la situation ». Il estimait à ce titre que : « il peut paraître a priori souhaitable que l’autorité chargée de statuer à la suite d’un recours administratif préalable obligatoire ne soit pas strictement la même que celle qui a statué initialement »[34]. Rien ne paraît justifier de s’éloigner de cette préconisation en l’espèce.

Pour justifier de manière convaincante l’exclusion de la résiliation des contrats du champ d’application matériel du RAPO de l’article L. 442-11 du code de l’éducation, reste à proposer une explication sur ce qui apparaît comme une malfaçon des textes.

Les articles L. 442-10 et L. 442-11 du code de l’éducation résultent tous deux de la loi n° 85-97 du 25 janvier 1985. Ni le rapport sur le projet de loi[35], ni les débats devant les Chambres ne montrent que les parlementaires se soient interrogés sur l’articulation entre la consultation obligatoire en cas de résiliation de la commission de concertation – qu’ils créaient en remplacement des comités départementaux – et sa consultation préalablement à tout recours contentieux – qu’ils prévoyaient également. Ces dispositions étaient pourtant ramassées dans un article unique et ont été particulièrement scrutées par les défenseurs de l’enseignement libre, si bien qu’il est difficile de croire qu’une telle répétition leur ait échappé.

En réalité, on peut raisonnablement penser que les parlementaires estimaient que les prescriptions de l’actuel article L. 442-11 seraient automatiquement satisfaites en cas de résiliation du contrat, mesure déjà subordonnée à l’avis de la commission.

C’est donc sans doute lors de la rédaction du décret du 13 novembre 1985, dont l’article 11 est devenu l’actuel article R. 442-73 du code de l’éducation, que s’est glissée l’erreur, le pouvoir réglementaire ayant omis d’exclure la résiliation du champ d’application du RAPO pour éviter une répétition inutile. Un raté réglementaire, donc, qui pourrait encourager le juge administratif à le gommer de manière prétorienne, pour faire simple.

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[1] Charte constitutionnelle du 14 août 1830, article 69, 8° ; promesse réitérée dans la Constitution de la II^ème République, article 9.

[2] Promesse qui ne sera pas immédiatement tenue malgré la campagne énergique des partisans de la liberté de l’enseignement. V° Anonyme, Le monopole universitaire destructeur de la religion et des lois [La charte et la liberté de l’enseignement], Paris, Bureau de l’Univers, 1843.

[3] Loi du 15 mars 1850, article 17.

[4] Pour un aperçu de la virulence des débats devant la Chambre des députés, voir – E. Aynard, La liberté d’enseignement devant la Chambre, Paris, Armand Colin, 1900.

[5] Pie XI, 1 décembre 1929, Divini Illius Magistri, encyclique : « Est donc injuste et illicite tout monopole de l’éducation et de l’enseignement qui oblige physiquement ou moralement les familles à envoyer leurs enfants dans les écoles de l’Etat contrairement aux obligations de la conscience chrétienne ou même à leurs légitimes préférences ».

[6] Loi n° 51-1140 du 28 septembre 1951 dite Barangé, article 1^er, al. 5.

[7] Loi n° 51-1115 du 21 septembre 1951 dite André Marie, article 1^er, al. 2.

[8] Pour un aperçu rapide de cette période : A. Prost, Du changement dans l’école, les réformes de l’éducation de 1936 à nos jours, Paris, Seuil, coll. « L’Univers historique », 2013, pp. 65 à 78 ; A. Prost, Histoire de l’enseignement et de l’éducation, t. IV, Paris, Perrin, 2004, pp. 479 à 493.

[9] Loi n° 59-1557 du 31 décembre 1959 dite Debré.

[10] J. Robert, « La loi Debré sur les rapports entre l’Etat et les établissements d’enseignement privé », RDP, 1962, p. 213.

[11] CC, 23 novembre 1977, Loi complémentaire à la loi n° 59-1557 modifiée par la loi n° 71-400 du 1^er juin 1971 et relative à la liberté de l’enseignement, n° 77-87 DC.

[12] Pour les victoires des partisans de l’enseignement libre sur ce point dans les années 60 et 70 V° A. Prost, Histoire de l’enseignement et de l’éducation, précité, loc. cit.

[13] J. Roos, « Le projet d’un « service public unifié et laïc de l’éducation nationale » retiré en juillet 1984 : quels (libres) enseignements en tirer ? », RFDA, 2025, p. 189.

[14] CC, 13 janvier 1994, Loi relative aux conditions de l’aide aux investissements des établissements d’enseignement privés par les collectivités territoriales, n° 93-329 DC.

[15] B. Toulemonde, « Entre enseignement public et privé, « la guerre scolaire a changé de nature » », Le Monde, 10 septembre 2024.

[16] CE, 12 mai 2017, Commune de Villeurbanne, n° 391730, Rec. T.

[17] A partir de la loi du 1^er juin 1971 cf. CE, 20 février 1974, Assoc. familiale d’éducation populaire de l’externat Saint-André et Dlle Boiteux, Rec. p. 119).

[18] Décret n° 60-387 du 22 avril 1960, article 2.

[19] CC, 18 janvier 1985, n° 84-185 ; P. Delvolvé, “Le Conseil constitutionnel et la liberté de l’enseignement », RFDA, 1985, pp. 624 à 632, voir en particulier p. 627.

[20] CE, 9 janvier 1957, Daval.

[21] CE, Sect., 21 mars 2011, Commune de Béziers, n° 304806, Rec.

[22] CE, 6 mai 1977, Garrigues, Rec.

[23] CE, Ass., 2 février 1987, Sté TV6, n^os 81131, 82432, 82437, 82443, Rec.

[24] CE, 28 septembre 2005, Louis, n° 266208, Rec.

[25] CE, Sect., 10 mars 2006, Leroy Merlin, n° 278220, Rec.

[26] CE, 1^er avril 1992, Abit, Rec. ; CE, 3 mai 2002, Clinique médicale de pneumologie Saint-Anne, Rec.

[27] CE, 31 juillet 2025, Barbir, n° 499513, Rec. T.

[28] CE, 28 juin 2013, SAS Coutis, n° 355812, Rec.

[29] D. Babski, « Particularité du RAPO dans le cadre de l’article L. 442-5-2 du code de l’éducation », AJDA, 2025, p. 1092.

[30] R. Schwartz, « Pourquoi faire simple », in Mél. Labetoulle, Paris, Dalloz, 2007, p. 757.

[31] Code de l’éducation, article R. 442-64.

[32] B. Poucet, « Les commissions de l’enseignement privé sous contrat depuis 1959 », Histoire de l’éducation, 2016, n° 146, pp. 29-49.

[33] Code de l’éducation, article R. 442-71.

[34] Conseil d’Etat, Les recours administratifs préalables obligatoires, étude annuelle, La documentation française, 2008, p. 57.

[35] Rapport n° 2358 de M. Marchand au nom de la commission des lois, pp. 56-58.