Le blog Droit administratif

Ce billet fait suite à celui intitulé « Le droit au logement décent et indépendant (DALDI), premières ordonnances de référé... suspension ».

L’article L.300-1 du Code de la construction et de l’habitation (CCH), issu de la loi du 2007, prévoit que : « Le droit à un logement décent et indépendant (…) est garanti par l'Etat à toute personne qui, résidant sur le territoire français de façon régulière et dans des conditions de permanence définies par décret en Conseil d'Etat, n'est pas en mesure d'y accéder par ses propres moyens ou de s'y maintenir ».

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Alors que les auditions de la commission Mazeaud sur le cadre constitutionnel de la nouvelle politique d’immigration se poursuivent, il a été annoncé, à l’occasion de l’excellent colloque animé par Vincent Tchen et Emmanuelle Saulnier-Cassia à Versailles, que le Conseil d’Etat avait proposé au Gouvernement la suppression des conclusions du Commissaire du gouvernement dans les audiences collégiales se prononçant sur les décisions de séjour assorties d’OQTF.

Il s’agirait là, faute de mieux, du remède trouvé à l’engorgement des tribunaux administratifs depuis l’entrée en vigueur de la réforme des OQTF le 1er janvier 2007. Il est reproché à l’intervention du commissaire de créer un « entonnoir » dans le jugement de ces décisions puisque, pour chaque chambre, un seul commissaire est chargé de conclure sur les dossiers instruits par 3 ou 4 rapporteurs.

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Dans sa conférence de presse du 8 janvier 2008, le président de la République a confirmé qu’il avait demandé au ministre de l’Immigration, Brice Hortefeux, « d’avancer sur deux points extrêmement importants à (ses) yeux » :

- d’une part « d’aller jusqu’au bout d’une politique fondée sur des quotas » (voir la première partie du billet sur le venin de la sélection ethnique dans le corps de la Constitution) ;
- d’autre part, « de supprimer cette bizarrerie française, que, s’agissant du droit des étrangers, il y a deux ordres de juridiction, un public, un judiciaire - excusez du peu, avec des jurisprudences contradictoires ».

Il ne s’est, toutefois, pas prononcé sur l’ordre de juridiction qui aurait sa préférence mais fixe comme ultimatum au Constituant d’en choisir un. Car, pour unifier le contentieux des étrangers, ou plus précisément pour réunifier le contentieux de l’éloignement des étrangers en situation irrégulière – puisque c’est en réalité de cela dont il est question – il apparaît nécessaire de réviser la Constitution et ce, quel que soit l’ordre au profit duquel l’unification se réalise.

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Avant même que la commission « Balladur » n’ait rendu son rapport, le ministre de l’Immigration avait annoncé, à l’ouverture du débat sur le projet de loi relatif à la maîtrise de l’immigration, l’intégration et l’asile, le 18 septembre 2007, la mise en place d’une autre commission de « réflexion » sur les modifications constitutionnelles nécessaires pour « mener à bien la transformation de la politique française de l’immigration ».

Le premier objectif de cette autre révision constitutionnelle est de permettre de « définir des plafonds chiffrés d’immigration, à caractère normatif », c’est-à-dire des quotas « ethniques ». Le second est de réfléchir « à une unification de l’ensemble du contentieux des étrangers » afin de « confier à un seul ordre de juridiction le contentieux de l’ensemble du processus administratif d’admission au séjour ou d’éloignement des étrangers » (maintien en rétention administrative et en zone d’attente compris). Ce bloc de compétence serait, selon toute vraisemblance, confié à l’ordre juridictionnel administratif et même, paraît-il, à une juridiction administrative spécialisée.

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D’ici quelques jours le Conseil d’Etat devrait rendre un avis sur une question de droit posée par le tribunal administratif de Montpellier, en application de l’article L 113-1 du Code de la justice administrative, sur le point de savoir si les obligations de quitter le territoire français (OQTF), assortissant les décisions de séjour (refus ou retrait), doivent être fondées sur une motivation qui leur est propre.

De manière concomitante, le 16 octobre 2007, la Commission mixte paritaire devrait définitivement adopter – ou rejeter – certains amendements controversés du projet de loi relatif à l’immigration, l’intégration et l’asile (test ADN ; statistiques ethniques ; délai de recours devant la Commission de recours des réfugiés ; hébergement dans des dispositifs d’urgence des sans-papiers ; etc.). A n’en pas douter, la discussion entre députés et sénateurs ne devrait pas s’attarder sur l’examen de l’article 12 quater du projet de loi, issu d’un autre amendement « Mariani » (le n°49).

Adopté par l’Assemblée nationale le 19 septembre 2007, sans guère de débat (l’amendement n°49 n’a fait l’objet au Sénat que d’une légère modification rédactionnelle (amendement n°193, de J-P Courtois, J. Gautier et Demuynck)).

Et pourtant, comme le concède à demi-mots l’exposé des motifs de l’amendement, il n’a d’autre objet que de surmonter « l’interprétation de certains tribunaux administratifs » et, par voie de conséquence, de couper l’herbe sous le pied du Conseil d’Etat.

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Suite à la parution du billet de Monsieur Serge Slama intitulé : « la circulaire « Sarkozy » de régularisation du 13 juin 2006, une directive « Crédit foncier de France » ? », Monsieur Jean-Christophe Truilhé, commissaire du Gouvernement près la 2e chambre du Tribunal administratif de Toulouse, nous a signalé un jugement de la chambre à laquelle il appartient en date du 18 septembre 2007 adoptant une position contraire à celle de la 5e chambre de la même juridiction.

Monsieur Truilhé nous ayant très aimablement autorisé à publier ses conclusions, jusqu'à aujourd'hui inédites, nous les reproduisons in extenso ci-dessous suivies de la décision.

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Quel est le statut de la circulaire de régularisation de parents « sans-papiers » d’enfants scolarisés du 13 juin 2006 (circulaire n° NOR INTK0600058C du 13 juin 2006 du ministre de l’Intérieur et de l’aménagement du territoire relative aux mesures à prendre à l’endroit de ressortissants étrangers dont le séjour en France est irrégulier et dont au moins un enfant est scolarisé depuis septembre 2005, publiée au BOMI n° 2006-6 du 15 janvier 2007) ?

A cette question controversée, le Tribunal administratif de Toulouse a, par jugement du 4 juillet 2007, apporté une réponse originale en considérant qu’il s’agit d’une « directive » de type « Crédit foncier de France » (CE Sect. 11 décembre 1970, Crédit Foncier de France c/ Demoiselle Gaupillat et Dame Ader, aux Grands arrêts de la jurisprudence administrative, Dalloz, 2005, n°87), comme l’avait suggéré le professeur Rolin.

Selon cette interprétation, en définissant les critères devant permettre de procéder à l’examen de la situation des étrangers ayant alors sollicité leur régularisation, le ministre aurait fixé aux préfets « des orientations générales », s’inscrivant dans le cadre des dispositions de l’article L. 313-11, 7° du Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA), en vue de « diriger » leur pouvoir de régularisation. Ceci leur laisse toutefois la possibilité d’y déroger soit « en raison de la particularité d’une situation », soit « en raison de considérations d’intérêt général ». En outre, en dépit de son absence de caractère réglementaire, les requérants étrangers peuvent utilement se prévaloir des directives fixées par la circulaire devant la juridiction.

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Par Serge SLAMA
Maître de conférences en droit public Université Evry-Val-d’Essonne
CREDOF – Université Paris X-Nanterre

Avertissement: Ce working paper pourra faire l'objet d'une actualisation lors de la publication du décret afin de préciser certaines zones d'incertitudes. Sous cette réserve, l'auteur assume seul et totalement ses écrits

Dans les derniers jours de décembre 2006 sera publié au Journal officiel un décret procédant à une nouvelle réforme du contentieux administratif. Ce texte a en effet été approuvé par le Conseil supérieur des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel (CSTA-CAA) dans sa séance du 5 décembre. Sollicité ou consulté sur ces questions, notamment en raison de la publication d’un premier billet sur ce blog, il apparaît nécessaire de faire le point sur ce qui est connu de la réforme du contentieux des refus de titre de séjour assortis d’une obligation à quitter le territoire français (RTS-OQTF) et ce d’autant qu’il est prévu par l’article 118 la loi du 24 juillet 2006 relative à l’immigration et à l’intégration que cette nouvelle procédure sera appliquée dès publication du décret (qui interviendra, selon toute vraisemblance, le 31 décembre 2006 afin que la réforme entre en vigueur au 1er janvier 2007 en même temps que le reste des dispositions du décret).

Il est probable que l’administration préfectorale édictera les premières décisions de refus ou de retrait assorties d’OQTF début 2007. Or, le délai de recours contentieux contre ces mesures étant bref (1 mois), insusceptible de prorogation et sans aucun échappatoire en cas de forclusion des délais (contrairement à la situation actuelle où il existe un cumul des procédures de refus de séjour et d’APRF s’étalant dans le temps), il apparaît nécessaire d’anticiper l’entrée en vigueur de ces textes afin d’informer au mieux les défenseurs des étrangers (associations ou avocats), mais aussi, les magistrats administratifs ou même les administrations chargées de ce dossier.

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Serge Slama est Maître de Conférences en droit public à l’Université d’Evry-Val-d’Essonne. Il envisage de transformer ce papier en article pour une revue au regard des réactions des lecteurs.

Depuis une quinzaine d’années on assiste à une multiplication des réformes pour tenter de remédier au tonneau des Danaïdes de la juridiction administrative : le « stock » de centaine de milliers de dossiers des armoires des tribunaux administratifs (276 092 dossiers en 2004, en données brutes, avec un délai théorique d’élimination – toute affaire cessante – s’élevant à près de 2 ans). Dans cette masse, le contentieux des étrangers représente en moyenne près d’une requête sur quatre enregistrées par les TA (38.636 en 2004, sur un total de 162.412, soit 23,78%).

Toutes ces réformes ont consisté à ériger une barrière toujours plus haute à l’accès aux prétoires administratifs.

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