« Dans une démocratie comme la notre, le secret ne se postule pas. Il faut qu’il soit justifié. On ne peut demander aux citoyens de participer davantage, à titre individuel ou collectif, aux affaires publiques et leur refuser l’accès à certains documents. Si, comme nous le pensons, être citoyen, c’est bien plus que de mettre périodiquement un bulletin dans l’urne, alors il faut admettre que tout ce qui concerne le fonctionnement de l’administration « regarde » les Français »[1]. C’est par ces mots que Raymond Barre, alors Premier Ministre, lançait en février 1977 les travaux de la commission qui allait réfléchir sur les conditions dans lesquelles pourrait être instituée et organisée une liberté d’accès au documents administratifs. Déjà transparaissait-il que cette liberté d’accès ne pourrait être absolue. Bien qu’érigée en principe, elle fut donc assortie de restrictions et d’exceptions, lesquelles résultent principalement de l’article 6 de la loi du 17 juillet 1978. Depuis près de vingt ans, les juridictions administratives se sont donc ingéniées à combiner cette liberté d’accès aux documents administratifs avec ces restrictions et exceptions, dont l’interprétation ne fut pas toujours aisée.

Apposant une nouvelle pierre sur l’édifice du droit d’accès aux documents administratifs, le Conseil d’Etat devait statuer, par cette décision du 21 septembre 2015, sur l’articulation entre l’article 3 de la loi du 17 juillet 1978, qui prévoit un droit d’accès particulier aux documents administratifs dont les conclusions sont opposées à une personne, et l’article 6 de la loi, qui institue des restrictions et des exceptions à la communicabilité de certains documents administratifs.

Le contexte de cette affaire était épineux. Un agent public, qui exerçait à l’époque des faits les fonctions de chef du bureau de l’état civil et des étrangers de la préfecture de Haute-Saône, avait demandé à la commission nationale de déontologie de la sécurité (CNDS)[2] l’ensemble des pièces du dossier ayant abouti à l’une de ses recommandations[3]. Cette recommandation avait été rendue à la suite de la saisine d’un député et portait sur les conditions d’exécution d’une mesure d’éloignement de deux familles étrangères en situation irrégulière. Au travers de cette recommandation, la CNDS avait relevé une série de manquements et directement mis en cause deux gendarmes officiers de police judiciaire qui avaient participé aux opérations. Par une première décision, le secrétaire général de la CNDS s’était totalement opposé à la communication de ces pièces. A la suite de l’intervention de la commission d’accès aux documents administratifs (CADA), il avait finalement communiqué les documents pour lesquels la CADA avait émis un avis favorable. C’est cette seconde décision que l’ancien chef du bureau des étrangers contestait, sollicitant en particulier la communication des procès-verbaux d’audition et les documents de travail de la CNDS.

Au soutien de sa demande, l’agent invoquait notamment les dispositions de l’article 3 de la loi du 17 juillet 1978, permettant à toute personne de connaître les informations contenues dans un document administratif dont les conclusions lui sont opposées. Mais sa demande se heurtait par ailleurs aux dispositions de l’article 6 de la même loi, qui prévoit notamment que « ne sont communicables qu’à l’intéressé », les documents administratifs « faisant apparaître le comportement d’une personne, dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice ».

Statuant en premier et dernier ressort, le tribunal administratif de Paris n’avait que très partiellement fait droit aux demandes de l’agent, par un jugement du 1er février 2013, en n’annulant la décision du secrétaire général de la commission qu’en tant qu’elle avait refusé de communiquer l’un des documents de travail de la CNDS. Le reste de ses demandes avait été rejeté.

Saisi d’un pourvoi en cassation, le Conseil d’Etat a confirmé le jugement, en prenant le soin de préciser les conditions dans lesquelles le droit d’accès aux documents administratifs dont les conclusions sont opposées à une personne qui résulte de l’article 3 de la loi du 17 juillet 1978 (I.), devait être concilié avec les restrictions et exceptions à la communication de documents administratifs prévues par l’article 6 (II.).

I. La délimitation du droit d’accès aux documents dont les conclusions sont opposées


Le premier apport de cette décision concerne la notion même de « document administratif dont les conclusions sont opposées ». Cette notion ressort de l’article 3 de la loi du 17 juillet 1978 qui prévoit que « toute personne a le droit de connaître les informations contenues dans un document administratif dont les conclusions lui sont opposées ». C’est de ce droit que se prévalait l’ancien chef du bureau des étrangers de la préfecture, en estimant qu’en dépit de ce que les documents en cause pouvaient contenir des informations dont la communication était restreinte, il disposait d’un droit particulier à obtenir leur communication.

Le Conseil d’Etat relativise cependant la portée de ce droit en rappelant d’abord « qu'il résulte des travaux préparatoires de la loi du 17 juillet 1978 que les dispositions de son article 3 ont pour objet de permettre à toute personne de connaître des informations contenues dans tout document administratif, lorsqu'une décision ayant pour fondement lesdites informations lui est opposée ». Or, en l’occurrence, il relève, en confirmant l’analyse des premiers juges, qu’aucune décision visant l’intéressé « n'avait été prise ni n'était envisagée sur la base des éléments figurant dans les pièces de la procédure suivie devant la CNDS dont il sollicitait la communication ».

La recommandation de la CNDS ne visait en effet l’agent qu’indirectement. Son rôle dans l’une des deux opérations d’expulsion avait été mentionné, mais il n’avait pas été mis directement en cause. La commission avait en revanche recommandé l’engagement d’une procédure disciplinaire à l’encontre de deux gendarmes officiers de police judiciaire, et transmis son avis pour information à un procureur général (par ailleurs territorialement incompétent) afin qu’il apprécie l’opportunité du maintien de leur habilitation. Nul doute qu’ils auraient été en droit, quant à eux, de se prévaloir du droit d’accès de l’article 3. Le seul fait pour le chef de bureau de l’état civil et des étrangers d’avoir pris part aux opérations litigieuses était en revanche insuffisant pour considérer que les conclusions des documents sollicités lui étaient « opposés », dès lors qu’aucune décision n’avait été prise à son encontre sur le fondement des informations contenues dans ces documents.

Sur ce point, le Conseil d’Etat consacre l’interprétation stricte que la CADA retient elle-même lorsqu’elle est saisie de demandes de communication de documents administratifs. Au travers de plusieurs avis, la CADA avait déjà pu préciser que les documents dont les conclusions sont opposées correspondaient aux rapports et pièces sur lesquelles l’administration s’était fondée « directement et de manière déterminante » pour prendre une décision à l’encontre de la personne visée [4]. Le seul fait pour une personne d’être mentionnée dans un document n’est en revanche pas suffisant pour lui donner le droit d’en obtenir la communication [5].

Le Conseil d’Etat a par ailleurs relativisé la portée de ce droit d’accès aux documents administratifs dont les conclusions sont opposées, en le soumettant aux restrictions et exceptions résultant de l’article 6.

II. La préservation du secret des documents divulguant le comportement d’une personne


Le deuxième et principal apport de cette décision concerne indéniablement l’articulation des articles 3 et 6 de la loi du 17 juillet 1978, qui pouvaient sembler entrer en conflit. Que décider si un administré, se fondant sur l’article 3, réclamait la communication d’un document dont les conclusions lui étaient opposées, mais qui, en raison des informations qu’il contenait, lui était par ailleurs incommunicable au regard de l’article 6 ? C’est la question que le Conseil d’Etat devait trancher.

C’est au travers d’un obiter dictum [6] que le Conseil d’Etat a entendu préciser que « les restrictions et exceptions à la communication de documents administratifs prévues par l'article 6 de la loi peuvent être opposées à une demande formulée sur le fondement de l'article 3 ». Autrement dit, quand bien même une personne se verrait opposer les conclusions d’un rapport administratif, il ne peut en obtenir communication en se prévalant de l’article 3 si ce document relève d’une exception ou d’une restriction prévue à l’article 6. La protection du secret d’Etat et de la vie privée des personnes prévaudra sur le droit d’accès aux documents administratifs. On relèvera que la CADA avait d’elle-même déjà fait prévaloir les intérêts de personnes mentionnées dans un document administratif sur le droit d’accès prévu à l’article 3, en s’opposant à la communication de la liste des signataires d’une pétition figurant au dossier d’un arrêté rejetant une demande d’ouverture le dimanche présentée par une société [7].

En l’occurrence, le requérant avait sollicité la communication de témoignages et de procès-verbaux d’audition dont la CADA et le juge administratif considéraient qu’ils faisaient apparaître le comportement d’une personne dont la divulgation était susceptible de lui porter préjudice, au sens du II. de l’article 6. Cette restriction trouve ici une justification assez claire. Il apparaissait en effet que la divulgation des informations contenues dans les témoignages et procès-verbaux sollicités aurait pu porter préjudice aux témoins et aux personnes à l’origine de la saisine de la CNDS, si leur identité avait été révélée aux services préfectoraux. Le Conseil d’Etat confirme donc que ces documents étaient bien de ceux dont la communication est réservée aux seules personnes intéressées.

Le requérant aurait cependant pu solliciter lui-même le bénéfice de l’article 6 en faisant valoir qu’il faisait justement partie de ces personnes intéressées. Mais, et c’est là le dernier apport de cette décision, le Conseil d’Etat a confirmé qu’il ne pouvait, dans les circonstances de l’espèce, être regardé comme une personne « intéressée » au sens du II. de l’article 6. Il précise sur ce point que des personnes n’ont la qualité d’intéressées au sens de ces dispositions que lorsque la communication de ces documents à des tiers serait de nature à leur porter préjudice. Le Conseil d’Etat confirme là encore l’interprétation restrictive de cette notion de personne intéressée retenue par la CADA. Ne peut être regardée comme telle qu’une personne concernée directement et personnellement par les informations contenues dans le document administratif, à raison du contenu de ce document ou de son utilisation [8].


Au-delà de ces multiples aspects, cette décision illustre une nouvelle fois la relativité du droit d’accès au documents administratifs qui n’est ni général, ni absolu. Dans son étude sur « le mythe de la transparence administrative », le professeur Jacques Chevallier faisait ce constat, lucide, que « l’image d’une administration dialoguant avec les administrés sur un pied d’égalité, travaillant sous le regard du public et en phase avec la société est une image idéalisée, idyllique, une image d’Epinal… L’idée d’une transparence administrative complète n’est qu’un rêve, un mirage, dont la matérialisation est irrémédiablement vouée à l’échec » [9].

Notes

[1] Cité par M. Jacques THYRAUD, avis n°378, présenté sur le projet de loi portant diverses mesures d’amélioration des relations entre l’administration et le public, Sénat, annexé au procès-verbal de la séance du 25 mai 1978.

[2] Remplacée depuis lors par la mission « déontologie de la sécurité » du Défenseur des droits.

[3] Recommandation n°2009-121 du 14 décembre 2009, rendue sur la saisine de M. André VEZINHET, député de l’Hérault.

[4] V. par exemple : CADA, avis n°2006-4070 du 28 septembre 2006, concernant le rapport d’expertise de l’assureur d’une communauté d’agglomération sur lequel celle-ci s’était fondée pour rejeter la demande d’indemnisation d’une société ; v. également : CADA, avis n°2007-4683 du 6 décembre 2007, à propos du courrier d’un particulier sur la base duquel l’administration avait pris une décision de retrait d’autorisation de travaux.

[5] V. par exemple : CADA, avis n°2008-1758 du 6 mai 2008, s’agissant du rapport de l’enquête publique sur un schéma directeur d’assainissement mettant personnellement en cause un responsable associatif, qui n’avait cependant qu’un caractère informatif et qui n’avait servi de fondement à aucune décision prise à l’encontre de l’intéressé.

[6] Le requérant ne pouvant se prévaloir des dispositions de l’article 3, il n’était plus besoin, pour rejeter sa demande, de préciser que les restrictions et exceptions de l’article 6 prévalaient sur l’application de l’article 3.

[7] CADA, avis du 16 février 1996, Hay c/ Société Allones distribution : JCl adm. Fasc. 109-10, n°34.

[8] V. par exemple : CADA, avis n°2003-3083 du 24 juillet 2003, à propos de la communication d’un bulletin d’hospitalisation à la personne intéressée.

[9] J. CHEVALLIER, Le mythe de la transparence administrative, in Information et transparence administratives, PUF 1988, pp. 239-275, cité par R. DENOIX DE SAINT-MARC, La transparence : vertus et limites, in Transparence et secret, colloque pour le 25e anniversaire de la loi du 17 juillet 1978 sur l’accès aux documents administratifs, la documentation française, août 2004.