L’obligation pour le rapporteur public de communiquer aux parties le « sens » de ses conclusions a été formellement instituée par le décret n°2009-14 du 7 janvier 2009, qui a par ailleurs largement redéfinit le rôle du rapporteur public devant les juridictions administratives. Cette obligation résulte désormais des dispositions de l’article R. 711-3 du code de justice administrative, qui prévoient que « si le jugement de l'affaire doit intervenir après le prononcé de conclusions du rapporteur public, les parties ou leurs mandataires sont mis en mesure de connaître, avant la tenue de l'audience, le sens de ces conclusions sur l'affaire qui les concerne ».

On sait qu’il s’agissait de la formalisation d’une pratique qui existait déjà au Conseil d’Etat, permettant aux parties de solliciter le sens de ces conclusions pour être mieux mises en mesure « d'apprécier l'opportunité d'assister à l'audience publique, d'y présenter des observations orales à l'appui de son argumentation écrite et, le cas échéant, de produire une note en délibéré » [1]. On sait aussi que c’est cette possibilité pour les avocats d’obtenir la communication du sens des conclusions du rapporteur public qui avait conduit la Cour européenne des droits de l’homme à considérer que l’absence de communication préalable des conclusions aux parties ne portait pas atteinte à l’article 6 de la Convention [2].

D’une « bonne pratique » des juridictions, la communication du sens des conclusions du rapporteur public est ainsi devenue une obligation procédurale substantielle, dont la méconnaissance est susceptible d’entacher d’irrégularité la décision rendue. Inévitablement, des dizaines de décisions rendues par les juges administratifs du fond ont été annulées, sur ce fondement, au cours des dernières années. Le contenu de cette obligation a par là même dû être peu à peu précisée par les cours, et plus encore, par le Conseil d’Etat. Il l’a fait par l’importante décision de Section Communauté d’agglomération du Pays de Martigues, rendue le 21 juin 2013, définissant très clairement la portée de l’obligation de communication du sens de ses conclusions par le rapporteur public [3]. Le Conseil d’Etat n’a pas pour autant achevé son œuvre. Dans deux récentes affaires, il a encore précisé la portée de cette obligation, notamment concernant les "conclusions accessoires au sens de l'article R. 711-3" et le contenu des indications portées à la connaissances des parties en cas d'annulation partielle d'une décision.

Près de six ans après l’entrée en vigueur du décret du 7 janvier 2009, l’on peut cerner de façon plus précise les contours de l’obligation de communication du sens de ses conclusions par le rapporteur public. Connaître précisément ces contours est aussi précieux pour les rapporteurs publics, à qui il appartient de se conformer aux prescriptions de l’article R. 711-3, qu’aux avocats publicistes, à qui il appartient de veiller scrupuleusement au respect de cette obligation de communication. Ce bref travail de synthèse s’attachera à revisiter l’ensemble des obligations particulières découlant de l’obligation générale de communication du sens de ses conclusions par le rapporteur public, qui peuvent constituer autant de vices d’irrégularité susceptible de justifier une annulation.

I. L’obligation de mettre les parties en mesure de prendre effectivement connaissance du sens des conclusions avant l’audience


La première obligation va de soit, mais mérite tout de même, au moins par esprit de complétude, d’être mentionnée. Le rapporteur public est tenu par l’obligation de communiquer le sens de ses conclusions, à peine d'irrégularité de la décision rendue sur les conclusions du rapporteur public. s’il est constaté que le sens des conclusions du rapporteur public n'a pas été porté à la connaissance des parties avant le début de l'audience, la décision en cause sera annulée [4].

Il faut préciser, et cela peut être moins évident, que les parties doivent avoir été mises effectivement en mesure de connaître le sens des conclusions avant l’audience. Il a ainsi jugé que l’obligation de communication avait été méconnue dans une hypothèse ou l’une des parties n’avait pas reçu les nouveaux « codes Sagace » de son dossier, et qui avait, de fait, été placé « dans l’impossibilité de prendre connaissance du sens des conclusions par voie électronique » [5]. Le Conseil d’Etat a également considéré que les prescriptions de l’article R. 711-3 avaient été méconnues dans une hypothèse dans laquelle la requérante et son mandataire ne s’étaient pas vu communiquer les codes confidentiels et n’avaient pu avoir accès au système informatique « Sagace », et alors même que le sens des conclusions avait bien été publié et que l’avis d’audience mentionnait la possibilité de consulter le sens de ces conclusion [6]. De manière plus sévère encore, il a été jugé que cette obligation avait été méconnue dans une affaire où un requérant, qui n’était matériellement pas en mesure de consulter le site Sagace, avait fait une demande écrite de communication du sens des conclusions, à laquelle il n’avait pas été répondu. Alors même que le sens des conclusions avait été mis en ligne, le Conseil d’Etat a estimé que, dans ces circonstances précises, le requérant n’avait pas été mis en mesure de connaître le sens des conclusions et annulé le jugement attaqué [7].

Il ne suffit donc pas que le sens des conclusions soit publié sur Sagace par le rapporteur public. Encore faut-il que le requérant ait effectivement été mis en mesure de connaître le sens de ces conclusions, soit en consultant l’application Sagace, soit en se le voyant notifier par courrier électronique ou postal.

II. L’obligation de communiquer le sens des conclusions dans un « délai raisonnable » avant la tenue de l’audience


Afin que la communication du sens des conclusions du rapporteur public puisse conserver une portée utile, le Conseil d’Etat n’exige pas seulement que la communication intervienne « avant la tenue de l’audience », mais plus strictement – et cette obligation ne résulte pas textuellement de l’article R. 711-3 – « dans un délai raisonnable avant l’audience » [8]. Autrement dit, il ne suffit pas que le rapporteur public publie le sens de ses conclusions sur Sagace avant l’audience pour que l’obligation de communication soit regardée comme étant respectée. Il lui incombe de le faire dans un délai tel que les parties puissent effectivement apprécier l’opportunité d’assister à l’audience publique, et le cas échéant, d’y présenter des observations orales.

L’examen de la jurisprudence récente semble indiquer que le sens des conclusions doit être communiqué au plus tard vingt-quatre heures avant la tenue de l’audience. Ainsi le Conseil d’Etat a-t-il expressément jugé que la communication avait bien été réalisée dans un délai raisonnable, dans des hypothèses ou le sens des conclusions avait été mis en ligne 48 heures avant l’audience [9]. Tout récemment, il a estimé que l’obligation de communication dans un délai raisonnable avait été respectée alors même que le rapporteur public n’avait indiqué au parties le sens de ses conclusions que « près de vingt-quatre heures » avant l’audience [10]. Peut-être de manière plus contestable, une cour a jugé que les parties avaient connaissance du sens des conclusions dans un délai raisonnable, alors que celui-ci n’avait été communiqué que la veille de l’audience à 12h, soit seulement 21 heures avant la séance [11].

En revanche, il a été jugé que l’une des parties n’avait pas été mise en mesure de connaître dans un délai raisonnable le sens des conclusions du rapporteur public dans une hypothèse ou le sens de ces conclusions lui avait été communiqué quatre heures avant le début de l’audience [12]. De même, cette obligation a été jugée méconnue dans une affaire où le sens des conclusions n'avait été porté à la connaissance des parties que la veille de l’audience (prévue le matin à 9h30) à 19h15, soit moins de quinze heures avant l’ouverture de la séance [13].

III. L’obligation de communiquer l’ensemble des éléments du dispositif de la décision que le rapporteur public envisage de proposer à la formation de jugement


La question la plus épineuse demeure celle du contenu et de la précision de la communication du sens de ses conclusions par le rapporteur public. C’est sans conteste le point qui a suscité les plus vifs débats [14].

1. Les conclusions principales. La question centrale était celle de savoir si la notion de « sens des conclusions » recouvrait le seul dispositif de la décision, ou si cette notion s’étendait aux motifs retenus. La réponse n’allait à l’évidence pas de soit. Ainsi le vice-président du Conseil d’Etat avait lui-même, dans une circulaire du 7 janvier 2009, fait valoir que « la notion de sens des conclusion devait être comprise comme visant non seulement le dispositif de la solution que le rapporteur public proposera à la formation de jugement d’adopter, mais encore l’indication du ou des moyens qui lui paraissent, à titre principal, devoir fonder cette solution » [15]. Une cour avait même été jusqu’à censurer un jugement en retenant que les dispositions de l’article R. 711-3 du code de justice administrative « impliquaient nécessairement, à peine d’irrégularité du jugement, que la communication ainsi prévue porte non seulement sur la solution que le rapporteur public propose à la formation de jugement d’adopter mais encore sur le ou les moyens lui paraissant, à titre principal, fonder cette décision » [16].

Ce n’est pas, cependant, la solution retenue in fine par Conseil d’Etat dans sa décision de Section Communauté d’agglomération du Pays de Martigues. Il a en effet estimé que les parties ne devaient être mises en mesure de connaître, sous peine d’irrégularité de la décision, que de « l’ensemble des éléments du dispositif de la décision que le rapporteur public compte proposer à la formation de jugement d’adopter ». Si le Conseil d’Etat a ajouté qu’il appartenait en outre au rapporteur public d’énoncer « les raisons qui déterminent la solution qu’appelle, selon lui, le litige, et notamment d’indiquer, lorsqu’il propose le rejet de la requête, s’il se fonde sur un motif de recevabilité ou sur une raison de fond, et, de mentionner, lorsqu’il conclut à l’annulation d’une décision, les moyens qu’il propose d’accueillir », c’était en précisant que la communication de ces informations n’était « pas prescrite à peine d’irrégularité de la décision ». Autrement dit, le rapporteur public n’est pas tenu de préciser les motifs qu’il entend retenir pour fonder la solution qu’il envisage de proposer à la formation de jugement.

En revanche, il lui incombe d’indiquer l’ensemble des éléments du dispositif, à l’exception de la réponse aux conclusions qui revêtent un caractère accessoire, avec suffisamment de précision. Dans le cadre de recours indemnitaire, le rapporteur public est tenu d’indiquer précisément s’il entend faire droit entièrement ou partiellement au requérant et de préciser le montant de l’indemnité qu’il propose de lui allouer, sans pouvoir se borner à indiquer « satisfaction totale ou partielle » [17]. Dans la même logique, le Conseil d'Etat a très récemment confirmé qu’un rapporteur public ne pouvait se contenter de conclure à l’annulation partielle d’une décision, sans définir précisément les contours de l’annulation proposée. S'il conclut à l'annulation partielle, il doit préciser dans quelle mesure cette décision doit être annulée, en indiquant par exemple les articles du dispositif concernés par l'annulation [18]. D’une manière générale, le sens des conclusions devra être aussi précis que le dispositif de la décision, et devra évidemment être en tous points conforme aux éléments de ce dispositif [19].

Enfin, il est constant qu’après avoir communiqué le sens des conclusions qu’il envisage de prononcer, le rapporteur public ne peut plus le modifier avant ou lors de l’audience, sans avoir préalablement, et dans un délai raisonnable, averti les parties qui avaient été avisées du sens initial des conclusions [20].

2. Les conclusions accessoires au sens de l'article R. 711-3. Dans sa décision Communauté d’agglomération du Pays de Martigues, le Conseil d’Etat a pris le soin d’exclure des éléments du dispositif devant être communiqués, « la réponse aux conclusions qui revêtent un caractère accessoire ». Cette notion de conclusions revêtant un caractère accessoire devait donc elle-même être précisée, le Conseil d’Etat ayant seulement précisé que celle-ci recouvrait les conclusions relatives à l’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative, c’est-à-dire, les demandes de frais irrépétibles. Pour justifier cette exclusion, Monsieur de Lesquen faisait valoir, en empruntant un raisonnement finaliste, que cette information n’avait pas de réelle importance pour la préparation de l’audience dès lors que, selon lui, elle ne déterminait pas la présence des parties et que les éventuelles observations pouvaient aisément être improvisées devant le juge [21].

Le champ des conclusions accessoires au sens de l'article R. 711-3 recouvre donc indéniablement les demandes de frais irrépétibles, mais l'on peut se demander s'il recouvre d'autres types de conclusions. Il semble en effet qu'il ne s'étende pas aux conclusions accessoires tendant à la mise en oeuvre de ses pouvoirs propres par le juge administratif.

3. Les conclusions tendant à la mise en oeuvre de ses pouvoirs propres par le juge. Restait à savoir si le rapporteur public devait également préciser dans le sens de ses conclusions, la réponse qu’il entendait donner aux conclusions présentées après les conclusions principales, notamment les conclusions à fin d’injonction ou d’astreinte et les conclusions tendant à ce que le juge mette en œuvre des pouvoirs qui lui sont propres. Monsieur de Lesquen avait déjà donné un début de réponse dans ses conclusions précitées, en indiquant que le sens des conclusions devrait sûrement englober « la réponse donner aux conclusions principales » ainsi que « les éventuelles conclusions incidentes ou provoquées des autres parties ». Il y intégrait également « les réponses qu’il est proposé de donner aux demandes accessoires, par exemple les interventions, les conclusions à fin d’injonction ou d’astreinte, ou encore lorsqu’il est proposé à la formation de jugement de mettre en œuvre les pouvoirs qui lui sont propres, que ce soit pour ordonner une expertise, renvoyer le jugement de l’affaire à une autre juridiction ou même infliger une amende pour recours abusif ».

Cette interprétation extensive de la notion de conclusions revêtant un caractère « accessoire » a été récemment confirmée par le Conseil d’Etat, qui a indiqué que « les conclusions à fin d’injonction, présentées sur le fondement de l’article L. 911-1 du code de justice administrative, ne revêtent pas un caractère accessoire pour l’application des dispositions de l’article R. 711-3 du même code », avant d’annuler comme irrégulier le jugement attaqué, au motif que le rapporteur public n’avait pas précisé dans le sens de ses conclusions la réponse qu’il entendait donner à une demande d’injonction [22]. Il y a tout lieu de penser que cette solution sera étendue aux conclusions tendant au prononcé d’une astreinte ou à la mise en œuvre par le juge de ses pouvoirs propres.

Le choix de l’expression « conclusions qui revêtent un caractère accessoire » est à l’évidence bien peu heureux. Les conclusions à fin d’injonction se trouvent ainsi être, au sens strict, des conclusions accessoires, qui ne revêtent cependant pas de caractère accessoire pour l’application de l’article R. 711-3 du code de justice administrative… Une telle ambiguïté lexicale risque, en dehors du petit cercle des techniciens du contentieux administratif, de créer des confusions fréquentes.


L’obligation de communication du sens des conclusions recèle ainsi de nouvelles et nombreuses subtilités, qui peuvent être autant de chausse-trapes pour les rapporteurs publics que de nouveaux leviers contentieux pour les avocats. En contentieux administratif comme ailleurs, le diable se cache souvent dans les détails...

Notes

[1] CE, 18 décembre 2009, Société Sogedame, n°305568 ; AJDA 2009.2431

[2] CEDH, 7 juin 2001, Kress c/ France, n°39594/98, AJDA 2001.675

[3] CE, 21 juin 2013, Communauté d’agglomération du Pays de Martigues, n°352427 ; RFDA 2013.805 concl. de Lesquen

[4] CE, 30 avril 2014, Ministre des finances et des comptes publics, n°369639

[5] CE, 2 février 2011, Centre hospitalier Jean Marcel, n°330642

[6] CE, 8 avril 2013, Ministre de l’économie et des finances, n°351136

[7] CE, 6 mai 2011, élection des assesseurs du tribunal paritaire des baux ruraux de Morlaix, n°339627

[8] CE, Sect. 21 juin 2013, Communauté d’agglomération du Pays de Martigues, n°352427, précité

[9] CE, 13 novembre 2013, Ministre de l’économie et des finances, n°356418

[10] CE, 29 septembre 2014, SNCF, n°365922

[11] CAA Nantes, 26 septembre 2014, SCEA Ker Anna, n°12NT02631

[12] CE, 23 octobre 2013, Société Bernard Leclercq Architecture, n°362437

[13] CE, 9 avril 2014, Commune d’Auxonne, n°364326

[14] v. notamment : F. Melleray, B. Noyer, L’information des parties sur le sens des conclusions du rapporteur public, AJDA 2013.1839

[15] cité par F. Melleray et B. Noyer, article précité

[16] CAA Nantes, 14 décembre 2012, Association EPAL, n°11NT02797

[17] CAA Marseille, 16 octobre 2014, La Poste, n°13MA01075

[18] CE, Sect. 5 décembre 2014, Commune de Scionzier, n°359769

[19] CAA Marseille, 14 avril 2014, Société Stratis, n°11MA03534

[20] CE, 5 mai 2006, Société Mullerhof, n°259957, AJDA 2006.961

[21] concl. de Lesquen, sur CE, Sect. 21 juin 2013, n°352427, précité, RFDA 2013.805

[22] CE, 20 octobre 2014, Commune de Rueil-Malmaison, n°371493