Intégrée au code général des impôts (CGI), au sein du chapitre consacré à l’enregistrement, à la publicité foncière et au timbre, la nouvelle contribution pour l’aide juridique se présente, en réalité, comme une conséquence logique de la réforme de la garde à vue, récemment approuvée par le Parlement[1] . Anticipant une augmentation importante des rémunérations versées aux avocats au titre de l’aide juridique, cette contribution est censée, en effet, le financement de cette nouvelle dépense dans une période budgétaire pour le moins tendue – c’est un euphémisme – et assurer, ainsi, « une solidarité financière entre l’ensemble des justiciables »[2] .

Désormais donc, et sous réserve d’une éventuelle censure constitutionnelle, un nouvel article 1635 bis Q du CGI viendra préciser qu’« une contribution pour l’aide juridique de 35 € est perçue par instance introduite en matière civile, commerciale, prud’homale, sociale ou rurale devant une juridiction judiciaire ou par instance introduite devant une juridiction administrative »[3] . Exigible dès l’introduction de l’action en justice[4] , ladite contribution sera à la charge du demandeur à l’instance qui s’en acquittera par voie de timbre mobile ou par voie électronique[5] . Du reste, conformément à l’objectif ayant présidé à sa création – financer les dépenses d’aide juridique –, le produit issu de cette dernière sera « affecté au Conseil national des barreaux » (CNB) et « intégralement destiné au paiement des avocats effectuant des missions d’aide juridictionnelle »[6] .

Certes, certaines restrictions ont d’ores-et-déjà été apportées au champ d’application de cette nouvelle contribution :
- 1°) d’un point de vue personnel, la loi prévoit expressément que la contribution ne sera due ni par l’Etat ni par les personnes bénéficiaires de l’aide juridictionnelle ;
- 2°) d’un point de vue matériel, et en ce qui concerne spécifiquement le contentieux administratif[7] , la loi a exclu l’exigibilité de cette contribution pour les procédures de référé-liberté engagées sur le fondement de l’article L. 521-2 du code de justice administrative (CJA), ainsi que « pour les recours introduits devant une juridiction administrative à l’encontre de toute décision individuelle relative à l’entrée, au séjour et à l’éloignement d’un étranger sur le territoire français ainsi qu’au droit d’asile ».

Toutefois, il ne faut pas s’y tromper : dissimulée derrière un intitulé relativement bienveillant, la nouvelle contribution envisagée ne représente ni plus ni moins qu’un authentique droit de timbre. Et, si la loi réserve au pouvoir réglementaire le soin de déterminer « les conséquences sur l’instance du défaut de paiement de la contribution »[8] , l’exposé des motifs détaillant le nouveau dispositif ne s’encombre quant à lui d’aucun faux suspense : selon lui, « l’acquittement de cette contribution deviendra une condition de recevabilité de la requête »[9] . Autrement dit, le non-respect de cette formalité se traduira – sous réserve du garde-fou que pourrait constituer l’invitation à régulariser – par le rejet de l’action engagée sans examen de son mérite.

Rendues applicables aux instances introduites à compter du 1er octobre 2011, ces dispositions consacrent donc une nouvelle résurrection – accompagnée, qui plus est, d’une réévaluation – du droit de timbre. Rétabli spécialement devant les tribunaux administratifs, les cours administratives d'appel et le Conseil d'Etat par la loi de finances pour 1994[10] , celui-ci – alors fixé à 100 francs (puis 15 euros) – avait pourtant été supprimé, à compter du 1er janvier 2004, à la faveur d’une ordonnance en date du 22 décembre 2003[11] . La plupart des auteurs spécialistes du contentieux administratif s’étaient alors réjouis d’une telle disparition : il s’agissait d’une « satisfaction » selon le professeur Bernard Pacteau[12] et d’une « bonne nouvelle » selon le professeur René Chapus[13] . Il est vrai qu’aujourd’hui, le contexte dans lequel s’inscrit cette résurrection a substantiellement changé, et le rétablissement de cette condition de recevabilité des recours n’est plus présenté comme un remède à l’encombrement des juridictions (mais comme la contrepartie budgétaire aux coûts engendrés par une réforme de procédure pénale). Cependant, sur le plan pratique, les conséquences demeurent les mêmes : renchérissant le coût de la justice, notamment administrative[14] , cette contribution rendra nécessairement plus difficile – ne serait-ce que symboliquement – l’exercice du droit au juge par les justiciables[15] . Ce n’est d’ailleurs pas un hasard si la loi a exclu l’instauration de cet obstacle pécuniaire pour certains contentieux impliquant des requérants particulièrement modestes et vulnérables – on pense notamment, pour l’ordre administratif, au contentieux des étrangers[16] . À propos des procédures initiées par ces requérants, l’exposé des motifs évoque ainsi le risque d’ « une entrave disproportionnée au droit d’accès à la justice ».

C’est qu’en réalité, le financement de l’aide juridique pouvait certainement être assuré par d’autres voies, plus respectueuses du droit au recours, que l’instauration de cette nouvelle contribution. Ainsi, il pourra être reproché au législateur d’avoir cédé à la facilité et même, d’avoir voulu faire d’une pierre deux coups, en assurant la prise en charge financière des dépenses engendrées par la réforme de la garde à vue tout en participant à la régulation du flux contentieux. En effet, si le législateur avait réellement souhaité faire de cette contribution une mesure de caractère purement et exclusivement fiscal, pourquoi l’exposé des motifs de l’article envisagerait-il alors une sanction de nature procédurale – à savoir, l’irrecevabilité de la requête – comme sanction du non-paiement de la contribution ?

Selon les informations publiées sur le site Internet du Conseil constitutionnel, 60 députés ont, le 13 juillet dernier, saisi celui-ci, sur le fondement de l’article 61, alinéa 2, de la Constitution, d’un recours contre la LFR pour 2011 : les conditions pour qu’un débat constitutionnel a priori ait lieu sur ce point semblent ainsi réunies. Il reste, cependant, à espérer que les saisissants formulent expressément des griefs à l’encontre des dispositions relatives à cette nouvelle contribution ou, à défaut, que le Conseil constitutionnel se saisisse d’office des motifs particuliers d’inconstitutionnalité dont elles pourraient, au vu des travaux parlementaires, être entachées. Naturellement, dans le cas où la discussion viendrait à être éludée, une question prioritaire de constitutionnalité (QPC) dirigée contre ce dispositif législatif pourrait encore être envisagée a posteriori. La contestation devant le Conseil d’Etat – cette fois-ci par voie d’action – des dispositions réglementaires imposées pour l’application de l’article 1635 bis Q du CGI, constituerait une bonne occasion d’engager ce débat constitutionnel[17] .

Dans l’hypothèse où la question viendrait à être effectivement soulevée devant le Conseil constitutionnel, la mobilisation des droits et libertés que la Constitution garantit[18] permettra peut-être, et à condition que le juge ne se retranche pas derrière le seul motif affiché de la loi[19] ni derrière l’opportune bonne administration de la justice[20] , de faire censurer ce qui pourrait bel et bien apparaître comme une « fausse bonne idée »[21] .

En toute hypothèse, en effet, si le rétablissement du droit de timbre venait à ne pas être regardé comme constituant une atteinte – suffisamment substantielle – au droit d’accès à la justice, force est toutefois d’admettre qu’il engendrera, sans nul doute, une complication du contentieux, dont la bonne administration de la justice, précisément, se serait bien passée[22] En l’absence d’une remise en cause de cette nouvelle disposition ou, à tout le moins, d’un débat sur sa légitimité et sa conformité aux textes supralégislatifs, le risque serait que le progrès constitué par la réforme de la garde à vue soit vécu, finalement, comme un retour en arrière – fût-il relatif – devant les juridictions non répressives.

Notes

[1] V. loi n° 2011-392 du 14 avril 2011 relative à la garde à vue.

[2] V. exposé des motifs accompagnant l’article 20 du projet de loi devant l’Assemblée nationale.

[3] Toutes les procédures juridictionnelles, à l’exclusion des affaires pénales, sont ainsi concernées par cette nouvelle contribution. Les juridictions de l’ordre administratif ne sont donc pas, cette fois-ci (à la différence de la réforme introduite par la loi n° 93-1352 du 30 décembre 1993 de finances pour 1994), les seules visées.

[4] À noter que, dans l’hypothèse où une même instance donnerait lieu à plusieurs procédures successives devant la même juridiction, la contribution ne serait due qu’au titre de la première des procédures intentées.

[5] Dans le cas où l’instance viendrait à être engagée par un auxiliaire de justice, celui-ci acquitterait alors directement, pour le compte de son client, le montant de la contribution (et il le ferait alors par voie électronique exclusivement).

[6] Le texte apporte, à cet égard, un certain nombre de modifications, d’une part, à la loi n° 71 1130 du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques, d’autre part, à la loi n° 91 647 du 10 juillet 1991 relative à l’aide juridique.

[7] S’agissant du contentieux judiciaire, on notera que la contribution n’est pas exigible pour : les procédures introduites devant la commission d’indemnisation des victimes d’infraction, le juge des enfants, le juge des libertés et de la détention et le juge des tutelles ; les procédures de traitement des situations de surendettement des particuliers et les procédures de redressement et de liquidation judiciaire ; la procédure mentionnée à l’article 515-9 du code civil (hypothèse de violences conjugales) ; ou encore celle mentionnée à l’article L. 34 du code électoral (cas d’omission ou de radiation des listes électorales).

[8] L’article 1635 bis Q du CGI dispose d’ailleurs, in fine, qu’ « un décret en Conseil d’État précise les modalités d’application du présent article, notamment ses conditions d’application aux instances introduites par les avocats au Conseil d’État et à la Cour de cassation ».

[9] C’est, du reste, ce qu’avait décidé le Conseil d’Etat réuni en Section, dans son avis contentieux du 18 février 1994, Mme Chatbi, Rec., p. 80, à propos du droit de timbre restauré en 1994 (malgré les conclusions en sens contraire du commissaire du gouvernement Ronny ABRAHAM et l’existence d’un précédent inverse consacré par une décision CE, 5 janvier 1962, Rietsch, Rec., p. 11).

[10] V. loi n° 93-1352 du 30 décembre 1993 de finances pour 1994 (dérogeant ainsi au principe de la gratuité des actes de justice devant les juridictions civiles et administratives posé par la loi n°77-1468 du 30 décembre 1977).

[11] V. ordonnance n° 2003-1235 du 22 décembre 2003 relative à des mesures de simplification en matière fiscale et supprimant le droit de timbre devant les juridictions administratives.

[12] Bernard PACTEAU, « Le contentieux administratif, affranchi du timbre », RFDA 2004, p. 89.

[13] René CHAPUS, Droit du contentieux administratif, Montchrestien, 13 éd., 2008, p. 526-531. Ce dernier se montrait particulièrement critique à propos du retour, en 1994, d’un tel mécanisme, évoquant à son endroit une « régression » et refusant l’idée d’une « juridiction à péage ».

[14] Et cela, hormis les exceptions susmentionnées, quels que soient l’objet du litige, son enjeu financier ou encore la nature du requérant (particulier, institutionnel…).

[15] Gaston Jèze ne voyait-il pas dans le recours pour excès de pouvoir « l'arme la plus efficace, la plus économique et la plus pratique qui existe au monde pour défendre les libertés individuelles » ? (in « Les libertés individuelles », Annuaire de l’institut international de droit public, 1929, p. 180).

[16] On notera, cependant, que d’autres contentieux, tels que ceux relatifs au droit au logement opposable ou aux aides sociales – pourtant censés faire intervenir des requérants également démunis – n’ont pas été exclus par le législateur du champ de la contribution.

[17] À défaut, ou même en parallèle de cette QPC, le contrôle de conventionnalité de la loi – au regard, notamment, des articles 6 § 1 et 13 de la Convention européenne des droits de l’homme, d’une part, et 47 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, d’autre part – pourra être, naturellement, actionné lui aussi. À cette occasion, les requérants ne pourront pas manquer d’exploiter les arguments développés par la Cour de Strasbourg dans l’affaire Guillard c. France, 15 janvier 2009, req. n° 24488/04, et, notamment, ceux que l’on retrouve aux paragraphes 33 à 50 de l’arrêt (idées de vulnérabilité de certains justiciable, d’automaticité de la sanction de procédure, de moyens inappropriés aux objectifs poursuivis, d’absence de nécessité ou encore de charge disproportionnée).

[18] Sont concernés, en particulier, les droits à un recours juridictionnel effectif et à un procès équitable ou le principe d’égalité des usagers devant le service public de la justice et des citoyens devant les charges publiques.

[19] La difficulté étant ici que la création de cette nouvelle contribution est présentée comme permettant, précisément, une protection accrue des droits fondamentaux dans le cadre de la procédure pénale : il sera ainsi aisé pour le juge d’opposer ce motif à l’éventuelle argumentation tirée de l’atteinte à l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789. L’une des stratégies susceptibles d’être adoptées par les requérants pourra donc consister à dénoncer l’absence de conciliation juste et proportionnée opérée par le législateur entre les différents droits fondamentaux en cause : les circonstances, qu’en dehors des quelques rares exceptions prévues par la loi, la contribution soit quasi systématique et générale, qu’elle soit exigée abstraction faite de l’objet du litige, de son enjeu financier, des ressources et de la nature du requérant, que son paiement soit exclu pour certaines catégories de procédure alors qu’il est maintenu pour d’autres types de contentieux présentant les mêmes caractéristiques, que la sanction de l’irrecevabilité de la requête ne soit pas justifiée au regard de l’objectif de la loi, etc., pourront peut-être être invoquées pour tenter de caractériser l’existence d’une atteinte disproportionnée au droit à un accès égal au juge.

[20] Érigée au rang d’objectif de valeur constitutionnelle depuis la décision CC, n° 2009-595 DC du 3 décembre 2009, Loi organique relative à l’application de l’article 61-1 de la Constitution, Rec. CC, p. 206.

[21] M.-C. ROUAULT, « La suppression du droit de timbre, une simplification bienvenue », AJDA, 2004, p. 169.

[22] On pourra, sur ce point, se reporter utilement aux commentaires – prémonitoires ? – du Professeur René Chapus qui déclarait dans les paragraphes de son ouvrage Droit du contentieux administratif, consacrés à la question du droit de timbre (op. cit., n° 624 et s.) : « la suppression du droit de timbre ne doit pas être doublée de son oubli : ne doit pas être méconnu l’intérêt intemporel des développements jurisprudentiels qui ont finalement déterminé dans presque tous ses aspects le régime applicable et dont l’inattendue complexité a valeur d’une leçon ».