Jusqu’à récemment, et précisément jusqu’à la révision constitutionnelle de l’été 2008, une proposition de résolution tendant à la création d’une commission d’enquête émanant de l’opposition était fréquemment déposée, elle suscitait régulièrement le débat, mais rien de plus : pour que la commission puisse effectivement être créée, la résolution devait être adoptée par l’Assemblée nationale, ce qui était rarement le cas. En revanche, désormais, depuis l’introduction dans la Constitution d’un article 51-1 par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008, « le règlement de chaque assemblée détermine les droits des groupes parlementaires constitués en son sein. Il reconnaît des droits spécifiques aux groupes d’opposition de l’assemblée intéressée ainsi qu’aux groupes minoritaires ». Ainsi, depuis sa révision par la résolution du 27 mai 2009, le Règlement de l’Assemblée nationale octroie un « droit de tirage » à chaque groupe de l’opposition et aux groupes minoritaires, lequel se traduit par la possibilité pour « chaque président de groupe d’opposition ou de groupe minoritaire (de) demander, une fois par session ordinaire, (…) en Conférence des présidents, qu’un débat sur une proposition de résolution tendant à la création d’une commission d’enquête (…) soit inscrit d’office à l’ordre du jour d’une séance »[1]. Si la proposition de résolution est naturellement soumise aux voix, « seuls les députés défavorables à la création de la commission d’enquête participent au scrutin » et « la demande de création d’une commission d’enquête peut être rejetée à la majorité des trois cinquièmes des membres de l’Assemblée »[2], soit 347 députés qui doivent s’exprimer contre la proposition et, donc, contre la création de la commission.

Dans l’absolu, ce nombre de voix pourrait être atteint : si aux 316 membres et membres apparentés du groupe UMP s’ajoutent les 24 membres et membres apparentés du groupe Nouveau Centre et les 8 députés non-inscrits[3], on aboutit à un total de 348 députés, ce qui pourrait même permettre au Président de l’Assemblée de se conformer à la tradition et de ne pas prendre part au vote. Cependant, cette majorité des trois cinquièmes nécessaire au rejet de la résolution sera très difficilement atteinte car plusieurs députés de la majorité ou non-inscrits ont manifesté un intérêt à la création d’une telle commission d’enquête. Aussi, l’inscription de cette proposition de résolution à l’ordre du jour ne pouvant pas, a priori, être refusée car les conditions d’irrecevabilité mentionnées aux articles 138 et 139 du Règlement de l’Assemblée nationale ne sont pas remplies[4], les députés de la majorité ont argué de son inconstitutionnalité pour demander qu’elle soit retirée. En effet, on estime que la création de cette commission d’enquête « reviendrait à mettre en cause la responsabilité du Président de la République devant le Parlement »[5] et « elle ne respecterait pas l’article 51-2 de la Constitution, issu de la révision du 23 juillet 2008, selon lequel la création de commissions d’enquête au sein des assemblées parlementaires ne peut intervenir que dans le cadre du contrôle de l’action du Gouvernement ou de l’évaluation des politiques publiques ; elle ne respecterait pas le principe de l’autonomie financière de la présidence de la République ; elle ne respecterait pas le régime particulier de responsabilité du Président de la République, prévu par les articles 53 2, 67 et 68 de la Constitution »[6].

C’est donc précisément cette question de la constitutionnalité de cette résolution qu’il convient d’examiner plus avant car, même si, de prime abord, les arguments à l’appui de son inconstitutionnalité pourraient parfois paraître convaincants, ils demeurent très difficilement défendables, et, surtout, ils ne résistent pas à une analyse détaillée des dispositions de notre Constitution, lesquelles permettent de convaincre de la parfaite conformité à la Constitution de la création d’une commission d’enquête sur la gestion des finances publiques, fussent-elles celles de l’Élysée. On s’en convaincra en examinant un à un les arguments à l’appui de l’inconstitutionnalité de cette proposition de résolution, et l’on montrera que les pouvoirs de contrôle du Parlement par les commissions d’enquête sont faiblement encadrés (1), que l’autonomie financière de la Présidence de la République n’est nullement remise en cause (2) et que la responsabilité du Chef de l’État est largement épargnée (3). Enfin, on démontrera que le principe de séparation des pouvoirs est préservé (4).

1 - Le faible encadrement du pouvoir de contrôle du Parlement à travers les commissions d’enquête

Le pouvoir de contrôle du Parlement est encadré par la Constitution : son article 24 dispose en effet que « le Parlement vote la loi. Il contrôle l’action du Gouvernement. Il évalue les politiques publiques », tandis que son article 51-2 dispose que « pour l’exercice des missions de contrôle et d’évaluation définies au premier alinéa de l’article 24, des commissions d’enquête peuvent être créées au sein de chaque assemblée pour recueillir, dans les conditions prévues par la loi, des éléments d’information ». La combinaison de ces deux articles conduit très clairement à la conclusion que les commissions d’enquête ne peuvent être créées qu’afin de contrôler l’action du Gouvernement ou d’évaluer les politiques publiques. Or il ne fait pas de doute que la Présidence de la République ne relève pas du Gouvernement et que, par conséquent, le Parlement ne peut pas directement contrôler son action, à ce titre. En revanche, en tant qu’institution de la République, la Présidence participe de la détermination et de la conduite des politiques publiques. Certes, en vertu de l’article 20 de la Constitution, il revient au Gouvernement de déterminer et de conduire « la politique de la nation », et c’est donc ce dernier qui demeure le principal concerné par la gestion des politiques publiques, mais l’article 5 de notre Constitution dispose, quant à lui, que « le Président de la République (…) assure, par son arbitrage, le fonctionnement régulier des pouvoirs publics ainsi que la continuité de l’État ». Quand bien même cela se limite à un arbitrage, le Président de la République assure une gestion des politiques publiques, précisément en veillant à leur bon fonctionnement. Aussi, un tel argument ne saurait être retenu à l’appui de l’inconstitutionnalité de la création d’une commission d’enquête tendant à examiner des faits relatifs aux deniers publics de l’Élysée.

D’autant plus que les missions des commissions d’enquête sont précisément déterminées par l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, selon laquelle « les commissions d’enquête sont formées pour recueillir des éléments d’information soit sur des faits déterminés, soit sur la gestion des services publics ou des entreprises nationales, en vue de soumettre leurs conclusions à l'assemblée qui les a créées »[7]. Ainsi que l’a relevé Thierry Mariani, rapporteur de la Commission des lois sur la proposition de résolution, la révision constitutionnelle de juillet 2008 ne semble pas avoir remis en cause cette disposition. Dès lors, le recueil d’éléments d’information sur des faits déterminés, même s’ils se déroulent au Palais de l’Élysée, relève des missions d’une commission d’enquête.

2 - La non remise en cause de l’autonomie financière de la Présidence de la République

À l’instar de tous les pouvoirs publics, le budget de la Présidence de la République est voté par la Loi de finances de chaque année, notamment au titre de la mission Pouvoirs publics. Cela ne l’empêche nullement, alors même que ce budget est voté par le Parlement, de bénéficier d’une autonomie financière, c’est-à-dire d’une assez grande liberté dans la gestion des fonds ainsi octroyés. Toutefois, cela ne la soustrait pas à tout contrôle. D’une part, ainsi que l’a également mentionné le Rapporteur Thierry Mariani lors de la discussion en Commission des lois, un rapporteur spécial de la Commission des finances de chacune des assemblées est désigné sur cette mission Pouvoirs publics et il est chargé d’effectuer un contrôle sur pièces et sur place des crédits ainsi alloués, ce qui inclut la Présidence de la République[8]. Aussi, autonomie ne signifie pas absence totale de contrôle, d’autant plus qu’en l’espèce, la commission d’enquête qui pourrait être créée ni ne remet en cause, ni ne sanctionne la gestion financière de la Présidence de la République, mais elle se bornerait à « recueillir des éléments d’information », ainsi que le précise l’article 6 de l’ordonnance précitée.

On peut également ajouter qu’en vertu de la Constitution elle-même, et précisément de l’article 14 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, « tous les citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d’en suivre l’emploi, et d’en déterminer la quotité, l’assiette, le recouvrement et la durée ». Suivre l’emploi de la contribution publique revient, principalement, à contrôler la gestion des crédits alloués aux pouvoirs publics, « sur pièces et sur place » : cela est le rôle des rapporteurs spéciaux. Mais cela peut également consister dans l’examen, par les représentants des citoyens (les parlementaires et, en l’espèce, les députés), de faits qui ont mis en cause cette contribution. C’est précisément l’objet de la création de cette commission d’enquête, laquelle met ainsi directement en œuvre une disposition constitutionnelle.

3 - La responsabilité du Chef de l’État épargnée

La mise en cause de la responsabilité du Président de la République est très strictement encadrée par la Constitution. On ne s’arrêtera pas sur l’article 53-2, lequel concerne la mise en cause de cette responsabilité devant la Cour pénale internationale, car cela ne relève nullement de la question ici abordée. On ne reviendra pas non plus sur le débat relatif à la mise en cause de la responsabilité du Président de la République devant les juridictions ou toute autorité administrative[9].

Il demeure dès lors, en vertu de l’article 68 de la Constitution, que « le Président de la République ne peut être destitué qu’en cas de manquement à ses devoirs manifestement incompatible avec l’exercice de son mandat. La destitution est prononcée par le Parlement constitué en Haute Cour ». C’est en se fondant sur cet article, et sur l’irresponsabilité dont le Président bénéficie au titre de l’article 67, que les défenseurs de l’inconstitutionnalité de la proposition de résolution clament son irrecevabilité, car elle tendrait à mettre en cause la responsabilité du Chef de l’État. On serait tenté de croire, en effet, qu’une enquête sur la gestion des fonds publics pourrait conduire à demander à l’autorité ayant géré ces fonds de rendre des comptes sur cette gestion, ce qui reviendrait à la mise en cause de sa responsabilité. Or, parce qu’il s’agit en l’espèce du Président de la République, cela n’est constitutionnellement pas possible.

Mais un tel argument se fonde sur le postulat erroné qu’une commission d’enquête met en cause la responsabilité de l’enquêté, par l’enquêteur : ce n’est précisément pas le cas. Pour s’en convaincre, il suffit de se reporter à la Constitution elle-même. En effet, à propos du Gouvernement, celle-ci prévoit un mécanisme de mise en cause de la responsabilité de ce dernier, par les mécanismes prévu à l’article 49, tout en prévoyant, parallèlement mais sans les confondre, un mécanisme de contrôle par des commissions d’enquête. S’il est possible d’admettre que le rapport d’une commission d’enquête puisse aboutir à la mise en cause de la responsabilité du Gouvernement, par le dépôt et, éventuellement, l’adoption d’une motion de censure, cela n’est pas systématique. Par conséquent, création d’une commission d’enquête et mise en cause de la responsabilité d’une autorité politique sont peut-être complémentaires, mais radicalement distinctes, le rapport de la commission d’enquête lui-même n’engageant pas la responsabilité du gouvernement.

Et elles demeurent complémentaires même à l’égard du Président de la République. Car rien n’interdit, une fois la commission d’enquête créée et après que celle-ci aura rendu son rapport, d’initier la procédure prévue à l’article 68 de la Constitution. Mais, une nouvelle fois, la procédure sera radicalement distincte.

4 - Le principe de la séparation des pouvoirs préservé

L’absence de mise en cause de la responsabilité du Chef de l’État par le Parlement justifie déjà que le principe de la séparation des pouvoirs soit préservé. Mais on pourrait ajouter qu’une telle commission d’enquête permettrait au Parlement de s’immiscer dans les pouvoirs de l’exécutif, et en particulier dans les pouvoirs présidentiels, ce qui serait alors contraire à l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen. Cependant, une nouvelle fois, ce n’est nullement l’objet d’une commission d’enquête.

En effet, une telle commission n’a que des pouvoirs d’investigation et de proposition : elle peut enquêter, elle peut auditionner, elle peut formuler des propositions dans le cadre de son rapport, lesquelles peuvent aboutir à des réformes permettant d’éviter que les faits ne se reproduisent. Mais elle n’intervient nullement dans les affaires ou compétences de l’enquêté, ici, du pouvoir exécutif. Mieux, elle contribue à donner tout son sens au principe de la séparation des pouvoirs, non pas en tant que principe imposant l’isolation et l’indépendance desdits pouvoirs, mais davantage en tant que principe permettant une collaboration entre eux, et entre les organes qui les exercent, afin d’engendrer un équilibre mutuel. En effet, une commission d’enquête, dans son principe, est un travail de parlementaires qui tend à mettre au jour des informations quant aux agissements des pouvoirs publics en général et peut donc constituer, à ce titre et ainsi qu’on l’a évoqué, un préalable nécessaire à toute autre forme de contrôle.

À propos de cette commission d’enquête en particulier, on pourrait alors avancer l’argument de l’indépendance et de la neutralité qui s’attache à la Présidence de la République pour tenter de justifier son détachement de toute ingérence de la part des parlementaires. C’est à peu près le même type d’arguments que l’on avait avancé lors de la mise en place de la commission d’enquête sur l’affaire d’Outreau, sous prétexte qu’il s’agissait d’enquêter sur une procédure judiciaire et que, par conséquent, le pouvoir législatif n’avait pas à en connaître[10]. S’il est vrai que le législateur ne saurait s’immiscer dans les affaires de l’autorité judiciaire en se faisant juge en lieu et place d’un juge (en dehors de certains cas constitutionnellement définis), on a reconnu en 2005 que, « la justice étant rendue au nom du peuple français, il était logique que ses représentants s’intéressent aux dysfonctionnements de la justice à partir d’un cas particulier »[11]. En l’espèce, la situation est identique car il s’agit, pour des parlementaires représentant les citoyens, de recueillir des informations sur la gestion et l’utilisation des finances de l’État, lesquelles sont engagées par ce même Parlement, au nom des mêmes citoyens. La Présidence de la République est et demeure une institution indépendante et neutre, mais cela ne lui retire pas l’obligation de l’être en toute transparence, notamment quant à l’utilisation des fonds publics[12].


Aucun obstacle constitutionnel ne semble donc s’élever contre la création de cette commission d’enquête, tant son objet, précisément défini par la résolution, paraît conforme à la Constitution. Sur un plan politique, gageons que le Président de la République, s’il se conforme à son souci de transparence qui avait motivé la soumission des comptes de l’Élysée au contrôle de la Cour des comptes, ne devrait nullement être surpris que cet effort de transparence soit poursuivi par les parlementaires. Sans juger de l’opportunité d’une commission d’enquête sur ce sujet précis, car on laisse cette tâche aux parlementaires eux-mêmes, on demeure convaincu que le Bureau de l’Assemblée nationale, réuni par le Président le 26 novembre prochain, ne pourra pas s’opposer à sa création pour des raisons constitutionnelles.

Notes

[1] Article 141, al. 2 du Règlement de l’Assemblée nationale.

[2] Article 141, al. 3 du Règlement de l’Assemblée nationale.

[3] Ils sont tous de tendance droite ou centre droit.

[4] Il s’agit, d’une part, de l’irrecevabilité pour création « d’une commission d’enquête ayant le même objet qu’une mission effectuée dans les conditions prévues à l’article 145-1 ou qu’une commission d’enquête antérieure, avant l’expiration d’un délai de douze mois à compter du terme des travaux de l’une ou de l’autre » (art. 138), ou, d’autre part, de l’impossibilité de créer une telle commission « Si le garde des sceaux fait connaître que des poursuites judiciaires sont en cours sur les faits ayant motivé le dépôt de la proposition » (art. 139).

[5] Propos de Dominique Perben, Compte rendu n° 16 de la Séance de la Commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République du Mardi 17 novembre 2009, 11 heures.

[6] Propos de Thierry Mariani, Rapporteur, Compte rendu n° 16 de la Séance de la Commission des lois, précité.

[7] Art. 6, I, al. 2 de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, JORF du 18 novembre 1958, p. 10336.

[8] Selon l’art. 57, al. 1 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001, relative aux lois de finances (JORF du 2 août 2001, p. 12480), « les commissions de l’Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances suivent et contrôlent l’exécution des lois de finances et procèdent à l’évaluation de toute question relative aux finances publiques. Cette mission est confiée à leur président, à leur rapporteur général ainsi que, dans leurs domaines d’attributions, à leurs rapporteurs spéciaux et chaque année, pour un objet et une durée déterminés, à un ou plusieurs membres d’une de ces commissions obligatoirement désignés par elle à cet effet. A cet effet, ils procèdent à toutes investigations sur pièces et sur place, et à toutes auditions qu’ils jugent utiles »

[9] Article 67 de la Constitution.

[10] Philippe Houillon, Rapport n° 3125 fait au nom de la Commission d’enquête chargée de rechercher les causes des dysfonctionnements de la justice dans l’affaire dite d’Outreau et de formuler des propositions pour éviter leur renouvellement, 6 juin 2006, XIIème Législature, pp. 24 et s.

[11] Ibidem, p. 25.

[12] Tant que la transparence est possible, bien entendu : il va de soi qu’il peut s’avérer indispensable de ne pas révéler, immédiatement, l’utilisation qui est faite des fonds publics, dans certains cas, notamment ceux relatifs à la défense nationale et la sécurité extérieure.