Le droit au logement décent et indépendant est donc conditionné, pour les étrangers – communautaires ou ressortissants de pays tiers – à la régularité de leur séjour et la permanence de leur résidence. Il s’agit là de conditions assez classiques en droit de la protection sociale[1]. La seconde est notamment définie par un avis du Conseil d’Etat du 8 janvier 1981. La première, apparue dans la loi « Barzach » du 29 décembre 1986, a été généralisée par la loi « Pasqua II » d’août 1993 et validée par le Conseil constitutionnel.

Mais, compte tenu de ces conditions, de quel droit bénéficient les réfugiés et les demandeurs d’asile déboutés, notamment lorsqu’ils ont été accueillis dans le cadre du dispositif national d’accueil et résidaient dans un Centre d’accueil pour les demandeurs d’asile (CADA) ?

Nous constaterons que la résolution de cette question passera par l’analyse d’une ordonnance du Tribunal administratif de Toulouse du 11 avril 2008 , reconnaissant au nom de la protection de la « dignité des personnes composant la famille concernée » un droit à l’hébergement au titre du dispositif de veille sociale à une demandeuse d’asile déboutée (A) et d’une lettre du ministère de l’Immigration au président du comité de suivi du « droit au logement opposable » à l’initiative de l’association France terre d’asile qui nous amènera à nous pencher sur la question de savoir si le DALDI constitue une « prestation essentielle » d’assistance sociale (B).

A – Demandeurs d’asile déboutés : un droit d’hébergement à défaut de droit au logement

L’exigence légale pour accéder au DALDI aurait pu être plus radicale que celle de régularité et de permanence du séjour figurant à l’article L.300-1 CCH. Au cours de la discussion parlementaire, un amendement avait été déposé par « l’amendeur fou » [2] et multirécidiviste pour écarter tous les étrangers non titulaires d’une carte de résident de l’invocation de ce droit. Cela représente plusieurs centaines de milliers de personnes[3]...

Cette exclusion est pourtant injustifiée et contraire à la jurisprudence du Conseil constitutionnel et de la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH 25 octobre 2005 Niedzwiecki c/ Allemagne). Elle provoqua d’ailleurs une vive réaction des associations et fut finalement abandonnée par le gouvernement (v. notamment ce communiqué d'Act up).

Quoi qu’il en soit les sans-papiers sont exclus du bénéfice du droit au logement décent et indépendant. Cette exclusion concerne aussi les demandeurs d’asile déboutés. Or, depuis la réforme issue de la loi « Sarkozy » du 24 juillet 2006, la logique du dispositif national d’accueil des demandeurs d’asile est de renforcer le contrôle social sur les demandeurs d’asile durant l’examen de leur demande afin de pouvoir plus facilement les localiser et les renvoyer lorsqu’elle est rejetée (c’est-à-dire dans plus de 90% des cas). Cela revient à une quasi assignation à résidence des demandeurs d’asile.

En ce sens, le Code du travail prévoit, depuis la loi de 2006, que les demandeurs d’asile qui sont hébergés dans un centre d’accueil des demandeurs d’asile (CADA) ne peuvent bénéficier de l’aide temporaire d’attente (ATA) – ce qui renforce leur dépendance à ces centres.

L’ATA est aussi supprimée en cas de refus d’une offre d’hébergement dans le dispositif national d’accueil des demandeurs d’asile (art. L.351-9-1 Code du travail). Enfin, en cas de rejet définitif d’une demande d’asile, l’OFPRA transmet électroniquement la décision aux gestionnaires pour que le demandeur quitte, dans les plus brefs délais, le centre[4] ou perde l’ATA[5] (voir Circulaire du 03 mai 2007 relatif aux modalités d’admission en CADA).

Un demandeur d’asile débouté a néanmoins, comme tout sans papier, accès au dispositif de veille sociale. Certes, on se souvient que l’amendeur frénétique – encore lui – avait tenté d’exclure par un amendement au texte de la loi Hortefeux les irréguliers de l’accès à l’hébergement d’urgence[6]. Mais face à la levée de bouclier des associations et à la réaction du haut-commissaire aux solidarités actives, la commission des lois du Sénat avait supprimé cet amendement.

L’accès à un hébergement d’urgence par une demandeuse d’asile déboutée et sa famille était justement l’enjeu de la requête en référé-suspension ayant donné lieu à l’ordonnance du Tribunal administratif de Toulouse du 11 avril 2008. Cette ordonnance n’a pas connu le même retentissement que celle du juge des référés du TA de Paris. Elle ne constitue pourtant pas moins un utile précédent.

Entrée en France en 2005, cette ressortissante albanaise a été définitivement déboutée de sa demande d’asile le 8 septembre 2007. Elle a néanmoins été maintenue, avec ses deux-filles, de manière dérogatoire dans un centre d’accueil pour les demandeurs d’asile (CADA) jusqu’au 28 mars 2008.

Sans ressources, elle s’est alors retrouvée sans domicile et n'a pu être provisoirement hébergée que grâce à l'intervention du Secours catholique ou de bénévoles. Etant en situation irrégulière, elle ne pouvait s’adresser aux commissions de médiation pour bénéficier du DALDI et ce alors même ses deux-filles sont scolarisées en France et que la seconde y est née. L’irrégularité de la mère rejaillit sur le droit des enfants à avoir un toit[7], alors même que tous les enfants devraient bénéficier du droit au logement en application de l’article 27 de la convention internationale des droits de l’enfant[8].

A défaut de droit au logement, la requérante a formulé une demande d'hébergement dans le cadre du dispositif de veille sociale auprès du directeur départemental de l'action sanitaire et sociale les 3 et 5 avril 2008. Il n’a pas donné suite à cette demande alors même qu’il avait été alerté de ce cas dès octobre 2007 (c’est-à-dire dans le mois du rejet définitif de sa demande d’asile).

Pourtant l’article L111-3-1 du Code de l’action sociale et des familles (issu de la loi du 24 juillet 2006) prévoit que « la demande d'admission à l'aide sociale dans les centres d'hébergement et de réinsertion sociale (…) est réputée acceptée lorsque le représentant de l'Etat dans le département n'a pas fait connaître sa réponse dans un délai d'un mois qui suit la date de sa réception ». Il est précisé que : « Lorsque la durée d'accueil prévisible n'excède pas cinq jours, l'admission à l'aide sociale de l'Etat est réputée acquise ».

Compte tenu de l’urgence de la situation, le silence du directeur départemental a été contesté par la voie d’une requête en annulation complétée d’une demande en référé-suspension[9].

En l’espèce, le juge estime la condition d’urgence du référé-suspension est remplie dès lors que « l'absence de réponse à la demande d'hébergement » est de nature à porter gravement atteinte « aux conditions de vie et, partant, à la dignité des personnes composant la famille concernée ».

On rapprochera cette motivation de l’ordonnance rendue par le juge des référés du Conseil d’Etat le 5 janvier 2007 dans l’affaire « Ministre de l’Intérieur c/ Solidarité des Français » concernant l’indigeste « soupe aux cochons ». Dans cette affaire le Conseil d’Etat avait estimé qu’une interdiction de ce rassemblement discriminatoire était fondé dès lors que « l’arrêté contesté prend en considération les risques de réactions à ce qui est conçu comme une démonstration susceptible de porter atteinte à la dignité des personnes privées du secours proposé et de causer ainsi des troubles à l’ordre public ».

S’agissant du doute sérieux, le juge des référés rappelle que l’article R. 348-3 du CASF prévoit que dès qu'une décision d’asile définitive a été prise, le préfet en informe « sans délai » le gestionnaire du CADA. La personne hébergée doit quitter dans le mois le centre mais peut y être maintenue jusqu'à ce qu'une solution d'hébergement ou de logement lui soit présentée « dans la limite d'une durée de trois mois à compter de la date de notification », renouvelable une fois, de manière exceptionnelle et avec l’accord du préfet.

Il est aussi précisé que le gestionnaire « prend toutes mesures utiles pour lui faciliter l'accès à ses droits, au service public de l'accueil ainsi qu'à une offre d'hébergement ou de logement adaptée ».

Le doute sérieux sur la légalité de la décision vient donc du fait qu’alertée sur cette situation par service social du CADA dès octobre 2007 la DDASS n’a proposé aucune solution d’hébergement.

Compte tenu de cette passivité et de la « grande précarité » dans laquelle se trouve la famille concernée, le juge des référés retient le moyen d'erreur manifeste d'appréciation entachant le rejet de la demande d’hébergement.

Il suspend par conséquent l'exécution de la décision implicite et donne injonction au préfet de réexaminer la demande dans les 48 heures.

Privée du droit au logement, la requérante et sa famille a pu bénéficier d’un droit d’hébergement au nom de la dignité de la personne humaine.

Qu’en est-il de l’application du DALDI aux réfugiés ainsi qu’aux bénéficiaires de la protection subsidiaire ?

B – Le DALDI, une prestation sociale essentielle accessible aux bénéficiaires de la protection subsidiaire ?

L’association France terre d’asile a attiré l’attention du comité de suivi du droit au logement opposable sur des problèmes d’interprétation de la loi du 5 mars 2007 aux réfugiés et aux bénéficiaires de la protection subsidiaire.

Le décret fixant précisément la liste des titres exigés à l’article L.300-1 du CCH n’a en effet pas encore été publié. Dans sa lettre du 28 avril 2008, le ministre de l’Immigration évoque que le décret serait « à la signature ».

Selon nos informations, pour les ressortissants communautaires, le futur article R 300-1 exigerait de remplir les conditions exigées pour bénéficier d'un droit au séjour.

Pour les étrangers non communautaires, le futur article R 300-2 pourrait exiger que l’étranger justifie :

  1. soit d’une carte de résident (10 ans) ou d’un titre équivalent (comme un certificat de résidence de 10 ans pour les Algériens) ;
  2. soit l’un des titres suivants avec une condition de stage préalable de 2 ans (« au terme d'au moins deux renouvellements consécutifs de l'un ou l'autre de ces titres… ») : carte de séjour temporaire (CST) « scientifique », CST « profession artistique et culturelle », CST « vie privée et familiale » (sauf le L313-11 3° du CESEDA soit les enfants atteignant 18 ans dont le parent à une CST « compétences et talent » ou « salarié en mission »), CST « salarié », « commerçant » mais pas les cartes portant les mentions « travailleur saisonnier », « travailleur temporaire » ou « salarié en mission ».

1°) Les réfugiés statutaires bénéficient de plein droit d’une carte de résident. Ils ont donc accès au DALDI. En outre, l’article R.441-14-1 du CCH, créé par le décret n°2007-1677 du 28 novembre 2007, prévoit que la commission de suivi peut être saisie par les personnes hébergées dans une structure d'hébergement de façon continue depuis plus de six mois.

La question se posait donc de savoir si la durée d’hébergement court à partir de l'admission en centre d'accueil pour demandeurs d'asile (CADA) ou à partir de la reconnaissance du statut de réfugié.

Compte tenu du caractère recognitif du statut de réfugiés (on ne devient pas réfugié, on l’est et l’OFPRA ou la CNDA le reconnaît), le ministre de l’Immigration estime qu’il est permis d’envisager que la durée d’hébergement en CADA doit être comptabilisé dans le délai d’attente de 6 mois.

Dès lors, les demandeurs d’asile reconnus réfugiés statutaires pourront accéder, dès la fin de leur hébergement en CADA, au dispositif du DALDI prévu par la loi du 5 mars 2007.

Le ministre annonce même que « le projet de décret répond à la préoccupation de FTDA en prévoyant que les étrangers titulaires d'un récépissé de la demande de titre de séjour portant la mention reconnu réfugié remplissent les conditions de permanence de la résidence permettant le bénéfice du droit au logement opposable ».

C’est heureux et conforme à la Convention de Genève. Celle-ci prévoit en effet qu’ « en ce qui concerne le logement, les Etats contractants accorderont (…) aux réfugiés résidant régulièrement sur leur territoire un traitement aussi favorable que possible; ce traitement ne saurait être, en tout cas, moins favorable que celui qui est accordé, dans les mêmes circonstances, aux étrangers en général » (article 21 de la Convention).

2°) S’agissant des bénéficiaires de la protection subsidiaire, le ministre développe une interprétation contestable.

Rappelons que la protection subsidiaire constitue un asile « au rabais », ayant succédé depuis la loi Villepin de 203 à l’asile territorial de la loi Chevènement de 1998. Reconnue par l’OFPRA, elle ne permet d’obtenir qu’une carte de séjour temporaire « vie privée et familiale ». L’annualité de cette carte plonge les bénéficiaires de cet asile dans une grande précarité et les expose à l’aléa préfectoral à chaque renouvellement.

Or, le projet de décret en cours d’élaboration et qui a déjà été soumis au Conseil d’Etat, prévoit, selon le ministre de l’Immigration, que les titulaires d'une carte de séjour temporaire portant la mention « vie privée et familiale » justifient donc d'au moins deux années de résidence ininterrompue en France.

On peut s’interroger sur la conformité de cette exigence à l'article 28 de la directive 2004/83/CE du Conseil du 29 avril 2004 concernant les normes minimales en matière d’asile.

Son alinéa 1er prévoit que : « Les Etats membres veillent à ce que les bénéficiaires du statut de réfugié ou du statut conféré par la protection subsidiaire reçoivent, dans l’Etat membre ayant octroyé le statut, la même assistance sociale nécessaire que celle prévue pour les ressortissants de cet Etat membre ».

Néanmoins son second alinéa prévoit, de manière particulièrement contestable que : « Par dérogation à la règle générale énoncée au paragraphe 1, les Etats membres peuvent limiter aux prestations essentielles l'assistance sociale accordée aux bénéficiaires de la protection subsidiaire ».

Or, le ministre de l’Immigration tout en reconnaissant l’essentialité du droit au logement estime que le DALDI n’entre pas « dans la catégorie des prestations sociales ».

Il estime donc fondé de maintenir la durée de deux ans de carte de séjour temporaire « vie privée et familiale » pour les bénéficiaires de la protection subsidiaire.

Une telle interprétation apparaît particulièrement contestable. Si le législateur a pu adopter la loi sur le droit au logement opposable c’est bien qu’il s’agit d’une prestation de sécurité sociale au sens de l’article 34 de la Constitution (voir en ce sens : CE 22 octobre 2003, Gisti et LDH sur la carte famille nombreuse ).

On soulignera aussi que dans sa recommandation du 18 septembre 2006 sur la carte famille nombreuse la HALDE s’est fondée sur l’article 11 de la directive 2003/109/CE du 25 novembre 2003 relative au statut des ressortissants de pays tiers résidents de longue durée . Or, comme l’article 28 de la directive de 2004, l’article 11 de la directive de 2003 permet de limiter l'égalité de traitement en matière d'aide sociale et de protection sociale aux « prestations essentielles » (article 11§4).

Il n’est d’ailleurs pas acquis que la réserve des « prestations essentielles » figurant dans ces directive soit conforme aux à l’article 14 de la Convention européenne des droits de l'homme combiné à son article 8 ou à l’article 1er du premier protocole (CEDH, 16 septembre 1996, Gayguzuz c/ Autriche ; CEDH, 30 septembre 2003, Koua Poirrez c/ France), aux accords CE - pays tiers qui prévoient l'égalité de traitement en matière de protection sociale (Algérie, Maroc, Tunisie, Turquie, etc.) ou à la jurisprudence du Conseil constitutionnel.

Serait donc bien inspiré le défenseur d’un étranger soulevant, à l’occasion d’un litige individuel devant une juridiction administrative concernant une mesure de transposition, la contrariété de ces stipulations « inconditionnelles et précises » de ces directives avec un droit fondamental garanti par les principes généraux du droit communautaire. Ceux-ci sont, en application de l’article 6 TUE et de la jurisprudence de la CJCE, « inspirés » de la Convention européenne des droits de l’homme et la tradition constitutionnelle commune des Etats membres (v. en ce sens CE Sect. 10 avril 2008, CNB). Il serait également possible de soulever la contrariété de ces stipulations de directives à la Constitution française, et par suite, s’il y a une équivalence de garanties effectives, aux règles et principes généraux du droit communautaire (v. CE, Ass., 26 janvier 2007, Arcelor-Atlantique).

On comprend dès lors l’enjeu – au delà de la question de l’accès au DALDI des bénéficiaires de la protection subsidiaire – de la référence à cette notion de « prestation essentielle » de sécurité sociale.

Car, si, comme le chante Souchon, marcher dans une ville d’Europe, c’est déjà ça, pouvoir y trouver asile – au sens premier du terme[10] – c’est beaucoup mieux.

Notes

[1] V. M. Borgetto et R. Lafore, Droit de l’aide et de l’action sociales, Domat Montchrestien, n°56.

[2] Expression empruntée à Maitre Eolas.

[3] Pour soutenir une telle restriction M. Mariani déclarait le 11 janvier 2007 : « Quand on a seulement une carte de séjour temporaire d’un an, on n’a pas à bénéficier d’un logement social aux frais du contribuable » et ce alors même que l’ensemble des étrangers résidants en France, y compris les irréguliers d’ailleurs, sont contribuables.

[4] L’article R. 348-3 du Code de l’action sociale et des familles (issu du décret du 23 mars 2007) prévoit que dès qu'une décision définitive a été prise sur une demande d'asile, le préfet en informe « sans délai le gestionnaire du centre d'accueil pour demandeurs d'asile qui héberge la personne concernée, en précisant la date à laquelle cette décision a été notifiée au demandeur ».

[5] On comprend dès lors l’importance d’indicateurs sur l’occupation des CADA dans l’évaluation de la « performance » de la politique d’immigration menée par Brice Hortefeux.

[6] L’amendement visé à la modification de l’article 4 de la loi du 5 mars 2007 qui prévoit que : « Toute personne accueillie dans une structure d'hébergement d'urgence doit pouvoir y demeurer, dès lors qu'elle le souhaite, jusqu'à ce qu'une orientation lui soit proposée. Cette orientation est effectuée vers une structure d'hébergement stable ou de soins, ou vers un logement, adaptés à sa situation ».

[7] Le droit au logement devrait pourtant être un droit universel puisqu’il s’agit d’un objectif de valeur constitutionnelle que le Conseil constitutionnel a déduit du principe de sauvegarde de la dignité de la personne humaine contre toute forme de dégradation et des alinéas 10 et 11 du Préambule de la Constitution de 1946 (Décision Conseil constitutionnel n° 94-359 DC du 19 janvier 1995, Loi relative à la diversité de l'habitat).

[8] Qui n’est néanmoins pas d’applicabilité directe.

[9] L’intéressé ne pouvait avoir recours au référé-liberté puisque le Conseil d’Etat a jugé que le « droit au logement » ne constitue pas une liberté fondamentale invocable dans le cadre de la procédure de l’article L. 521-2 du CJA (CE, réf., 22 mai 2002, Epoux Fofana, n° 242193).

[10] Dans le sens premier du terme, c’est-à-dire religieux, l’asile est la protection offerte aux fugitifs qui se refugiaient dans une église et par extension « le lieu où l’on se met à l’abri, en sûreté contre un danger » (Le Petit Robert).