Au préalable, on souhaiterait livrer une remarque générale, afin de dissiper tout malentendu. On sait à quel point la question de la classification de notre régime a entretenu et entretient toujours les discussions doctrinales. On a déjà pu évoquer ce point en défendant le caractère parlementaire de notre régime – avec ses particularités – tout en rappelant que cette distinction entre régime parlementaire et régime présidentiel repose sur un artifice universitaire (cf. « Le Président de la République devant le Parlement, véritable hybridité et fausse réforme »). Quand bien même certains auraient pu décrier et craindre l’arrivée d’un régime présidentiel, soutenant que le Comité était présidé par l’un de ses plus fervents défenseurs et qu’il avait été mis en place par un Président aspirant à un présidentialisme fort, force est de constaté que le rapport défend ardemment le régime parlementaire, confirmant que la Vème République n’est ni un régime sui generis, ni un régime présidentiel, mais exclusivement un régime où le pouvoir s’obtient grâce aux élections législatives et donc un pouvoir qui réside, d’abord, au Parlement. L’objet du rapport est principalement de confirmer et de renforcer ce caractère, en proposant des garanties et en formulant des modifications constitutionnelles qui permettraient d’assurer à l’ensemble des institutions et surtout au Parlement un rôle efficace dans un régime parlementaire. On le remarque en premier lieu à la lecture de la table des matières qui annonce qu’il s’agit de mieux contrôler le pouvoir exécutif pour renforcer les droits et les pouvoirs du Parlement tout en octroyant des droits nouveaux aux citoyens. On le remarque en deuxième lieu à la lecture de l’Introduction, où il est clairement rappelé que les travaux du Comité se sont situés – et « c’est l’hypothèse qui recueille un large accord en son sein – dans le cadre du régime actuel, caractérisé par la responsabilité du Gouvernement devant l’Assemblée nationale »[1]. On le remarque en troisième lieu et surtout à la lecture même du rapport et des propositions, qu’il nous faut maintenant discuter. Cette discussion commencera par une lecture du Premier chapitre, consacré à « Un pouvoir exécutif mieux contrôlé ».

Dix-huit propositions concernent le meilleur contrôle du pouvoir exécutif. Certaines d’entre elles n’appellent qu’un rapide commentaire. Il s’agit notamment des propositions tendant à rendre « plus démocratique l’exercice des pouvoirs du chef de l’Etat »[2] (9 à 15), ou celles concernant « Des structures plus efficaces » (16 à 18). Relevons d’abord que l’exception de l’article 16 est conservée, ce qui se justifie pleinement car c’est une exception d’une part (en bientôt cinquante ans d’existence, cet article n’a été utilisé qu’une seule fois, pour une durée de 5 mois) et il peut être, avec les dispositions relatives à l’état de siège et l’état d’urgence, un outil efficace de gestion de crises d’autre part, notamment en raison de « la diversité des menaces potentielles qui pèsent sur la sécurité nationale à l’ère du terrorisme mondialisé »[3]. Dans un souci de modernisation, le Comité propose cependant d’en encadrer l’exercice, à travers un contrôle par le Conseil constitutionnel des conditions de sa mise en œuvre[4], intervenant sur demande parlementaire après un délai de trente jours, ou intervenant systématique après un délai de soixante jours. Cela pour tenir compte de la principale critique relative à son utilisation en 1961 : la longueur d’application dépourvue de tout contrôle et donc laisser à la discrétion de l’institution qui décide d’y recourir, le Président de la République.

Relevons également la proposition (n° 12) d’obliger désormais le Président de la République à soumettre à referendum un projet ou une proposition de révision de la Constitution s’il ne convoque pas le Congrès : le Comité propose qu’il y soit tenu dans un délai de six mois, afin de supprimer le droit de veto qu’il tenait de fait ou de droit en ne convoquant ni les électeurs ni le Congrès après qu’un texte avait été voté en termes identiques par les deux assemblées.

Relevons enfin la proposition (n° 15) de réformer le système des parrainages des candidats à l’élection présidentielle, en supprimant le système des 500 signatures dans 30 départements afin de lui substituer un système très intéressant « d’habilitation à présenter une candidature ». Les candidats devraient être désignés par un vote d’un collège d’environ 100 000 élus lesquels désigneront, à bulletin secret, « le candidat qu’ils souhaitent voir concourir à la présidence de la République »[5]. Toutes les personnes franchissant un double seuil (nombre total de voix et un minimum de voix dans un nombre donné de départements) seront en droit de présenter leur candidature. Ce système a le mérite d’éviter « les courses aux signatures » qui se sont parfois traduites par leur mercantilisation ; il est cependant moins certain qu’il permette d’enrayer la multiplication des candidatures, à moins de fixer un seuil suffisamment élevé de voix, au risque de faire disparaître certains courants d’opinion.

Par ailleurs, le Comité propose deux réformes (n° 17 et 18) permettant de simplifier et de démocratiser l’exercice du pouvoir : il s’agit d’une part d’interdire tout cumul d’une fonction ministérielle avec un mandat électif, alors qu’actuellement l’interdiction concerne uniquement les mandats parlementaires et d’autre part de permettre aux ministres de retrouver automatiquement leur siège de parlementaire lorsqu’ils cessent leur fonction gouvernementale, alors qu’ils doivent aujourd’hui se présenter à nouveau devant les électeurs, à condition que le suppléant acceptent de démissionner. Si la première proposition ne saurait qu’emporter l’enthousiasme et l’unanimité (tant en raison de la charge de travail qui échoit à un ministre que du fait de l’incohérence juridique résultant de la relation élu local/préfet/ministre si le premier et le dernier maillon de la chaîne sont identiques), la seconde en revanche suscite la réserve. Outre la perplexité quant au droit qu’aurait un ministre au recouvrement automatique de son siège de parlementaire, le statut de « parlementaire par intérim » ainsi octroyé au « suppléant/remplaçant » soulève un sérieux doute juridique : en conservant de droit un pied dans le Parlement, le ministre n’est-il pas à la fois « pleinement ministre et quasi-parlementaire », position qui contredirait l’actuel article 23 de la Constitution[6] ? En effet, en n’étant que « remplacé » au Parlement, il conserve le mandat de parlementaire et il se contente de ne pas l’exercer pendant une certaine période (indéterminée) ; il n’est donc pas démissionnaire (alors même qu’un député se voyant confier une mission par le Gouvernement est tenu de démissionner si cette mission excède six mois[7]). N’étant pas démissionnaire, il cumule les fonctions de parlementaire et de ministre ce qui est à la fois contraire à notre Constitution et au principe de séparation des pouvoirs. Le Comité justifie cette proposition en arguant du « caractère artificiel » de l’élection partielle suite à « la démission “ forcée ” du parlementaire (…) suppléant »[8]. Cela a au moins le mérite de soumettre un ministre au contrôle immédiat des électeurs.

Parmi les propositions qui n’appellent qu’un commentaire restreint, il faut relever en dernier lieu l’effort de clarification de la répartition des compétences entre Président de la République et Premier ministre, notamment en matière de nomination et en matière de défense nationale (propositions n° 3, 7 et 8), l’avis du Conseil supérieur de la magistrature sur le droit de grâce du chef de l’Etat (proposition n° 9), la comptabilisation du temps de parole du Président de la République dans les médias audiovisuels dans le temps de parole de l’exécutif (proposition n° 13), la réforme du budget de la présidence de la République (proposition n° 14). Le texte des propositions parle de lui-même.

Appellent en revanche un commentaire plus approfondi les propositions de réformes des articles 5 et 20 de la Constitution (n° 1 et 2) et de l’article 18 (n° 5 et 6), même si l’on se restreindra pour ce dernier à quelques brèves remarques, l’essentiel ayant déjà été dit (cf. commentaire n° 36 sous « Le Président de la République devant le Parlement, véritable hybridité et fausse réforme »). Ces propositions tendent également à clarifier la répartition des compétences entre Président de la République et Premier ministre, notamment dans la détermination et la conduite de la politique de la Nation. On souhaiterait émettre un accueil chaleureux à ces propositions et formuler une réserve.

L’accueil, d’abord : le Comité propose ici d’aligner le droit sur la pratique, et c’est heureux. On sait à quel point l’actuel article 20 de la Constitution a fait l’objet de polémiques, notamment parce qu’il serait mensonger, le Gouvernement ne déterminant pas la politique de la Nation mais se bornant à la conduire et à la mettre en œuvre, conformément aux vœux du Président qui, lui, la détermine. Qu’une personne élue au suffrage universel direct sur un programme dans lequel elle présente un certain nombre d’engagements pour le pays soit en mesure de fixer des directives au Gouvernement et en premier lieu à son chef n’a, politiquement, rien de choquant, bien au contraire. Si une telle personne, devenue Président de la République devait se borner à de simples arbitrages, l’élaboration d’un programme politique serait parfaitement inutile. Non que cela ne soit pas possible, mais cela n’existe pas dans l’esprit des électeurs français lesquels attendent, avant de mettre un bulletin dans une urne, de savoir précisément ce que ce bulletin va (ou pourra) leur apporter. Désigner un arbitre apporte peu, élire un capitaine importe beaucoup plus.

Beaucoup plus choquant, juridiquement cette fois, est le décalage actuel entre la norme et sa mise en œuvre : en vertu de notre Constitution, le Président n’a aucune compétence pour intervenir dans la détermination de la politique nationale, si ce n’est « par son arbitrage » (article 5), arbitrage qui devrait n’être qu’occasionnel, et par sa présidence du Conseil des ministres (article 9), présidence qui pourrait n’être qu’honorifique. Mais on sait qu’il n’en est rien et que le Président de la République s’octroie certains pouvoirs auxquels il n’aurait aucun droit juridiquement, usurpant ceux constitutionnellement attribués au Premier ministre. Il le fait car il se réclame de la volonté nationale et précisément parce qu’il a été élu par une majorité des Français pour réaliser son programme. Il peut le faire car le Premier ministre le veut bien et donc, naturellement, il ne pourrait plus le faire si le Premier ministre ne le veut pas. C’est le cas en période de cohabitation.

Afin de régulariser ce décalage entre la norme et sa mise en œuvre, il y avait deux possibilités : soit interdire clairement, fermement et définitivement au Président de la République de déterminer la politique nationale, soit au contraire régulariser la situation actuelle et lui attribuer constitutionnellement cette compétence. La première solution aurait eu le mérite (s’il s’agit d’un mérite) de réduire le pouvoir présidentiel, mais il aurait fallu, en plus d’une réforme constitutionnelle, modifier tant l’esprit des futurs présidents que celui des Français eux-mêmes, ainsi que les méthodes de la campagne présidentielle. Les premiers ne sont certainement pas disposés à renoncer aux prérogatives dont ils peuvent bénéficier suite à leur élection, mais un strict encadrement constitutionnel pourrait les y contraindre. En revanche, les deuxièmes ne comprendront pas qu’une personne, qu’ils ont élue suite à une campagne électorale pendant laquelle elle leur a montré ce qu’elle pouvait faire pour améliorer la situation politique nationale, ne soit pas en mesure, juridiquement, de tenir ses engagements.

Ainsi, parce que la possibilité donnée à une institution élue au suffrage universel direct – le Président de la République – de fixer des orientations à une institution nommée – le Gouvernement – n’a rien de choquant tant d’un point de vue politique que d’un point de vue de théorie juridique, le Comité a préféré l’autre solution : aligner le droit sur la pratique actuelle. Il a donc proposé de modifier d’une part l’article 5 de la Constitution en ajoutant un alinéa qui disposerait que le Président de la République « définit la politique de la nation » et d’autre part l’article 20 en supprimant la faculté, pour le Gouvernement, de déterminer cette politique. Ce faisant, il ne renforce en rien les prérogatives du chef de l’Etat, il lui permet simplement de ne plus violer la Constitution, puisqu’en tout état de cause c’est actuellement un fait qui ne saurait être remis en cause. La simple compétence de définir la politique de la nation ne permet au Président que de fixer des orientations qui ne pourront qu’être mises en œuvre par le Gouvernement avec l’aide du Parlement. Seul le Premier ministre demeure compétent pour déposer des projets de loi, seul le Gouvernement (le Premier ministre et les ministres qu’il aura désignés à cet effet en vertu de l’article 21, al. 2) demeure compétent pour édicter les normes d’applications des lois, et quand bien même celles-ci seraient adoptées en Conseil des ministres, on sait que leur préparation revient aux ministres responsables de leur mise en œuvre, non au Président de la République.

Ainsi, la réforme proposée des articles 5 et 20 ne modifiera en rien l’actuel exercice du pouvoir en période de concordance des majorités, elle ne fait que clarifier le partage des compétences entre les institutions exerçant le pouvoir exécutif, ainsi que l’annonce le rapport.

Cependant, on se permettra de formuler une réserve quant à cette réforme proposée, concernant tant l’exercice du pouvoir en période de cohabitation que le rôle d’un Premier ministre. Aux sept mots qui pourraient composer le nouvel alinéa de l’article 5, il aurait pu paraître pertinent d’en ajouter six autres : « en collaboration avec le Premier ministre ». Si le chef de l’Etat est tout à fait en mesure de définir la politique de la nation afin de déterminer les orientations permettant de concrétiser le programme sur lequel il a été élu, la collaboration du chef du Gouvernement paraît indispensable.

Elle est d’abord indispensable car, si le Président de la République détermine ou définit la politique de la nation, il le fait nécessairement avec le Premier ministre qui est chargé de la conduire et de la mettre en œuvre. Le bicéphalisme qui existe au sommet de l’Etat n’a pas vocation à introduire une stricte séparation des compétences entre les deux institutions, mais davantage une collaboration entre elles. Certes il s’agit de clarifier cette répartition des compétences, ce que font les propositions du Comité, mais il ne s’agit pas d’interdire toute collaboration entre les institutions, collaboration qui peut tendre vers un contrôle mutuel. Or une collaboration entre Président de la République et Premier ministre est nécessaire car le second est le relais du premier tant au sein du Gouvernement qu’au niveau du Parlement. Le Président doit donc définir la politique de la nation « en collaboration avec le Premier ministre ».

Elle est ensuite indispensable car le Président de la République demeure irresponsable politiquement, seul le Premier ministre doit assumer la responsabilité des actes présidentiels, directement (par le contreseing) ou indirectement (par la proposition (cf. art. 11) ou par la consultation). En précisant que la politique nationale est définie par le Président de la République mais que le Premier ministre y collabore, la responsabilité de ce dernier pourra être engagé dans l’hypothèse où les députés estiment ne plus devoir soutenir cette politique. Le Président a donc besoin de la « collaboration du Premier ministre ».

Elle est enfin indispensable car il existe un lien étroit entre la définition et la conduite de la politique nationale, la première ne serait rien sans la seconde et la seconde ne saurait s’écarter de la première. En période de concordance des majorités, le Président de la République doit collaborer avec le Premier ministre pour définir la politique de la Nation, ce dernier étant le relais entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif. Mais en période de cohabitation, surtout, le Président de la République ne saurait se passer de l’avis du Premier ministre dans la définition de la politique nationale car ce n’est plus celui-là mais celui-ci qui s’est engagé à réaliser un programme politique et qui a été chargé de le réaliser et c’est désormais le chef du Gouvernement qui se retrouve pleinement investi du pouvoir exécutif. En période de concordance des majorités mais surtout en période de cohabitation, le Président de la République doit donc définir la politique de la nation « en collaboration avec le Premier ministre ».

Sept mots que le Comité propose d’ajouter à l’article 5 de la Constitution qui n’ont d’autre vocation que de clarifier la répartition des responsabilités entre Président de la République et Gouvernement et à régulariser une pratique désormais définitivement installée dans le régime de la Vème République. Sept mots qui s’accommoderaient volontiers de six autres, « en collaboration avec le Premier ministre », lesquels permettraient de garantir l’efficacité du régime et l’équilibre des pouvoirs.

Conséquence presque logique à cette proposition relative à l’article 5, le Comité propose de permettre au Président de la République de se présenter devant les Parlementaires. On a déjà discuté cette proposition, mais que cette nouvelle contribution soit l’occasion d’affiner et peut-être de revenir sur certains commentaires. Si l’on est toujours convaincu qu’en raison de l’absence de mise en cause de la responsabilité présidentielle, un tel discours demeure purement formel, le Comité aurait pu proposer de faire apparaître explicitement le lien qu’il y a entre cette prise de parole devant les parlementaires et la réforme de l’article 5. En effet, en rajoutant en début de la proposition de modification de l’article 18 « Afin d’exposer les orientations de la politique nationale », le discours n’en aurait pas été moins formel, mais sa logique en aurait été clarifiée.

En dernier lieu, afin de réduire au minimum le risque de cohabitation, le Comité propose d’organiser « le premier tour des élections législatives le jour du second tour de l’élection présidentielle ». De très pertinentes critiques ont déjà été formulées sur cette proposition. En effet, on se permet de douter qu’une telle réforme atteigne le but assigné : réduire le risque de cohabitation consiste à empêcher que la majorité à l’Assemblée nationale soit opposée au Président de la République. Or nul ne connaît, au moment du vote du second tour, le nom et donc la couleur politique du futur Président… En revanche, en associant un premier tour, où règne habituellement le multipartisme, à un second tour exclusivement bipartisan, on risque de tendre vers une atténuation de la diversité politique du pays. Enfin, le décalage calendaire entre les deux élections permet de garantir la concordance des majorités (dans une certaine mesure) ainsi que le respect de la volonté des Français : une fois le Président élu, les électeurs peuvent librement décider de lui donner les moyens de réaliser son programme ou au contraire l’obliger à définir une politique nationale en accord (et en collaboration…) avec un Premier ministre, un Gouvernement et une majorité parlementaire qui lui sont opposés.

Une Vème République plus démocratique, cela nécessite d’abord un meilleur contrôle du pouvoir exécutif : c’est ce que les dix-huit premières propositions de ce rapport permettent d’instaurer. Reste à savoir lesquelles seront reprises par le projet de réforme, puis conserver par les parlementaires. Seul l’avenir nous le dira.

Cela nécessite également et principalement de renforcer le Parlement : c’est ce que les quarante-trois propositions suivantes de ce rapport tentent de réaliser.

Mais leur commentaire est une autre contribution.

Notes

[1] Rapport, p. 4.

[2] Rapport, p. 19 et s.

[3] Rapport, p. 20.

[4] Elles sont précisées au premier alinéa de l’article 16 : « Lorsque les institutions de la République, l’indépendance de la nation, l’intégrité de son territoire ou l’exécution de ses engagements internationaux sont menacés d’une manière grave et immédiate et que le fonctionnement régulier des pouvoirs publics constitutionnels est interrompu (…) ».

[5] Rapport, p. 26.

[6] Celui-ci dispose que « Les fonctions de membre du Gouvernement sont incompatibles avec l’exercice de tout mandat parlementaire (…) », le Comité proposant de remplacer le terme « parlementaire » par le terme « électif », cf. supra.

[7] Cf. art. LO 144 du Code électoral.

[8] Rapport, p. 28.