Le Président de la République souhaite aujourd’hui inscrire dans la Constitution la possibilité pour lui de venir exposer sa politique directement devant le Parlement, « au moins une fois par an », afin d’expliquer son action et de rendre compte des résultats – sans préciser, d’ailleurs, de quels résultats il s’agissait[1]. Une telle réforme repose en réalité sur des arguments inopérants et va à l’encontre de l’esprit du régime parlementaire en général, du régime parlementaire de la Vème République en particulier. Il est vrai que ce dernier point fait débat et l’on rétorque souvent que notre régime ne serait pas parlementaire car le Président de la Vème République disposerait de prérogatives plus importantes que ses homologues étrangers. Cela n’est en réalité qu’une apparence car il dispose de ces prérogatives grâce au Premier ministre. En effet, seul le Premier ministre est compétent pour concrétiser les projets présidentiels (en déposant des projets de loi, en édictant des décrets d’application nécessaires, etc.) et donc seul un Premier ministre en accord avec la volonté du Président permettra à ce dernier de lui indiquer les projets qu’il doit réaliser. Le Premier ministre devant nécessairement être soutenu par le Parlement, ce sont les élections législatives qui sont susceptibles d’attribuer, de fait, des prérogatives au Président en les attribuant, de droit, au Premier ministre. Ainsi, comme le précise le Professeur Carcassonne, « l’élection présidentielle n’offre à celui qui la gagne que des possibilités ; seule la victoire aux élections législatives donne le pouvoir »[2]. Notre régime de la Vème République, malgré ses particularités, est donc avant tout parlementaire.

La réforme qu’envisage aujourd’hui le Président de la République appelle alors quelques remarques : d’abord, elle rendrait notre régime encore un peu plus hybride qu’il ne l’est déjà car un tel droit de discours, prévu par aucune autre constitution d’un régime parlementaire, n’a pas sa place dans ce type de régime (1), et, ensuite, elle repose sur des arguments qui ne la justifient pas (2).

I - Véritable régime parlementaire ou véritable hybridité

La plupart des constitutions républicaines modernes obligent le chef de l’Etat à s’adresser au Parlement par voie de messages ou alors demeurent muettes sur la question, ce qui se traduit par l’absence de discours politique du Président. Voici quelques exemples :

- En Allemagne :Le Président fédéral est élu par l’Assemblée fédérale, assemblée réunie spécialement et uniquement à cet effet et qui se compose du Bundestag et d’un nombre équivalent de membres représentant les Länder (art. 54 de la Loi fondamentale allemande). Il prête serment devant elle (art. 56). Hormis ce cas particulier, le Président fédéral allemand n’a aucun contact physique avec le Parlement. La Constitution ne prévoit nullement la possibilité de discourir devant l’une ou l’autre chambre, mais elle ne l’interdit pas expressément : cela signifie qu’il ne dispose d’aucun droit à intervenir mais pourrait se faire inviter par les Parlementaires. Dans les faits, le Président ne se présente jamais devant le Parlement.

- En Italie :Le Président de la République est élu par le Parlement réuni en séance commune (art. 83 de la Constitution de la République italienne). Il peut seulement adresser des messages aux chambres (art. 87).

- En Autriche :Le Président fédéral, élu au suffrage universel direct (art. 60 de la Constitution fédérale autrichienne), prête serment devant l’Assemblée fédérale (art. 62), assemblée composée qui se compose des deux chambres du Parlement (Conseil national et Conseil fédéral) et que se réunit spécialement à cet effet (art. 38). Le Président fédéral est responsable devant elle de ses fonctions (art. 68), c’est-à-dire que cette assemblée peut le mettre en accusation pour violation de la Constitution ; il est ensuite jugé par la Cour constitutionnelle (art. 142). Il ne s’agit pas d’une responsabilité politique. Le Président n’a que des contacts formels avec le Parlement et, à l’instar du système allemand, la Constitution ne prévoit nullement la possibilité de discourir devant l’une ou l’autre chambre, mais elle ne l’interdit pas expressément. Dans les faits, le Président ne se présente jamais devant le Parlement.

- Au Portugal :Le Président de la République, élu au suffrage universel direct (art. 124 de la Constitution de la République portugaise), est investi de ses fonctions devant l’Assemblée de la République (assemblée représentant le peuple) et prête serment devant elle (art. 130). Il peut lui adresser des messages (art. 136).

- En Irlande :Le Président d’Irlande, élu au suffrage universel direct (art. 12 de la Constitution d’Irlande), entre en fonction en faisant une déclaration publique devant un certain nombre de personnalités, notamment les membres des deux chambres du Parlement (même article). Il peut se mettre en rapport avec ces chambres, seulement après consultation du Conseil d’Etat et uniquement par message ou adresse (art. 13).

- En Suisse :Le pouvoir exécutif est détenu par le Conseil fédéral, composé de sept membres élus par l’Assemblée fédérale (art. 175 de la Constitution fédérale de la Confédération helvétique). Cette Assemblée est l’autorité suprême de la Confédération et se compose de deux chambres (les deux chambres du Parlement, le Conseil national et le Conseil des Etats). La présidence de la Confédération est exercée par l’un de ces sept membres et son mandat ne dure qu’un an (art. 176). Ainsi, le Conseil fédéral assume à la fois les fonctions traditionnelles d’un gouvernement et son Président assume les fonctions traditionnelles d’un chef de l’Etat. Leurs pouvoirs sont extrêmement restreints et le Conseil fédéral dans son ensemble doit rendre compte régulièrement de sa gestion et de l’état du pays devant l’Assemblée fédérale (art. 187).

- Aux Etats-Unis :Le Président est élu au suffrage universel indirect. Il est le seul titulaire du pouvoir exécutif (il n’existe pas de gouvernement et les Secrétaires d’Etat n’ont formellement que des compétences de conseil auprès du Président, lequel est seul habilité à prendre des décisions). Il informe le Congrès sur l’état de l’Union (discours ayant traditionnellement lieu une fois par an).

De ces divers exemples, il résulte que les pays où le chef de l’Etat peut discourir devant le Parlement sont rares et connaissent des régimes politiques très particuliers (régime directorial suisse, régime présidentiel américain) et l’autorité en charge du pouvoir exécutif cumule alors les fonctions présidentielles et gouvernementales. Il est donc logique que le chef du pouvoir exécutif puisse se présenter devant le Parlement, en charge du pouvoir législatif. D’autre part, même dans les régimes parlementaires prévoyant l’élection du chef de l’Etat au suffrage universel direct, celui-ci doit se contenter d’un rôle d’arbitrage et ne peut intervenir devant les chambres du Parlement.

Ainsi, cette réforme va à l’encontre de l’esprit d’un régime parlementaire dans lequel seul le chef du gouvernement est en charge de mener la politique de l’Etat. Même s’il s’agit d’un cas particulier, la Vème République est avant tout un régime parlementaire car ce sont les élections législatives qui donnent le pouvoir : le Président de la République, sans une majorité qui lui soit favorable au Parlement, ne peut rien faire, alors que le Premier ministre, sans un Président de la République qui lui soit favorable, peut tout faire. Le rôle d’un chef de l’Etat, à l’inverse d’un chef du gouvernement, est de demeurer neutre afin de veiller au bon fonctionnement des institutions et de pouvoir, en utilisant ses compétences, résoudre les éventuelles crises. Un discours devant le Parlement ne participe pas de telles compétences. Un tel discours, à lui seul, est un gage de transparence, non de responsabilité. Pour qu’il y ait responsabilité, il faut des moyens juridiques de la mettre en œuvre. De plus, s’il s’agit seulement d’un souci de transparence, la lecture d’un message est d’une part suffisante, et les possibilités de conférences de presse et de discours depuis l’Elysée retransmis par les chaînes de télévision sont d’autre part déjà utilisées.

Un discours politique devant le Parlement n’a de sens que s’il s’inscrit dans un mécanisme de responsabilité. Cependant, même si l’un des arguments que l’actuel Président de la République avance est précisément de responsabiliser la vie politique, cette réforme, telle qu’elle est présentée, ne saurait atteindre un tel but.

II - Fausse réforme ou réforme faussée

Pour justifier cette réforme, le Président de la République a avancé principalement deux arguments : le souci de responsabilisation de la vie politique, d’une part ; l’obsolescence de l’actuel article 18 de la Constitution, d’autre part. Mais ces arguments sont inopérants car soit l’esprit obsolète de cet article demeure et il s’agit alors d’une fausse réforme, soit la responsabilisation n’est pas pleinement introduite et il s’agit alors d’une réforme faussée.

Selon le Président de la République, « Il ne peut y avoir de pouvoir fort sans responsabilité forte ». Or il souhaite que « le Président de la République gouverne » et qu’il soit donc responsable[3]. Cependant, la réforme proposée n’est pas accompagnée des moyens juridiques de mise en cause d’une responsabilité politique. Le Président n’a jamais évoqué la possibilité, pour le Parlement ou pour seulement l’une de ses chambres, de mettre en jeu la responsabilité présidentielle. Toutes les références à l’éventualité d’un discours devant le Parlement se bornent à l’exposé de la politique présidentielle, à l’explication de l’action présidentielle, à la possibilité de rendre compte des résultats (des engagements ou de la politique présidentielles). Au contraire, le Président a spécifié que ce discours présidentiel se ferait « sans débat » et « sans mise en jeu juridique de la responsabilité »[4].

Par ailleurs et toujours selon le Président de la République, l’article 18 de notre Constitution – qui oblige le Président à communiquer avec les assemblées à travers un message lu par un tiers devant des parlementaires debout qui ne peuvent ni répondre, ni débattre – est « légèrement obsolète au XXIe siècle (et pourrait) être toilettée. Si le toilettage pouvait aller un peu plus loin que le toilettage, il me semble que cela ne serait pas une très grande révolution »[5].

En réalité, le Président de la République se contredit dans ses termes car il souhaite pouvoir s’exprimer devant le Parlement dans un souci de responsabilisation de la vie politique, mais sa responsabilité ne peut être mise en cause par le Parlement puisque le discours ne donne pas lieu à débat. La réforme proposée est ainsi parfaitement inutile car elle ne s’accompagne pas des moyens juridiques permettant de mettre en cause la responsabilité du Président de la République. Si celui-ci vient “ rendre des comptes ” au Parlement, ce dernier doit pouvoir lui signaler que ces comptes ne lui conviennent pas et qu’en conséquence la politique présidentielle doit être changée. Sans possibilité de débat et sans mécanismes de mise en cause de la responsabilité du Président, l’esprit de l’actuel article 18 demeure, et le changement introduit est purement formel : le message ne sera plus lu par un tiers mais par le Président lui-même. De ce fait, le texte actuel de l’article 18 ne sera que faiblement modifié. Sa nouvelle rédaction pourrait être (on souligne les termes qui changent) : « Le Président de la République communique avec les deux assemblées du Parlement par un message (des messages) qu’il lit (fait lire) et qui ne donnent lieu à aucun débat ». Ajoutons qu’en raison de la solennité de l’événement, les Parlementaires demeureront probablement debout lors de la lecture de ce discours et « l’obsolescence » dénoncée par le Président ne disparaît qu’à travers la présence de sa propre personne.

En revanche, si la logique de responsabilisation avancée par le Président de la République est suivie, cette réforme est alors « trompe-l’œil » car elle fera évoluer notre régime vers une réelle présidentialisation laquelle sera, pour la première fois dans l’histoire de la Vème République, inscrite formellement dans les textes.

D’une part, le Président de la République concentrera davantage de pouvoir et pourra même passer outre la volonté du Premier ministre car il disposera pleinement du soutien du Parlement. Actuellement, seul le Premier ministre en dispose et donc seul le Premier ministre est à même de conduire, d’appliquer et de mettre en œuvre la politique nationale. Après une telle réforme, une fois le Président responsable devant le Parlement ou devant une seule de ses chambres, le Premier ministre ne devient alors qu’un simple exécutant de celui-ci, et il pourrait même être supprimé : celui qui déterminera, conduira et appliquera la politique de la nation, ce sera le Président de la République grâce à « son » Parlement qui n’aura d’autre choix de le soutenir sinon il sera dissout, grâce à « son » administration (ministérielle) qui n’aura d’autre choix que de s’exécuter sinon elle sera changée. Dans un régime tel que la Vème République, la politique (présidentielle) ne peut être différente de la politique gouvernementale : il ne peut d’ailleurs s’agir que de la politique gouvernementale, certes orientée, voire déterminée par le Président de la République, qui ne peut être mise en œuvre, conduite et appliquée que par le Gouvernement et son chef, grâce au soutien du Parlement. C’est donc exclusivement au Gouvernement et en premier lieu à son chef de venir exposer ladite politique, de venir en présenter lesdits résultats. Cela est déjà (logiquement) prévu par notre Constitution.

On est donc en droit de s’interroger tant sur la nécessité et sur les réelles motivations de la réforme proposée. Si elle ne s’accompagne pas des possibilités de mise en cause de la responsabilité, elle est parfaitement inutile ; elle contribue simplement à charger davantage l’agenda du Président qui devra se déplacer lui-même pour lire le discours. Si elle s’accompagne de mécanismes pour mettre en jeu la responsabilité présidentielle, il ne s’agit pas de responsabiliser la vie politique, ni de la rendre plus transparente : il s’agit de faire évoluer notre régime en permettant au Président de la République de concentrer encore plus de pouvoirs qu’il n’en détient déjà.

Notes

[1] Source : Allocution d’Epinal du 12 juillet 2007 sur la « Démocratie irréprochable » et Allocution du 18 juillet 2007 lors de la mise en place du Comité de réflexion sur les institutions.

[2] Guy CARCASSONNE, La Constitution, introduite et commentée, Editions du Seuil, Paris, 2007, 8ème édition, article 6, n° 33.

[3] Source : Allocution d’Epinal du 12 juillet 2007 sur la « Démocratie irréprochable ».

[4] Source : Allocution d’Epinal du 12 juillet 2007 sur la « Démocratie irréprochable ».

[5] Source : Conférence de presse conjointe de M. Nicolas Sarkozy, Président de la République, et de M. Edouard Balladur, ancien Premier ministre, lors de l’installation du comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Vème République – 19 juillet 2007.