Deux cas de responsabilité du fait des lois sont ainsi désormais ouverts.

Le premier cas, fondé sur la rupture d’égalité devant les charges publiques et donc sur la responsabilité sans faute, est bien connu. Il résulte de l’arrêt du Conseil d’État La Fleurette[1], qui figure au GAJA. Il permet d’engager la responsabilité de l’État du fait de l’adoption d’une loi sans que soit discutées ni la constitutionnalité, bien sûr, ni même la conventionnalité de celle-ci. Responsabilité objective, elle aboutit à la réparation du préjudice anormal et spécial causé par cette loi, même « légale ». En clair, seules des situations exceptionnelles peuvent donner lieu à indemnisation. Un régime équivalent a été consacré pour les dommages résultant d’une convention internationale (CE, 30 mars 1966, Compagnie générale d'énergie radio-électrique, req. n° 50515 : Rec., p. 257).

Le second cas constitue l’apport de l’arrêt. Il s’agit de la possibilité d’engager la responsabilité de l’État du fait de la contrariété d’une loi à un engagement international, sur le terrain de la responsabilité pour faute. Nul n’est alors besoin de prouver un préjudice anormal et spécial, tout préjudice étant susceptible d’être indemnisé.

La juge administratif reconnaissait jusqu’alors la responsabilité de l’État du fait des actes réglementaires pris pour l’application de lois contraires à des engagements internationaux (CE, Ass., 28 février 1992, Société Arizona Tobacco Products, req. n° 87753 : Rec., p. 81). Peu après, cette responsabilité avait été étendue au fait des actes individuels faisant application de telles lois (CE, Ass., 30 octobre 1996, Société Jacques Dangeville, req. n° 141043 : Rec.).

Cependant, jamais le Conseil d’État n’avait consacré le principe selon lequel l’État se devait de réparer les préjudices causés directement par la loi, c’est-à-dire sans que l’inconventionalité de la loi se soit « transmise », par voie d’exception, à un acte administratif. C’était donc, in fine, la fonction exécutive qui était reconnue comme fautive et non la fonction législative. Le législateur, s’il pouvait voter une loi contraire à un engagement international et qui ne devait donc pas être appliquée (CE, Ass., 20 octobre 1989, Nicolo, req. n° 108243 : Rec.), ne commettait pour autant aucune faute. Tout au moins, le juge administratif ne se reconnaissait pas la légitimité d’en juger. C’est ce principe qu’a abandonné aujourd’hui la Haute juridiction.

Ainsi, le Conseil d’État a condamné l’État à verser à un assuré social la somme de 2.800 euros, correspondant au préjudice subi du fait de l’adoption d’une loi de validation contraire aux stipulations de l’article 6 §1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme[2].

On remarquera que le fondement retenu expressément par le Conseil d’État n’est pas la faute, mais les « obligations (de l’État) pour assurer le respect des conventions internationales par les autorités publiques ». Cependant, cette formulation renvoie bien à la faute, dans le manquement à ces obligations, et non à un nouveau fondement de la responsabilité administrative[3]. Le Conseil d’État ne pouvait mettre une fin définitive au dogme selon lequel « le législateur ne peut mal faire » sans y mettre un minimum de forme.

Ainsi présenté, le principe n’encourre aucune critique. Il met fin à un byzantinisme et à une pruderie inutiles et renforce l’effectivité de l’obligation du législateur d’appliquer les engagements internationaux.

Néanmoins, des réserves, que mettent en évidence le cas d’espèce, doivent être apportées.

En effet, l’assuré social avait sollicité le remboursement de ses cotisations sociales devant le Tribunal des affaires de sécurité sociale, juridiction qui l’avait débouté de sa demande en lui opposant la loi de validation. Or, cette loi étant incompatible avec la Convention européenne des droits de l’homme, elle aurait du être écartée du litige si l’assuré en avait excipé l’ « illégalité »[4].

Dès lors, deux choses l’une. Soit le requérant n’avait pas correctement assuré sa défense en omettant de soulever l’exception, et il a alors lui-même commis une faute qui devait être de nature à atténuer la responsabilité de l’État. Soit l’exception a été rejetée à tort par le Tribunal et alors le préjudice retenu par le Conseil d’État ne résultait pas de cette loi, mais du jugement lui-même.

Cette dernière hypothèse serait particulièrement choquante, puisqu’il n’appartient pas au juge administratif de statuer sur la responsabilité de l’État du fait des actes juridictionnels des tribunaux judiciaires (TC, 27 novembre 1952, Préfet de la Guyane, req. n°01420 : Rec.).

Au demeurant, le Conseil d’État n’aurait-il pas du appliquer un raisonnement identique à celui retenu dans la décision Société Jacques Dangeville précitée ? En effet, il avait alors opposé à la société requérante l’exception de recours parallèle, car le montant qu’elle sollicitait était identique à celui qu’elle aurait pu obtenir (et qu’elle a d’ailleurs obtenu) par l’annulation de la décision individuelle privée de base légale du fait de l’inconventionalité de la loi.

Certes, ici, le requérant sollicitait une somme substantiellement supérieure au remboursement du trop versé de cotisation sollicité devant le Tribunal des affaires de sécurité sociale. Sa demande s’analysait donc bien en la réparation d’un préjudice. Mais, in fine, le Conseil d’État a retenu un montant calculé « en tenant compte du montant des cotisations dont le bien-fondé était en cause dans l'instance l'opposant à sa caisse de retraite ».

L’enjeu de cette jurisprudence pourrait être ailleurs qu’il n’y paraît.

A lire sur le sujet :

- Camille Broyelle, La responsabilité de l'Etat du fait des lois, LGDJ, 2003

Notes

[1] CE, 14 janvier 1938, Société anonyme des produits laitiers « La Fleurette », req. n° 51704 : Rec., p. 25

[2] Notons, au passage, qu’il s’agit d’une nouveau coup porté aux lois de validation.

[3] Dans sa thèse, le Professeur Camille Broyelle défendait, quant à elle, l'idée selon laquelle ni l'égalité devant les charges publiques, ni la faute ne peuvent servir de fondement à la responsabilité de l'Etat du fait des lois.

[4] L’inconventionalité d’une loi n’étant pas un moyen d’ordre public, elle ne pouvait être relevée d'office.