Le blog Droit administratif Fondé en 2005 2018-03-28T12:48:47Z http://blogdroitadministratif.net/feed/atom/ Georgina BENARD-VINCENT <![CDATA[La médiation préalable obligatoire : première analyse]]> http://blogdroitadministratif.net/?p=1598 2018-03-28T12:48:47Z 2018-03-28T12:36:30Z La loi de modernisation de la justice du XXIe siècle, dite J21, prévoyait une expérimentation de quatre années maximum à compter de sa promulgation, de la médiation préalable obligatoire, sous peine d’irrecevabilité du recours contentieux, sur certains litiges portant, d’une part, sur la situation personnelle des agents relevant du statut de la fonction publique, et d’autre part, sur les prestations, allocations ou droits attribués au titre de l’aide ou de l’action sociale, du logement ou en faveur des travailleurs privés d’emploi[1]. Le décret du 16 février 2018[2] a mis en œuvre cette expérimentation du 1er avril 2018 au 18 novembre 2020.

Rappelons que l’objectif, pragmatique, de la médiation préalable obligatoire est de désengorger les tribunaux, ou plus exactement, de réguler le flux d’entrée des dossiers. En effet, cela doit permettre de tarir à la source le nombre de requêtes devant le juge administratif.

I. – Le caractère obligatoire de la médiation

Conformément à l’article 6 du décret, lorsqu’un tribunal administratif est saisi dans le délai de recours contentieux d’une requête dirigée contre une décision et qui n’a pas été précédée d’une recours préalable à la médiation, son président ou le magistrat délégué à cette mission, doit rejeter la requête par ordonnance et transmettre le dossier au médiateur compétent.

La seule obligation qui pèse sur le requérant est d’avoir préalablement saisi le médiateur prévu par les textes ; une fois cette obligation remplie, il est libre de saisir le juge administratif dès lors que l’article L. 213‐6 du code de justice administrative (CJA) permet à l’une ou l’autre des parties de mettre fin unilatéralement à la médiation à tout moment. La saisine du tribunal manifestera l’intention du requérant de mettre fin à la médiation. Ainsi, le caractère obligatoire de cette médiation préalable est loin d’être inflexible. Étant obligatoire, cette médiation est gratuite[3].

II. – Le champ de l’expérimentation

Concernant le champ matériel du texte, l’expérimentation porte sur deux matières : les litiges de la fonction publique et ceux liés aux prestations sociales. Le périmètre de cette expérimentation n’est évidemment pas anodin pour deux raisons. La première est liée à l’importance de ces litiges devant les tribunaux administratifs. Il s’agit de contentieux de masse. La deuxième raison est attachée à l’aspect éminemment humain de ces litiges. L’objectif est de rétablir le dialogue entre l’agent et son employeur ou entre l’usager et l’administration, selon les cas.

Tout d’abord, selon l’article 1er du décret, doivent être précédés d’une médiation préalable obligatoire les recours des agents publics portant sur des décisions individuelles défavorables concernant leurs situations personnelles : traitement, refus de détachement, reclassement après une promotion, etc…Tous les agents publics ne sont pas concernés.

Pour la fonction publique d’État, les ministères des affaires étrangères, et de l’éducation nationale[4], pour certaines académies, participent à l’expérimentation. Cette médiation relèvera du médiateur des affaires étrangères[5] ou du médiateur académique[6].

Pour la fonction publique territoriale, seuls les agents employés dans une collectivité territoriale (ou un établissement public local), qui aura conventionnée avec l’un des 42 centres de gestion admis à participer à l’expérimentation, sont concernés. Les centres de gestion[7] désigneront à cet effet un médiateur, en leur sein. En revanche, sans qu’une explication n’ait été donnée, la fonction publique hospitalière n’est pas impactée.

D’autre part, concernant les prestations sociales, seules 5 sont concernées : Revenu de solidarité active (RSA), Aide exceptionnelle de fin d’année (« Prime de Noël »), Aide personnalisée au logement (APL), Allocation de solidarité spécifique (ASS) et enfin les décisions de radiation de la liste des demandeurs d’emploi.

La médiation sera assurée par le Défenseur des droits (ou plutôt ses délégués) dans 6 départements pilotes[8], et par le Médiateur régional de Pôle Emploi[9] pour les contentieux liés à l’ASS et à la radiation de la liste des demandeurs d’emploi, dans 30 départements. Sur ce point, on peut regretter que les Caisses d’allocations familiales, dont la branche famille dispose d’un réseau de médiateurs bien installé [10], n’ait pas été associées.

III. – Les incidences sur les règles procédurales

Concernant les délais de procédure, l’article 3 du décret précise que la médiation préalable obligatoire doit être engagée dans le délai de recours contentieux de deux mois, conformément à l’article R. 421-1 du CJA.

La médiation interrompt les délais de recours et suspend les délais de prescription[11]. Ce délai recommence à courir à la date à laquelle soit l’une des parties, soit les deux, soit le médiateur lui-même, déclare, de façon non équivoque, que la médiation est terminée[12]. Logiquement, l’exercice d’un recours gracieux ou hiérarchique, après la médiation, n’interrompt pas une nouvelle fois le délai de recours, sauf s’il s’agit d’un recours administratif préalable obligatoire (RAPO)[13]. Dans les litiges sociaux concernés par cette expérimentation, des RAPO ont été majoritairement instaurés. C’est le cas, par exemple, du RSA[14] et de l’APL[15]. Cela aboutit, pour l’intéressé, à effectuer deux recours concernant le même différend. Cela met nécessairement à mal le droit d’accès au juge administratif.

Pour les administrations concernées, la mention des voies et délais de recours dans les décisions individuelles défavorables devra être revue. En effet, l’autorité administrative doit mentionner l’obligation de recourir à une médiation préalable obligatoire et indiquer les coordonnées du médiateur compétent. Le défaut de mention vaut donc inopposabilité des délais de recours[16]. Mais l’arrêt d’Assemblée du Conseil d’État Czabaj[17] de 2016 a introduit un délai raisonnable d’un an pour introduire un recours administratif. Cette jurisprudence s’appliquera t-elle à cette situation ? L’avenir nous le dira.

Par ailleurs, par dérogation au privilège du préalable[18], l’article 5 du décret prévoit que les parties peuvent s’entendre sur la suspension des effets de la décision en cause. Cette disposition peut avoir un intérêt sur les contentieux dont l’objet est purement pécuniaire.

Il est à noter, enfin, que les médiateurs désignés devront rédiger un rapport d’activité annuel, transmis aux ministres intéressés, et au Vice-président du Conseil d’État. Six mois avant la fin de l’expérimentation, un rapport final d’évaluation sera établi par le Ministère de la justice.

En conclusion, la médiation est un élément positif pour résoudre des conflits où la dimension humaine est dominante. Toutefois, pour sa généralisation, il conviendra de vérifier que cette médiation ne soit pas un filtre supplémentaire à l’accès au juge administratif, mais un véritable processus au service des justiciables.

 

***

 

[1]    Art. 5 IV de la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle, JORF du 19 novembre, texte n°1

[2]    Décret n° 2018-101 du 16 février 2018 portant expérimentation d’une procédure de médiation préalable obligatoire en matière de litiges de la fonction publique et de litiges sociaux, JORF du 17 février, texte n°9 ; AJDA 2018, p.369 : PAULIAT (H.), « Expérimentation de la médiation en matière de fonction publique et de litiges sociaux », JCP A., 2018, p.174

[3]    CJA, art. L.213-5

[4]    Arrêté du 1er mars 2018 relatif à l’expérimentation d’une procédure de médiation préalable obligatoire en matière de litiges de la fonction publique de l’éducation nationale, JORF du 8 mars, texte n°14

[5]    Arrêté du 4 septembre 2017 relatif au médiateur des affaires étrangères, JORF du 16 septembre, texte n°20

[6]    Décret n° 98-1082 du 1er décembre 1998 instituant des médiateurs à l’éducation nationale, JORF du 2 décembre, p.18163

[7]    Au titre de la mission de conseil juridique, art. 25 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, JORF du 27 janvier, p.441

[8]    Arrêté du 6 mars 2018 relatif à l’expérimentation d’une procédure de médiation préalable obligatoire en matière de litiges sociaux, JORF du 8 mars, texte n° 16. Il s’agit du Bas-Rhin, de l’Isère, de la Haute-Garonne, de la Loire – Atlantique, du Maine-et-Loire, et de la Meurthe-et-Moselle.

[9]    Sur la création d’une médiateur au sein de Pôle emploi : art. 2 de la loi n° 2008-758 relative aux droits et aux devoirs des demandeurs d’emploi, JORF du 2 août, p.12371

[10]  v. le rapport d’activité 2016 : https://www.caf.fr/sites/default/files/RAmediationAdm_Caf63_2016_bd.pdf

[11]  CJA, art. L.213-6, al. 1

[12]  CJA, art. L.213-6, al. 2

[13]  CJA, art. R.213-4

[14]  CASF, art. L.262-47 ; v. MAGORD C., « Les parcours contentieux des indus de RSA », RDSS 2015, p.1073 ; pour un récent arrêt en la matière : CE, 5 février 2018, n°403650

[15]  Décret n° 2016-748 du 6 juin 2016 relatif aux aides personnelles au logement, JORF du 7 juin 2016 (article 11 modifiant l’article R.351-51 du code de la construction et de l’habitation)

[16]  Art. 3 du décret n° 2018-101 du 16 février 2018, préc

[17]  CE, Ass., 13 juillet 2016, Czabaj, n°387763 ; AJFP 2016, p.356 ; DA n°12, décembre 2016, comm. 63 EVEILLARD G. ; DA n°6, juin 2017, alerte 88

[18]  CE, 30 mai 1913, Préfet de l’Eure, Rec. CE 1913, p. 583 ; S. 1915, 3, p. 9, note Hauriou. Le privilège du préalable confère une présomption de légalité aux décisions administratives. De cette présomption découle l’absence en principe d’effet suspensifs des recours dirigés contre ses actes.

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Jamal BELHADJ <![CDATA[Les rapporteurs de la CNDA et le projet de loi pour une immigration maîtrisée et un droit d’asile effectif : quel(s) positionnement(s) ?]]> http://blogdroitadministratif.net/?p=1585 2018-03-26T09:42:15Z 2018-03-26T09:17:54Z Moins de trois ans après la dernière réforme en date de l’asile[1], le gouvernement présentait, mercredi 21 février 2018, le projet de loi pour une immigration maîtrisée et un droit d’asile effectif. Une actualité qui donne l’occasion de s’intéresser à l’administration de la justice de l’asile en France. En effet, la présentation du texte en conseil des ministres a été précédée, mardi 13 février 2018, d’un mouvement de grève à l’appel des syndicats représentatifs des agents de la Cour nationale du droit d’asile (CNDA) reconduit pendant 28 jours[2].

Juridiction administrative spécialisée, la CNDA a une compétence nationale pour connaître des décisions de refus opposées aux demandeurs d’asile par l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA), établissement public administratif placé sous la tutelle financière et administrative du ministère de l’Intérieur. Ce contentieux relevant de la pleine juridiction, la Cour se prononce directement sur le droit de l’intéressé au statut de réfugié[3].

Le mouvement, suivi par une partie des 434 agents qui la composent, pose essentiellement la question de l’amélioration des conditions de travail. En effet, les inquiétudes – relayées par les organisations syndicales – ont comme point de fixation l’évolution statutaire des agents, le maintien d’ »un service public de qualité » – à l’aune de la charge de travail existante [4] –  et la prise en compte des risques psycho-sociaux auxquels est confronté le personnel, dans un contentieux où l’aspect humain occupe une place majeure.

La plupart des revendications ne tirent pas directement leurs origines de la publication du projet de loi. En effet, la juridiction a déjà été confrontée à plusieurs mobilisations relatives aux conditions de travail des agents.

Mais la particularité de ce mouvement réside dans le fait qu’il porte en germe la problématique – plus générale – de l’exercice effectif du droit d’asile. Le calendrier n’y est pas étranger.

Si les organisations syndicales représentent l’ensemble des agents de la Cour, la contestation est essentiellement portée par un acteur central de la procédure juridictionnelle, le rapporteur, cadre administratif, chargé d’instruire les recours portés par les demandeurs d’asile. Ainsi, les nouvelles orientations procédurales annoncées par le gouvernement (réduction des délais de recours, remise en cause – partielle – du caractère suspensif des recours, émergence du juge administratif de droit commun dans le contentieux de l’asile) autorisent elles un acteur de la procédure – dans le cadre de son droit de grève – à se positionner sur les nouveaux enjeux de l’administration de la justice de l’asile en France ? La question mérite d’être posée.

La mission particulière du rapporteur à l’instruction (I) – dans un contentieux qui l’est tout autant – permettra d’amorcer une réflexion sur les obligations – et le positionnement – qui s’imposent à lui dans la défense de ses intérêts professionnels (II).

I. La spécificité du rapporteur dans la procédure contentieuse de l’asile

La particularité de la demande de protection internationale justifie l’organisation spécifique de la Cour[5] et partant, l’une des originalités de la procédure : le rapporteur à l’instruction.

Originellement dévolue aux auditeurs du Conseil d’Etat, puis aux agents mis à la disposition de la Cour par l’OFPRA, cette fonction relève depuis 2009 d’un personnel directement rattaché à la juridiction spécialisée de l’asile[6], composé, majoritairement, d’agents contractuels de droit public. A l’instar de l’OFPRA, où les variations de la demande d’asile impactent l’organisation des structures, la voie contractuelle est devenue le principal levier de recrutement des agents-instructeurs[7].

La diversité des profils se manifeste tant par les différences de parcours – les rapporteurs étant majoritairement issus des filières juridiques ou (géo)politiques[8] – qu’au détour d’expériences (touchant l’asile ou plus généralement le droit des étrangers) en milieu associatif, cabinet d’avocats, institutions et organisations internationales, voire en juridiction administrative[9]. Cela contribue indéniablement à la richesse de la juridiction.

Les rapporteurs – affectés dans l’une des treize chambres qui composent les quatre sections de la Cour[10] – sont chargés de l’instruction des affaires inscrites au rôle d’une audience. Chaque affaire comprend le recours introductif d’instance (exercé dans le délai d’un mois à compter de la notification de la décision de l’OFPRA[11]), les pièces et mémoires complémentaires, les éventuelles observations écrites du défendeur, ainsi que le dossier transmis à la Cour par l’Office[12].

L’instruction du rapporteur, en amont de l’audience, amène un  travail d’examen approfondi. En effet, l’étude des dossiers – dans des délais définis – implique de qualifier juridiquement les faits mais aussi de mener des recherches d’informations géopolitiques. Le travail mené de manière autonome par le rapporteur-expert peut associer le Centre de recherche et de documentation de la Cour (CEREDOC), autre maillon essentiel de la juridiction, lorsque la complexité du dossier – mais aussi la contrainte de temps –  le justifient. Aussi, si la séance d’instruction – telle qu’elle existe en juridiction administrative ordinaire – n’est pas institutionnalisée, il n’en demeure pas moins que des échanges peuvent se tenir avec les membres de la formation de jugement, en premier lieu son président, sur des dossiers spécifiques.

Le rapport d’instruction, lu en audience, est une base indispensable dans la construction de l’intime conviction du juge de l’asile, qui plus est dans une juridiction comptant un nombre important de magistrats non permanents[13]. L’analyse du rapporteur – réalisée « en toute indépendance »[14] – permet ainsi d’amorcer la phase de discussion entre les membres de la formation de jugement – ou le magistrat statuant seul[15]– et le requérant accompagné de son conseil. Nous noterons que le défendeur n’étant que trop rarement représenté en audience, les débats se cristallisent essentiellement autour de ces acteurs[16].

Mais le rôle du rapporteur se poursuit bien au-delà de l’audience. Il lui incombe, dans le prolongement du délibéré, de formaliser les projets de décisions avec toute la rigueur attachée à une motivation suffisante. Une exigence d’ailleurs rappelée avec force, tant par la haute juridiction administrative – dans le cadre de son contrôle de cassation – que par la Cour de Strasbourg[17]. Cette position au délibéré, en tant que « témoin muet », soulevait néanmoins des interrogations au regard des exigences du droit au procès équitable[18]

En effet, si le positionnement du rapporteur public en juridiction administrative ordinaire a été mis à l’épreuve par l’interprétation faite par la Cour de Strasbourg de la  théorie des apparences , il n’en demeure pas moins que la transposition du raisonnement induit pas le feuilleton « Kress« [19] au contentieux de l’asile – bien que la matière ne relève pas du champ de l’article 6§1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme [20] – aurait indubitablement amené des écueils dans le travail rédactionnel du rapporteur.

Cette question – l’une « des plus controversées […] du droit processuel de l’asile »[21] – a finalement été résolue par le décret du 16 août 2013 relatif à la procédure applicable devant la Cour [22]. Dans cette volonté de normaliser le contentieux de l’asile [23], le rapport d’instruction a été amputé du sens des conclusions permettant ainsi de consolider la place du rapporteur au délibéré.[24] Ce qui démontre, au surplus, la prise en compte de sa spécificité dans l’environnement processuel de l’asile.

Acteur central de la procédure au profil singulier et véritable éclaireur du juge de l’asile, le rapporteur obéit à un rythme de travail soutenu – à l’aune des objectifs de célérité imposés à la juridiction [25] – à toutes les étapes de l’instruction. Le mouvement initié le 13 février 2018 ne peut ainsi être appréhendé qu’à l’aune de ses missions. Dans un contentieux de masse soumis à d’innombrables évolutions procédurales, il nous appartient de voir comment cet acteur majeur de la procédure – dans l’exercice de son droit de grève – peut se positionner dans la défense de ses intérêts professionnels.

II. Liberté de parole du rapporteur : enjeux et limites dans la défense des intérêts professionnels         

La mobilisation des agents de la Cour s’inscrit dans le cadre de deux libertés collectives constitutionnellement garanties : le droit de grève et la liberté syndicale[26].

Ces modes d’expression des conflits sociaux sont à mettre en perspective avec plusieurs autres principes.

Il est tout d’abord admis que le principe même d’une administration dépolitisée justifie les restrictions aux agents publics dans l’expression de leurs idées[27], y compris dans le cadre du droit de grève et de la liberté syndicale. Sous cet angle, l’obligation de réserve de l’agent[28] doit donc être entendue comme « fragment de la neutralité »[29] de l’institution.

Si la question de l’amélioration des conditions de travail des agents de la Cour est au cœur de cette mobilisation, une partie des débats – relayés dans certains espaces médiatiques – pose néanmoins, en toile de fond, les limites du projet de loi, précisément sous l’angle de des garanties procédurales accordées aux demandeurs d’asile[30]. Eléments que ne manqueront certainement pas de soulever les commentateurs si la représentation nationale entérinait, en l’état, ces orientations. Mais en poussant la réflexion plus loin, certaines prises de positions, lorsqu’elles visent essentiellement la défense des droits fondamentaux, ne gagneraient-elles pas à être portées par des acteurs autorisés ? La tribune récemment lancée par plusieurs universitaires en est une remarquable illustration[31].

Le positionnement des organisations syndicales, dans l’exercice du droit de grève, peut ainsi être analysé sous deux angles.

D’une part, lier la qualité de l’instruction de la demande d’asile aux nouvelles perspectives posées par le projet de loi peut induire une certaine confusion dans le sens à donner aux revendications, sans ignorer les conséquences induites par un traitement médiatique hasardeux[32]. Au risque également d’éclipser les débats inhérents aux conditions de travail, dont la question essentielle du statut du rapporteur. Sur ce dernier point, la création d’un corps spécifique et l’intégration du rapporteur au sein de la formation de jugement ont donné l’occasion aux organisations syndicales de mener une vaste réflexion, méritant, sans doute, que l’on s’y attarde davantage. [33]

D’autre part, nous avons vu comment l’interprétation donnée à la théorie des apparences – dont l’emprise croissante sur l’activité juridictionnelle française n’est plus à démonter[34] – avait redéfini le rôle du rapporteur de la Cour en audience : le respect des règles du procès équitable doit pouvoir être constaté par les requérants[35].

Néanmoins, une autre interprétation peut être soulevée : en effet, les critiques portées sur la politique du gouvernement en matière d’asile ne risquent-t-elles pas de faire apparaître le rapporteur comme « adversaire » du défendeur à l’instance, dont la tutelle est justement assurée par l’auteur du projet de loi contesté ? Si nous pouvons raisonnablement écarter l’idée selon laquelle le rapporteur manquerait à l’exigence d’impartialité subjective – alors même qu’il ne dispose pas de la fonction de juger – la question peut légitiment se poser. Nous noterons d’ailleurs, à titre de comparaison, que dans le prolongement de l’avis rendu par la section de l’intérieur du Conseil d’Etat[36], l’impartialité de l’un de ses membres fut questionnée, justifiant ainsi la réaction de son vice-président.[37]

Ces considérations posent donc la question du positionnement du rapporteur, dans le cadre de son droit de grève, à l’aune des prises de positions détachées des seuls intérêts corporatistes. L’intérêt est d’autant plus marqué que la question vise un acteur clé de l’administration de la justice et, au-delà, le contrôle juridictionnel de l’action administrative, pierre angulaire de l’Etat de droit[38].

Pour autant, le rapporteur, doit-il (ou peut-il) faire fi de ces nouvelles perspectives ?

Assurément non, si on considère que l’esprit – ou l’essence –  de sa mission intègre la mise en œuvre effective du droit d’asile dans le respect des libertés fondamentales et des droits humains. Cependant, si l’on s’en tient à une lecture stricte de son office et du postulat que toute grève poursuit uniquement des objectifs professionnels[39], les nouveautés induites par le projet de loi doivent être rattachées aux missions qui lui sont dévolues  – mais aussi la qualité de l’instruction – plutôt qu’aux conséquences – bien que réelles – sur les garanties accordées aux demandeurs d’asile. La distinction est ici délicate, mais nécessaire[40].

Il y a 24 ans, alors que le droit d’asile était également au cœur des débats, un célèbre article interrogeait la position du juge « face à des lois qui lui semblent inéquitables ou qui vont à l’encontre de sa propre conception de l’équité »[41]. Nous pouvons, sans équivoque, orienter cette interrogation vers le rapporteur qui, bien que dépourvu de la fonction de juger, participe indéniablement, par sa position particulière, à la fonction juridictionnelle[42].

***

Le droit de recours à la CNDA revêt pour les demandeurs « un bienfait moral et psychologique immense »[43]. La spécificité attachée à ce contentieux l’y autorise.

La Cour, en tant que juridiction, doit veiller à cette conjugaison indispensable entre « efficacité et respect des droits »[44]. Au cœur de cette mission, le rapporteur, trop méconnu à notre sens, contribue à la qualité de la justice de l’asile dans une matière marquée par une complexité toujours croissante, et à laquelle le projet de loi, à certains égards, ne fait qu’ajouter une couche supplémentaire.

Cette mobilisation et son traitement médiatique invitent donc à une réflexion renouvelée sur le maniement délicat des revendications professionnelles et/ou politiques, qui plus est dans un champ aussi sensible que celui de l’administration de la justice de l’asile. Il en va de l’intérêt d’une institution qui a toujours su se démarquer – tout comme le rapporteur – par ses « capacités d’adaptation et de résilience »[45].

 

***

 

[1] Loi n° 2015-925 du 29 juillet 2015 relative à la réforme du droit d’asile.

[2] A l’appel du Syndicat Indépendant des Personnels du Conseil d’Etat et de la CNDA (SIPCE), de Force ouvrière (FO) CNDA-CE et de la Confédération générale du travail (CGT) CNDA-CE. Mouvement suivi par l’Association « Elena » (Association des Avocats du droit d’asile) puis, une semaine plus tard, par les agents de l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA).

[3]  CE, Section, 8 janvier 1982, « Aldana-Barrena », n° 24948.

[4] En lien avec l’augmentation de contentieux. En 2017, 53 581 recours ont été enregistrés, représentant une hausse de 31% par rapport à 2016, Rapport d’activité 2017 de la Cour nationale du droit d’asile, p.4 ; http://www.cnda.fr/content/download/124660/1261477/version/2/file/RA%20CNDA%202017%20%2020180123.pdf.

[5]  Un particularisme qui apparaît notamment dans la composition des formations de jugement (article L732-1 du CESEDA). La Cour statue en effet « au nom du peuple français » avec la représentation d’une organisation internationale, le Haut-Commissariat des Nations Unis pour les Réfugiés, au sein des formations de jugement collégiales. A côté du président de la formation de jugement figure également une personnalité qualifiée nommée par le vice-président du Conseil d’Etat en raison de ses compétences dans les domaines juridique ou géopolitique.

[6] La Commission des recours des réfugiés, devenue la Cour nationale du droit d’asile par la loi n° 2007-1631 du 20 novembre 2007, est directement rattachée au Conseil d’État qui en assure la gestion administrative et financière depuis le 1er janvier 2009.

[7] Nous notons néanmoins une évolution du statut par la titularisation, même si tous les rapporteurs ne peuvent y prétendre. En effet, le Conseil d’Etat a ouvert trois concours réservés au titre des dispositions de la loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 modifiée relative à l’accès à l’emploi titulaire et à l’amélioration des conditions d’emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique. Dans le cadre de cette loi nous recensons les ouvertures de concours suivantes : décret n° 2013-811 du 9 septembre 2013 (31 postes ouverts) et arrêtés des 29 février 2016 et 27 décembre 2017 autorisant l’ouverture de concours réservés pour l’accès au corps interministériel des attachés d’administration de l’Etat pris en application de l’article 7 du décret n° 2012-631 du 3 mai 2012 (respectivement 7 et 17 postes).

[8] FASSIN (D.), KOBELINSKY (C.), « Comment on juge l’asile. L’institution comme agent moral », Revue française de sociologie, 2012/4 (Vol. 53), p. 657.

[9] Notamment les assistants de justice des tribunaux administratifs et cours administratives d’appel.

[10] Rapport d’activité 2017 de la Cour nationale du droit d’asile, p.30 ; http://www.cnda.fr/content/download/124660/1261477/version/2/file/RA%20CNDA%202017%20%2020180123.pdf

[11] Article R733-7 du CESEDA.

[12] Article R733-10 du CESEDA.

[13] Au 31 décembre 2017,  la Cour comptait 17 magistrats permanents et une centaine de magistrats vacataires ; Rapport d’activité de la Cour 2017,  op. cit. , p. 17.

[14] Article R. 733-25 du CESEDA issu du décret n° 2015-1298 du 16 octobre 2015 relatif à la procédure applicable devant la Cour nationale du droit d’asile pris en application de la loi du 29 juillet 2015

[15] La loi du 29 juillet 2015 introduit la procédure de juge unique lorsque la décision de l’OFPRA a été prise en application des articles L. 723-2 et L. 723-11 du CESEDA.

[16] Les données de 2016 font état de 194 observations orales en audience,  OFPRA, Rapport d’activité 2016, p. 73,  https://ofpra.gouv.fr/sites/default/files/atoms/files/rapport_dactivite_ofpra_2016_1.pdf

[17] LANTERO (C.), « La motivation des décisions en matière d’asile », in Droit d’Asile, Etats des lieux et perspectives, Pedone, mai 2015, p. 179 ; KLAUSSER (N.), « Vers un renforcement du droit à un procès équitable des demandeurs d’asile et une meilleure prise en compte de leurs traumatismes ?», La Revue des droits de l’homme, Actualités Droits-Libertés, 8 mai 2015.

[18] En vertu de l’article 6§1 de la CESDH, « toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle […]. »

[19] CEDH 7 juin 2001, Kress c/ France, n° 39594/98, AJDA 2001, p. 675 ; CEDH 12 avr. 2006, Martinie c/ France, n° 58675/00, AJDA 2006, p.986 ; CEDH, 15 septembre 2009, Yvonne Etienne c/ France, n° 11396/08.

[20] CE, 7 novembre 1990, « Mme Serwaah », Lebon p. 311 ; CEDH 5 oct. 2000, n° 39652/98, AJDA 2000, p. 1006.

[21] KRULIC (J.), « La réforme de la procédure devant la Cour nationale du droit d’asile », AJDA 2013, p. 2373.

[22] Décret n° 2013-751 du 16 août 2013 relatif à la procédure applicable devant la Cour nationale du droit d’asile.

[23] SLAMA (S.), « Contentieux de l’asile : l’âge de la maturité ? », AJDA 2013 p.2351.

[24] Dans le cadre de ses conclusions, le rapporteur proposer l’annulation de la décision de l’OFPRA ou le rejet de la requête.

[25] En vertu de l’article L. 731-2, la Cour statue en formation collégiale, dans un délai de cinq mois à compter de sa saisine. Aussi, et depuis la loi du 29 juillet 2015, la Cour doit statuer dans un délai de 5 semaines en juge unique pour tout un pan du contentieux (lorsque la décision de l’OFPRA a été prise en application des articles L. 723-2 ou L. 723-11 du CESEDA).  Ce qui représentait, en 2017, 37% de l’ensemble des décisions rendues par la Cour.

[26] Cons. Constit.,25 juillet 1979, n° 79-105 DC, Rec C.C, p. 33 ; Cons. const., 25 juill. 1989, n° 89-257 DC ; CE, ord., 28 mars 2006, « Commune de Saint-Chely d’Apcher », no 291399.

[27] CE, 8 mars 1968, « Sieur Plenel », AJDA 1968, p. 247.

[28] Principe très tôt dégagé par le Conseil d’Etat, CE 31 janv. 1919, « Terrisse », p. 108 ; CE, sect., 11 janv. 1935, « Sieur Bouzanquet », p.44 ; CE 10 oct. 2012, n° 347128, « Office public de l’habitat de Châtillon c/ Mme Hamet », AJDA 2012, p. 1929 ; BRECHOT (F-X), AJDA 2017, p. 1008, conclusions sous CAA Nantes, 13 février 2017, n° 15NT03204, AJDA 2017, p. 1008.

[29] KONDYLIS (V.), Le principe de neutralité dans la fonction publique, Thèse, LGDJ, 1995, pp 27-28 – p 273.

[30] « Lettre ouverte d’un·e rapporteur·e à la Cour nationale du droit d’asile », Médiapart, 15 février 2018, https://blogs.mediapart.fr/rapporteur-e-cnda/blog/150218/lettre-ouverte-dun-e-rapporteur-e-la-cour-nationale-du-droit-dasile ; « Pourquoi la grève à la Cour nationale du droit d’asile », Médiapart, 28 février 2018 ; https://www.mediapart.fr/journal/france/280218/pourquoi-la-greve-la-cour-nationale-du-droit-dasile?onglet=full

[31] « Tribune d’universitaires spécialistes de l’asile – Non à une procédure d’asile au rabais ! », Dalloz actualité, 23 février 2018 ; https://www.dalloz-actualite.fr/chronique/tribune-d-universitaires-specialistes-de-l-asile-non-une-procedure-d-asile-au-rabais#.WpU_DmeEK9s

[32] « Vers un 22e jour de grève à la Cour du droit d’asile contre le projet Collomb », AFP, 5 mars 2018 ; https://www.afp.com/fr/infos/334/vers-un-22e-jour-de-greve-la-cour-du-droit-dasile-contre-le-projet-collomb-doc-11y5rv3

[33] Réflexion qui avait d’ailleurs conduit au dépôt de l’amendement n° 117, présenté à l’assemblée nationale le 22 juin 2015, dans le cadre débats conduisant à l’adoption de la loi du 29 juillet 2015.

[34] FITTE – DUVAL (A.), « La théorie des apparences, nouveau paradigme de l’action publique ? », AJDA 2018, p. 440.

[35] Exigence d’ailleurs renforcée par l’article 47 alinéa 2 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (« toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable par un tribunal indépendant et impartial, établi préalablement par la loi. Toute personne a la possibilité de se faire conseiller, défendre et représenter »), qui a acquis une force juridique contraignante avec le Traité de Lisbonne, entré en vigueur le 1er décembre 2009.

[36] Avis du 15 février 2018 sur le projet de loi pour une immigration maitrisée et un droit d’asile effectif ; NOR : intx1801788l ; http://www.conseil-etat.fr/content/download/127757/1293562/version/1/file/394206.pdf ;

[37] « Projet de loi asile et immigration : un conseiller d’État très engagé », Le Point, 24 février 2018 http://www.lepoint.fr/politique/projet-de-loi-asile-et-immigration-un-conseiller-d-etat-tres-engage-24-02-2018-2197563_20.php. Article ponctué des observations du vice-Président du Conseil d’Etat.

[38] FERRY (L.), RENAUT (A.), Philosophie politique, III : Des droits de l’homme à l’idée républicaine, Recherches politiques, PUF, 1985, p. 72.

[39] Le Conseil d’Etat a posé le principe que toute grève doit poursuivre des objectifs professionnels sauf à ce que l’administration apporte la preuve contraire, CE, 18 février 1955, « Bernot », p. 97 ; TERNEYRE (P.), « La grève dans les services publics », Sirey, 1991, pp 22-23.

[40] Sur les difficultés de la distinction entre grève professionnelle et grève politique : BRAIBANT (G.), conclusions sur CE, 8 février 1961, « sieur Rousset », p. 85, Dr. Ouvr. 1961. 380.

[41]  LOCHAK (D.), « Le juge doit-il appliquer une loi inique ? », Actes du colloque organisé à l’Ecole nationale de la magistrature le 29 novembre 1993, Le Genre Humain, n° 28, 1994.

[42] Le communiqué de presse du 9 février 2018 relatif au préavis de grève des agents de la Cour qualifie d’ailleurs   d’« inique » le projet de loi ; http://ufsecgt.fr/IMG/pdf/communique_de_presse_preavis_de_greve_a_la_cnda.pdf

[43] CASSIN (R.), Jurisprudence de la Commission de recours des réfugiés, Préface, Dalloz, 1961, p. 9.

[44] FERNANDEZ (J.), « Le démembrement envisagé du contentieux de l’asile Juger vite plutôt que juger mieux ? », AJDA 2014 p. 969.

[45] Vœux du vice-Président du Conseil d’Etat aux membres et agents de la Cour Nationale du droit d’asile, 26 janvier 2016, http://www.conseil-etat.fr/Actualites/Communiques/Voeux-du-vice-president-du-Conseil-d-Etat-a-la-Cour-nationale-du-droit-d-asile.

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La rédaction <![CDATA[Une chambre supplémentaire aux CAA de Douai et Nantes et aux TA de Toulon et Versailles]]> http://blogdroitadministratif.net/?p=1572 2018-03-23T09:33:40Z 2018-03-23T09:15:19Z Par un arrêté en date du 13 mars 2018, publié au JORF du 21 mars 2018, le vice-président du Conseil d’Etat a créé une chambre supplémentaire dans les tribunaux administratifs de Toulon et de Versailles, ainsi qu’au sein des cours administratives d’appel de Douai et de Nantes.

1. Le nombre de chambres des tribunaux administratifs est désormais le suivant :

  • Le TA de Paris comprend 18 chambres regroupées en 6 sections ;
  • Comprennent 10 chambres : les TA de Cergy-Pontoise, Melun et Montreuil ;
  • 9 chambres : les TA de Lyon et Versailles ;
  • 8 chambres : les TA de Lille, Marseille et Nantes ;
  • 7 chambres : le TA de Grenoble ;
  • 6 chambres : les TA de Montpellier, Strasbourg et Toulouse ;
  • 5 chambres : les TA de Bordeaux, Nice et Rennes ;
  • 4 chambres : les TA d’Amiens, Orléans, Nîmes, Rouen et Toulon ;
  • 3 chambres : les TA de Caen, Châlons-en-Champagne, Dijon, Nancy, Pau et Poitiers ;
  • 2 chambres : les TA de Besançon, Clermont-Ferrand, Limoges, de Guadeloupe, Saint-Barthélemy et Saint-Martin, et de La Réunion et Mayotte ;
  • 1 chambre : les TA de Bastia, de la Guyane, de la Martinique et Saint-Pierre-et-Miquelon, de la Nouvelle-Calédonie et Wallis et Futuna, et de Polynésie française.

2. Le nombre de chambres des cours administratives d’appel est par ailleurs le suivant :

  • Bordeaux : 6 chambres ;
  • Douai : 4 chambres ;
  • Lyon : 6 chambres :
  • Marseille : 9 chambres ;
  • Nancy : 4 chambres
  • Nantes : 6 chambres ;
  • Paris : 9 chambres ;
  • Versailles : 7 chambres.

C’est en vertu des articles R. 221-4 et R. 221-8 du code de justice administrative que, depuis le décret n°2010-164 du 22 février 2010, le vice-président du Conseil d’Etat est compétent pour fixer, par arrêté, le nombre de chambres de chaque tribunal administratif et de chaque cour administrative d’appel. Celui-ci était auparavant fixé par décret en Conseil d’Etat.

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Arthur de DIEULEVEULT <![CDATA[Actes insusceptibles de recours : à propos de la délibération du CESE statuant sur la recevabilité d’une pétition citoyenne]]> http://blogdroitadministratif.net/?p=1554 2018-03-20T09:19:01Z 2018-03-14T13:54:39Z Note sous Conseil d’Etat, 15 décembre 2017, n° 402259, publié au recueil Lebon.

Le Conseil d’Etat a utilement précisé le régime de la pétition citoyenne instituée par la réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008, en jugeant, d’abord, que la délibération par laquelle le bureau du CESE se prononce sur la recevabilité d’une pétition est un acte administratif susceptible de recours, ensuite, qu’une pétition peut porter sur un sujet en lien avec un projet ou une proposition de loi soumise au Parlement, mais ne peut pas porter précisément sur le projet ou la proposition de loi eux-mêmes.

 

Les six cent mille pétitions citoyennes adressées au Conseil économique, social et environnemental le 15 février 2013 par M. Philippe Brillault, mandataire unique, sur le fondement de l’article 69 de la Constitution, finiront bien à la corbeille. Dans son arrêt du 15 décembre 2017, le Conseil d’Etat a considéré que si une pétition peut porter sur une question en lien avec un projet de loi soumis au parlement, le CESE ne peut en revanche être saisi aux fins de donner son avis sur un projet de loi, que par le Gouvernement lui-même.

L’arrêt du Conseil d’Etat est intéressant en ce qu’il apporte un éclairage sur les modalités de mise en œuvre du droit de pétition posé par l’article 69 de la Constitution qui devait permettre au CESE de jouer un rôle d’intermédiaire entre les citoyens et les pouvoirs constitués. Sous un angle contentieux, l’affaire de la pétition portant sur le projet de loi ouvrant le mariage aux couples de même sexe a effectivement illustré à merveille les difficultés d’interprétation de l’article 69 de la Constitution dans sa rédaction issue de la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008, explicité par l’ordonnance organique du 29 décembre 1958 dans sa rédaction issue de la loi organique du 28 juin 2010. Et ce, alors que les textes semblaient de prime abord relativement clairs. Preuve de la difficulté, ni le tribunal administratif de Paris dans son jugement du 26 février 2013[1], ni la Cour administrative d’appel dans son arrêt du 6 juin 2016 rendu alors qu’elle siégeait dans sa formation la plus solennelle – formation plénière – et qui avait censuré les premiers juges[2], n’ont jugé l’affaire conformément au droit, selon le Conseil d’Etat. Entre la relative mansuétude du tribunal, et l’extrême sévérité de la cour, envers le requérant, le Conseil d’Etat a tranché.

Il a tranché en censurant l’arrêt de la Cour. La délibération du bureau du CESE se prononçant sur la recevabilité de la pétition citoyenne est une décision administrative susceptible de recours et en aucun cas un acte échappant au contrôle de la juridiction administrative. Il a tranché en réglant l’affaire au fond. Il a considéré que les premiers juges s’étaient mépris en annulant la délibération du bureau du CESE au motif qu’une pétition portant sur un projet de loi n’est pas irrecevable par principe.

I. – Le CESE et l’immunité juridictionnelle

Dès l’origine du litige, la question s’est posée de savoir si la délibération du bureau du CESE se prononçant sur la recevabilité d’une pétition citoyenne était susceptible d’être soumise au contrôle du juge administratif, autrement dit, si elle était un acte de gouvernement plutôt qu’une décision administrative. Le CESE, en première instance, puis en appel, soutenait à titre principal que tel était le cas et que juger la légalité de la délibération de son bureau revenait à s’immiscer dans des relations constitutionnelles. L’argument n’avait pas été retenu par les premiers juges qui ont considéré que « la décision par laquelle le bureau statue sur la recevabilité d’une pétition présentée sur le fondement de l’article 69 de la Constitution, qui concerne les conditions d’ouverture d’un droit accordé aux citoyens et non les relations du conseil avec d’autres pouvoirs publics constitutionnels, a le caractère d’une décision administrative » ; mais il l’a été en revanche par la Cour, qui a jugé tout l’inverse : « Considérant qu’il n’appartient pas à la juridiction administrative de connaître des actes qui se rattachent à l’exercice par le Conseil économique, social et environnemental des missions qui lui sont confiées par la Constitution et les lois organiques prises sur son fondement ; qu’il en va ainsi de la délibération par laquelle le bureau de ce Conseil se prononce sur la recevabilité d’une pétition présentée en application des dispositions précitées du troisième alinéa de l’article 69 de la Constitution et de l’article 4-1 de l’ordonnance du 29 décembre 1958 portant loi organique sur le Conseil économique, social et environnemental ».

En se prononçant de la sorte, en contradiction avec les conclusions de son rapporteur public, qui l’invitait à rejeter la requête sur un autre motif, la Cour s’est montrée d’une extrême sévérité et s’est livrée à une interprétation très extensive de la théorie des actes de gouvernement. Sans doute sont-ce cette sévérité et cette interprétation toute particulière de la théorie de l’acte de gouvernement, qui ont conduit un magistrat du corps des tribunaux et des cours administratives d’appel à formuler anonymement ce que l’on pourrait appeler une opinion concordante – quoiqu’il fut d’accord aussi bien avec la conclusion qu’avec le raisonnement tenus par ses pairs – dans les colonnes de la RFDA, assurant ainsi une sorte de service après-vente de l’arrêt de la Cour[3].

Soulignant toute la difficulté de l’affaire et la sévérité de la Cour, il écrivait ainsi « la décision de la cour administrative d’appel de Paris de décliner la compétence de la juridiction administrative pour connaître du litige qui lui était soumis, dont les motifs sont rédigés en termes vigoureux et sans équivoque, pourrait surprendre ceux qui pourraient penser que l’évolution jurisprudentielle tend inéluctablement vers l’accroissement constant de la justiciabilité des actes de la puissance publique, y compris dans le domaine des rapports entre les pouvoirs constitutionnels, et qu’il existerait un sens de l’histoire contentieux[4] ».

Mais, loin d’accroitre inconsidérément le nombre d’actes justiciables, le Conseil d’Etat, en censurant l’arrêt de la Cour, s’est en réalité placé dans le droit fil de sa jurisprudence et a rappelé en creux que l’injusticiabilité d’un acte ne pouvait se fonder sur la circonstance que cet acte était pris en application de dispositions constitutionnelles.

Pour la Cour, le motif de l’injusticiabilité de la délibération du CESE se fondait effectivement sur la circonstance que la délibération avait été prise en application de l’article 69 de la Constitution : « Il n’appartient pas à la juridiction administrative de connaître des actes qui se rattachent à l’exercice par le [CESE] des missions qui lui sont confiées par la Constitution et les lois organiques prises sur son fondement ».

À lire l’arrêt, il apparaît donc clairement que le caractère administratif de la délibération du CESE est nié pour le seul motif que ce sont l’article 69 de la Constitution et l’article 4-1 de l’ordonnance du 29 décembre 1958 qui posent le régime de la recevabilité de la pétition citoyenne créée par la réforme constitutionnelle de 2008. Pour se prononcer en ce sens, la Cour semble avoir repris à son compte certaines études doctrinales selon lesquelles l’insaisissabilité de la théorie des actes de gouvernement trouverait sa solution dans ce qu’il serait convenu d’appeler les actes constitutionnels institutionnels[5].  Il n’y aurait pas d’actes de gouvernement, il y aurait des actes constitutionnels, actes pris par un organe constitutionnel dans une matière que cet organe tiendrait de la Constitution. Cette nouvelle définition de l’acte de gouvernement, acte injusticiable, présenterait l’avantage de dépasser toutes les tentatives de définition et de classification de l’acte de gouvernement. Effectivement, depuis l’arrêt Prince Napoléon, les commentateurs les plus avisés ont tenté de justifier l’existence d’actes insusceptibles de recours en faisant appel aux plus hautes théories du droit public général, sans parvenir néanmoins à convaincre : traçant sa route, le juge n’attend pas le professeur, de telle sorte qu’il est toujours difficile de faire le lien entre une quelconque théorie de l’acte de gouvernement, et les décisions dans lesquelles le Conseil d’Etat découvre un acte insusceptible de recours.

Mais, en jugeant comme elle l’a fait, la Cour s’exposait à un certain nombre de critiques de divers ordres.

1. Distinction acte constitutionnel institutionnel – acte constitutionnel individuel

En premier lieu, à supposer que la théorie de l’injusticiabilité des actes constitutionnels ait effectivement inspiré la Cour, force est de constater que cette inspiration n’aura été que partielle – et imparfaite, dans la mesure où la Cour a fait fi de la distinction acte constitutionnel institutionnel – acte constitutionnel individuel, posée par certains ; distinction qui veut que les actes constitutionnels qui s’adresseraient essentiellement aux organes constitutionnels – institutionnels, soient effectivement insusceptibles de recours, quand les actes constitutionnels dont les principaux destinataires seraient des individus, entreraient en revanche dans le champ de compétence du juge administratif.

Or, au regard de cette distinction, il n’est pas erroné de considérer que la délibération du bureau du CESE qui se prononce sur la recevabilité d’une pétition citoyenne devrait plutôt être rangée parmi les actes constitutionnels individuels. La pétition citoyenne est effectivement transmise par un mandataire unique représentant l’ensemble des pétitionnaires et c’est à lui seul que le bureau du CESE doit notifier sa décision sur la recevabilité de la pétition.

L’article 4-1 de la loi organique prévoit effectivement que « le bureau statue sur sa recevabilité au regard des conditions fixées au présent article et informe le mandataire de sa décision », l’obligation de notification ayant été introduite dans la loi à la suite d’un amendement du député Éric Diard, dont l’intention était de sortir toujours davantage le droit de pétition des marais fangeux du droit mou dans lesquels il aurait pu s’enliser.

Au stade de l’examen de la recevabilité de la pétition citoyenne, le bureau du CESE est donc seul face à face avec le mandataire unique auquel il doit seulement notifier sa décision : la délibération statuant sur la recevabilité serait donc davantage un acte constitutionnel individuel, plus qu’un acte constitutionnel institutionnel. Il fait grief. C’est d’autant plus vrai qu’à ce stade le bureau n’entretient aucune relation avec les pouvoirs constitués. Ca n’est que plus tard, le CESE s’étant prononcé par un avis en assemblée plénière sur la question soulevée, que l’avis devra être adressé au Premier ministre, au président de l’Assemblée nationale ainsi qu’au président du Sénat – en plus qu’au mandataire unique.

Si tant est que la théorie de l’acte constitutionnel ait inspiré la Cour administrative d’appel de Paris, force est donc de constater qu’elle n’en a pas, en tout état de cause, tiré toutes les conséquences : certes prise en application de l’article 69 de la Constitution et de l’article 4-1 de l’ordonnance n° 58-1360 du 29 décembre 1958 portant loi organique relative au Conseil économique et social, la délibération déclarant la pétition irrecevable n’avait ni pour objet ni pour effet de mettre en branle les relations entre organes constitutionnels, si bien qu’elle aurait naturellement dû être soumise au contrôle de la Cour en tant qu’acte constitutionnel individuel.

2. Démocratie participative et droit de pétition

En deuxième lieu, en considérant que la délibération du bureau était insusceptible de recours dans la mesure où il s’agissait d’un acte se rattachant à l’exercice de missions confiées par la Constitution, la Cour a jugé, en creux, que le droit de pétition institué par la réforme constitutionnelle de 2008 n’en était pas un. Il est pourtant difficilement contestable que la pétition citoyenne constitue bien un droit constitutionnellement protégé. Bien plus qu’une simple composante de la liberté d’expression, bien plus que la possibilité offerte aux citoyens de se rassembler pour une cause en signant un bout de papier, la possibilité de saisir pour avis le CESE est à proprement parler qualifiable de « droit » de pétition.

Le droit de pétition n’est pas nouveau dans nos institutions puisqu’on le trouve au moins dès le 29 juillet 1789, date de l’approbation du règlement à l’usage de l’Assemblée, encadrant notamment les conditions de recevabilité des pétitions adressées à l’Assemblée. Si par la suite, les différents régimes qui se sont succédés l’ont plus ou moins restreint, il a néanmoins toujours été prévu par les règlements des assemblées jusqu’à aujourd’hui[6]. Aussi, le droit de pétition doit être lié dans son principe à l’article 15 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen qui prévoit que « la Société a le droit de demander compte à tout Agent public de son administration », dès lors qu’il se définit comme l’acte par lequel une personne s’adresse aux pouvoirs publics pour formuler une plainte ou une suggestion[7], ou encore comme une demande adressée par un particulier ou un groupe de particuliers à une autorité publique, la priant d’exercer sa compétence de telle ou telle façon[8]. Ainsi, le titre 1er de la Constitution de 1791 range au rang des droits naturels et civils garantis par la Constitution, « la liberté d’adresser aux autorités constituées des pétitions signées individuellement ». Mieux, l’article 32 de la Constitution de 1793 souligne que « le droit de présenter des pétitions aux dépositaires de l’autorité publique ne peut, en aucun cas, être interdit, suspendu ni limité ».

Si le mécanisme de saisine du CESE pour avis par pétition citoyenne n’avait pas été imaginé par le Comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Ve République, « une Vème République plus démocratique », remis au Président de la République par M. Edouard Balladur, le 29 octobre 2007, il est néanmoins certain qu’il s’inscrit dans son sillage. Le Comité n’avait-il pas souligné que « les institutions peinent à s’adapter aux exigences actuelles de la démocratie » et relevé que « la démocratisation des institutions qu’il appelle de ses vœux implique un élargissement du champ de la démocratie » ?

Le droit de pétition citoyenne s’ajoute alors aux quelques mécanismes existants – mais timides, de démocratie participative aux niveaux local et national : article 11 de la Constitution sur la possibilité de formuler une demande de référendum ; article 72-1 de la Constitution précisé par l’article LO. 1112-1 du CGCT sur le référendum local ; article L. 1112-15 du CGCT, créé par la loi du 6 février 1992 et étendu par la loi du 13 août 2004, sur la consultation locale ; article L. 123-20 du code de l’environnement créé par l’ordonnance n° 2016-488 du 21 avril 2016 relative à la consultation locale sur les projets susceptibles d’avoir une incidence sur l’environnement, créé spécifiquement pour le projet de Notre-Dame des Landes.

Aussi, alors que le Conseil d’Etat, dans un arrêt du 19 juillet 2017[9], venait de confirmer que l’article L. 131-1 du code des relations entre le public et l’administration qui prévoit que « lorsque l’administration décide, en dehors des cas régis par des dispositions législatives ou réglementaires, d’associer le public à la conception d’une réforme ou à l’élaboration d’un projet ou d’un acte, elle rend publiques les modalités de cette procédure, met à disposition des personnes concernées les informations utiles, leur assure un délai raisonnable pour y participer et veille à ce que les résultats ou les suites envisagées soient, au moment approprié, rendus publics », ouvrait effectivement bien un champ de liberté pour les collectivités locales en matière de démocratie participative dès lors qu’une consultation locale pouvait être conçue en dehors du cadre restrictif de l’article L. 111-15 du CGCT, pouvait-il dans le même temps faire échapper la délibération du CESE à tout contrôle, c’est-à-dire en creux, dénier qu’il existât un droit de pétition citoyenne vis-à-vis du CESE qui méritait d’être protégé ? Si les diverses applications de la démocratie participative sont effectivement des hochets, encore faut-il qu’on laisse aux citoyens le plaisir de les faire tinter.

Or, il ressort des débats parlementaires que la volonté du législateur était bien de conforter le droit de pétition citoyenne ouvert par la réforme constitutionnelle de 2008, en imposant du bureau du CESE qu’il se prononce par délibération notifiée au mandataire unique, sur la recevabilité de la pétition au regard des seuls critères objectifs limitativement énumérés. L’article 69 de la Constitution se borne effectivement à prévoir que le CESE peut être saisi par voie de pétition et qu’après examen de celle-ci, il fait connaître au Gouvernement et au Parlement, les suites qu’il propose d’y donner, renvoyant à une loi organique pour les conditions touchant à la pétition. L’article 4-1 pose ainsi les conditions de recevabilité qui ne prêtent pas à discussion : elle doit être rédigée en français, par écrit, présentée dans les mêmes termes, par au moins 500.000 signataires, majeures, de nationalité française ou résidant régulièrement en France ; elle doit mentionner le nom, le prénom et l’adresse de chaque signataire ; elle est présentée par un mandataire unique. Et, dans le sens voulu par le rapporteur du texte, le député Éric Dard, la recevabilité de la pétition n’est examinée qu’au regard des conditions énumérées à l’article 4. Il s’agit par-là d’ôter au bureau du CESE toute marge de manœuvre au stade de la recevabilité : « aucune considération d’opportunité sur le fond de la pétition ne devant être prise en compte ». Une fois déclarée recevable par le bureau, l’assemblée plénière est alors tenue de rendre un avis dans le délai d’un an à compter de la délibération du bureau.

Refuser l’examen de la décision par laquelle le bureau est censé se prononcer sur la recevabilité de la pétition au regard de critères objectifs, c’est laisser le bureau du CESE totalement maître de la procédure qui finalement n’en serait plus une, c’est nier l’existence d’un droit de pétition encadré par les textes, c’est ignorer le citoyen prompt à exercer ses droits, en définitive, c’est ôter à l’article 69 de la Constitution toute l’effectivité juridique voulue par le constituant. La délibération du CESE statuant sur la recevabilité de la pétition n’est pas de même nature que les décisions classiquement qualifiées, implicitement, d’acte de gouvernement par la jurisprudence.

3. Le CESE et les missions qui lui sont confiées par la Constitution

En troisième lieu, l’arrêt de la Cour censuré par le Conseil d’Etat, souligne les difficultés qu’il y a à énoncer la théorie de l’acte constitutionnel insusceptible de recours, et finalement illustre les limites mêmes de cette théorie désireuse de se détacher des anciennes classifications.

La Cour avait jugé « qu’il n’appartient pas à la juridiction administrative de connaître des actes qui se rattachent à l’exercice par le conseil économique, social et environnemental des missions qui lui sont confiées par la Constitution et les lois organiques prises sur son fondement ». Un tel considérant de principe a de quoi étonner dans la mesure où s’il avait été repris par le Conseil d’Etat précisément dans cette affaire, on aurait pu valablement s’interroger sur l’avenir du recours pour excès de pouvoir et plus généralement, sur l’avenir de la juridiction administrative toute entière. Effectivement, quels sont les actes pris par les autorités administratives qui ne se rattachent pas d’une manière ou d’une autre à des missions qui leur sont confiées par la Constitution ? L’article 20 de la Constitution prévoit que le Gouvernement détermine et conduit la politique de la nation, qu’il dispose de l’administration et de la force armée, quand l’article 21 précise que le Premier ministre dirige l’action du Gouvernement, assure l’exécution des lois et exerce le pouvoir règlementaire sous réserve des dispositions de l’article 13. Faudrait-il alors conclure que tout acte émanant du Gouvernement et donc de l’administration dont il dispose, aurait dorénavant vocation à échapper à la censure du juge ? Certainement pas, mais la rédaction choisie par l’assemblée plénière de la Cour administrative d’appel de Paris ne disait pourtant pas autre chose. La censure du Conseil d’Etat est bienvenue et souligne en creux l’inanité d’un critère purement organique comme ligne de partage entre l’acte administratif et l’acte qui ne l’est pas ; rappelons, à ce titre, que le juge des référés du Conseil d’Etat n’a même pas hésité très récemment à reconnaître sa compétence pour apprécier la légalité du refus du Président de la République de mettre fin à l’Etat d’urgence ou d’en réexaminer les conditions, domaine dans lequel pourtant nous n’aurions pas été étonnés de voir le juge décliner sa compétence[10].

En réalité, le considérant de principe posé par la Cour de Paris n’est pas nouveau puisqu’on le trouvait déjà dans une jurisprudence ancienne et constante du Conseil d’Etat, mais, uniquement en ce qui concerne les actes pris par le Conseil constitutionnel. Dans son arrêt d’Assemblée Brouant du 25 octobre 2002, alors qu’était en cause une décision du Conseil constitutionnel concernant l’accès à ses archives, le Conseil d’Etat a jugé que « le Conseil constitutionnel a entendu définir un régime particulier pour l’accès à l’ensemble de ses archives ; qu’eu égard à cet objet, qui n’est pas dissociable des conditions dans lesquelles le Conseil constitutionnel exerce les missions qui lui sont confiées par la Constitution, ce règlement ne revêt pas le caractère d’un acte administratif[11] ». De la même manière, le Conseil d’Etat a jugé qu’il ne lui appartenait pas de connaître des actes qui se rattachent à l’exercice par le Conseil constitutionnel des missions qui lui sont confiées par la Constitution ou par des lois organiques prises sur son fondement, rejetant ainsi un recours dirigé contre une décision relative à la publication sur son site internet de commentaires concernant le sens et la portée de sa jurisprudence[12]. Plus récemment, il a rejeté une requête en référé suspension tendant à ce qu’il soit enjoint au Conseil constitutionnel de renvoyer une audience portant sur une question prioritaire de constitutionnalité, et de délivrer l’avis visé à l’article 1er du règlement intérieur relatif à la procédure de question prioritaire de constitutionnalité, soit, de prendre des actes juridictionnels : « qu’eu égard à cet objet, qui n’est pas dissociable des conditions dans lesquelles le Conseil constitutionnel exerce les missions qui lui sont confiées par la Constitution, la mesure d’urgence sollicitée par M. A… échappe manifestement à la compétence de la juridiction administrative[13] ».

Mais, si les termes dont il est fait usage par la Cour se rapprochent de ceux du Conseil d’Etat dans ses décisions concernant le Conseil constitutionnel, force est de constater qu’ils n’ont pas le même sens ni la même portée. Si le Conseil d’Etat admet son incompétence à juger les actes du Conseil constitutionnel se rattachant à l’exercice des missions confiées à ce dernier par la Constitution, ça n’est pas parce que cette mission trouverait sa source dans la Constitution – autrement dit parce que ces actes seraient organiquement des actes constitutionnels institutionnels – non, c’est en raison de ce que la mission du Conseil constitutionnel est de nature juridictionnelle, c’est-à-dire que les actes qui se rattachent à cette fonction juridictionnelle ne peuvent qu’échapper à la juridiction administrative[14].

C’est ce qu’avait exprimé le commissaire du Gouvernement M. Guillaume Goulard, dans ses conclusions contraires sur l’affaire Brouant : « Le Conseil constitutionnel est en effet une institution de la République, admise au rang des pouvoirs publics constitutionnels, qui ne relève pas du pouvoir exécutif mais exerce, à titre principal, des compétences d’ordre juridictionnel. En outre, sa position de juge chargé de faire respecter la Constitution, c’est-à-dire la norme suprême dans l’ordre interne lui donne naturellement la prééminence sur les autres juridictions[15] ». C’était donc faire fausse route que d’emprunter le principe posé par cette jurisprudence renvoyant implicitement au caractère juridictionnel des missions exercées par le Conseil constitutionnel, pour nier à la délibération du CESE un quelconque caractère administratif.

Cela ne veut pas dire pour autant que tous les actes du CESE seraient soumis par principe à la censure du juge, bien au contraire, mais plutôt que la source constitutionnelle des compétences n’étant pas un critère pertinent, il est nécessaire de s’interroger sur la nature des actes en cause pour connaître leur justiciabilité. La délibération du bureau du CESE statuant sur la recevabilité d’une pétition citoyenne n’est pas une décision législative, ni juridictionnelle. Elle n’est pas non plus un acte de gouvernement en tant qu’elle intéresserait les relations entre les pouvoirs publics constitutionnels ou les rapports avec les organisations internationales et les Etats étrangers. En revanche, il en irait très certainement différemment de l’avis de l’assemblée plénière rendu à la suite de la pétition, notifié au Premier ministre, au président de l’Assemblée nationale, au président du Sénat, par lequel le CESE mettrait en branle les rapports entre pouvoirs constitutionnels : pouvoir exécutif, auquel il est rattaché, et pouvoir législatif.

À la suite de l’entrée en vigueur de la réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008, la doctrine ne s’était donc pas trompée en voyant dans le droit de pétition institué par l’article 69 de la Constitution un risque pour le conseil économique, social et environnemental : « le CESE connaîtra le dilemme de la suite à donner à la demande et vivra très certainement des moments délicats. Des tensions en son sein seront aussi à craindre quant à l’approche qui aura été faite de telle ou telle pétition d’autant qu’à ce jour aucun recours n’est prévu en cas d’irrecevabilité de la pétition[16]». Mais, se reconnaissant compétent, le Conseil d’Etat a su donner une nouvelle fois sa pleine portée au principe reconnu par son arrêt d’Assemblée Dame Lamotte du 17 février 1950 selon lequel le recours pour excès de pouvoir « est ouvert même sans texte contre tout acte administratif[17] ».

II. – L’objet de la pétition citoyenne

Le Conseil d’Etat ne s’est pas limité à censurer la Cour administrative d’appel de Paris sur la question de la justiciabilité de la délibération du CESE, puisqu’il a également jugé que c’était à tort que le tribunal administratif de Paris avait censuré la délibération du CESE en tant qu’elle avait estimé qu’une pétition tendant à ce que le Conseil donne son avis sur un projet de loi était irrecevable.

Il a considéré qu’il ressortait de l’article 69 de la Constitution et des travaux parlementaires, que seul le Gouvernement pouvait saisir pour avis le CESE sur un projet de loi. Deux questions sur l’objet de la pétition citoyenne s’étaient effectivement posées, l’une étant plus politique que l’autre.

En premier lieu, l’article 4-1 de l’ordonnance n° 58-1360 du 29 décembre 1958 portant loi organique relative au conseil économique et social, prévoit que le CESE « peut être saisi par voie de pétition de toute question à caractère économique, social ou environnemental », si bien qu’il s’agissait de déterminer si le projet portant ouverture du mariage aux couples de même sexe, relevait d’une question à caractère social. Certains ont jugé que cette question portait plus sur des aspects civils que sociaux[18], quand d’autres voulaient croire que l’ouverture du mariage aux couples de même sexe soulevait des problématiques « sociétales » et non sociales.

S’étant arrêté à l’interprétation de l’article 69 de la Constitution, le Conseil d’Etat n’a pas eu l’occasion de donner son avis sur ce point, mais sans doute doit-on conclure qu’il aurait été difficile de considérer que le projet de loi faisant l’objet de la pétition ne soulevait pas de questions sociales. Sur ce point, rappelons que l’adjectif « sociétal » apparu dans la presse en 1972[19], soit postérieurement à l’entrée en vigueur de la Constitution de 1958 instituant le conseil économique et social, est un terme didactique qualifiant ce qui est relatif à la société ou aux valeurs sociales. S’il est devenu relativement courant dans un usage journalistique, il n’est cependant pas pertinent de s’en saisir pour soutenir que la question de l’ouverture du mariage aux couples de même sexe ne pouvait faire l’objet d’une pétition au sens de l’article 69 de la Constitution. Or, plus qu’une question civile, le mariage est une question sociale, par essence relative au rapport entre les êtres. Elle entrait donc naturellement dans le champ de l’article 69 de la Constitution.

En second lieu, le Conseil d’Etat a répondu par la négative à la question de savoir si le CESE pouvait être saisi par voie de pétition pour donner son avis sur un projet de loi. Il a donc jugé la pétition irrecevable dans la mesure où elle portait précisément sur le projet de loi relatif à l’ouverture du mariage aux couples de même sexe.

Ce faisant, le Conseil d’Etat apporte un éclairage sur le régime de la pétition citoyenne fixé de manière très imprécise par le constituant : une pétition est recevable alors même qu’elle ne serait pas sans lien avec un projet de loi en cours de discussion au Parlement. Cependant, elle est irrecevable lorsqu’elle porte précisément sur ce projet de loi. C’est là que le Conseil d’Etat souligne la maladresse des rédacteurs de la pétition qui avaient sans doute souhaité être le plus précis possible mais qui auraient été mieux inspirés en se bornant à interroger le CESE, par exemple, sur les conséquences de l’ouverture du mariage aux couples de même sexe et ses implications sociales…

Cela étant dit, on peut s’interroger sur la limitation de l’objet de la pétition citoyenne ainsi posée par le Conseil d’Etat. À lire la Constitution et la loi organique prise sur son fondement, il n’apparait pas clairement que les possibilités offertes au Gouvernement pour saisir le CESE soient exclusives de celles dont disposeraient les citoyens pour faire de même.

Le Gouvernement peut saisir le CESE pour avis sur les projets de loi, d’ordonnance, de décret et de propositions de lois qui lui sont soumis. De même, le Gouvernement peut le saisir sur tout problème de caractère économique, social ou environnemental. Il est tenu de le saisir sur les projets de loi de plan ou de loi de programmation à caractère économique, social ou environnemental.

Parallèlement, le CESE peut être saisi par voie de pétition sur toute question à caractère économique, social et environnemental : pourquoi ne pourrait-il pas s’agir d’un projet ou d’une proposition de loi ? Mais, si cette condition révélée par le Conseil d’Etat a scellé le sort de la pétition citoyenne qui était en cause, force est d’admettre qu’elle ne constitue pas un obstacle bien méchant à la recevabilité d’une pétition : il suffira, à l’avenir, de se limiter à formuler une question sans viser un texte en particulier – sans oublier bien sûr de rameuter cinq-cents mille signataires.

 

*

 

[1] TA Paris, 30 juin 2014, n° 1305796/6, AJDA 2014. 1354 ; ibid. 2076 , note A. de Dieuleveult

[2] Cour administrative d’appel de Paris 6 juin 2016, req. n° 14PA03850

[3] RFDA juillet-août 2016, p. 811, Note

[4] RFDA juillet-août 2016, p. 811, Note

[5] Elise Carpentier, L’acte de gouvernement n’est pas insaisissable, RFDA 2006, p. 661

[6] Marie de Cazals, La saisine du conseil économique, social et environnemental par voie de pétition citoyenne : gage d’une Vème République plus démocratique ? RFDC 2010/2 n° 82, p. 289

[7] Pétition, Dictionnaire constitutionnel, Paris, PUF, 1992, p. 70

[8] Pétition, Vocabulaire juridique, Paris, PUF, coll. Quadrige, 4ème éd. 2003, p. 655

[9] Conseil d’Etat, 19 juillet 2017, req. n° 403928

[10] Conseil d’Etat, ord. 27 janvier 2016, req. n° 396220, AJDA 2016 p. 126

[11] Conseil d’Etat, Assemblée, 25 octobre 2002, req. n° 235600

[12] Conseil d’Etat, 9 novembre 2005, req. n° 258180

[13] Conseil d’Etat, 6 juin 2016, req. n° 400382

[14] Voir par exemple, Conseil d’Etat, 18 mai 1952, Dame veuve Moulis, R. 277

[15] RFDA 2003, p. 1, Le règlement des archives du Conseil constitutionnel n’est pas un acte administratif susceptible de recours, Conclusions sur Conseil d’Etat, Assemblée, 25 octobre 2002, Brouant, req. n° 235600

[16] Marie de Cazals, La saisine du conseil économique, social et environnemental par voie de pétition citoyenne : gage d’une Vème République plus démocratique ? RFDC 2010/2 n° 82, p. 303

[17] Conseil d’Etat, Assemblée, 17 février 1950, Dame Lamotte, rec. p. 110

[18] RFDA juillet-août 2016, p. 811, Note

[19] Dictionnaire Historique de la langue française, Alain Rey, Ed. Le Robert 2011

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Jean-Baptiste CHEVALIER <![CDATA[À l’Assemblée, tenue correcte et expression neutre exigées : Une (très) contestable restriction de la liberté d’expression des députés]]> http://blogdroitadministratif.net/?p=1513 2018-03-05T14:01:59Z 2018-02-23T13:27:55Z  

Par le biais d’une récente modification de son instruction générale, le Bureau de l’Assemblée nationale a significativement restreint la liberté d’expression, y compris religieuse, des députés dans l’hémicycle, notamment, en leur imposant une expression « exclusivement orale » et une tenue « neutre », en prohibant l’usage de documents et d’objets divers, et en leur interdisant de porter des signes religieux « ostensibles ». Insusceptible d’être attaquée devant les juridictions administratives et constitutionnelle internes, cette réglementation de l’expression des députés en séance pourrait conduire à une sanction européenne.

 

Lors de sa réunion du 24 janvier 2018, le Bureau de l’Assemblée nationale a adopté, dans une remarquable discrétion, une modification de l’article 9 de son instruction générale. Cet article, relatif à la « tenue en séance », prévoit désormais que « dans l’hémicycle, l’expression est exclusivement orale », et précise, d’une part, que « l’utilisation, notamment pendant les questions au Gouvernement, à l’appui d’un propos, de graphiques, de pancartes, de documents, d’objets ou instruments divers est interdite » et que « lorsque ceux-ci sont utilisés par un ou plusieurs députés appartenant à un même groupe pendant l’intervention de l’un de ses membres, le Président peut retirer immédiatement la parole à ce dernier », et d’autre part, que « la tenue vestimentaire adoptée par les députés dans l’hémicycle doit rester neutre et s’apparenter à une tenue de ville » et que cette tenue « ne saurait être le prétexte à la manifestation de l’expression d’une quelconque opinion : est ainsi notamment prohibé le port de tout signe religieux ostensible, d’un uniforme, de logos ou messages commerciaux ou de slogans de nature politique »[1].

Cette modification de l’instruction générale du Bureau, proposée par son président François de Rugy, fait directement suite à l’affaire du port d’un maillot de football dans l’hémicycle, le 7 décembre 2017. Pour défendre le sport amateur, et rendre hommage aux bénévoles « qui lavent, plient et rangent les maillots pour pas un rond », le député François Ruffin avait porté, en séance, le maillot d’un petit club de foot amateur, l’Olympique d’Eaucourt. Le président de l’Assemblée avait alors décidé de sanctionner le député[2] et avait annoncé son intention de « préciser davantage les règles qui régissent le comportement dans l’hémicycle »[3].

Cependant, les membres du Bureau de l’Assemblée ont profité de cette occasion pour donner une portée beaucoup plus large et plus restrictive aux nouvelles règles. Loin de se contenter de « préciser les règles » applicables à la tenue en séance pour « éviter certaines provocations vestimentaires », le nouvel article 9 en a institué de nouvelles, qui restreignent significativement la liberté des députés dans leur expression. Reverra-t-on un jour, au Palais Bourbon, des députés siéger en blouse ou bleu de travail[4], des parlementaires en tenue traditionnelle bretonne ou en habit traditionnel berbère[5], des élus brandissant pendant les débats magazine de métal, panier de courses ou livres religieux, des députés portant maillots de foot ou tongs brésiliennes ? Si cette instruction générale est appliquée, ce n’est pas seulement cette longue tradition parlementaire des coups de théâtre qui s’achèvera. C’est aussi la liberté des élus de la Nation d’exprimer librement leurs opinions dans l’hémicycle qui s’en trouvera entravée.

Ces restrictions de la liberté d’expression des députés ont, étonnamment, été accueillies dans une relative indifférence. Seuls quelques parlementaires se sont risqués, individuellement, à critiquer les nouvelles mesures. Tout en se satisfaisant de l’interdiction des signes religieux et des marques commerciales, la députée Clémentine Autin (LFI) a ainsi contesté la réglementation de l’expression des députés, destinée, selon elle, à « museler l’opposition »[6]. Le député socialiste François Pupponi s’est quant à lui indigné de l’interdiction des signes religieux, dénonçant une « trahison de la laïcité » et refusant qu’on puisse « interdire aux représentants du peuple ce que l’on autorise aux citoyens »[7]. Cette mesure n’a pas non plus fait l’unanimité au sein de la majorité. Surprise de ne l’avoir découverte que le jour-même, la députée Nicole Dubre-Chirat (LREM), membre de l’Observatoire de la laïcité, a adressé une lettre au président de l’Assemblée et au président de son groupe pour dénoncer l’interdiction des signes religieux ou des slogans politiques, rappelant que les députés « ne sont pas des fonctionnaires » et qu’ils ne sont donc « pas neutres »[8]. À droite, la plupart des députés semble avoir approuvé ce texte, certains s’avouant satisfaits d’une interdiction du port du voile dans l’hémicycle. Seule la députée Annie Genevard (LR), membre du Bureau, a choisi de s’abstenir en raison du caractère « très périlleux » de la nouvelle réglementation, rejointe par le député Claude Goasguen, également membre de l’Observatoire de la laïcité, qui craint quant à lui que la volonté de faire disparaître l’expression religieuse de l’espace public ait pour effet d’« alimenter des ressentiments de certains musulmans qui vont se poser en victime de la laïcité »[9].

Le nouvel article 9 de l’instruction générale du Bureau de l’Assemblée aurait pourtant dû davantage éveiller les esprits, tant l’on peut douter de sa conformité à la Constitution et à la Convention européenne des droits de l’homme.

 

I. – DE CONTESTABLES RESTRICTIONS DES LIBERTÉS PARLEMENTAIRES

Outre la circonstance que la compétence du Bureau de l’Assemblée pour réglementer la tenue et l’expression des députés en séance pouvait être discutée, ces nouvelles règles créent des restrictions injustifiées et disproportionnées à la liberté d’expression et à la liberté religieuse des parlementaires.

A. Une compétence du Bureau de l’Assemblée discutable

Un encadrement de la tenue vestimentaire des députés aurait normalement dû donner lieu à une modification du règlement intérieur de la Chambre basse. Le Président de l’Assemblée a cependant décidé d’introduire les nouvelles règles de tenue et d’expression des députés en séance, non pas dans le règlement intérieur, mais dans l’instruction générale du Bureau de l’Assemblée. Il y a tout lieu de s’interroger sur la compétence du Bureau pour adopter une telle réglementation.

Les compétences du Bureau de l’Assemblée sont fixées par les dispositions du règlement de l’Assemblée. Mais on ne peut que constater qu’aucune de ces dispositions n’attribue au Bureau le pouvoir de régler le fonctionnement de l’Assemblée, et moins encore, de régler le déroulement des débats parlementaires. L’article 14 du règlement donne certes au Bureau « tous pouvoirs pour régler les délibérations de l’Assemblée et pour organiser et diriger tous les services ». Mais ces dispositions n’ont pour effet que de donner pouvoir au Président de diriger les délibérations, et au besoin de suspendre ou de lever les séances, et aux secrétaires du Bureau, de surveiller les opérations de vote et de dépouillement de certains scrutins. Le Bureau a surtout compétence pour organiser et diriger les services administratifs de l’Assemblée, et ainsi, en application de l’article 17, de déterminer « par des règlements intérieurs l’organisation et le fonctionnement des services de l’Assemblée ».

C’est en revanche à l’ensemble des députés, par le biais du règlement, plusieurs fois mentionné dans la Constitution[10], qu’il incombe de fixer les règles d’organisation et de fonctionnement de l’Assemblée, et en particulier, de déterminer les règles d’organisation des débats (fixées aux articles 47 et suivants) et les règles de discipline (prévues aux articles 70 et suivants).

Dans ces conditions, et alors qu’aucune disposition du règlement de l’Assemblée ne l’habilitait à réglementer la tenue et l’expression des députés en séance, on peut considérer que le Bureau de l’Assemblée n’était pas compétent pour adopter ce nouvel article 9 de son instruction générale.

Le choix d’inscrire ces nouvelles règles dans l’instruction générale plutôt que dans le règlement n’était pourtant pas anodin. S’agissant d’une part de ses conditions d’adoption, une résolution modifiant le règlement intérieur aurait dû être adoptée par l’ensemble des députés, alors que cette modification de l’instruction générale a pu être votée dans le huis clos du Bureau par les seuls députés qui y siégent. D’autre part, comme nous le verrons ci-après, alors que la résolution modifiant le règlement aurait dû être soumise au contrôle du Conseil constitutionnel, en application de l’article 61 de la Constitution, cette décision modifiant l’instruction générale n’est susceptible d’aucun recours. Il n’est pas interdit de penser, comme l’avocat Erwan le Morhedec, que « cette méthode ne fait que souligner les doutes du bureau de l’Assemblée nationale sur la constitutionnalité de son propre texte »[11].

Une discussion publique et un contrôle juridictionnel n’auraient pourtant pas été superflus, tant ces nouvelles mesures étonnent par les restrictions qu’elles prévoient.

B. Des limitations de la liberté d’expression disproportionnées

En premier lieu, ce nouvel article 9 restreint significativement la liberté d’expression des députés, en prévoyant que leur expression doit désormais être « exclusivement orale ». Il proscrit formellement « l’utilisation, notamment pendant les questions au Gouvernement, à l’appui d’un propos, de graphiques, de pancartes, de documents, d’objets ou instruments divers ». Par ailleurs, l’article prévient que la tenue vestimentaire des députés « ne saurait être le prétexte à la manifestation de l’expression d’une quelconque opinion », et interdit le port « de logos ou messages commerciaux », et plus étonnant encore au sein d’une assemblée parlementaire, « de slogan de nature politique ».

Ces nouvelles interdictions sont sans doute liées à l’actualité parlementaire récente. Lors de la séance des questions au gouvernement du 26 juillet 2017, plusieurs députés de La France Insoumise s’étaient munis d’un paquet de pâtes, d’un bocal de sauce tomate et d’une boite de conserve de haricots pour protester contre la baisse du montant des APL.

Quelles qu’en soient les raisons pratiques, il demeure que ces nouvelles restrictions à la liberté d’expression des députés sont extrêmement rigoureuses, et sans grand doute, injustifiées et disproportionnées.

Il importe à cet égard de rappeler que si les libertés d’expression et d’opinion, consacrées à l’article 11 de la DDHC et à l’article 10 de la CEDH, peuvent subir des restrictions, celles-ci doivent cependant être strictement justifiées, nécessaires et proportionnées[12]. Et en la matière, les juridictions internes et européennes, lorsqu’elles sont saisies, exercent un contrôle particulièrement rigoureux. Le Conseil d’Etat, qui rappelle régulièrement que la liberté d’expression est « une condition de la démocratie et l’une des garanties du respect des autres droits et libertés », veille ainsi à ce que les atteintes qui y sont portées soient nécessaires, adaptées et proportionnées[13]. Le Conseil constitutionnel réalise un contrôle aussi strict, qui l’a conduit, à maintes reprises, à censurer des dispositions législatives portant des atteintes excessives à la liberté d’expression et d’opinion[14]. Preuve de son extrême rigueur en ce domaine, le juge constitutionnel a récemment censuré, par deux fois, le délit de consultation habituelle de sites terroristes, au motif que celui-ci « [portait] une atteinte à l’exercice de la liberté de communication qui n'[était] pas nécessaire, adaptée et proportionnée »[15].

Quant à la Cour européenne des droits de l’homme, il est inutile de rappeler qu’elle considère la liberté d’expression comme « l’un des fondements essentiels d’une société démocratique »[16] et qu’elle veille à ce que les éventuelles restrictions qui y sont apportées par les Etats soient strictement nécessaires, ce qui implique qu’elles répondent « à un besoin social impérieux », et qu’elles soient proportionnées au but légitime poursuivi[17]. La jurisprudence de la Cour est d’autant plus sévère lorsqu’il s’agit de restreindre la liberté d’expression dans le débat politique. Elle considère en effet que l’article 10-2 de la Convention « ne laisse guère de place pour des restrictions à la liberté d’expression dans le domaine du discours et du débat politique, dans lequel cette dernière revêt la plus haute importance, ou des questions d’intérêt général », ajoutant que « précieuse pour chacun, la liberté d’expression l’est tout particulièrement pour un élu du peuple ; il représente ses électeurs, signale leurs préoccupations et défend leurs intérêts » et qu’en conséquence, « des ingérences dans la liberté d’expression d’un parlementaire commandent à la Cour de se livrer à un contrôle des plus stricts »[18]. La CEDH a d’ailleurs récemment condamné la France sur ce fondement, en considérant que la condamnation pour diffamation d’un conseiller municipal, motivée par le fait qu’il avait qualifié le maire et le premier adjoint d’escrocs lors d’une séance du conseil municipal, était contraire à la liberté d’expression[19].

Il est indéniable que l’article 9 de l’instruction générale, dont les termes ont été rappelés en introduction, portent des atteintes directes à la liberté d’expression des députés. Les contraindre à une expression « exclusivement orale », leur interdire l’utilisation de documents ou d’objets, et plus encore, leur défendre d’adopter une tenue vestimentaire manifestant l’expression d’une opinion et de porter un slogan de nature politique, conduit à restreindre assez nettement leur liberté d’expression et d’opinion. Le seul but légitime qui pourrait être invoqué pour justifier de telles restrictions est la défense de l’ordre, l’exigence tenant au bon déroulement des débats parlementaires.

Cependant, ces nouvelles mesures n’étaient pas nécessaires. Le bon ordre des séances est en effet assuré par les dispositions du règlement de l’Assemblée, et en particulier par les dispositions de l’article 70 qui prévoient des peines disciplinaires, notamment, contre tout membre de l’Assemblée « qui se livre à des manifestations troublant l’ordre ou qui provoque une scène tumultueuse », mais aussi « qui a fait appel à la violence en séance publique », ou encore, « qui se livre à une mise en cause personnelle, qui interpelle un autre député ou qui adresse à un ou plusieurs de ses collègues des injures, provocations ou menaces ».

Surtout, et en tout état de cause, ces restrictions à la liberté d’expression étaient totalement disproportionnées par rapport au but poursuivi. Il n’était en effet nullement utile d’empêcher les députés de s’exprimer autrement qu’oralement pour assurer le bon déroulement des débats parlementaires. Il suffisait que soient prévues les dispositions qui viennent d’être rappelées, et qui existent donc déjà, permettant au Président d’interrompre un député troublant gravement l’ordre des séances et le cas échéant, de lui infliger une peine disciplinaire.

C. Une limitation de la liberté religieuse injustifiée

La décision qui a suscité le plus de débats est, sans nul doute, celle de prohiber dans l’hémicycle « le port de tout signe religieux ostensible ». Alors que le projet initial ne devait viser qu’à interdire le port de « tenues extravagantes », c’est avec un certain étonnement que députés et observateurs ont appris que le port de signes religieux « ostensibles » serait dorénavant interdit à l’Assemblée. Cette décision vient en effet rompre avec une tradition parlementaire séculaire, qui a toujours fait prévaloir la liberté d’expression, y compris religieuse. Ainsi, nul n’a oublié l’Abbé Pierre, député de Meuthe-et-Moselle de 1945 à 1951, l’Abbé Lemire, député d’Hazebrouck (Nord), l’Abbé Laudrin, député de Locminé jusqu’en 1977, et le Chanoine Félix Kir, député de Dijon de 1945 à 1968, qui ont tous siégé en soutane. Nul n’a non plus oublié le médecin Philippe Grenier, député de Pontarlier (Doubs) converti à l’Islam, qui en 1896 avait décidé de venir siéger à l’Assemblée en burnous, l’habit traditionnel berbère[20]. Le port de telles tenues religieuses, mais également de la kippa, du turban sikh ou du voile islamique, est désormais proscrit.

Pourtant, si les élus peuvent dans certaines conditions, notamment lorsqu’ils agissent au nom et pour le compte de l’Etat ou d’une collectivité publique, observer une exigence de neutralité religieuse, il demeure qu’ils conservent, notamment dans le cadre du débat politique, une liberté d’expression religieuse pleine et entière. Ils bénéficient en effet, au même titre que tout citoyen, de la liberté de pensée, de conscience et de religion, qui implique, selon les termes de l’article 9 de la CEDH, « la liberté de manifester sa religion ou sa conviction individuellement ou collectivement, en public ou en privé ». Comme l’a justement rappelé la députée Nicole Dubre-Chirat, les députés ne sont pas des fonctionnaires et ne sont donc nullement soumis à un quelconque principe de neutralité religieuse ou philosophique[21].

Cette liberté religieuse des élus a d’ailleurs pu être consacrée aussi bien par le Conseil d’Etat[22] que par la Cour de cassation, qui a eu l’occasion de rappeler que rien ne faisait obstacle à la manifestation de leurs convictions philosophiques et religieuses, notamment par le port de signes religieux, lors de débats parlementaires ou au sein des assemblées délibérantes des collectivités territoriales, en rappelant qu’« aucune disposition législative… ne permet au maire d’une commune, dans le cadre des réunions du conseil municipal, lieu des débats et de confrontations d’idées, d’interdire aux élus de manifester publiquement, notamment par le port d’un insigne, leur appartenance religieuse » [23].

L’une des seules limites à cette liberté résulte de la loi n°2010-1192 du 11 octobre 2010, qui interdit la dissimulation du visage dans l’espace public, et donc, le port de la burqa, pour des raisons ne tenant pas à la laïcité mais à la protection de la sécurité publique. En l’absence d’atteinte à l’ordre public, aucune disposition législative n’empêche en revanche un parlementaire de porter une tenue ou un signe religieux. L’interdiction du port de signes religieux « ostensibles » dans l’hémicycle est donc une restriction de la liberté religieuse des députés, liberté ne pouvant pourtant « faire l’objet d’autres restrictions que celles qui, prévues par la loi, constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité publique, à la protection de l’ordre, de la santé ou de la morale publiques, ou à la protection des droits et libertés d’autrui ».

Or, en l’occurrence, aucune justification d’aucune sorte n’a été donnée par le Bureau de l’Assemblée pour expliquer cette nouvelle interdiction. Tout au plus le député Yves Jégo, membre du Bureau, a-t-il précisé que cette interdiction des signes religieux ostensibles était « une précaution », bien que « pour l’instant, il n’y a pas de problème ». Aucun motif, notamment tenant à la protection des droits et des libertés d’autrui ou à la sécurité publique, ne justifiait donc légalement cette interdiction du port de signes religieux à l’Assemblée. Certains partisans de cette obligation de neutralité religieuse à l’Assemblée ont par ailleurs invoqué la loi du 15 mars 2004 interdisant le voile à l’école, en faisant valoir qu’on « ne pouvait faire moins ». Cependant, les députés ne sont ni des fonctionnaires, ni davantage des usagers d’un service public. En outre, contrairement aux élèves des écoles, collèges et lycées, ils n’ont aucun besoin d’être « protégés » contre quelque expression ou influence religieuse. Injustifiée, cette mesure d’interdiction des signes religieux ostensibles n’était par ailleurs pas plus nécessaire et proportionnée que les restrictions apportées à l’expression des députés.

Dans ces conditions, il est à peu près certain que ces nouvelles règles relatives à la tenue et à l’expression des députés dans l’hémicycle auraient été censurées par le Conseil constitutionnel, s’il en avait été saisi. Il n’est pas moins probable qu’une sanction prononcée contre un député sur le fondement de ces dispositions, au motif qu’il aurait porté un maillot de foot ou brandi une boite de haricots, pourrait conduire à une condamnation européenne.

 

II. – D’IMPROBABLES SANCTIONS JURIDICTIONNELLES

Le choix d’introduire ces nouvelles mesures par une modification de l’instruction générale du Bureau de l’Assemblée nationale, et non par une modification du règlement de l’Assemblée, n’est sans doute pas neutre. La délibération du Bureau ne pourra être contestée ni devant le juge administratif, ni devant le Conseil constitutionnel. Seule pourra être envisagée une éventuelle saisine de la Cour européenne des droits de l’homme contre une sanction prononcée, sur le fondement des nouvelles dispositions de l’instruction, contre un député.

A. – L’incompétence du juge administratif

Les députés n’auraient-ils pas pu contester la délibération du Bureau de l’Assemblée nationale modifiant son instruction générale devant le tribunal administratif de Paris, ou mieux encore, devant le Conseil d’Etat ? On aurait en effet pu considérer que la décision d’un organe « administratif » de l’Assemblée et portant sur son organisation et son fonctionnement pourrait avoir le caractère d’un acte administratif susceptible de recours devant le juge administratif. On aurait également pu estimer qu’une sanction prononcée contre un député par le même Bureau aurait pu constituer une sanction administrative, distincte de la fonction législative, et subir le même sort.

Cependant, en dépit d’évolutions successives, le Conseil d’Etat s’est toujours refusé à contrôler la légalité de tels actes, en vertu du principe de la séparation des pouvoirs, consacré à l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen.

Le Conseil d’Etat est certes passé d’une conception stricte et organique du principe de la séparation des pouvoirs (fondée sur l’auteur de l’acte), qui excluait du contrôle du juge administratif l’ensemble des actes parlementaires[24], à une conception matérielle plus souple (fondée sur la nature de l’acte), admettant que certains des actes se rapportant aux activités administratives des assemblées puissent être contestés devant le juge administratif. Mais l’extension du contrôle du juge administratif reste limitée. Ainsi n’accepte-t-il de connaître que des litiges individuels des agents des assemblées[25], des actions en responsabilité pour dommage de travaux publics mettant en cause les assemblées[26], et des litiges individuels en matière de marchés publics[27]. Il faut d’ailleurs souligner que, tout en consacrant la compétence du juge administratif pour connaître des litiges d’ordre individuel concernant les agents des assemblées et pour se prononcer sur les litiges individuels en matière de marchés publics, le législateur de 2003 a pris le soin de préciser que ces instances étaient les « seules susceptibles d’être engagées contre une assemblée parlementaire »[28].

En revanche, le Conseil d’Etat continue de se déclarer incompétent pour statuer sur les recours formés contre les actes qui se rattachent au statut du parlementaire et à l’exercice de la souveraineté nationale par les membres du Parlement[29]. C’est à ce titre qu’il refuse de contrôler la légalité du règlement intérieur des assemblées, sauf dans leurs dispositions relatives au statut du personnel et à condition d’en être saisi par voie d’exception[30]. C’est également à ce titre que les juridictions administratives continuent d’exclure tout contrôle des sanctions prononcées par le Bureau des assemblées à l’encontre des parlementaires. Le tribunal administratif et la cour administrative d’appel de Paris se sont ainsi déclarés incompétents pour statuer sur le recours formé par le député Julien Aubert contre la sanction prononcée à son encontre à la suite d’un incident de séance[31], au motif que « le régime de sanction prévu fait partie du statut des parlementaires » et que « ce régime se rattache à l’exercice de la souveraineté nationale par les membres du Parlement » [32].  Ces décisions ont été confirmées par le Conseil d’Etat[33].

Il en résulte que, en l’état actuel de la jurisprudence, les juridictions administratives ne pourraient être saisies ni d’un recours contre la délibération du Bureau de l’Assemblée, ni contre l’instruction générale du Bureau ou le règlement intérieur de l’Assemblée, ni davantage contre une sanction prononcée contre un parlementaire sur le fondement de ces textes.

B. – Le contournement du Conseil constitutionnel

Le Conseil constitutionnel aurait pu contrôler ces nouvelles règles encadrant la tenue et l’expression des députés en séance. On peut même écrire qu’il aurait dû pouvoir les contrôler. Il l’aurait pu si ces règles avaient été inscrites dans le règlement intérieur de l’Assemblée.

En effet, comme nous l’avons précédemment évoqué, une résolution de l’Assemblée modifiant son règlement intérieur est obligatoirement soumise au contrôle du Conseil constitutionnel, en application de l’article 61 de la Constitution, aux termes duquel « les règlements des assemblées parlementaires, avant leur mise en application, doivent être soumis au Conseil constitutionnel, qui se prononce sur leur conformité à la Constitution ». Dans cette hypothèse, c’est au Président de l’Assemblée qu’il appartient de saisir le Conseil. Celui-ci se trouve en situation de compétence liée.

C’est ainsi que, depuis les débuts de la cinquième République, le Conseil constitutionnel a été conduit à examiner des résolutions modifiant le règlement intérieur de l’Assemblée à près de quarante reprises. Dans ce cadre, le Conseil contrôle la conformité de la résolution non seulement aux dispositions de la Constitution relatives à l’organisation et au fonctionnement du Parlement, mais également au regard des droits et libertés que la Constitution garantit[34].

En revanche, ni l’article 61 de la Constitution, ni aucune disposition ne donne compétence au Conseil constitutionnel pour examiner les délibérations du Bureau des assemblées. Le choix du Président de l’Assemblée d’insérer ces dispositions relatives à la tenue des députés dans l’hémicycle dans l’instruction générale du Bureau, et non dans le règlement intérieur de l’Assemblée, a donc eu pour effet (et vraisemblablement pour objet) de contourner ce contrôle constitutionnel.

C. – La perspective d’une sanction européenne

Dans ce contexte, un député contre lequel serait prononcée une sanction, fondée sur ces nouvelles dispositions de l’instruction générale du Bureau de l’Assemblée, n’aurait sans doute qu’un seul recours, après avoir fait appel devant le Bureau de l’Assemblée : saisir la Cour européenne des droits de l’homme.

Lorsqu’une sanction est infligée à un parlementaire par le Président de l’Assemblée, celui-ci n’a qu’une seule voie de recours disponible dans l’ordre interne : celle de l’appel devant le Bureau de l’Assemblée. La décision prise par le Bureau n’est en revanche, comme nous l’avons vu, susceptible d’aucun recours devant les juridictions administratives ou constitutionnelle. Il suffit donc que le Bureau de l’Assemblée ait rejeté l’appel du parlementaire sanctionné pour que celui-ci puisse être regardé comme ayant épuisé les voies de recours internes, au sens de l’article 35-1 de la Convention, et comme étant recevable à saisir la Cour.

Il n’est sans doute pas besoin de rappeler, à cet égard, que cette condition de recevabilité n’impose aux requérants que d’user des voies de recours qui non seulement sont « disponibles » en droit interne, mais également qui sont « effectives », c’est-à-dire, qui présentent des perspectives raisonnables de succès[35].  En l’occurrence, les parlementaires ne disposent assurément d’aucune voie de recours interne disponible et effective contre les décisions prises en appel contre le Bureau.

Il ne reste donc plus qu’à attendre que, passant aux actes, le Président de l’Assemblée décide de sanctionner un député à raison d’une tenue ou d’un comportement dans l’hémicycle contraire aux nouvelles interdictions. Par exemple, qu’il rappelle à l’ordre (avec une inscription au procès-verbal et une retenue du quart de l’indemnité parlementaire) un député portant un maillot de football ou, autre hypothèse d’école, une députée portant une croix ou un voile. En l’absence de motif impérieux, il y a fort à penser que la Cour condamnerait une nouvelle fois la France, comme elle l’a fait en septembre 2017 dans l’affaire Lacroix contre France[36], en considérant que de telles sanctions constituent des ingérences injustifiées et disproportionnées dans l’exercice de la liberté d’expression des élus du peuple.

Au regard des voies de recours actuellement ouvertes aux parlementaires sanctionnés, la Cour pourrait également condamner la France sur le fondement de l’article 6-1 de la Convention. S’il est besoin de le rappeler, le droit à un procès équitable garanti par l’article 6-1 implique le droit pour les justiciables d’avoir accès à un « tribunal indépendant et impartial ». Un tel tribunal doit être indépendant du pouvoir exécutif, mais également du Parlement[37]. Il doit par ailleurs être objectivement impartial, ce qui signifie qu’il doit « offrir des garanties suffisantes pour exclure à cet égard tout doute légitime ».

Lorsque le Président de l’Assemblée inflige une sanction à un député, celui-ci bénéficie, comme seule voie de recours, de la possibilité de saisir le Bureau de l’Assemblée. Or, lorsqu’il statue en appel sur une sanction prise par le Président de l’Assemblée, le Bureau est présidé par… le Président de l’Assemblée lui-même. Cette seule circonstance exclut que le Bureau puisse constituer, pour le député sanctionné, un tribunal indépendant et impartial. Par ailleurs, ce Bureau est composé de députés qui représentent les tendances de l’Assemblée. Un député de l’opposition sera donc jugé par des députés de la majorité, qui ne présentent eux-mêmes aucune garantie d’impartialité. Lorsqu’ils sont sanctionnés, les députés disposent donc d’un unique recours devant une « juridiction » qui n’est ni indépendante, ni impartiale. En l’état, ce système méconnaît donc manifestement le droit des députés sanctionnés à un procès équitable.

 

Cette nouvelle réglementation de la tenue et de l’expression des députés en séance est-elle si grave ? Méritait-elle qu’on y accorde une tribune aussi longue ? Un certain nombre de députés, de tous bords, ont tenté de relativiser ces nouvelles restrictions, en affirmant qu’elles ne visaient qu’à empêcher les débordements et le port de signes religieux trop ostensibles.

Cependant, il n’est jamais anodin, dans une démocratie, de restreindre, même légèrement, les libertés des élus. Et il est toujours préoccupant que soit bridée, même un tant soit peu, leur liberté d’expression. La Cour européenne des droits de l’homme l’a d’ailleurs récemment rappelé à la France : « dans une démocratie, le Parlement ou des organes comparables sont des tribunes indispensables au débat politique ». Si la liberté d’expression, y compris religieuse, est « un des droits les plus précieux de l’Homme », elle est aussi, et plus encore, l’un des droits les plus précieux des élus de la Nation. Et le souhait d’éviter quelques agitations n’est certainement pas un motif impérieux pouvant justifier de les en priver.

 

 

[1] http://www2.assemblee-nationale.fr/15/le-bureau-de-l-assemblee-nationale/comptes-rendus-et-convocation/2018/reunion-du-mercredi-24-janvier-2018

[2] Le député François Ruffin s’est vu infliger, pour le port de ce maillot et son refus de se conformer aux demandes du président de séance, un rappel à l’ordre avec inscription au procès-verbal, impliquant la retenue d’un quart de son indemnité parlementaire mensuelle (1.378 euros). Cette sanction a été confirmée par le Bureau de l’Assemblée.

[3] Communiqué de la Présidence de l’Assemblée nationale, bureau du 20 décembre 2018, assemblee-nationale.fr.

[4] Ce que firent, en 1889, le mineur puis ouvrier socialiste Christophe Thivrier, puis en 1997, le mécanicien communiste Patrice Carvalho : Ces vêtements qui ont rhabillé l’Assemblée, L’Express, 24 janvier 2018.

[5] Le député musulman, Le Figaro, 22 décembre 1896, republié par Le Figaro Archives le 24 janvier 2018.

[6] Assemblée nationale : le « dress-code » est validé, Le Parisien, 24 janvier 2018.

[7] La fin des signes religieux « ostensibles » à l’Assemblée, La Croix, 24 janvier 2018.

[8] Les députés de l’Observatoire de la laïcité critiquent François de Rugy, La Croix, 31 janvier 2018.

[9] Article précité, La Croix, 31 janvier 2018.

[10] L’article 28 de la Constitution prévoit ainsi que « les jours et horaires des séances sont déterminés par le règlement de chaque assemblée », quand l’article 44 dispose que le droit d’amendement « s’exerce en séance ou en commission selon les conditions fixées par les règlements des assemblées », que l’article 51-1 précise que « le règlement de chaque assemblée détermine les droits des groupes parlementaires constitués en son sein », et encore, que l’article 51-2 dispose que les conditions de création des commissions parlementaires « sont fixées par le règlement de chaque assemblée », sans oublier l’article 61 qui soumet les règlements au contrôle du Conseil constitutionnel.

[11] Assemblée nationale : Il suffira d’un signe (ostensible), Erwan Le Morhedec, La Vie, 25 janvier 2018.

[12] L’article 10-2 de la CEDH précise à cet égard que « l’exercice de ces libertés comportant des devoirs et des responsabilités peut être soumis à certaines formalités, conditions, restrictions ou sanctions prévues par la loi, qui constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité nationale, à l’intégrité territoriale ou à la sûreté publique, à la défense de l’ordre et à la prévention du crime, à la protection de la santé ou de la morale, à la protection de la réputation ou des droits d’autrui, pour empêcher la divulgation d’informations confidentielles ou pour garantir l’autorité et l’impartialité du pouvoir judiciaire ».

[13] CE, ord. 6 février 2015, Commune de Cournon d’Auvergne, n°387726, publié au recueil Lebon ; CE, 9 novembre 2015, AGRIF, n°376107, publié au recueil Lebon ; CE, ord. 13 novembre 2017, Commune de Marseille, n°415400.

[14] Voir sur ce point : Les interdits et la liberté d’expression, Guy Carcassonne, Nouveaux Cahiers du Conseil constitutionnel, n°26, juin 2012.

[15] Décisions n°2016-611 QPC du 10 février 2017 et n°2017-682 QPC du 15 décembre 2017.

[16] CEDH, 8 juillet 1986, Lingens c. Autriche, série A n°103, p. 26, §41.

[17] CEDH, 26 avril 1979, Sunday Times c. Royaume-Uni, série A n°30, p. 38, §62 ; CEDH, 26 novembre 1991, Observer et Guardian c. Royaume-Uni, série A n°216, p. 30, §59.

[18] CEDH, 23 avril 1992, Castells c. Espagne, §42, série A n°236 ; CEDH, 15 mars 2011, Otegi Mondragon c. Espagne, n°2034/07, §50 ; v. aussi : CEDH, 8 juillet 1999, Sürek c. Turquie, n°26682/95 ; CEDH, 11 mai 2010, Fleury c. France, n°29784/06.

[19] CEDH, 7 septembre 2017, Lacroix c/ France, n°41519/12, §41-43 ; AJCT 2018 n°1, p. 42.

[20] Article précité, note 4.

[21] Voir sur ce point : Dans quelle mesure les élus sont-ils soumis aux principes de laïcité et de neutralité religieuse ?, Jean-Baptiste Chevalier, Le blog Droit administratif.

[22] A l’occasion d’un litige portant sur la délivrance d’un récépissé d’enregistrement d’une liste présentée par un parti politique, le Conseil d’Etat a ainsi rappelé que « la circonstance qu’un candidat à une élection affiche son appartenance à une religion est sans incidence sur la liberté de choix des électeurs et ne met pas en cause l’indépendance des élus » et surtout, qu’« aucune norme constitutionnelle, et notamment pas le principe de laïcité, n’impose que soit exclues du droit de se porter candidates à des élections des personnes qui entendraient, à l’occasion de cette candidature, faire état de leurs convictions religieuses » : CE, 23 décembre 2010, Arab Women’s Solidarity Association France, n°337899.

[23] Cass. crim. 1er septembre 2010, n°10-80584.

[24] CE, 15 novembre 1972, Carrey de Bellemare, n°45079, Lebon p. 590 ; v. également : CE, 24 novembre 1882, Merley, n°59975, p. 933 ; CE, 16 mai 1951, Basset, n°13533, Tab. p. 795 ; CE, 18 février 1955, Buyat, n°801048, Tables p. 755.

[25] CE, Ass. 12 janvier 1968, Barbier, n°70881, Lebon p. 39 (à propos de la radiation d’un agent stagiaire, en raison de sa vue défectueuse qui l’empêchait « d’identifier les orateurs et les interrupteurs, ni même les ministres et les rapporteurs »…) ; CE, 4 novembre 1987, AN c/ Cazes, n°80737 (refus d’admission à concourir).

[26] CE, 22 juin 1984, Président du Sénat c/ Delacroix, n°24747-33139.

[27] CE, Ass. 5 mars 19899, Président de l’Assemblée nationale, n°163328, Lebon p. 41 ; RFDA 1999.3333, concl. C. Bergeal ; AJDA 1999.409.

[28] Ordonnance du 17 novembre 1958, modifiée par la loi n°2003-710 du 1er août 2003 ;

[29] CE, Ass. 4 juillet 2003, Papon, n°254850, Lebon p. 307, RFDA 2003.917 concl. L. Vallée, à propos du régime de pensions des parlementaires ; v. également : CE, 30 mars 2001, Association Varja Triomphant, n°211419 : à propos des rapports parlementaires.

[30] CE, 28 janvier 2011, Patureau, n°335708, Lebon p. 23 : Dans cette décision, on peut relever que le Conseil d’Etat n’a pas jugé la juridiction administrative « incompétente » pour examiner la légalité de l’arrêté du bureau du Sénat, mais a considéré qu’un tel recours n’était pas « recevable », substituant le motif d’irrecevabilité au motif d’incompétence retenu par la CAA de Paris. Le juge administratif était en effet « compétent » pour statuer sur la légalité des dispositions du règlement intérieur du Sénat relatives au personnel en tant qu’il est compétent, depuis la décision Barbier, pour statuer sur les litiges individuels des agents des assemblées (cf. note 25). Mais ce recours n’était pas « recevable » parce que ces dispositions ne pouvaient être contestées par voie d’action, mais seulement par le biais d’une exception d’illégalité. Pour approfondir le sujet, on pourra lire avec grand profit la thèse du Pr Alexandre Ciaudo, « L’irrecevabilité en contentieux administratif français » (éd. L’Harmattan, pp. 370 et s.). À la suite d’Edouard Laferrière, il considère que l’incompétence du juge constitue une cause d’irrecevabilité du recours, et qu’en conséquence, les recours formés contre les actes parlementaires sont, en tant que tels, « irrecevables« .

[31] Cet incident avait opposé, lors des débats en séance publique, le député Julien Aubert à la députée Sandrine Mazetier, présidente de séance, celui-ci l’ayant appelée à plusieurs reprises « Madame le président » et non, comme elle le souhaitait, « Madame la présidente ». Un rappel à l’ordre avec inscription au procès-verbal avait été prononcé à son encontre.

[32] TA Paris, 24 juin 2015, n°1500257 ; CAA Paris, 12 juillet 2016, n°15PA03424.

[33] CE, 3 mars 2017, Aubert c/ Président de l’Assemblée nationale, n°403398.

[34] Sur le contrôle des règlements des assemblées : Le Conseil constitutionnel et les règlements des assemblées parlementaires, conseil-constitutionnel.fr, janvier 2015.

[35] CEDH, GC, 1er mars 2006, Sejdovic c/ Italie, n°56581/00, §46 ; CEDH, GC, 6 janvier 2011, n°34932/04, Paksas c/ Lituanie, §75.

[36] CEDH, 7 septembre 2017, n°41519/12, précité.

[37] CEDH, 9 novembre 2006, Sacilor-Lormines c/ France, n°65411/01, §67.

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Alexandre CIAUDO <![CDATA[Kaamelott, la légende juridique]]> http://blogdroitadministratif.net/?p=1479 2018-03-26T09:54:59Z 2018-02-05T08:20:25Z Il y a près de neuf ans, l’auteur de ces lignes proposait une modeste analyse des institutions de Kaamelott, en réponse à la brillante présentation du système juridique de Star Wars par Alexis Frank.

Le 3 décembre 2015, l’Association Média Droit avait proposé un colloque intitulé « Le droit contre-attaque », où cours duquel, poursuivant une inspiration de l’un des cofondateurs de ce blog, j’avais invité à quelques « Réflexions sur le pouvoir de police administrative des Jedis« .

Le 9 février 2018, l’Association Média Droit propose une soirée d’études à partir de 17h à l’Université de Strasbourg consacrée à Kaamelott, la légende juridique.

J’aurai la chance d’ouvrir le bal et de m’intéresser à la notion de justice dans la série. De prestigieux invités interviendront dans des champs variés du droit public et privé (droit constitutionnel, droit international public, droit des libertés fondamentales, droit de l’Union, théorie du droit, droit canonique, droit social, propriété intellectuelle, et droit de la famille). Le programme complet de cette soirée figure ci-dessous. Nous espérons vous y voir nombreux , car « On en a gros » !

La légende juridique – Programme

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Alexandre CIAUDO <![CDATA[Définir la rue publique du bas Moyen Âge]]> http://blogdroitadministratif.net/?p=1461 2018-01-09T17:43:10Z 2018-01-07T16:10:11Z

C’est un remarquable extrait de près de 200 pages d’histoire du droit administratif des biens que livre Madame Aurelle LEVASSEUR, maître de conférences en histoire du droit à l’Université Paris 13, membre du Centre de recherches sur l’action locale (CERAL).

S’appuyant sur une bibliographie aussi riche que diversifiée (histoire du droit, théorie du droit, droit administratif) et proposant un plan particulièrement didactique, l’auteur propose un « ouvrage de synthèse » sur une question sensiblement négligée par la doctrine. Pour asseoir sa démonstration, l’auteur adopte une analyse centrée sur l’étude des normes effectivement applicables entre les XIIIe et XVe siècles, au détriment de l’approche étatiste contemporaine et anachronique, centrée sur la puissance publique, et de nature à fausser son analyse.

Madame LEVASSEUR poursuit l’ambition de construire un modèle explicatif de la rue publique en s’attachant à cerner les contours d’une notion indéfinie dans les textes d’époque et pourtant prégnante. Elle passe au crible de son analyse des exemples variés de régimes juridiques et de situations factuelles sur l’ensemble du royaume et emporte la conviction du lecteur sur le critère retenu par elle de liberté de « transiter ». Loin de n’intéresser que les férus d’histoire du droit administratif des biens et de l’urbanisme, cet ouvrage saura attiser la curiosité tant des chercheurs spécialistes de la matière que des juristes souhaitant parfaire leur culture juridique par une étude particulièrement bien rédigée et accessible. Les développements consacrés à la procédure d’alignement ne seront d’ailleurs pas sans intéresser nombre de praticiens.

 

Résumé

A partir de l’analyse des normes d’usage et des règles de construction médiévales, cet ouvrage met en évidence la dualité de la rue publique, entre bien commun indisponible et instrument de gouvernement. De sa nature de bien commun à la disposition de tous découlaient des principes généraux et des normes dont l’homme rejetait la paternité pour les considérer comme naturels. Mais la rue publique était aussi un espace de pouvoir façonné par des procédés humains artificiels et conscients. Par ces normes expressément humaines, les autorités publiques protégeaient voire modifiaient ce qui avait été défini et qualifié par les représentations, au nom du bien commun.

 

Plan de l’ouvrage

1.- L’historiographie des rues médiévales

2.- Les outils d’analyse des rues médiévales

3.- La construction normative de la rue publique médiévale

A.- Diversité et complexité des rues publiques médiévales

B.- Le cadre territorial et chronologique de l’étude

4.- La rue dans le pluralisme normatif

 

Première partie.- La notion

Chapitre 1.- La destination par nature

Section 1 – La dénomination des rues publiques

  • 1.- La rue publique ou commune
  • 2.- Les termes évoquant une permanence du sol originel ou naturel de la cité
  • 3.- Les res publicae in usu publico

Section 2 – Les critères constitutifs de la rue publique

  • 1.- Un critère inopérant : la propriété publique
  • 2.- Un critère principal : la liberté de transiter
  • 3.- Les critères modulateurs accessoires

Section 3.- Une échelle de publicité

  • 1.- La privatisation de la rue
  • 2.- La collectivisation de la rue
  • 3.- Un révélateur de nature : le financement du pavage

 

Chapitre 2.- L’affectation par l’humain

Section 1.- Une affectation à l’aisance publique

Section 2 – Créer une aisance publique, créer la rue publique ?

Section 3.- Supprimer une aisance publique, supprimer la rue publique

  • 1.- Aliénabilité, inaliénabilité ou inutilité des biens communs : des notions politiques
  • 2.- La primauté des utilités supérieures à l’aisance publique

 

Seconde partie.- L’espace

Chapitre 1.- Définir l’espace de la rue publique

Section 1 – Les alignements médiévaux

  • 1.- L’anachronisme de l’alignement au Moyen Âge

A.- L’alignement, une acception exclusivement topographique

B.- L’absence d’actes propres à la délimitation des lieux publics

C.- Alignement et permis de construire

  • 2.- La délimitation individuelle des propriétés privées

A.- L’observation des limites de fait de la rue

1.- Le marquage par le seuil

2.- La droite ligne

B.- Les limites créées par le droit

  • 3.- Le respect des normes de délimitation

A.- Le contrôle du respect des normes

B.- Les mesures conservatoires d’urgence

Section 2 – L’anachronisme de la procédure d’alignement

  • 1.- La procédure médiévale d’alignement dans l’historiographie

A.- La procédure d’alignement comme argument politique

B.- L’amalgame entre alignement et permis de construire

C.- La procédure d’alignement dans les études du parcellaire

  • 2.- Diversité et instabilité des droits sur les rues publiques

 

Chapitre 2.- Protéger l’espace de la rue publique

Section 1 – Présentation générale des saillies

Section 2 – Le régime général des saillies

  • 1.- Les saillies de droit

A.- Caractères et dimensions des saillies de droit

B.- Un instrument de conciliation

  • 2.- Les saillies autorisées

A.- Le régime général

B.- Les permis extraordinaires accordés aux notables

Section 3 – Les régimes particuliers

  • 1.- L’empiètement des cornières

A.- Nature et fonctions des cornières

B.- Origine des cornières

  • 2.- L’empiètement des égouts

A.- « Fere par devers soi son aisement »

B.- Utilité et nocivité de l’égout particulier

 

Chapitre 3.- Négocier l’espace de la rue publique

Section 1 – La destinée des constructions irrégulières

Section 2 – La force coercitive des règlements généraux d’urbanisme

 

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La rédaction <![CDATA[Le blog se modernise, s’agrandit et se féminise !]]> http://blogdroitadministratif.net/?p=1291 2017-10-17T07:43:03Z 2017-09-05T09:20:24Z Près de douze ans après sa création, en novembre 2005, le blog Droit administratif, qui n’a cessé d’évoluer, va connaître de nouveaux changements.

Originellement destiné à accueillir de brèves analyses des décisions du Conseil d’Etat et du Conseil constitutionnel, et quelques billets d’humeur, le blog Droit administratif est devenu progressivement un lieu reconnu d’expression de la doctrine administrative, ouvert aussi bien aux universitaires, qu’aux praticiens et aux étudiants.

Le blog Droit administratif s’est surtout rapidement transformé en une aventure collective. François GILBERT a d’abord été rejoint par Alexis FRANK et Alexandre CIAUDO, qui ont fortement contribué à son développement et qui lui ont fait connaître des heures glorieuses. En décembre 2011, après six ans d’existence, l’équipe du blog a connu un nouvel agrandissement avec l’arrivée de Florian POULET, Julien LALANNE, Vincent MALBERT et Jean-Baptiste CHEVALIER. Et des dizaines de contributeurs extérieurs, « aimables invités » du blog, n’ont cessé, depuis 2006, de contribuer à son animation.

Suivant les irrésistibles évolutions du Web, le blog Droit administratif a parallèlement fait son apparition sur les réseaux sociaux : d’abord sur Facebook, où il compte maintenant plus de 16 000 abonnés, puis plus récemment sur Twitter, où il compte déjà près de 1 000 abonnés.

Pour poursuivre son aventure, le blog Droit administratif continue de se moderniser. Vous l’avez peut-être remarqué, nous avons déjà procédé au mois d’avril dernier à une refonte technique profonde de la plateforme du blog, afin notamment de faciliter la lecture des articles, leur partage et leur impression.

L’équipe du blog va par ailleurs se renouveler… et se féminiser (enfin) !

Nous avons le plaisir de vous annoncer l’arrivée au sein de la rédaction de deux nouvelles équipières : Mathilde HEITZMANN-PATIN et Marie-Odile PEYROUX-SISSOKO !

Mathilde HEITZMANN-PATIN est docteur en droit de l’Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne, après avoir très récemment soutenu une thèse sur « Les normes de concrétisation dans la jurisprudence du Conseil constitutionnel ».

Marie-Odile PEYROUX-SISSOKO est quant à elle doctorante à l’Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne où elle prépare une thèse sur « L’ordre public immatériel ».

Nous leur souhaitons la bienvenue !

Après six années de loyaux services, Vincent MALBERT a quant à lui décidé de passer la main.

L’équipe comptant désormais huit personnes, le besoin s’est fait sentir de répartir plus clairement le rôle de chacun, à la manière d’une revue.

Elle se compose ainsi désormais de la façon suivante :

  • Directeur de publication : François GILBERT ;
  • Comité de rédaction : Mathilde HEITZMANN-PATIN, Marie-Odile PEYROUX-SISSOKO, Jean-Baptiste CHEVALIER et Julien LALANNE ;
  • Comité scientifique : Alexandre CIAUDO, Florian POULET et Alexis FRANK.

Make the blog Droit administratif great again !

 

 

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La rédaction <![CDATA[Le(s) rôle(s) des tiers dans la procédure administrative contentieuse – Colloque organisé le 22 septembre 2017 à la faculté de droit et de science politique de Rennes I]]> http://blogdroitadministratif.net/?p=1285 2017-10-18T07:52:27Z 2017-09-01T10:28:59Z L’Institut de Droit Public et de Science Politique (IDPSP) de l’Université de Rennes I organise, le vendredi 22 septembre prochain, un colloque intitulé « Le(s) rôle(s) des tiers dans la procédure administrative contentieuse ». Placé sous la responsabilité scientifique de Madame Hélène Muscat, ce colloque aura lieu de 9h00 à 17h00, dans l’amphi. IV de la faculté de droit et de science politique (9, rue Jean Macé – 35000 Rennes). Il est validé au titre de la formation continue des avocats.

Programme :

9h00 : Accueil des participants

9h30 : Allocution d’ouverture
M. Frédéric Lambert, Doyen de la faculté de droit et de science politique

9h45 : Propos introductif
Mme Hélène Muscat, Maître de conférences, IDPSP, Université de Rennes 1

I. Le tiers et le litige

Sous la présidence de M. Jacques Petit, Professeur des Universités, IDPSP, Université de Rennes 1

Le tiers alternative ou modalité de la procédure contentieuse

Le tiers alternative : Médiation et conciliation

10h00 : Mme Lucie Cluzel-Métayer, Professeure des Universités, Université de Lorraine

10h15 : M. Jean-Christophe Tallet, Membre du comité « Justice administrative et médiation », Greffier en chef, CAA de Nantes

Le tiers modalité : l’arbitrage en matière administrative

10h30 : M. Benoît Plessix, Professeur des Universités, Université Panthéon-Assas

10h45 : M. François Lelièvre, Maitre des requêtes, Conseil d’Etat

11h00 : Discussion

11h20 : Pause

Le tiers intervenant au procès

L’intervention

11h30 : M. Gweltaz Eveillard, Professeur des Universités, IDPSP, Université de Rennes 1

11h45 : M. Yann Livenais, Premier conseiller, Tribunal administratif de Nantes

La tierce opposition

12h00 : Mme Véronique Inserguet-Brisset, Maître de conférences, IDPSP, Université de Rennes 1

12h15 : M. Antoine Durup de Baleine, Premier conseiller, CAA Nantes

12h30 : Discussion

II. Le tiers et les mesures d’instruction

Sous la présidence de Mme Catherine Teitgen-Colly, Professeure des Universités, Ecole de droit de la Sorbonne

Consultation et recours au procédé de l’amicus curiae

14h00 : Mme Christine Paillard, Maître de conférences, IDPSP, Université de Rennes 1

14h15 : Mme Nathalie Escaut, Conseiller d’Etat

Enquêtes

14h30 : M. Florian Poulet, Professeur des Universités, Université d’Evry val d’Essonne

14h45 : M. Nicolas Tronel, Premier conseiller, Tribunal administratif de Rennes

Les expertises

15h00 : M. Renaud Bouvet, Médecin légiste expert judiciaire, Docteur en droit

15h15 : Maître Hélène Santos Pires, Avocate, Cabinet Martin, Barreau de Rennes

15h30 : Discussion

16h00 : Pause

Table ronde : Regards croisés

16h15 : Le rôle des tiers devant le conseil constitutionnel
M. Jean-Eric Gicquel, Professeur des Universités, IDPSP, Université de Rennes1

16h30 : Le rôle des tiers devant la CEDH
Maître Nicolas Hervieu, Collaborateur de la SCP Spinosi & Sureau (Avocat aux Conseils)

16h45 : Le rôle des tiers devant la CJUE
Mme Valérie Michel, Professeure des Universités, Université Aix Marseille

17h00 : Fin du colloque

Contact : Isabelle Clerc : Tél : 02 23 23 76 09 isabelle.clerc@univ-rennes1.fr
Inscription obligatoire : étudiants, enseignants, magistrats administratifs : gratuit
Autres : 100 €

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La rédaction <![CDATA[Hommage au Professeur René Chapus]]> http://blogdroitadministratif.net/?p=1229 2017-08-21T09:00:52Z 2017-08-04T13:02:44Z À la suite de la disparition du Professeur René Chapus, décédé ce vendredi 28 juillet 2017, les auteurs du blog Droit administratif ont voulu, très spontanément, lui rendre hommage par la rédaction de petits textes.

 

I. « L’année universitaire 2016-2017 laisse le petit monde des administrativistes en peine et nostalgique. De grands noms nous ont récemment quittés : Gérard Marcou, Jean-Jacques Bienvenu, Franck Moderne, Henri Jacquot, Francis-Paul Bénoit, et… René Chapus. Si ces illustres professeurs ont accompagné plusieurs générations d’universitaires et de praticiens du droit administratif à travers leurs études, leurs recherches et leur travail quotidien, celui de René Chapus a incontestablement marqué son époque.

Dans la droite lignée des juristes de mon temps, j’ai découvert le Professeur Chapus en deuxième année de droit avec l’étude du droit administratif. Le volume et l’austérité de son « Droit administratif général tome 1 » reflétait certainement les réticences des étudiants avec la matière elle-même. Dense, jurisprudentiel, complexe, le droit administratif n’avait pas les meilleurs atouts pour attirer la curiosité d’un étudiant de 20 ans. Mais au fur et à mesure de la découverte de ce droit, mon intérêt a été capté, de même que mon admiration pour l’œuvre et son auteur.

Durant l’été qui a suivi, afin de rattraper certaines lacunes et de préparer la future rentrée en troisième année, je prenais soin de relire intégralement cet ouvrage, puis m’attelais à la lecture du tome 2 consacré au droit administratif des biens et au droit de la fonction publique. Au grand désespoir de celle qui deviendrait plus tard mon épouse et la mère de mes enfants, je réitérais l’expérience à la fin de la troisième année avec le Droit du contentieux administratif. Mise à part l’appréhension de la somme de connaissances que comprenait ces trois ouvrages, je ne crois pas avoir perçu à cette époque que René Chapus proposait une véritable doctrine du droit administratif et constituait bien plus que l’auteur de la « Bible » de la matière, ainsi que du contentieux administratif après Laferrière (Traité de la juridiction administrative et des recours contentieux, 2 tomes, Berger-Levrault, 1887-1888, réimp., LGDJ, 1989) et Odent (Contentieux administratif, 6e éd., fasc. I à VI, Les Cours de droit, Paris, 1977-1981, rééd., 2 tomes, Dalloz, 2007).

C’est au cours des recherches réalisées dans le cadre de la réalisation de ma thèse que j’ai véritablement rencontré René Chapus (même si je ne l’ai effectivement aperçu qu’une seule fois, à l’occasion du colloque sur les 50 ans des Grands arrêts de la jurisprudence administrative). J’ai d’abord pu découvrir la pensée de l’auteur à travers la lecture de plusieurs articles fondamentaux devenus de véritables classiques (à relire dans l’ouvrage L’administration et son juge, PUF, 1999) :

  • « L’acte de gouvernement, monstre ou victime ? », D., 1958, chron., p. 5 ;
  • « De la valeur juridique des principes généraux du droit et des autres règles jurisprudentielles du droit administratif », D., 1966, chron., p. 99 ;
  • « Le service public et la puissance publique », RDP, 1968, p. 235 ;
  • « Qu’est-ce qu’une juridiction ? La réponse de la jurisprudence administrative », Mélanges Charles Eisenmann, Ed. Cujas, 1975, p. 265 ;
  • « De l’office du juge : contentieux administratif et nouvelle procédure civile », EDCE, 1977-1978, p. 11 ;
  • « Dualité de juridictions et unité de l’ordre juridique », RFDA 1990, p. 739.

D’autres articles, dont la lecture doit être recommandée, montrent l’auteur tant comme un observateur avisé de l’actualité juridique et de la jurisprudence du Conseil d’Etat qu’un véritable penseur du droit administratif :

  • « Les aspects procéduraux », AJDA, 1988, p. 93 ;
  • « Lecture du code de justice administrative », RFDA, 2000, p. 929 ;
  • « Marcel Waline et la théorie du contentieux administratif », RDP, 2002, p. 947 ;
  • « Georges Vedel et l’actualité d’une « notion fonctionnelle » : l’intérêt d’une bonne administration de la justice », RDP, 2003, p. 3 ;
  • « Vues sur la justice administrative », Mélanges Daniel Labetoulle, Dalloz, 2007, p. 159.

Surtout renommé pour l’œuvre considérable que restent ses trois manuels, René Chapus est perçu par une grande majorité de juristes comme un compilateur de jurisprudence, un analyste averti de l’évolution constante du droit administratif dont le travail de synthèse accompagne les étudiants en droit depuis 1982, année de première parution de son « Droit du contentieux administratif », jusqu’à nos jours où ses ouvrages quittent peu les étagères des bibliothèques universitaires et personnelles dès lors qu’ils restent en permanence sur le bureau de leurs lecteurs.

Le Maître connaît naturellement des détracteurs qui, plus que son œuvre elle-même, critiquent sa manière d’appréhender le droit administratif. Alors que l’un de ses anciens étudiants louait le « positivisme technologique » de l’auteur (H. Moussa, « Le droit administratif général de René Chapus. Positivisme technologique et fonction constructive, jurislative et pédagogique d’une doctrine sans état d’âme », Journal des sociétés 1987, n° 109 ; « Le droit administratif de René Chapus », Mélanges René Chapus, Montschrestien, 1992, rééd. LGDJ-Lextenso, 2014, p. 455), expression qui aurait aussi bien pu convenir à la pensée de son propre maître Marcel Waline (X. Souvignet, « Le Traité élémentaire de Marcel Waline, « vecteur du droit administratif moderne », RFDA 2014, p. 174 ; F. Melleray, « Marcel Waline et la manière française contemporaine de faire du droit administratif », RFDA 2014, p. 145), d’autres regrettent ce tropisme contentieux au profit d’une étude de l’acte administratif lui-même indépendante de sa contestation devant le juge (J.-J. Bienvenu, « Remarques sur quelques tendances de la doctrine contemporaine de droit administratif », Droits, n° 1, 1985, p. 153 ; C. Vautrot-Schwarz, La qualification juridique en droit administratif, thèse, LGDJ, BDP, t. 263, 2009 ; C. Vautrot-Schwarz, « L’état d’urgence et la science du droit administratif », AJDA 2017, p. 833).

Il est exact que ce positivisme technologique s’avère très répandu aujourd’hui (F. Melleray, « Charles Eisenmann et la manière contemporaine de faire du droit administratif », RDP 2016, p. 375) et touche même le droit constitutionnel (A. Viala, « Le droit constitutionnel à l’heure du tournant arrêtiste Questions de méthode », RDP 2016, p. 1137). On peut certes regretter à raison le foisonnement de commentaires d’arrêts du Conseil d’Etat qui n’ont d’autre intérêt que de rapporter le sens des décisions, voire leur contexte jurisprudentiel, sans apporter d’analyse critique de leur portée pour le droit administratif dans son ensemble. Mais faut-il pour autant jeter l’opprobre sur une méthode de pensée qui permet d’analyser et de comprendre le sens et les évolutions d’une matière à travers l’étude des décisions de son premier artisan en la personne du Conseil d’Etat ?

René Chapus n’a pas été que l’auteur de trois ouvrages réunissant une somme considérable de connaissances à un instant donné. Il laisse un héritage indéniable dans la pensée juridique et doit être reconnu comme l’un des grands maîtres du droit administratif ».

Alexandre Ciaudo

 

II. « Il est des personnes, particulièrement rares, que l’on n’a jamais rencontrées, qui ne nous connaissent pas, mais dont on peut dire, néanmoins, qu’elles ont accompagné une partie importante de notre vie. René Chapus en fait partie.

À défaut d’avoir rencontré René Chapus, je l’ai découvert par deux biais : à travers ses ouvrages et par l’intermédiaire de ceux qui ont travaillé à ses côtés.

1. C’est d’abord au travers de ses deux principaux ouvrages, le Droit administratif général et le Droit du contentieux administratif, que j’ai fait connaissance avec René Chapus. Tout commence lors du premier TD de droit administratif en 2ème année de licence. Au moment d’évoquer les ressources bibliographiques utiles à l’étude de la matière, mon chargé de TD est interpellé par cette question venant du fond de la salle : « Conseillez-vous le Chapus ? ». C’est la première fois que j’entends ce nom. Je me rappelle que tout en louant les qualités de l’ouvrage, ce chargé de TD a exprimé certaines réticences à le recommander, eu égard à son caractère volumineux et à sa mise à jour imparfaite (la dernière édition datait de 2001). Pourtant, c’est bien la lecture du Chapus que ce même chargé de TD a conseillée, quelques semaines plus tard, lorsque ont été appréhendés les problèmes de la valeur juridique des PGD, de l’intensité du contrôle opéré par le juge de l’excès de pouvoir sur les actes administratifs ou encore des caractéristiques de la responsabilité sans faute de la puissance publique. Le Chapus pouvait être présenté comme excessivement complexe ou insuffisamment actualisé, mais c’est bien lui qui faisait autorité pour toute une série de questions fondamentales de droit public. Ma découverte de l’œuvre du professeur Chapus s’est ensuite prolongée lors de l’étude de son Droit du contentieux administratif : nous sommes en 2009 et la 13e édition, qui sera la dernière, est sortie un an auparavant. Au moment d’en faire l’acquisition, je connais le caractère clivant de l’ouvrage parmi les lecteurs : le DCA, soit on ne l’apprécie pas, parce qu’on le juge excessivement austère et exhaustif, soit on l’adore, parce qu’on est subjugué par les raffinements intellectuels proposés par l’auteur et par sa passion communicative pour la procédure juridictionnelle administrative. Je ferai partie de la seconde catégorie de lecteurs et René Chapus me transmettra le virus du contentieux administratif. L’appareil documentaire, les analyses et l’esprit critique qui caractérisent cet ouvrage m’accompagneront dans mes travaux de recherche. Parallèlement, je réaliserai à quel point cet ouvrage constitue une référence pour nombre de praticiens, avocats et juges en tête. Je me souviens encore de ce membre du Conseil d’État, plus familier des règles d’organisation et de fonctionnement de l’administration active, dans laquelle il avait longtemps évolué, que des règles du procès administratif, qui amenait avec lui le Chapus à chaque séance d’instruction « pour s’approprier la matière » : l’ouvrage était posé sur la table et consulté régulièrement par l’intéressé au cours des séances.

2. Au-delà des écrits, c’est également par l’intermédiaire des personnes qui ont travaillé avec René Chapus que j’ai découvert celui-ci. En proposant une photographie de lui, relativement ancienne et en noir et blanc, Internet permet certes de mettre un visage sur le nom du maître. Mais seuls le ressenti et les expériences personnelles de ceux qui l’ont côtoyé permettent d’en savoir davantage sur sa personnalité. Or, des témoignages livrés par ses collègues, assistants ou amis, se dégage un portrait unanime : René Chapus est décrit comme humble, fidèle, bienveillant, rigoureux, passionné par la recherche et profondément attaché à l’Université. De façon plus anecdotique, le maître aurait également entretenu un goût certain pour le papier et l’écriture manuscrite : certains de ses collègues racontent ainsi que les actualisations de ses ouvrages se faisaient par la remise à l’éditeur de manuscrits annotés de toutes parts et sur lesquels étaient collées certaines références bibliographiques découpées à la main par l’auteur lui-même. Parmi les qualités de ce dernier, c’est peut-être la discrétion qui revient le plus souvent dans la bouche de ses proches : loin de rechercher la lumière et les honneurs, le maître travaillait, avec modestie et pudeur, à faire avancer les sujets qu’il affectionnait. Non sans paradoxe et aux dépens de l’intéressé, c’est sans doute cette discrétion qui a contribué à la construction d’un mythe autour de René Chapus. Le professeur revêt, en effet, depuis déjà de nombreuses années, une dimension quasi sacrée. Son ouvrage Droit du contentieux administratif, en particulier, n’est-il pas qualifié de « bible » par un grand nombre de praticiens ? Du reste, combien d’étudiants auront cru, jusqu’à présent, que René Chapus était déjà parti depuis longtemps, tant l’aura et l’influence dont il dispose sont souvent associées à des auteurs décédés ?

Davantage que sur les positions doctrinales défendues par René Chapus sur telle ou telle question particulière, c’est sur les traits de personnalité du maître que devrait être fondée l’école chapusienne. Que ceux dont René Chapus a accompagné le parcours puissent continuer à faire vivre ses travaux, tout comme les valeurs qui l’ont animé ».

Florian Poulet

 

III. « Je n’ai pas compris, au moins jusqu’à la préparation de mon DEA, l’engouement que pouvaient avoir nos différents enseignants pour le Professeur René Chapus. « Prenez le Chapus », « Chapus considère que »… pouvait-on entendre dans chaque amphi portant sur le droit public. Moi, je m’en sortais très bien (en réalité « à peu près ») sans. Au moins au début.

Mais « le Chapus », c’est comme un grand vin, avec la complexité qui va avec. Pour l’apprécier, il faut du recul. L’ouvrage est dense, complet, et « a de la cuisse ». Il est aussi comme une grande ville. Il faut s’y promener et apprendre à ne pas s’y perdre. Mais une fois les ruelles repérées, on évite les embouteillages.

Car quand on avance dans « sa vie de publiciste », le professeur et ses éponymes (« les Chapus », pour le DAG, Tomes 1 et 2, et le DCA) vous accompagnent nécessairement : dans la préparation d’un cours, pour « dégrossir » une question posée par l’écriture d’un ouvrage ou d’une thèse… Ou pour « débloquer » une situation dans un dossier contentieux. Et au détour de certains paragraphes, on y découvre (ou redécouvre) ces petits trésors d’humour et d’humeur.

Combien de fois ai-je consulté l’un « des Chapus » ? Impossible de savoir… Mais sans aucun doute plus que n’importe quel autre ouvrage de ma vie (y compris « Lettres à un jeune poète », de Rilke, et c’est peu dire). Et si vous entendez, aujourd’hui ou demain, que « le Chapus » n’est plus à jour, soyez ferme. Au contraire ! Les dernières éditions datent de 2001 et de 2008… Presqu’un peu jeune, pour déguster un grand cru. »

Alexis Frank

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