Le blog Droit administratif Fondé en 2005 2018-07-16T14:47:58Z http://blogdroitadministratif.net/feed/atom/ Jean-Baptiste CHEVALIER <![CDATA[Deux ans de jurisprudence Czabaj]]> http://blogdroitadministratif.net/?p=1624 2018-07-16T14:47:58Z 2018-07-16T10:14:31Z La décision Czabaj[1] a deux ans. Rapidement élevée au rang des grands arrêts du contentieux administratif[2], cette décision a eu, en procédure administrative contentieuse, une portée considérable. Sur le fondement du principe de sécurité juridique, elle fait désormais obstacle à ce qu’une décision administrative ne comportant pas la mention des voies et délais de recours puisse être contestée après l’expiration d’un délai raisonnable, qui est en principe d’un an.

Pour comprendre l’exacte portée de cette décision, il faut d’abord rappeler les dispositions de l’article R. 421-5 du code de justice administrative, qui prévoient expressément que « les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables qu’à la condition d’avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision »[3]. Sur le fondement de ces dispositions, le Conseil d’Etat a longtemps considéré qu’à défaut de mention des voies et délais de recours lors de la notification d’une décision, aucune forclusion ne pouvait jamais être opposée par le juge administratif[4], et qu’en pareille hypothèse, celui-ci ne pouvait qu’écarter les fins de non-recevoir tirées de la tardiveté de la requête[5]. Il s’est d’ailleurs montré relativement sévère dans l’application de cette règle, en exigeant une mention des voies et délais de recours exacte et complète[6], indiquant notamment l’éventuelle obligation de former un recours administratif préalable (RAPO) et la nature de la juridiction compétente (juridiction administrative de droit commun ou juridiction spécialisée)[7].

Comme l’expliquait ici le professeur Frédéric Rolin[8], cette règle inscrite à l’article R. 4215 du code de justice administrative n’était pas seulement une obligation, au demeurant assez peu contraignante, imposée à l’administration. Elle était également, et surtout, un droit accordé « aux usagers dépourvus de compétences administratives » et une garantie qui leur était offerte d’être informés des conditions dans lesquelles ils pouvaient contester les décisions de l’administration. Cette formalité étant peu contraignante pour les administrations, qui disposent de modèles ou de logiciels d’aide la rédaction des décisions et courriers, le défaut de mention des voies et délais de recours relevait plus souvent de la « stratégie contentieuse » que de l’oubli involontaire[9].

La conséquence de l’application de cette règle était cependant fatale : des décisions de l’administration notifiées sans mention des voies et délais de recours pouvaient être contestées de manière perpétuelle[10]. Le phénomène a été particulièrement important dans le contentieux des pensions de retraite, permettant à des retraités de la fonction publique civile ou militaire de contester des décisions de mise à la retraite plus de dix ou quinze ans après qu’elles leur aient été notifiées. Cela étant, les conséquences financières de ces contentieux étaient souvent limitées par le jeu de la prescription quadriennale des créances publiques.

Le Conseil d’État a néanmoins fini par considérer que cette faculté accordée aux administrés de pouvoir contester sans limite de temps des décisions notifiées sans mention des voies et délais de recours portait atteinte au principe de sécurité juridique[11], estimant que celui-ci « implique que ne puissent être remises en cause sans condition de délai des situations consolidées par l’effet du temps » et qu’il « fait obstacle à ce que puisse être contestée indéfiniment une décision administrative individuelle qui a été notifiée à son destinataire, ou dont il est établi, à défaut d’une telle notification, que celui-ci a eu connaissance ». Le Conseil d’État en a déduit, de manière totalement prétorienne, qu’« en une telle hypothèse, si le non-respect de l’obligation d’informer l’intéressé sur les voies et les délais de recours, ou l’absence de preuve qu’une telle information a bien été fournie, ne permet pas que lui soient opposés les délais de recours fixés par le code de justice administrative, le destinataire de la décision ne peut exercer de recours juridictionnel au-delà d’un délai raisonnable » et qu’« en règle générale et sauf circonstances particulières dont se prévaudrait le requérant, ce délai ne saurait, sous réserve de l’exercice de recours administratifs pour lesquels les textes prévoient des délais particuliers, excéder un an à compter de la date à laquelle une décision expresse lui a été notifiée ou de la date à laquelle il est établi qu’il en a eu connaissance ».

En résumé, soit la décision est notifiée avec la mention des voies et délais de recours, et elle doit être contestée que dans le délai de recours réglementaire de deux mois, soit elle n’est pas notifiée avec cette mention, et elle doit être contestée dans un délai raisonnable qui est en principe d’un an.

Le Conseil d’État a cherché à relativiser la portée de cette décision, pour en faire une application immédiate, en précisant que cette règle « qui a pour seul objet de borner dans le temps les conséquences de la sanction attachée au défaut de mention des voies et délais de recours, ne porte pas atteinte à la substance du droit au recours, mais tend seulement à éviter que son exercice, au-delà d’un délai raisonnable, ne mette en péril la stabilité des situations juridiques et la bonne administration de la justice, en exposant les défendeurs potentiels à des recours excessivement tardifs ». Mais en réalité, la portée de cette nouvelle règle est considérable pour les administrés, car elle a pour objet, et évidemment pour effet, de restreindre leur droit au recours. Privés de toute information quant aux voies et délais de recours, ils perdent la possibilité de contester utilement des décisions après l’expiration de ce délai d’un an. C’est d’un droit qui leur avait été accordé par le pouvoir réglementaire dont ils se trouvent presque totalement dépossédés.

Deux plus tard, il apparaît que cette nouvelle règle tend à se diffuser dans l’ensemble des branches du contentieux administratif. Sous la pression constante de ce sacro-saint principe de sécurité juridique, qui naguère protégeait les administrés, mais qui ici se retourne contre eux, toutes les voies de recours semblent progressivement être enfermées, les unes après les autres, dans ce même délai d’un an.

 

1. Dans le contentieux de l’excès de pouvoir, on l’a vu, les décisions administratives individuelles notifiées sans que soient mentionnées les voies et délais de recours ne peuvent être contestées que dans un délai raisonnable, qui est en principe d’un an.

Il importe cependant de préciser que ce délai d’un an court, à l’encontre du requérant, « à compter de la date à laquelle une décision expresse lui a été notifiée ou de la date à laquelle il est établi qu’il en a eu connaissance ». Celui-ci dispose donc encore d’un argument à faire valoir, lorsqu’on lui oppose ce délai prétorien. S’il parvient à établir qu’il n’a pas reçu notification de la décision litigieuse et qu’il n’en a pas davantage eu connaissance, le juge devra reconnaître que ce délai d’un an n’a pas pu courir[12].

 

2. RAPO. La jurisprudence Czabaj a rapidement été étendue aux recours juridictionnels devant obligatoirement être précédés d’un recours administratif (RAPO). Dans cette hypothèse, le RAPO doit être exercé, comme doit l’être le recours juridictionnel, dans un délai raisonnable d’un an[13].

 

3. Dans les contentieux pécuniaires, c’est-à-dire, les recours tendant à l’annulation de décisions ayant un objet exclusivement pécuniaire, le Conseil d’État a logiquement fait application de la même solution, dans sa décision Société Sanicorse[14]. Il n’est donc désormais possible de contester les titres de perception et les titres exécutoires ne comportant pas l’indication des voies et délais de recours, comme c’est assez fréquemment le cas, que dans un délai d’un an.

Le Conseil d’État a précisé, par cette décision, que ce délai d’un an court « à compter de la date à laquelle le titre, ou à défaut, le premier acte procédant de ce titre ou un acte de poursuite a été notifié au débiteur ou porté à sa connaissance ». Dans la même décision, il a par ailleurs indiqué qu’« un débiteur qui saisit la juridiction judiciaire, alors que la juridiction administrative était compétente, conserve le bénéfice de ce délai raisonnable dès lors qu’il a introduit cette instance avant son expiration » et qu’« un nouveau délai de deux mois est décompté à partir de la notification ou de la signification du jugement par lequel la juridiction judiciaire s’est déclarée incompétente »

 

4. En matière indemnitaire, la jurisprudence n’est pas encore tout à fait fixée. On peut en tout cas s’attendre à ce que le Conseil d’État juge à court ou moyen terme que les requérants ne disposent, au plus, que d’un délai d’un an pour introduire un recours indemnitaire à compter de la notification de la décision de rejet de leur demande indemnitaire préalable.

Il importe de relever, à cet égard, qu’en matière indemnitaire, depuis la modification des dispositions de l’article R. 421-3 du code de justice administrative par le décret du 2 novembre 2016, le délai de recours contentieux est désormais déclenché aussi bien par l’intervention d’une décision expresse de rejet que par une décision implicite de rejet[15].

En revanche, conséquence logique de la décision Société Sanicorse, le Conseil d’État a précisé que l’expiration du délai de recours contre une décision dont l’objet est purement pécuniaire, par l’effet de la règle du délai raisonnable, fait « obstacle à ce que soient présentées des conclusions indemnitaires ayant la même portée »[16].

Une question reste néanmoins en suspens. Le Conseil d’État ira-t-il jusqu’à considérer qu’on ne peut engager la responsabilité d’une personne publique à raison d’une décision administrative illégale que dans un délai d’un an à compter de sa notification ? Cette question n’est pas seulement théorique. Certes, dans la plupart des cas, la sécurité juridique sera en quelques sortes préservée par l’application des règles de la prescription quadriennale. Cependant, il est constant que dans tous les cas où est demandée l’indemnisation du préjudice résultant de l’illégalité d’une décision administrative, le fait générateur de la créance doit être rattaché à l’exercice au cours duquel la décision a été notifiée, mais à condition qu’elle ait été notifiée régulièrement[17]. En l’absence de notification régulière, un requérant peut donc encore engager une action indemnitaire sans limite de temps. L’esprit de la jurisprudence Czabaj pourrait conduire le Conseil d’État à considérer qu’en l’absence de notification régulière, le requérant ne peut engager une telle action que dans un délai d’un an à compter de la date à laquelle il a reçu notification ou eu connaissance de la décision illégale.

 

5. En matière fiscale, enfin, le Conseil d’État a rappelé que « dans le cas où le recours juridictionnel doit obligatoirement être précédé d’un recours administratif, celui-ci doit être exercé, comme doit l’être le recours juridictionnel, dans un délai raisonnable» et que «le recours administratif préalable doit être présenté dans le délai prévu par les articles R. 196-1 ou R. 196-2 du livre des procédures fiscales, prolongé, sauf circonstances particulières dont se prévaudrait le contribuable, d’un an » ajoutant que « dans cette hypothèse, le délai de réclamation court à compter de l’année au cours de laquelle il est établi que le contribuable a eu connaissance de l’existence de l’imposition »[18].

Dans la même décision, il a par ailleurs précisé que « si la notification de la décision [de l’administration fiscale] ne comporte pas les mentions prévues par l’article R. 421-5 du code de justice administrative ou si la preuve de la notification de cette décision n’est pas établie, le contribuable doit adresser sa réclamation dans un délai raisonnable à compter de la date à laquelle l’acte de poursuite lui a été notifié ou de celle à laquelle il est établi qu’il en a eu connaissance » et que « sauf circonstances particulières dont se prévaudrait le contribuable, ce délai ne saurait excéder un an ».

Il importe cependant de rappeler que la règle de déclenchement du délai de recours par une décision expresse ou implicite, instaurée par le décret du 2 novembre 2016, n’est toujours pas applicable en contentieux fiscal. Dès lors que les dispositions du livre des procédures fiscales n’ont pas été modifiées, le Conseil d’État a en effet rappelé qu’en cette matière, seule une décision expresse de rejet de la réclamation peut faire courir le délai de recours contentieux[19]. Il s’agit peut-être de l’un des derniers « angles morts » de la jurisprudence Czabaj.

 

6. Dans un souci d’accessibilité et d’intelligibilité du droit, mais aussi, quelque part, de sécurité juridique pour les administrés, on peut regretter que le décret du 2 novembre 2016 n’ait pas mis en cohérence les dispositions de l’article R. 421-5 du code de justice administrative avec la règle énoncée par le Conseil d’État dans sa décision Czabaj. Ces dispositions continuent de prévoir, de manière étonnamment contradictoire, et finalement assez hypocrite, que « les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables qu’à la condition d’avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision».

 

[1] CE, Ass. 13 juillet 2016, M. Czabaj, n°387763, Lebon p. 340.

[2] Les grands arrêts du contentieux administratif, Dalloz, n°38, p. 801, 6ème édition.

[3] Cette règle, issue du décret du 28 novembre 1983, a d’abord été codifiée à l’article R. 104 du code des tribunaux administratifs, avant d’être recodifiée à l’actuel article R. 421-5 du code de justice administrative.

[4] CE, 29 octobre 2001, n°221713, aux tables ; 1er octobre 2014, Mme B…, n°363482, publié au recueil Lebon.

[5] CE, 5 décembre 2014, SCI les Rosiers, n°359769, publié au recueil Lebon.

[6] CE, 8 janvier 1992, M. Masses, n°113114, aux tables p. 1204 ; v. aussi : CE, 29 mars 2000, M. Gluck, n°204611, aux tables p. 1150.

[7] CE, 15 novembre 2006, Mme Toquet, n°264636, aux tables.

[8] F. Rolin, Demande d’abrogation de la norme contenue dans la décision du Conseil d’Etat du 13 juillet 2016, Le blog Droit administratif, 14 juillet 2016.

[9] V. Pécresse, concl. sur CE, 27 octobre 1997, Mme de Laubier, RFDA 1998, Lebon p. 527, citée par F. Rolin dans l’article précité.

[10] v. par exemple : CE, 24 juillet 2009, Grandry, n°322806, Lebon p. 860 : annulation d’un arrêté de pension du 21 juin 1993 contesté le 1er décembre 2008, soit 15 ans plus tard.

[11] CE, Ass. 24 mars 2006, Société KPMG, n°288460, Lebon p. 154.

[12] En ce sens : CE, 2 mai 2018, OGEC Notre-Dame de Plestin-les-Grèves, n°391876, mentionné aux tables du recueil Lebon.

[13] CE, Sect. 31 mars 2017, Ministre des finances c/ Amar, n°389842, publié au recueil Lebon.

[14] CE, 9 mars 2018, Société Sanicorse, n°401386.

[15] V. sur ce décret : J.-B. Chevalier, On nous change encore notre procédure administrative contentieuse !, Le blog Droit administratif, 2 janv. 2017.

[16] CE, 9 mars 2018, Communauté de communes du pays roussillonnais, n°405355, mentionné aux tables du recueil Lebon.

[17] En ce sens : CE, Sect. 6 novembre 2002, Guisset, n°227147, publié au recueil Lebon ; v. aussi : CE, 8 avril 2009, CNRS, n°308203 ; CE, 23 mars 2017, Mme A…. c/ Département de l’Orne, n°398951 ; CE, 5 février 2018, M. B… c/ Agence de services et de paiement, n°401325, aux tables.

[18] CE, Sect. 31 mars 2017, Ministre des finances c/ Amar, n°389842, précité.

[19] CE, 7 décembre 2016, Société Cortansa, n°384309.

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Alexis DEPRAU <![CDATA[Quelques précisions sur la surveillance des communications électroniques internationales]]> http://blogdroitadministratif.net/?p=1616 2018-07-06T13:21:49Z 2018-07-06T10:04:01Z Par un avis du 4 mai 2018[1], le Conseil d’Etat s’est prononcé, à la demande du ministre des Armées, sur les menaces que la surveillance des communications internationales était susceptible de faire peser sur les intérêts fondamentaux de la Nation. Saisi par le Gouvernement de nombreuses questions, le Conseil d’Etat devait notamment examiner de probables modifications du code de la sécurité intérieure, sous l’angle de leur constitutionnalité et de leur conformité au droit au respect de la vie privée.

En premier lieu, était concerné le III de l’article L. 854-2 du code de la sécurité intérieure[2], et plus précisément l’exploitation des numéros d’abonnés ou des adresses techniques des cibles visées par la surveillance de ces communications internationales. En deuxième lieu, le Gouvernement souhaitait aussi savoir s’il était possible de recueillir le contenu des données, au titre de ce même article, dans le cas de la surveillance liée à une cyber-attaque ou à une menace terroriste. En troisième lieu, le Conseil d’Etat devait aussi se prononcer sur la potentialité du recueil de données techniques rattachables au territoire national dans le cadre de la surveillance des communications internationales, et cela sur le fondement de toutes les menaces inscrites à l’article L. 811-3 du code de la sécurité intérieure[3]. En quatrième lieu, et dans le but de compléter l’article L. 854-1 du code de la sécurité intérieure[4], le Gouvernement avait aussi souhaité demander au Conseil d’Etat s’il était possible que les données recueillies dans la surveillance internationale puissent être exploitées avec des autorisations de surveillance sur le territoire national, à savoir les accès administratifs aux données de connexion[5], le recueil de données en temps réel pour prévenir une menace terroriste[6], la sonorisation et la captation d’images[7], mais encore la captation de données informatiques[8].

Si de nombreuses questions techniques ont donc été posées au Conseil d’Etat, ce qui retiendra notre attention sera l’interprétation et les précisions apportées sur le caractère rattachable au territoire national de ces mesures de surveillance portant sur les communications internationales.

L’enjeu est clair : s’il y a bien une différence entre les interceptions effectuées sur le territoire et celles mises en œuvre avec la surveillance des communications internationales, le Gouvernement souhaite régulariser une situation qui permettrait d’harmoniser les renseignements recueillis dans le cadre de la surveillance des communications internationales ayant un intérêt pour le renseignement public, et, in fine, de protéger la sécurité nationale[9] au regard des différentes menacées listées à l’article L. 811-3 CSI.

Si le Conseil d’Etat s’est ainsi exprimé sur des modifications éventuelles aux dispositions relatives à la surveillance des communications internationales, il ne faut pas oublier qu’il existe déjà un cadre légal, fixé par la loi du 30 novembre 2015 pour les communications rattachables au territoire national. Celui-ci étant néanmoins imparfait, le Gouvernement a souhaité y apporter des modifications. Ce qu’il est aussi intéressant d’observer, c’est que le Conseil d’Etat a retenu comme fil conducteur dans cet avis la sécurité nationale.

 

I. – UN CADRE DÉJA EXISTANT DANS LA LOI DU 30 NOVEMBRE 2015 POUR LES COMMUNICATIONS RATTACHABLES AU TERRITOIRE NATIONAL

La surveillance des communications internationales dispose d’un cadre juridique depuis la loi du 30 novembre 2015[10], même si elle avait été comprise dans la loi du 24 juillet 2015 relative au renseignement[11]. C’est en raison d’une censure constitutionnelle en juillet 2015[12] que le Gouvernement a préféré aujourd’hui saisir le Conseil d’Etat pour avis, afin d’éviter une censure potentielle, si des modifications devaient être apportées à ces mesures de renseignement. Le texte actuel comprend de manière exceptionnelle, la possibilité d’intercepter des communications rattachables au territoire national, et l’intérêt de cet avis réside dans les précisions apportées par le Conseil d’Etat.

1. Une demande d’avis justifiée par la crainte d’une nouvelle censure

Adopté le 24 juin 2015, le texte initial concernant l’encadrement juridique des activités de renseignement avait pour but d’inscrire, à l’article L. 854-1 du Code de la sécurité intérieure, la surveillance des communications internationales[13]. Dans le cadre du vote de la loi, certains sénateurs avaient critiqué l’absence de précisions apportées aux surveillances des communications internationales. En effet, la formulation « de communications qui sont émises ou reçues à l’étranger »[14] était trop floue. De telle sorte que le sens de cette disposition risquait « ensuite de couvrir un grand nombre de communications électroniques entre personnes pourtant basées en France mais utilisant des services électroniques localisés à l’étranger »[15], ce qui posait la question de la surveillance de Français qui communiqueraient entre eux à l’aide de réseaux sociaux ou de messageries basés hors du territoire national. Dans le cadre du contrôle de constitutionnalité, cette disposition avait été déclarée non conforme à la Constitution par le Conseil constitutionnel, car la mesure telle qu’elle avait été rédigée ne définissait aucun élément sur la procédure suivie ni même les garanties accordées aux citoyens[16].

Le législateur a ainsi souhaité pallier le vide juridique en la matière et remédier à la précédente censure constitutionnelle. Par la loi du 30 novembre 2015 relative aux mesures de surveillance des communications électroniques internationales[17], le Parlement a ainsi donné un cadre légal à la surveillance de ces communications, une activité effectuée par la Direction générale de la sécurité extérieure (DGSE). Déférée au Conseil constitutionnel, ce dernier a considéré les dispositions de la loi du 30 novembre 2015 conformes à la Constitution, notamment l’article L. 854-1 du Code de la sécurité intérieure dont la nouvelle rédaction prévoit désormais des garanties procédurales[18]. Désormais, la loi du 30 novembre 2015[19] pointe clairement les cibles étrangères comme faisant l’objet de telles surveillances électroniques, tout en évacuant en principe les cibles françaises. La surveillance des communications internationales concerne deux types de mesures : les mesures non individualisées, et les mesures ciblées.

Il y a d’abord les autorisations concernant « l’exploitation non individualisée des données de connexion interceptées »[20], à savoir l’exploitation des communications par un système de surveillance de masse[21], ce qui rentrerait en toute logique dans la compétence de la plateforme nationale de cryptanalyse et de décryptement (PNCD)[22].

Ensuite, la demande de surveillance peut aussi porter sur « l’exploitation de communications, ou de seules données de connexion »[23] de la personne surveillée. Cette autorisation a aussi bien trait à l’interception des données de connexion qu’au contenu de ces données. Cette autorisation « délivrée dans les mêmes conditions que l’exploitation de premier niveau, désignera les ‘zones géographiques, les organisations ou les personnes ou groupes de personnes objets de cette surveillance’. L’autorisation pourra ainsi avoir un caractère collectif, à la différence du régime des interceptions de sécurité sur le territoire national »[24]. C’est sur cette seconde catégorie d’autorisation, que, depuis fin mai 2016, la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement effectue un contrôle a priori[25].

Au demeurant, qu’elles soient individualisées ou non, le Conseil d’Etat devait se focaliser ici sur les interceptions de communications rattachables au territoire national, même si celles-ci existaient déjà de manière conditionnée depuis 2015.

2. Les interceptions conditionnées de communications françaises

La règle d’une surveillance des communications internationales primant, il est permis d’y déroger, le législateur ayant prévu la possibilité d’intercepter des numéros d’abonnement ou identifiants français concernées par la surveillance des communications internationales. En effet, si « les mesures prises à ce titre ne peuvent avoir pour objet d’assurer la surveillance individuelle des communications de personnes utilisant des numéros d’abonnement ou des identifiants techniques rattachables au territoire national »[26], il faut cependant noter qu’un Français communiquant à l’étranger peut être la cible d’interceptions des internationales, si ce dernier faisait déjà l’objet d’une interception de sécurité en France ou, s’il portait atteinte aux intérêts fondamentaux de la Nation[27] inscrits sur la liste des motifs de l’article L. 811-3[28].

Il existe en outre, à l’article L. 854-8 du même Code, la possibilité de surveiller un individu résidant en France avec le dispositif des interceptions de sécurité, par ricochet à la surveillance de ces communications internationales, « lorsque les correspondances interceptées renvoient à des numéros d’abonnement ou à des identifiants techniques rattachables au territoire national ». Ainsi, lors de surveillances de communications internationales, le fait que des correspondances se rattachent au territoire français transfère la surveillance de l’article L. 854-1 du Code de la sécurité intérieure à l’article L. 852-1 du même Code, c’est-à-dire d’une procédure appliquée aux cibles étrangères à la procédure des interceptions de sécurité appliquées sur le territoire national.

Ces interceptions conditionnées ont été rappelées et approuvées par le Conseil d’Etat, en tant qu’elles devaient rester exceptionnelles[29].

Plus encore, et conformément à l’article R. 823-1 du Code de la sécurité intérieure, il est indiqué que c’est au Groupement interministériel de contrôle (GIC)[30] d’enregistrer et rassembler toutes les demandes et autorisations de demandes, tenant aux interceptions de l’article L. 854-2 II et III du Code de la sécurité intérieure, concernant l’accès et/ou l’exploitation des données ou contenus de connexion pour les communications internationales. En toute logique, cette structure va aussi concentrer les interceptions de sécurité, si la communication internationale est rattachable au territoire national[31].

De manière pratique, le lien entre la plateforme (PNCD), relevant de la direction technique de la Direction générale de la sécurité extérieure, et le Groupement interministériel de contrôle (GIC) existe, avec une probable synergie, puisque le directeur du Groupement nommé le 29 janvier 2016, Pascal Chauve[32], a travaillé auparavant avec Patrick Pailloux[33], directeur technique de la Direction générale de la sécurité extérieure, quand ils étaient à la Direction centrale de la sécurité des systèmes d’information (DCSSI) – actuelle Agence nationale de la sécurité des systèmes d’information (ANSSI)[34]. Pour autant, les communications électroniques recueillies par la plateforme nationale de cryptanalyse et de décryptement (PNCD) ne sont pas soumises au contrôle de la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR)[35], et ne sont donc pas les communications internationales entendues par l’article L. 854-1 du Code de la sécurité intérieure, car il est difficile d’imaginer que cette Commission puisse contrôler les milliards de données qui ont été récoltées quand il s’agit d’une surveillance non individualisée[36].

Là encore, la différence réside donc entre les mesures ciblées de surveillance soumises à contrôle, et les surveillances non individualisées qui ne peuvent, techniquement, entrer dans un contrôle administratif.

3. Les précisions apportées par le Conseil d’Etat

Par l’avis du 4 mai 2018, le Conseil d’Etat a ainsi souhaité apporter une précision (et une confirmation de la position du Gouvernement[37]) à ce sujet en expliquant que l’étranger visé par la surveillance des communications internationales « n’est pas défini par référence au territoire sur lequel se trouve l’utilisateur ou à sa nationalité mais en fonction du pays où l’abonnement a été souscrit ou l’identifiant technique constitué »[38]. Cette précision ouvre donc la possibilité d’effectuer une surveillance à l’égard d’un étranger qui se trouverait sur le territoire national, en tant que son numéro d’abonnement ou son identifiant serait lié à un hébergement à l’étranger. Inversement, et sauf exception, seront donc exclus les numéros ou identifiants « rattachables au territoire national »[39] stricto sensu. Cette précision est très importante, car elle permet donc de bien faire la différence entre l’étranger au sens géographique, et des identifiants étrangers, les identifiants rattachables au territoire national pouvant être soumis aux mesures de captation des données de connexion[40] ou de captation du contenu même des données informatiques[41] – soumises quant à elle au régime commun des techniques de recueil de renseignement, à savoir une procédure préalable devant la Commission de recueil des techniques de renseignement[42].

C’est en raison de la précision sur les cibles étrangères que le renseignement extérieur peut intercepter des communications sur le territoire national, quand bien même il ne peut techniquement pas agir sur le territoire national, le Code de la défense prévoyant que « la Direction générale de la sécurité extérieure a pour mission, au profit du Gouvernement et en collaboration étroite avec les autres organismes concernés, de rechercher et d’exploiter les renseignements intéressant la sécurité de la France, ainsi que de détecter et d’entraver, hors du territoire national, les activités d’espionnage dirigées contre les intérêts français afin d’en prévenir les conséquences »[43]. Dérogeant à la règle, cette possibilité était nécessaire en raison des impératifs de sécurité nationale, sans pour autant remettre « en cause la constitutionnalité du dispositif, admise par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 26 novembre 2015 »[44].

II. – LA SÉCURITÉ NATIONALE COMME FIL CONDUCTEUR ET FONDEMENT DES MESURES DE RENSEIGNEMENT

Rappelée par le Conseil d’Etat dans cet avis comme motif légitime et nécessaire des mesures de surveillance[45], la sécurité nationale justifie ici légitimement que les doutes ainsi émis pourraient être levés grâce à la captation des « données de contenu », en tant que cette captation est circonscrite géographiquement, quantitativement, ou s’il y a situation d’urgence, à savoir une menace terroriste ou une cyber-attaque[46].

Proche des intérêts fondamentaux de la Nation[47], la sécurité nationale apparaît textuellement au sein du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale de 2008[48]. A la suite de ce Livre Blanc, la loi du 29 juillet 2009 relative à la programmation militaire pour les années 2009 à 2014 et portant diverses dispositions concernant la défense[49] apporta une définition, non de la sécurité nationale en elle-même, mais de la stratégie de sécurité nationale, à l’article L. 1111-1 du Code de la défense, et selon lequel « la stratégie de sécurité nationale a pour objet d’identifier l’ensemble des menaces et des risques susceptibles d’affecter la vie de la Nation, notamment en ce qui concerne la protection de la population, l’intégrité du territoire et la permanence des institutions de la République, et de déterminer les réponses que les pouvoirs publics doivent y apporter ». Il en ressort ainsi une conception élargie, proche de la définition américaine de la sécurité nationale, telle qu’elle a été formulée aux Etats-Unis, en 1947[50]. Toujours outre-Atlantique, une autre vision de la sécurité nationale fut donnée par Pénélope Hartland-Thunberg, qui considéra que « la sécurité nationale est la capacité d’une Nation à poursuivre avec succès ses intérêts nationaux tels qu’elle les voit à n’importe quel endroit du monde »[51].

Ainsi, la sécurité nationale englobe autant la défense nationale que la sécurité intérieure, c’est-à-dire les menaces justifiant les missions des services de renseignement telles qu’elles sont listées à l’article L. 811-3 CSI, à savoir les menaces pouvant porter atteinte aux intérêts fondamentaux de la Nation[52]. De manière plus précise, cette notion « centrale et dominante »[53] pourrait être définie comme « un intérêt essentiel, comprenant les politiques de sécurité et de défense dans leur ensemble, qui justifierait des moyens régaliens et exorbitants du droit commun pour assurer la pérennité de la Nation »[54].

Cette proposition de définition permet de mieux mettre en avant le lien entre sécurité nationale et mesures de renseignement, ainsi qu’avec les finalités qui lui sont associées, allant de la lutte contre le terrorisme, en passant par la criminalité organisée, mais encore les ingérences classiques ou de type informatique (cyberattaques). De telle sorte que c’est donc par le fil conducteur de la sécurité nationale que le Gouvernement a saisi le Conseil d’Etat pour avis, puisque les mesures de surveillance des communications électroniques internationales, qui relèvent par essence de la Direction générale de la sécurité extérieure, seraient complétées pour y associer des mesures de surveillance relevant, quant à elles, de la sécurité intérieure[55], ou pour effectuer des surveillances de communications internationales rattachables au territoire national.

Pour conclure, non seulement la saisine du Conseil d’Etat montre une certaine technicité de ce dernier quant aux différentes techniques de recueil de renseignement[56], mais elle met surtout en avant la nécessité d’assouplir cette mesure de renseignement dans la pratique, avec comme justification la protection de la sécurité nationale au regard de menaces mouvantes, non plus cantonnées à la seule sécurité intérieure, ou extérieure, mais comprenant les deux. Les interceptions s’appliqueraient donc à un Français qui aurait un numéro d’abonnement ou un identifiant technique situé à l’étranger, à un étranger localisé en France avec ces mêmes numéros ou identifiants étrangers, et, bien sûr, à toutes les autres cibles étrangères au sens propre. Si le cadre juridique du renseignement de 2015 était nécessaire, il reste un frein important pour la Direction générale de la sécurité extérieure dans l’ensemble de ses actions de surveillance, et cet avis favorable du Conseil d’Etat permet ainsi une évolution bienvenue du régime de surveillance de ces communications internationales.

 

ANNEXE

CONSEIL D’ÉTAT  

Séance du 4 mai 2018

Section de l’administration       

N° 394761

EXTRAIT DU REGISTRE DES DELIBERATIONS

Le Conseil d’État (section de l’administration), saisi le 26 avril 2018 par la ministre des armées d’une demande d’avis portant sur la conformité à la Constitution de dispositions permettant de vérifier l’existence de menaces pour les intérêts fondamentaux de la Nation dans les données recueillies dans le cadre de la surveillance des communications internationales et qui présenteraient les caractéristiques suivantes :

1° Il s’agirait, en premier lieu, de préciser que l’autorisation d’exploitation, prévue au III de l’article L. 854-2 du code de la sécurité intérieure, des données de connexion recueillies dans le cadre de la surveillance des communications internationales afin de procéder à des « levées de doutes » peut se faire en les interrogeant avec un numéro d’abonné ou une adresse technique rattachable au territoire national et pas seulement à partir d’un numéro d’abonné ou d’une adresse technique qui ne s’y rattache pas ; l’utilisation d’un même numéro d’abonné ou d’une même adresse technique serait ponctuelle ; cette exploitation ne donnerait pas lieu à une autorisation distincte de celle prévue au III et serait, pour le surplus, entourée des mêmes garanties que celles prévues pour ces autorisations d’exploitation « personnelles », notamment en termes de traçabilité et de contrôle a posteriori de la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR) ;

2° Le Gouvernement souhaite, en deuxième lieu, permettre que cette levée de doute se fasse par une mise en relation ponctuelle avec des « correspondances » – c’est-à-dire des données de contenu – circonscrites géographiquement ou thématiquement, lorsqu’une cyber-attaque ou une urgence tenant à une menace terroriste le justifie ; cette exploitation s’inscrirait soit dans le cadre d’une autorisation délivrée en application du III de l’article L. 854-2, soit dans une autorisation-cadre délivrée par le Premier ministre, précédée d’un avis de la CNCTR, qui préciserait notamment le type d’interrogation possible, les services autorisés à la mettre en œuvre, les paramètres techniques des outils de vérification garantissant le caractère ponctuel de l’exploration et la conservation des seuls éléments caractérisant une menace ; cette nouvelle forme d’exploration donnerait lieu à des dispositifs de traçabilité, sous le contrôle de la CNCTR, afin de garantir son contrôle a posteriori ;

3° Il s’agit, en troisième lieu, de permettre d’exploiter toutes les données relatives à un identifiant technique rattachable au territoire national qui sont issues de la surveillance des communications internationales alors que son utilisateur se trouve en France et pour les seules finalités mentionnées aux 1°, 2°, 4°, 6° et 7° de l’article L. 811-3, avec des garanties comparables à celles qui s’appliquent aux techniques de renseignement sur le territoire national ;

4° Le Gouvernement souhaite, enfin, compléter l’article L. 854-1 du code de la sécurité intérieure pour préciser que les autorisations accordées au titre de la surveillance nationale sur le fondement de l’article L. 851-1, de l’article L. 851-2, du I de l’article L. 853-1 et 1° du I de l’article L. 853-2 permettent d’exploiter aussi des données interceptées dans le cadre de la surveillance des communications internationales, dans la limite de l’autorisation délivrée par le Premier ministre ;

Vu la Constitution, notamment son Préambule ;

Vu la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;

Vu le code de justice administrative, notamment ses articles L. 773-1 à L. 773-7 ;

Vu le code de la sécurité intérieure, notamment son livre VIII ;

EST D’AVIS

qu’il y a lieu de répondre aux questions posées dans le sens des observations suivantes :

1. La loi n° 2015-912 du 21 juillet 2015 relative au renseignement a, pour la première fois, défini un cadre légal commun aux activités de renseignement pour autoriser et permettre la mise en œuvre des techniques de recueil de renseignement.

L’article L. 801-1 du code de la sécurité intérieure définit les principes qui gouvernent cette surveillance, dont le régime juridique est précisé par les quatre premiers titres du livre VIII « Du renseignement » introduit dans ce code par cette loi. Afin de ne porter au respect de la vie privée garantie par la loi dans toutes ses composantes que des atteintes rendues nécessaires par un intérêt public, la mise en œuvre de ces techniques sur le territoire national est subordonnée à la délivrance d’une autorisation, au profit des services de sécurité limitativement énumérés et dans le respect de leurs missions ; elles doivent être justifiées par des menaces, risques ou enjeux pour les intérêts fondamentaux de la Nation mentionnés à l’article L. 811-3. La Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR) a été créée pour veiller au respect de ces principes et une formation spécialisée du Conseil d’Etat est chargée de statuer sur les contentieux relatifs à la délivrance de ces autorisations, à leur mise en œuvre et à la conservation des données issues de l’usage de ces techniques.

Le titre V de ce livre précise ces techniques de renseignement. Ses trois premiers chapitres sont consacrés aux trois catégories de techniques qui peuvent être mises en œuvre sur le territoire national, à savoir les accès administratifs aux données de connexion, les interceptions de sécurité des communications qui donnent accès au contenu des communications et enfin la sonorisation de certains lieux et véhicules ou la captation d’images et de données informatiques. Son cinquième chapitre est relatif aux interceptions hertziennes. Son chapitre IV est consacré aux mesures de surveillance des communications électroniques internationales qui obéissent à un régime adapté. Issu de la loi n° 2015-1556 du 30 novembre 2015 relative aux mesures de surveillance des communications électroniques internationales, ce chapitre, qui ne fait l’objet d’aucun décret d’application, régit de façon exclusive le cadre juridique qui leur est applicable.

L’article L. 854-1 définit ces mesures comme étant celles qui sont émises ou reçues de l’étranger. L’ « étranger » n’est pas défini par référence au territoire sur lequel se trouve l’utilisateur ou à sa nationalité mais en fonction du pays où l’abonnement a été souscrit ou l’identifiant technique constitué. Sont en principe exclues de ce régime les communications entre personnes utilisant des numéros d’abonnements ou des identifiants techniques rattachables au territoire national. Les données recueillies présentant ces caractéristiques doivent être immédiatement détruites. L’une au moins de ces terminaisons doit correspondre à un numéro d’abonnement ou identifiant technique non rattachable au territoire national.

Ce régime distingue clairement le recueil des données, qui doit faire l’objet d’une décision motivée du Premier ministre définissant les réseaux de communications électroniques sur lesquels est autorisée l’interception des communications émises ou reçues de l’étranger (I de l’article L. 854-2), de leur exploitation qui nécessite une autre décision du Premier ministre ou de l’une des personnes qu’il a déléguées. L’article L. 854-2 distingue deux catégories d’autorisations d’exploitation. La première autorise une exploitation « non individualisée » de données de connexion pour une durée qui ne peut excéder un an, renouvelable dans les mêmes conditions, et précise les finalités poursuivies, les motifs des mesures, les services habilités à procéder à l’exploitation et le traitement automatisé pouvant être mis en œuvre (II du même article). La seconde catégorie, dénommée « autorisation d’exploitation personnelle » permet l’exploitation tant du contenu des communications que des données de connexion à partir d’interrogations éventuellement personnalisées (III du même article). Délivrée pour une durée limitée à quatre mois renouvelable dans les mêmes conditions, elle doit préciser non seulement les finalités poursuivies, les motifs des mesures et les services habilités à procéder à l’exploitation mais aussi les zones géographiques, organisations, groupe de personnes ou personnes concernées par l’exploitation. Enfin, par exception à l’interdiction d’exploitation des données provenant de communication ayant à chaque terminaison un numéro ou un identifiant technique rattachable à la France, l’article L. 854-1 permet cette exploitation dans le cas particulier où, d’une part, ces personnes communiquent depuis l’étranger et où, d’autre part, soit elles constituent une menace au regard des intérêts fondamentaux de la Nation mentionnés à l’article L. 811-3, soit elles font l’objet d’une autorisation d’interception de sécurité délivrée en application de l’article L. 852-1 à la date à laquelle elles ont quitté le territoire national. Cette exploitation est également soumise à une autorisation d’exploitation personnelle du III de l’article L. 854-2.

Outre l’exigence d’une double autorisation de recueil puis d’exploitation des données, le régime juridique applicable à la surveillance de ces communications internationales présente plusieurs autres différences avec le régime applicable à la surveillance nationale. Aucune de ces catégories d’autorisation n’est soumise à l’avis préalable de la CNCTR. Les durées de conservation des données ainsi recueillies sont plus longues (article L. 854-5). Enfin, si toutes ces décisions et mesures peuvent être soumises au contrôle du juge, seule la CNTR peut le saisir d’une irrégularité qu’elle aurait constatée dans la mise en œuvre de la surveillance des communications internationales et à laquelle il n’aurait pas été intégralement mis fin malgré sa recommandation (article L. 854-9).

Ce dispositif a été déclaré conforme à la Constitution par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2015-722 DC du 26 novembre 2015. 

2. Le Conseil d’Etat constate, en premier lieu, qu’aucune des diverses modifications envisagées par le Gouvernement n’a pour objet de réduire les garanties ainsi instituées pour les mesures de surveillance des communications internationales. Il relève que le Gouvernement n’exclut pas, parmi ces modifications, de rendre obligatoire l’avis préalable de la CNCTR pour la délivrance de toute autorisation d’exploitation personnelle prévue au III de l’article L. 854-2 et de préciser le caractère immédiat de l’accès ouvert à la CNCTR sur les données recueillies ou extraites ainsi que sur les éléments de traçabilité. De telles modifications, qui renforceraient les garanties du dispositif, ne se heurtent ainsi à aucun obstacle constitutionnel ni conventionnel.

Les autres modifications envisagées visent, selon le cas, à préciser davantage les exploitations auxquelles il est possible de procéder dans le cadre des deux catégories d’autorisation déjà prévues pour permettre notamment des vérifications ponctuelles de « levée de doutes » que l’article L. 854-2 n’interdit pas, le cas échéant à aménager une nouvelle catégorie d’autorisation entourée de garanties qui ne seraient pas moindres que celles déjà organisées et, enfin, à préciser la portée de mesures de surveillance nationale autorisées à l’égard de données interceptées dans le cadre de la surveillance des communications internationales.

Le Conseil d’Etat considère que le fait de préciser les vérifications possibles dans le cadre des autorisations déjà prévues va dans le sens des exigences posées tant par le Conseil constitutionnel que par la Cour européenne des droits de l’homme quant à la précision des normes qui viennent apporter des limitations au respect de la vie privée et, en particulier, au secret des correspondances par la mise en œuvre secrète de moyens de surveillance afin de garantir les intérêts fondamentaux de la Nation. Il importe cependant que la rédaction qui sera retenue ne fasse pas naître d’a contrario quant à d’autres vérifications possibles sans être à ce point précisées. Le Conseil d’Etat souligne que la possibilité de procéder à une exploitation des données recueillies plus étendue que ce que la loi permet déjà, ainsi que l’envisagent certains des points de la demande d’avis, requiert de modifier la rédaction des dispositions législatives en vigueur pour les préciser. Le Gouvernement devra veiller à ce que les dispositions correspondantes comportent les éléments utiles et pertinents pour caractériser la mesure de surveillance permise et préciser les garanties dont elles seront assorties.

3. La modification envisagée au 1° de la demande d’avis consiste à préciser que les autorisations délivrées en application du III de l’article L. 854-2 peuvent notamment consister à autoriser l’exploitation des données de connexion par la mise en œuvre de vérifications ponctuelles visant à mettre en relation les données de connexion recueillies dans le cadre de la surveillance des communications internationales avec un numéro d’abonné ou une adresse technique rattachable au territoire national. Elle viserait à expliciter que ces vérifications ne sont pas limitées à des mises en relation avec un numéro d’abonné ou une adresse technique non rattachable au territoire national. Compte tenu du fait que le III de l’article L. 854-2 permet déjà l’exploitation des données de connexion, ainsi d’ailleurs que de données de contenu, à partir d’éléments relatifs à des personnes, le caractère limité de la précision ainsi apportée, qui ne constitue pas une mesure de surveillance individuelle, ne remet pas en cause la constitutionnalité du dispositif, admise par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 26 novembre 2015 déjà citée.

Le Conseil d’Etat s’interroge toutefois sur la pertinence des distinctions que le Gouvernement envisage d’établir selon que le numéro d’abonné ou l’adresse technique employé se rapporterait à une personne « connue » des services, ce critère ne semblant pas correspondre à celui d’une personne faisant déjà l’objet d’une mesure de surveillance nationale, et selon que cette personne serait ou non localisée, sur le territoire national ou hors de celui-ci. Aucune exigence constitutionnelle ni conventionnelle ne vient étayer le recours à ces critères, qui pourraient soulever des difficultés opérationnelles dans leur utilisation.

4. La modification envisagée au 2° de la demande d’avis consisterait à permettre, à titre dérogatoire, que cette levée de doute se fasse par une mise en relation ponctuelle avec des « correspondances » – c’est-à-dire des données de contenu – circonscrites géographiquement ou thématiquement lorsqu’une urgence tenant à une menace terroriste ou une menace de cyber-attaque le justifie.

Les explications données et les précisions apportées par le Gouvernement démontrent l’intérêt incontestable de la possibilité de procéder à cette vérification pour protéger les intérêts fondamentaux de la Nation et font ressortir la nature limitée des données qu’elles ont pour objet d’interroger, toute exploitation plus poussée de ces données devant se faire au titre d’un des régimes qui le permettent. Elles conduisent à ne pas déceler d’obstacle constitutionnel, que la modification fasse l’objet d’une procédure ad hoc d’autorisation-cadre du Premier ministre ou qu’elle s’inscrive dans le cadre des autorisations du III de l’article L. 854-2, dans la mesure où les dispositions introduites feront apparaître le caractère limité des données susceptibles d’être ainsi interrogées et l’impossibilité de les exploiter davantage sur le fondement de cette seule autorisation. Les garanties particulières de traçabilité de ces exploitations qui sont prévues renforceront la conformité du dispositif. 

5. La modification envisagée au 3° de la demande d’avis consisterait à autoriser l’exploitation de données de communications, c’est-à-dire de données de contenu issues de la surveillance des communications internationales et correspondant à un numéro d’abonnement ou un identifiant technique rattachable au territoire national alors que son utilisateur est en France. Cette exploitation donnerait lieu à une autorisation propre et ne pourrait intervenir que pour la poursuite de l’une des finalités prévues au 1°, 2°, 4°, 6° et 7° de l’article L. 811-3 du code de la sécurité intérieure. Délivrée selon la procédure du III de l’article L. 854-2, elle serait précédée d’un avis de la CNCTR et les personnes souhaitant vérifier si elles font l’objet d’une telle exploitation pourraient saisir elles-mêmes le Conseil d’Etat pour qu’il s’en assure, dans les conditions prévues aux articles L. 773-1 à L. 773-7 du code de justice administrative. Le Conseil d’Etat comprend que cette interrogation pourrait aussi, par dérogation au troisième alinéa de l’article L. 854-1, porter sur des données recueillies dont les deux terminaisons correspondent à un numéro ou un identifiant rattachable à la France, lesquelles ne seraient pas détruites. Dans la mesure où cette interrogation renvoie à un numéro d’abonnement ou un identifiant technique rattachable au territoire national, s’appliqueront les dispositions de l’article L. 854-8 qui rendent applicables à ces données des conditions plus strictes d’exploitation et de conservation ainsi que de destruction prévues dans le cadre de la surveillance nationale.

Dès lors que cette exploitation bénéficierait des mêmes garanties que celles qui s’appliquent aux interceptions de sécurité effectuées dans le cadre de la surveillance nationale, elle ne paraît pas constituer une atteinte manifestement disproportionnée au respect de la vie privée.

6. Enfin, la modification envisagée au 4° de la demande d’avis consisterait à prévoir que les autorisations prévues à l’article L. 851-1, à l’article L. 851-2 et au I de l’article L. 852-1 peuvent valoir autorisation d’exploitation des communications, ou des seules données de connexion, interceptées dans le cadre de la mise en œuvre de mesures de surveillance des communications internationales. Le Gouvernement envisage de préciser que cette mise en œuvre n’est possible que dans la limite de la portée des autorisations délivrées, notamment celles relatives à l’ancienneté des données exploitées, à leur durée de conservation ou à la durée des autorisations délivrées, et dans le respect des garanties qui les entourent, notamment quant au droit de recours ouvert.

Compte tenu de ces garanties et dès lors que cette nouvelle possibilité ne s’appliquera qu’aux autorisations délivrées postérieurement à la modification de la loi sur ce point, le Conseil d’Etat est d’avis que cette extension de la portée d’autorisations délivrées au titre de la surveillance nationale est conforme à la Constitution.

7. Le Conseil d’Etat est également d’avis que ces différentes modifications appellent la même appréciation au regard du droit au respect de la vie privée garanti par l’article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales.

8. Le Conseil d’Etat constate que le Gouvernement ne modifie pas le droit au recours « médiatisé » par la CNCTR prévu par l’article L. 854-9 du code de la sécurité intérieure, que le Conseil constitutionnel a déclaré conforme aux exigences du droit à un recours effectif garanti par l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen pour les vérifications de levée de doute. Il relève qu’il prévoit d’ouvrir le recours direct prévu à l’article L. 841-1 de ce code pour les autres exploitations qu’il envisage de permettre. Dans ces conditions, ces nouveaux dispositifs ne remettent pas en cause l’appréciation, portée par le Conseil constitutionnel, d’absence d’atteinte manifestement disproportionnée à ce droit au recours.

S’agissant du droit au recours effectif garanti par l’article 13 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, le Conseil d’Etat a, dans l’avis d’assemblée générale sur une proposition de loi relative aux mesures de surveillance des communications électroniques internationales (15 octobre 2015, n° 390578), estimé que le recours organisé par l’article L. 854-9 ne porte pas non plus atteinte excessive à ce droit. Les modifications envisagées par le Gouvernement ne modifient en rien l’appréciation ainsi portée.

Cet avis a été délibéré et adopté par le Conseil d’Etat (section de l’administration) dans sa séance du 4 mai 2018.

 

[1]CE avis, 4 mai 2018, Mise en place d’un dispositif visant à vérifier l’existence de menaces pour les intérêts fondamentaux de la Nation dans les données recueillies dans le cadre de la surveillance des communications internationales, n°394761.

[2]« III.- Sur demande motivée des ministres ou de leurs délégués mentionnés au premier alinéa de l’article L. 821-2, le Premier ministre ou l’un de ses délégués peut également délivrer une autorisation d’exploitation de communications, ou de seules données de connexion, interceptées.

L’autorisation désigne : 1° La ou les finalités poursuivies parmi celles mentionnées à l’article L. 811-3 ; 2° Le ou les motifs des mesures ; 3° Les zones géographiques ou les organisations, groupes de personnes ou personnes concernés ; 4° Le ou les services mentionnés à l’article L. 811-2 en charge de cette exploitation. L’autorisation, renouvelable dans les mêmes conditions que celles prévues au présent III, est délivrée pour une durée maximale de quatre mois. »

[3]« Pour le seul exercice de leurs missions respectives, les services spécialisés de renseignement peuvent recourir aux techniques mentionnées au titre V du présent livre pour le recueil des renseignements relatifs à la défense et à la promotion des intérêts fondamentaux de la Nation suivants :  1° L’indépendance nationale, l’intégrité du territoire et la défense nationale ;  2° Les intérêts majeurs de la politique étrangère, l’exécution des engagements européens et internationaux de la France et la prévention de toute forme d’ingérence étrangère ;  3° Les intérêts économiques, industriels et scientifiques majeurs de la France ;  4° La prévention du terrorisme ;  5° La prévention :  a) Des atteintes à la forme républicaine des institutions ;  b) Des actions tendant au maintien ou à la reconstitution de groupements dissous en application de l’article L. 212-1 ;  c) Des violences collectives de nature à porter gravement atteinte à la paix publique ;  6° La prévention de la criminalité et de la délinquance organisées ;  7° La prévention de la prolifération des armes de destruction massive. »

[4]« Dans les conditions prévues au présent chapitre, peut être autorisée, aux seules fins de défense et de promotion des intérêts fondamentaux de la Nation mentionnés à l’article L. 811-3, la surveillance des communications qui sont émises ou reçues à l’étranger. Cette surveillance, qu’elle porte sur des correspondances ou sur des données de connexion, est exclusivement régie par le présent chapitre. Les mesures prises à ce titre ne peuvent avoir pour objet d’assurer la surveillance individuelle des communications de personnes utilisant des numéros d’abonnement ou des identifiants techniques rattachables au territoire national, à l’exception du cas où ces personnes communiquent depuis l’étranger et, soit faisaient l’objet d’une autorisation d’interception de sécurité, délivrée en application de l’article L. 852-1, à la date à laquelle elles ont quitté le territoire national, soit sont identifiées comme présentant une menace au regard des intérêts fondamentaux de la Nation mentionnés à l’article L. 811-3. Sous réserve des dispositions particulières du troisième alinéa du présent article, lorsqu’il apparaît que des communications électroniques interceptées sont échangées entre des personnes ou des équipements utilisant des numéros d’abonnement ou des identifiants techniques rattachables au territoire national, y compris lorsque ces communications transitent par des équipements non rattachables à ce territoire, celles-ci sont instantanément détruites. »

[5]CSI, art. L. 851-1.

[6]Ibid., art. L. 851-2.

[7]Ibid., art. L. 853-1 I.

[8]Ibid., art. L. 853-2 I 1°.

[9]En effet, comme l’indique expressément l’article L. 811-1 CSI : « La politique publique de renseignement concourt à la stratégie de sécurité nationale ainsi qu’à la défense et à la promotion des intérêts fondamentaux de la Nation. Elle relève de la compétence exclusive de l’Etat. »

[10]L. n°2015-1556 du 30 novembre 2015 préc..

[11]L. n°2015-912 du 24 juillet 2015 relative au renseignement, JORF, n°171, 26 juillet 2015, p. 12 735, texte n°2.

[12]Cons. const., 23 juillet 2015, Loi relative au renseignement, déc. n°2015-713 DC.

[13]Projet de loi relatif au renseignement, Assemblée nationale, texte adopté n°542, 24 juin 2015, art. 6.

[14]CSI, art. L. 854-1.

[15]ARFI (F.) (dir.), La République sur écoute. Chroniques d’une France sous surveillance, Ed. du Seuil, Paris, 2015, p. 187.

[16]Les éléments sur cette mesure ne définissaient « dans la loi ni les conditions d’exploitation, de conservation et de destruction des renseignements collectés en application de l’article L. 854-1, ni celles du contrôle par la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement de la légalité des autorisations délivrées en application de ce même article et de leurs conditions de mise en œuvre, le législateur n’a pas déterminé les règles concernant les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l’exercice de leurs libertés publiques »  Cons. const., 23 juillet 2015, Loi relative au renseignement, déc. n°2015-713 DC, § 78.

[17]L. n°2015-1556 du 30 novembre 2015 relative aux mesures de surveillance des communications électroniques internationales, JORF, n°278p. 22 185, texte n°1.

[18]« Hormis ces hypothèses [à savoir les articles L. 852-1 et L. 811-3], les communications électroniques qui sont échangées entre des personnes ou des équipements utilisant des numéros d’abonnement ou des identifiants techniques rattachables au territoire national, lorsqu’elles sont interceptées au moyen des mesures de surveillance prévues par le chapitre IV susmentionné, sont instantanément détruites », Cons. const., 26 novembre 2015, Loi relative aux mesures de surveillance des communications électroniques internationales, déc. n°2015-722 DC, § 6.

[19]La loi inscrit au Titre V du Livre VIII, un chapitre IV intitulé « Des mesures de surveillance des communications électroniques internationales », comprenant les articles L. 854-1 à L. 854-9 du Code de la sécurité intérieure.

[20]CSI, art. L. 854-2 II.

[21]En ce sens, « la DGSE vient de désigner le bureau d’études Wavetel pour lui fournir deux systèmes de surveillance des réseaux IP. Le service souhaite déployer ces matériels à l’étranger afin d’analyser en temps réel des flux de communications web, détectés automatiquement sur la base de critères prédéfinis », in « Qui pour aider la DGSE à surveiller les IP ? », Intelligence online, n°767, 28 septembre 2016.

[22]Rattachée à la Direction générale de la sécurité extérieure, cette structure a pour but de participer comme son nom l’indique au cryptage des données françaises, mais aussi au décryptement, et plus encore, au recueil des données électroniques tout autour de la planète, in https://www.lemonde.fr/societe/article/2015/04/11/la-plateforme-nationale-de-cryptage-et-de-decryptement-un-projet-construit-a-partir-de-2007_4614352_3224.html, consulté le 5 juin 2018.

[23]CSI, art. L. 854-2 III.

[24]Rapport sur la proposition de loi relative aux mesures de surveillance des communications électroniques internationales, Assemblée nationale, Commission de la défense nationale et des Forces armées, n°3066, 16 septembre 2015, p. 12.

[25]Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement, 1er rapport d’activité 2015-2016, La documentation française, Paris, novembre 2016, p. 47.

[26]CSI, art. L. 854-1.

[27]« Les intérêts fondamentaux de la nation s’entendent au sens du présent titre de son indépendance, de l’intégrité de son territoire, de sa sécurité, de la forme républicaine de ses institutions, des moyens de sa défense et de sa diplomatie, de la sauvegarde de sa population en France et à l’étranger, de l’équilibre de son milieu naturel et de son environnement et des éléments essentiels de son potentiel scientifique et économique et de son patrimoine culturel. », CP, art. 410-1.

[28]CSI, art L. 852-1.

[29]« Par exception à l’interdiction d’exploitation des données provenant de communication ayant à chaque terminaison un numéro ou un identifiant technique rattachable à la France, l’article L. 854-1 permet cette exploitation dans le cas particulier où, d’une part, ces personnes communiquent depuis l’étranger et où, d’autre part, soit elles constituent une menace au regard des intérêts fondamentaux de la Nation mentionnés à l’article L. 811-3, soit elles font l’objet d’une autorisation d’interception de sécurité délivrée en application de l’article L. 852-1 à la date à laquelle elles ont quitté le territoire national. Cette exploitation est également soumise à une autorisation d’exploitation personnelle du III de l’article L. 854-2. », CE avis, 4 mai 2018, n°394761, § 1.

[30]Structure relevant du Premier ministre qui concentre toutes les interceptions de sécurité.

[31]CSI, art. R. 823-1 4°.

[32]Arr. du 29 janvier 2016 portant nomination du directeur du Groupement interministériel de contrôle, JORF, n°26, 31 janvier 2016, n°59.

[33]D. du 17 février 2014 portant nomination d’un directeur à la Direction générale de la sécurité extérieure – M. PAILLOUX (Patrick), JORF, n°41, 18 février 2014, texte n°66.

[34]« Pascal Chauve », Intelligence online, n°752, 3 février 2016.

[35]De surcroît, l’autorité administrative indépendante « n’a aucune maîtrise du logiciel utilisé par la DGSE », in DUBOIS (C.) et PELLETIER (E.), Où sont passés nos espions ?, Albin Michel, Paris, 201, p. 191.

[36]http://www.lepoint.fr/chroniqueurs-du-point/guerric-poncet/france-terribles-revelations-sur-la-surveillance-massive-13-04-2015-1920630_506.php, consulté le 5 juin 2018.

[37]Dans ses observations complémentaires sur l’art. L. 854-1 du Code de la sécurité intérieure et, relatives à la décision du Conseil constitutionnel n°2015-713 DC, le Gouvernement a précisé que « ces mesures concernent l’interception des communications émises ou reçues à l’étranger, c’est-à-dire des communications dont l’une des terminaisons au moins n’est pas située sur le territoire national ».

[38]CE avis, 4 mai 2018, n°394761, § 1.

[39]Ibid..

[40]CSI, art. L. 851-1.

[41]Ibid., art. L. 853-2 I 1°.

[42]« La mise en œuvre sur le territoire national des techniques de recueil de renseignement mentionnées aux chapitres Ier à IV du titre V du présent livre est soumise à autorisation préalable du Premier ministre, délivrée après avis de la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement. », Ibid., art. L. 821-1.

[43]C. déf., art. D3126-2.

[44]CE avis, 4 mai 2018, n°394761, § 3.

[45]Ibid., § 1.

[46]Ibid., § 2.

[47]CP, art. 410-1.

[48]« Sa première finalité est de défendre la population et le territoire, car il s’agit du devoir et de la responsabilité de premier rang de l’Etat. Le deuxième est d’assurer la contribution de la France à la sécurité européenne et internationale : elle correspond à la fois aux nécessités de sa sécurité propre, qui se joue aussi à l’extérieur de ses frontières, et aux responsabilités que la France assume, dans le cadre des Nations unies et des alliances et traités auxquelles elle a souscrit. La troisième finalité est de défendre les valeurs du pacte républicain qui lie tous les Français à l’Etat : les principes de la démocratie, en particulier les libertés individuelles et collectives, le respect de la dignité humaine, la solidarité et la justice », in Défense et sécurité nationale : le Livre blanc, La Documentation française, Paris, 2008, p. 62.

[49]L. n°2009-928 du 29 juillet 2009 relative à la programmation militaire pour les années 2009 à 2014 et portant diverses dispositions concernant la défense, JORF, n°175, p. 12 713, texte n°1, art. 5.

[50]WARUSFEL (B.), « La sécurité nationale, nouveau concept du droit français », in CATTOIR-JONVILLE (V.) et SAISON (J.), Les différentes facettes du concept juridique de sécurité. Mélanges en l’honneur de Pierre-André Lecocq, Imprimerie centrale du Nord, 2011, p. 462.

[51]BELLEFACE (A.) et DELBECQUE (E.), « Les logiques de sécurité nationale ou les différents moyens de la puissance », in ARPAGIAN (N.) et DELBECQUE (E.) (dir.), Pour une stratégie globale de sécurité nationale, Dalloz, Paris, 2008, p. 240-241.

[52]CP, art. 410-1.

[53]WARUSFEL (B.), op. cit., 2011, p. 463.

[54]DEPRAU (A.), Renseignement public et sécurité nationale, Thèse soutenue le 29 novembre 2017 à l’Université Paris II Panthéon-Assas, p. 20.

[55]CSI, art. L. 854-8.

[56]Cette technicité est liée à la formation spécialisée du Conseil d’Etat pour connaître des techniques de recueil de renseignement créée avec la L. n°2015-912 du 24 juillet 2015 relative au renseignement, inscrivant la compétence du juge administratif à l’article L. 841-1 du Code de la sécurité intérieure.

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Georgina BENARD-VINCENT <![CDATA[La médiation préalable obligatoire : première analyse]]> http://blogdroitadministratif.net/?p=1598 2018-03-28T12:48:47Z 2018-03-28T12:36:30Z La loi de modernisation de la justice du XXIe siècle, dite J21, prévoyait une expérimentation de quatre années maximum à compter de sa promulgation, de la médiation préalable obligatoire, sous peine d’irrecevabilité du recours contentieux, sur certains litiges portant, d’une part, sur la situation personnelle des agents relevant du statut de la fonction publique, et d’autre part, sur les prestations, allocations ou droits attribués au titre de l’aide ou de l’action sociale, du logement ou en faveur des travailleurs privés d’emploi[1]. Le décret du 16 février 2018[2] a mis en œuvre cette expérimentation du 1er avril 2018 au 18 novembre 2020.

Rappelons que l’objectif, pragmatique, de la médiation préalable obligatoire est de désengorger les tribunaux, ou plus exactement, de réguler le flux d’entrée des dossiers. En effet, cela doit permettre de tarir à la source le nombre de requêtes devant le juge administratif.

I. – Le caractère obligatoire de la médiation

Conformément à l’article 6 du décret, lorsqu’un tribunal administratif est saisi dans le délai de recours contentieux d’une requête dirigée contre une décision et qui n’a pas été précédée d’une recours préalable à la médiation, son président ou le magistrat délégué à cette mission, doit rejeter la requête par ordonnance et transmettre le dossier au médiateur compétent.

La seule obligation qui pèse sur le requérant est d’avoir préalablement saisi le médiateur prévu par les textes ; une fois cette obligation remplie, il est libre de saisir le juge administratif dès lors que l’article L. 213‐6 du code de justice administrative (CJA) permet à l’une ou l’autre des parties de mettre fin unilatéralement à la médiation à tout moment. La saisine du tribunal manifestera l’intention du requérant de mettre fin à la médiation. Ainsi, le caractère obligatoire de cette médiation préalable est loin d’être inflexible. Étant obligatoire, cette médiation est gratuite[3].

II. – Le champ de l’expérimentation

Concernant le champ matériel du texte, l’expérimentation porte sur deux matières : les litiges de la fonction publique et ceux liés aux prestations sociales. Le périmètre de cette expérimentation n’est évidemment pas anodin pour deux raisons. La première est liée à l’importance de ces litiges devant les tribunaux administratifs. Il s’agit de contentieux de masse. La deuxième raison est attachée à l’aspect éminemment humain de ces litiges. L’objectif est de rétablir le dialogue entre l’agent et son employeur ou entre l’usager et l’administration, selon les cas.

Tout d’abord, selon l’article 1er du décret, doivent être précédés d’une médiation préalable obligatoire les recours des agents publics portant sur des décisions individuelles défavorables concernant leurs situations personnelles : traitement, refus de détachement, reclassement après une promotion, etc…Tous les agents publics ne sont pas concernés.

Pour la fonction publique d’État, les ministères des affaires étrangères, et de l’éducation nationale[4], pour certaines académies, participent à l’expérimentation. Cette médiation relèvera du médiateur des affaires étrangères[5] ou du médiateur académique[6].

Pour la fonction publique territoriale, seuls les agents employés dans une collectivité territoriale (ou un établissement public local), qui aura conventionnée avec l’un des 42 centres de gestion admis à participer à l’expérimentation, sont concernés. Les centres de gestion[7] désigneront à cet effet un médiateur, en leur sein. En revanche, sans qu’une explication n’ait été donnée, la fonction publique hospitalière n’est pas impactée.

D’autre part, concernant les prestations sociales, seules 5 sont concernées : Revenu de solidarité active (RSA), Aide exceptionnelle de fin d’année (« Prime de Noël »), Aide personnalisée au logement (APL), Allocation de solidarité spécifique (ASS) et enfin les décisions de radiation de la liste des demandeurs d’emploi.

La médiation sera assurée par le Défenseur des droits (ou plutôt ses délégués) dans 6 départements pilotes[8], et par le Médiateur régional de Pôle Emploi[9] pour les contentieux liés à l’ASS et à la radiation de la liste des demandeurs d’emploi, dans 30 départements. Sur ce point, on peut regretter que les Caisses d’allocations familiales, dont la branche famille dispose d’un réseau de médiateurs bien installé [10], n’ait pas été associées.

III. – Les incidences sur les règles procédurales

Concernant les délais de procédure, l’article 3 du décret précise que la médiation préalable obligatoire doit être engagée dans le délai de recours contentieux de deux mois, conformément à l’article R. 421-1 du CJA.

La médiation interrompt les délais de recours et suspend les délais de prescription[11]. Ce délai recommence à courir à la date à laquelle soit l’une des parties, soit les deux, soit le médiateur lui-même, déclare, de façon non équivoque, que la médiation est terminée[12]. Logiquement, l’exercice d’un recours gracieux ou hiérarchique, après la médiation, n’interrompt pas une nouvelle fois le délai de recours, sauf s’il s’agit d’un recours administratif préalable obligatoire (RAPO)[13]. Dans les litiges sociaux concernés par cette expérimentation, des RAPO ont été majoritairement instaurés. C’est le cas, par exemple, du RSA[14] et de l’APL[15]. Cela aboutit, pour l’intéressé, à effectuer deux recours concernant le même différend. Cela met nécessairement à mal le droit d’accès au juge administratif.

Pour les administrations concernées, la mention des voies et délais de recours dans les décisions individuelles défavorables devra être revue. En effet, l’autorité administrative doit mentionner l’obligation de recourir à une médiation préalable obligatoire et indiquer les coordonnées du médiateur compétent. Le défaut de mention vaut donc inopposabilité des délais de recours[16]. Mais l’arrêt d’Assemblée du Conseil d’État Czabaj[17] de 2016 a introduit un délai raisonnable d’un an pour introduire un recours administratif. Cette jurisprudence s’appliquera t-elle à cette situation ? L’avenir nous le dira.

Par ailleurs, par dérogation au privilège du préalable[18], l’article 5 du décret prévoit que les parties peuvent s’entendre sur la suspension des effets de la décision en cause. Cette disposition peut avoir un intérêt sur les contentieux dont l’objet est purement pécuniaire.

Il est à noter, enfin, que les médiateurs désignés devront rédiger un rapport d’activité annuel, transmis aux ministres intéressés, et au Vice-président du Conseil d’État. Six mois avant la fin de l’expérimentation, un rapport final d’évaluation sera établi par le Ministère de la justice.

En conclusion, la médiation est un élément positif pour résoudre des conflits où la dimension humaine est dominante. Toutefois, pour sa généralisation, il conviendra de vérifier que cette médiation ne soit pas un filtre supplémentaire à l’accès au juge administratif, mais un véritable processus au service des justiciables.

 

***

 

[1]    Art. 5 IV de la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle, JORF du 19 novembre, texte n°1

[2]    Décret n° 2018-101 du 16 février 2018 portant expérimentation d’une procédure de médiation préalable obligatoire en matière de litiges de la fonction publique et de litiges sociaux, JORF du 17 février, texte n°9 ; AJDA 2018, p.369 : PAULIAT (H.), « Expérimentation de la médiation en matière de fonction publique et de litiges sociaux », JCP A., 2018, p.174

[3]    CJA, art. L.213-5

[4]    Arrêté du 1er mars 2018 relatif à l’expérimentation d’une procédure de médiation préalable obligatoire en matière de litiges de la fonction publique de l’éducation nationale, JORF du 8 mars, texte n°14

[5]    Arrêté du 4 septembre 2017 relatif au médiateur des affaires étrangères, JORF du 16 septembre, texte n°20

[6]    Décret n° 98-1082 du 1er décembre 1998 instituant des médiateurs à l’éducation nationale, JORF du 2 décembre, p.18163

[7]    Au titre de la mission de conseil juridique, art. 25 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, JORF du 27 janvier, p.441

[8]    Arrêté du 6 mars 2018 relatif à l’expérimentation d’une procédure de médiation préalable obligatoire en matière de litiges sociaux, JORF du 8 mars, texte n° 16. Il s’agit du Bas-Rhin, de l’Isère, de la Haute-Garonne, de la Loire – Atlantique, du Maine-et-Loire, et de la Meurthe-et-Moselle.

[9]    Sur la création d’une médiateur au sein de Pôle emploi : art. 2 de la loi n° 2008-758 relative aux droits et aux devoirs des demandeurs d’emploi, JORF du 2 août, p.12371

[10]  v. le rapport d’activité 2016 : https://www.caf.fr/sites/default/files/RAmediationAdm_Caf63_2016_bd.pdf

[11]  CJA, art. L.213-6, al. 1

[12]  CJA, art. L.213-6, al. 2

[13]  CJA, art. R.213-4

[14]  CASF, art. L.262-47 ; v. MAGORD C., « Les parcours contentieux des indus de RSA », RDSS 2015, p.1073 ; pour un récent arrêt en la matière : CE, 5 février 2018, n°403650

[15]  Décret n° 2016-748 du 6 juin 2016 relatif aux aides personnelles au logement, JORF du 7 juin 2016 (article 11 modifiant l’article R.351-51 du code de la construction et de l’habitation)

[16]  Art. 3 du décret n° 2018-101 du 16 février 2018, préc

[17]  CE, Ass., 13 juillet 2016, Czabaj, n°387763 ; AJFP 2016, p.356 ; DA n°12, décembre 2016, comm. 63 EVEILLARD G. ; DA n°6, juin 2017, alerte 88

[18]  CE, 30 mai 1913, Préfet de l’Eure, Rec. CE 1913, p. 583 ; S. 1915, 3, p. 9, note Hauriou. Le privilège du préalable confère une présomption de légalité aux décisions administratives. De cette présomption découle l’absence en principe d’effet suspensifs des recours dirigés contre ses actes.

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Jamal BELHADJ <![CDATA[Les rapporteurs de la CNDA et le projet de loi pour une immigration maîtrisée et un droit d’asile effectif : quel(s) positionnement(s) ?]]> http://blogdroitadministratif.net/?p=1585 2018-03-26T09:42:15Z 2018-03-26T09:17:54Z Moins de trois ans après la dernière réforme en date de l’asile[1], le gouvernement présentait, mercredi 21 février 2018, le projet de loi pour une immigration maîtrisée et un droit d’asile effectif. Une actualité qui donne l’occasion de s’intéresser à l’administration de la justice de l’asile en France. En effet, la présentation du texte en conseil des ministres a été précédée, mardi 13 février 2018, d’un mouvement de grève à l’appel des syndicats représentatifs des agents de la Cour nationale du droit d’asile (CNDA) reconduit pendant 28 jours[2].

Juridiction administrative spécialisée, la CNDA a une compétence nationale pour connaître des décisions de refus opposées aux demandeurs d’asile par l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA), établissement public administratif placé sous la tutelle financière et administrative du ministère de l’Intérieur. Ce contentieux relevant de la pleine juridiction, la Cour se prononce directement sur le droit de l’intéressé au statut de réfugié[3].

Le mouvement, suivi par une partie des 434 agents qui la composent, pose essentiellement la question de l’amélioration des conditions de travail. En effet, les inquiétudes – relayées par les organisations syndicales – ont comme point de fixation l’évolution statutaire des agents, le maintien d’ »un service public de qualité » – à l’aune de la charge de travail existante [4] –  et la prise en compte des risques psycho-sociaux auxquels est confronté le personnel, dans un contentieux où l’aspect humain occupe une place majeure.

La plupart des revendications ne tirent pas directement leurs origines de la publication du projet de loi. En effet, la juridiction a déjà été confrontée à plusieurs mobilisations relatives aux conditions de travail des agents.

Mais la particularité de ce mouvement réside dans le fait qu’il porte en germe la problématique – plus générale – de l’exercice effectif du droit d’asile. Le calendrier n’y est pas étranger.

Si les organisations syndicales représentent l’ensemble des agents de la Cour, la contestation est essentiellement portée par un acteur central de la procédure juridictionnelle, le rapporteur, cadre administratif, chargé d’instruire les recours portés par les demandeurs d’asile. Ainsi, les nouvelles orientations procédurales annoncées par le gouvernement (réduction des délais de recours, remise en cause – partielle – du caractère suspensif des recours, émergence du juge administratif de droit commun dans le contentieux de l’asile) autorisent elles un acteur de la procédure – dans le cadre de son droit de grève – à se positionner sur les nouveaux enjeux de l’administration de la justice de l’asile en France ? La question mérite d’être posée.

La mission particulière du rapporteur à l’instruction (I) – dans un contentieux qui l’est tout autant – permettra d’amorcer une réflexion sur les obligations – et le positionnement – qui s’imposent à lui dans la défense de ses intérêts professionnels (II).

I. La spécificité du rapporteur dans la procédure contentieuse de l’asile

La particularité de la demande de protection internationale justifie l’organisation spécifique de la Cour[5] et partant, l’une des originalités de la procédure : le rapporteur à l’instruction.

Originellement dévolue aux auditeurs du Conseil d’Etat, puis aux agents mis à la disposition de la Cour par l’OFPRA, cette fonction relève depuis 2009 d’un personnel directement rattaché à la juridiction spécialisée de l’asile[6], composé, majoritairement, d’agents contractuels de droit public. A l’instar de l’OFPRA, où les variations de la demande d’asile impactent l’organisation des structures, la voie contractuelle est devenue le principal levier de recrutement des agents-instructeurs[7].

La diversité des profils se manifeste tant par les différences de parcours – les rapporteurs étant majoritairement issus des filières juridiques ou (géo)politiques[8] – qu’au détour d’expériences (touchant l’asile ou plus généralement le droit des étrangers) en milieu associatif, cabinet d’avocats, institutions et organisations internationales, voire en juridiction administrative[9]. Cela contribue indéniablement à la richesse de la juridiction.

Les rapporteurs – affectés dans l’une des treize chambres qui composent les quatre sections de la Cour[10] – sont chargés de l’instruction des affaires inscrites au rôle d’une audience. Chaque affaire comprend le recours introductif d’instance (exercé dans le délai d’un mois à compter de la notification de la décision de l’OFPRA[11]), les pièces et mémoires complémentaires, les éventuelles observations écrites du défendeur, ainsi que le dossier transmis à la Cour par l’Office[12].

L’instruction du rapporteur, en amont de l’audience, amène un  travail d’examen approfondi. En effet, l’étude des dossiers – dans des délais définis – implique de qualifier juridiquement les faits mais aussi de mener des recherches d’informations géopolitiques. Le travail mené de manière autonome par le rapporteur-expert peut associer le Centre de recherche et de documentation de la Cour (CEREDOC), autre maillon essentiel de la juridiction, lorsque la complexité du dossier – mais aussi la contrainte de temps –  le justifient. Aussi, si la séance d’instruction – telle qu’elle existe en juridiction administrative ordinaire – n’est pas institutionnalisée, il n’en demeure pas moins que des échanges peuvent se tenir avec les membres de la formation de jugement, en premier lieu son président, sur des dossiers spécifiques.

Le rapport d’instruction, lu en audience, est une base indispensable dans la construction de l’intime conviction du juge de l’asile, qui plus est dans une juridiction comptant un nombre important de magistrats non permanents[13]. L’analyse du rapporteur – réalisée « en toute indépendance »[14] – permet ainsi d’amorcer la phase de discussion entre les membres de la formation de jugement – ou le magistrat statuant seul[15]– et le requérant accompagné de son conseil. Nous noterons que le défendeur n’étant que trop rarement représenté en audience, les débats se cristallisent essentiellement autour de ces acteurs[16].

Mais le rôle du rapporteur se poursuit bien au-delà de l’audience. Il lui incombe, dans le prolongement du délibéré, de formaliser les projets de décisions avec toute la rigueur attachée à une motivation suffisante. Une exigence d’ailleurs rappelée avec force, tant par la haute juridiction administrative – dans le cadre de son contrôle de cassation – que par la Cour de Strasbourg[17]. Cette position au délibéré, en tant que « témoin muet », soulevait néanmoins des interrogations au regard des exigences du droit au procès équitable[18]

En effet, si le positionnement du rapporteur public en juridiction administrative ordinaire a été mis à l’épreuve par l’interprétation faite par la Cour de Strasbourg de la  théorie des apparences , il n’en demeure pas moins que la transposition du raisonnement induit pas le feuilleton « Kress« [19] au contentieux de l’asile – bien que la matière ne relève pas du champ de l’article 6§1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme [20] – aurait indubitablement amené des écueils dans le travail rédactionnel du rapporteur.

Cette question – l’une « des plus controversées […] du droit processuel de l’asile »[21] – a finalement été résolue par le décret du 16 août 2013 relatif à la procédure applicable devant la Cour [22]. Dans cette volonté de normaliser le contentieux de l’asile [23], le rapport d’instruction a été amputé du sens des conclusions permettant ainsi de consolider la place du rapporteur au délibéré.[24] Ce qui démontre, au surplus, la prise en compte de sa spécificité dans l’environnement processuel de l’asile.

Acteur central de la procédure au profil singulier et véritable éclaireur du juge de l’asile, le rapporteur obéit à un rythme de travail soutenu – à l’aune des objectifs de célérité imposés à la juridiction [25] – à toutes les étapes de l’instruction. Le mouvement initié le 13 février 2018 ne peut ainsi être appréhendé qu’à l’aune de ses missions. Dans un contentieux de masse soumis à d’innombrables évolutions procédurales, il nous appartient de voir comment cet acteur majeur de la procédure – dans l’exercice de son droit de grève – peut se positionner dans la défense de ses intérêts professionnels.

II. Liberté de parole du rapporteur : enjeux et limites dans la défense des intérêts professionnels         

La mobilisation des agents de la Cour s’inscrit dans le cadre de deux libertés collectives constitutionnellement garanties : le droit de grève et la liberté syndicale[26].

Ces modes d’expression des conflits sociaux sont à mettre en perspective avec plusieurs autres principes.

Il est tout d’abord admis que le principe même d’une administration dépolitisée justifie les restrictions aux agents publics dans l’expression de leurs idées[27], y compris dans le cadre du droit de grève et de la liberté syndicale. Sous cet angle, l’obligation de réserve de l’agent[28] doit donc être entendue comme « fragment de la neutralité »[29] de l’institution.

Si la question de l’amélioration des conditions de travail des agents de la Cour est au cœur de cette mobilisation, une partie des débats – relayés dans certains espaces médiatiques – pose néanmoins, en toile de fond, les limites du projet de loi, précisément sous l’angle de des garanties procédurales accordées aux demandeurs d’asile[30]. Eléments que ne manqueront certainement pas de soulever les commentateurs si la représentation nationale entérinait, en l’état, ces orientations. Mais en poussant la réflexion plus loin, certaines prises de positions, lorsqu’elles visent essentiellement la défense des droits fondamentaux, ne gagneraient-elles pas à être portées par des acteurs autorisés ? La tribune récemment lancée par plusieurs universitaires en est une remarquable illustration[31].

Le positionnement des organisations syndicales, dans l’exercice du droit de grève, peut ainsi être analysé sous deux angles.

D’une part, lier la qualité de l’instruction de la demande d’asile aux nouvelles perspectives posées par le projet de loi peut induire une certaine confusion dans le sens à donner aux revendications, sans ignorer les conséquences induites par un traitement médiatique hasardeux[32]. Au risque également d’éclipser les débats inhérents aux conditions de travail, dont la question essentielle du statut du rapporteur. Sur ce dernier point, la création d’un corps spécifique et l’intégration du rapporteur au sein de la formation de jugement ont donné l’occasion aux organisations syndicales de mener une vaste réflexion, méritant, sans doute, que l’on s’y attarde davantage. [33]

D’autre part, nous avons vu comment l’interprétation donnée à la théorie des apparences – dont l’emprise croissante sur l’activité juridictionnelle française n’est plus à démonter[34] – avait redéfini le rôle du rapporteur de la Cour en audience : le respect des règles du procès équitable doit pouvoir être constaté par les requérants[35].

Néanmoins, une autre interprétation peut être soulevée : en effet, les critiques portées sur la politique du gouvernement en matière d’asile ne risquent-t-elles pas de faire apparaître le rapporteur comme « adversaire » du défendeur à l’instance, dont la tutelle est justement assurée par l’auteur du projet de loi contesté ? Si nous pouvons raisonnablement écarter l’idée selon laquelle le rapporteur manquerait à l’exigence d’impartialité subjective – alors même qu’il ne dispose pas de la fonction de juger – la question peut légitiment se poser. Nous noterons d’ailleurs, à titre de comparaison, que dans le prolongement de l’avis rendu par la section de l’intérieur du Conseil d’Etat[36], l’impartialité de l’un de ses membres fut questionnée, justifiant ainsi la réaction de son vice-président.[37]

Ces considérations posent donc la question du positionnement du rapporteur, dans le cadre de son droit de grève, à l’aune des prises de positions détachées des seuls intérêts corporatistes. L’intérêt est d’autant plus marqué que la question vise un acteur clé de l’administration de la justice et, au-delà, le contrôle juridictionnel de l’action administrative, pierre angulaire de l’Etat de droit[38].

Pour autant, le rapporteur, doit-il (ou peut-il) faire fi de ces nouvelles perspectives ?

Assurément non, si on considère que l’esprit – ou l’essence –  de sa mission intègre la mise en œuvre effective du droit d’asile dans le respect des libertés fondamentales et des droits humains. Cependant, si l’on s’en tient à une lecture stricte de son office et du postulat que toute grève poursuit uniquement des objectifs professionnels[39], les nouveautés induites par le projet de loi doivent être rattachées aux missions qui lui sont dévolues  – mais aussi la qualité de l’instruction – plutôt qu’aux conséquences – bien que réelles – sur les garanties accordées aux demandeurs d’asile. La distinction est ici délicate, mais nécessaire[40].

Il y a 24 ans, alors que le droit d’asile était également au cœur des débats, un célèbre article interrogeait la position du juge « face à des lois qui lui semblent inéquitables ou qui vont à l’encontre de sa propre conception de l’équité »[41]. Nous pouvons, sans équivoque, orienter cette interrogation vers le rapporteur qui, bien que dépourvu de la fonction de juger, participe indéniablement, par sa position particulière, à la fonction juridictionnelle[42].

***

Le droit de recours à la CNDA revêt pour les demandeurs « un bienfait moral et psychologique immense »[43]. La spécificité attachée à ce contentieux l’y autorise.

La Cour, en tant que juridiction, doit veiller à cette conjugaison indispensable entre « efficacité et respect des droits »[44]. Au cœur de cette mission, le rapporteur, trop méconnu à notre sens, contribue à la qualité de la justice de l’asile dans une matière marquée par une complexité toujours croissante, et à laquelle le projet de loi, à certains égards, ne fait qu’ajouter une couche supplémentaire.

Cette mobilisation et son traitement médiatique invitent donc à une réflexion renouvelée sur le maniement délicat des revendications professionnelles et/ou politiques, qui plus est dans un champ aussi sensible que celui de l’administration de la justice de l’asile. Il en va de l’intérêt d’une institution qui a toujours su se démarquer – tout comme le rapporteur – par ses « capacités d’adaptation et de résilience »[45].

 

***

 

[1] Loi n° 2015-925 du 29 juillet 2015 relative à la réforme du droit d’asile.

[2] A l’appel du Syndicat Indépendant des Personnels du Conseil d’Etat et de la CNDA (SIPCE), de Force ouvrière (FO) CNDA-CE et de la Confédération générale du travail (CGT) CNDA-CE. Mouvement suivi par l’Association « Elena » (Association des Avocats du droit d’asile) puis, une semaine plus tard, par les agents de l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA).

[3]  CE, Section, 8 janvier 1982, « Aldana-Barrena », n° 24948.

[4] En lien avec l’augmentation de contentieux. En 2017, 53 581 recours ont été enregistrés, représentant une hausse de 31% par rapport à 2016, Rapport d’activité 2017 de la Cour nationale du droit d’asile, p.4 ; http://www.cnda.fr/content/download/124660/1261477/version/2/file/RA%20CNDA%202017%20%2020180123.pdf.

[5]  Un particularisme qui apparaît notamment dans la composition des formations de jugement (article L732-1 du CESEDA). La Cour statue en effet « au nom du peuple français » avec la représentation d’une organisation internationale, le Haut-Commissariat des Nations Unis pour les Réfugiés, au sein des formations de jugement collégiales. A côté du président de la formation de jugement figure également une personnalité qualifiée nommée par le vice-président du Conseil d’Etat en raison de ses compétences dans les domaines juridique ou géopolitique.

[6] La Commission des recours des réfugiés, devenue la Cour nationale du droit d’asile par la loi n° 2007-1631 du 20 novembre 2007, est directement rattachée au Conseil d’État qui en assure la gestion administrative et financière depuis le 1er janvier 2009.

[7] Nous notons néanmoins une évolution du statut par la titularisation, même si tous les rapporteurs ne peuvent y prétendre. En effet, le Conseil d’Etat a ouvert trois concours réservés au titre des dispositions de la loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 modifiée relative à l’accès à l’emploi titulaire et à l’amélioration des conditions d’emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique. Dans le cadre de cette loi nous recensons les ouvertures de concours suivantes : décret n° 2013-811 du 9 septembre 2013 (31 postes ouverts) et arrêtés des 29 février 2016 et 27 décembre 2017 autorisant l’ouverture de concours réservés pour l’accès au corps interministériel des attachés d’administration de l’Etat pris en application de l’article 7 du décret n° 2012-631 du 3 mai 2012 (respectivement 7 et 17 postes).

[8] FASSIN (D.), KOBELINSKY (C.), « Comment on juge l’asile. L’institution comme agent moral », Revue française de sociologie, 2012/4 (Vol. 53), p. 657.

[9] Notamment les assistants de justice des tribunaux administratifs et cours administratives d’appel.

[10] Rapport d’activité 2017 de la Cour nationale du droit d’asile, p.30 ; http://www.cnda.fr/content/download/124660/1261477/version/2/file/RA%20CNDA%202017%20%2020180123.pdf

[11] Article R733-7 du CESEDA.

[12] Article R733-10 du CESEDA.

[13] Au 31 décembre 2017,  la Cour comptait 17 magistrats permanents et une centaine de magistrats vacataires ; Rapport d’activité de la Cour 2017,  op. cit. , p. 17.

[14] Article R. 733-25 du CESEDA issu du décret n° 2015-1298 du 16 octobre 2015 relatif à la procédure applicable devant la Cour nationale du droit d’asile pris en application de la loi du 29 juillet 2015

[15] La loi du 29 juillet 2015 introduit la procédure de juge unique lorsque la décision de l’OFPRA a été prise en application des articles L. 723-2 et L. 723-11 du CESEDA.

[16] Les données de 2016 font état de 194 observations orales en audience,  OFPRA, Rapport d’activité 2016, p. 73,  https://ofpra.gouv.fr/sites/default/files/atoms/files/rapport_dactivite_ofpra_2016_1.pdf

[17] LANTERO (C.), « La motivation des décisions en matière d’asile », in Droit d’Asile, Etats des lieux et perspectives, Pedone, mai 2015, p. 179 ; KLAUSSER (N.), « Vers un renforcement du droit à un procès équitable des demandeurs d’asile et une meilleure prise en compte de leurs traumatismes ?», La Revue des droits de l’homme, Actualités Droits-Libertés, 8 mai 2015.

[18] En vertu de l’article 6§1 de la CESDH, « toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle […]. »

[19] CEDH 7 juin 2001, Kress c/ France, n° 39594/98, AJDA 2001, p. 675 ; CEDH 12 avr. 2006, Martinie c/ France, n° 58675/00, AJDA 2006, p.986 ; CEDH, 15 septembre 2009, Yvonne Etienne c/ France, n° 11396/08.

[20] CE, 7 novembre 1990, « Mme Serwaah », Lebon p. 311 ; CEDH 5 oct. 2000, n° 39652/98, AJDA 2000, p. 1006.

[21] KRULIC (J.), « La réforme de la procédure devant la Cour nationale du droit d’asile », AJDA 2013, p. 2373.

[22] Décret n° 2013-751 du 16 août 2013 relatif à la procédure applicable devant la Cour nationale du droit d’asile.

[23] SLAMA (S.), « Contentieux de l’asile : l’âge de la maturité ? », AJDA 2013 p.2351.

[24] Dans le cadre de ses conclusions, le rapporteur proposer l’annulation de la décision de l’OFPRA ou le rejet de la requête.

[25] En vertu de l’article L. 731-2, la Cour statue en formation collégiale, dans un délai de cinq mois à compter de sa saisine. Aussi, et depuis la loi du 29 juillet 2015, la Cour doit statuer dans un délai de 5 semaines en juge unique pour tout un pan du contentieux (lorsque la décision de l’OFPRA a été prise en application des articles L. 723-2 ou L. 723-11 du CESEDA).  Ce qui représentait, en 2017, 37% de l’ensemble des décisions rendues par la Cour.

[26] Cons. Constit.,25 juillet 1979, n° 79-105 DC, Rec C.C, p. 33 ; Cons. const., 25 juill. 1989, n° 89-257 DC ; CE, ord., 28 mars 2006, « Commune de Saint-Chely d’Apcher », no 291399.

[27] CE, 8 mars 1968, « Sieur Plenel », AJDA 1968, p. 247.

[28] Principe très tôt dégagé par le Conseil d’Etat, CE 31 janv. 1919, « Terrisse », p. 108 ; CE, sect., 11 janv. 1935, « Sieur Bouzanquet », p.44 ; CE 10 oct. 2012, n° 347128, « Office public de l’habitat de Châtillon c/ Mme Hamet », AJDA 2012, p. 1929 ; BRECHOT (F-X), AJDA 2017, p. 1008, conclusions sous CAA Nantes, 13 février 2017, n° 15NT03204, AJDA 2017, p. 1008.

[29] KONDYLIS (V.), Le principe de neutralité dans la fonction publique, Thèse, LGDJ, 1995, pp 27-28 – p 273.

[30] « Lettre ouverte d’un·e rapporteur·e à la Cour nationale du droit d’asile », Médiapart, 15 février 2018, https://blogs.mediapart.fr/rapporteur-e-cnda/blog/150218/lettre-ouverte-dun-e-rapporteur-e-la-cour-nationale-du-droit-dasile ; « Pourquoi la grève à la Cour nationale du droit d’asile », Médiapart, 28 février 2018 ; https://www.mediapart.fr/journal/france/280218/pourquoi-la-greve-la-cour-nationale-du-droit-dasile?onglet=full

[31] « Tribune d’universitaires spécialistes de l’asile – Non à une procédure d’asile au rabais ! », Dalloz actualité, 23 février 2018 ; https://www.dalloz-actualite.fr/chronique/tribune-d-universitaires-specialistes-de-l-asile-non-une-procedure-d-asile-au-rabais#.WpU_DmeEK9s

[32] « Vers un 22e jour de grève à la Cour du droit d’asile contre le projet Collomb », AFP, 5 mars 2018 ; https://www.afp.com/fr/infos/334/vers-un-22e-jour-de-greve-la-cour-du-droit-dasile-contre-le-projet-collomb-doc-11y5rv3

[33] Réflexion qui avait d’ailleurs conduit au dépôt de l’amendement n° 117, présenté à l’assemblée nationale le 22 juin 2015, dans le cadre débats conduisant à l’adoption de la loi du 29 juillet 2015.

[34] FITTE – DUVAL (A.), « La théorie des apparences, nouveau paradigme de l’action publique ? », AJDA 2018, p. 440.

[35] Exigence d’ailleurs renforcée par l’article 47 alinéa 2 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (« toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable par un tribunal indépendant et impartial, établi préalablement par la loi. Toute personne a la possibilité de se faire conseiller, défendre et représenter »), qui a acquis une force juridique contraignante avec le Traité de Lisbonne, entré en vigueur le 1er décembre 2009.

[36] Avis du 15 février 2018 sur le projet de loi pour une immigration maitrisée et un droit d’asile effectif ; NOR : intx1801788l ; http://www.conseil-etat.fr/content/download/127757/1293562/version/1/file/394206.pdf ;

[37] « Projet de loi asile et immigration : un conseiller d’État très engagé », Le Point, 24 février 2018 http://www.lepoint.fr/politique/projet-de-loi-asile-et-immigration-un-conseiller-d-etat-tres-engage-24-02-2018-2197563_20.php. Article ponctué des observations du vice-Président du Conseil d’Etat.

[38] FERRY (L.), RENAUT (A.), Philosophie politique, III : Des droits de l’homme à l’idée républicaine, Recherches politiques, PUF, 1985, p. 72.

[39] Le Conseil d’Etat a posé le principe que toute grève doit poursuivre des objectifs professionnels sauf à ce que l’administration apporte la preuve contraire, CE, 18 février 1955, « Bernot », p. 97 ; TERNEYRE (P.), « La grève dans les services publics », Sirey, 1991, pp 22-23.

[40] Sur les difficultés de la distinction entre grève professionnelle et grève politique : BRAIBANT (G.), conclusions sur CE, 8 février 1961, « sieur Rousset », p. 85, Dr. Ouvr. 1961. 380.

[41]  LOCHAK (D.), « Le juge doit-il appliquer une loi inique ? », Actes du colloque organisé à l’Ecole nationale de la magistrature le 29 novembre 1993, Le Genre Humain, n° 28, 1994.

[42] Le communiqué de presse du 9 février 2018 relatif au préavis de grève des agents de la Cour qualifie d’ailleurs   d’« inique » le projet de loi ; http://ufsecgt.fr/IMG/pdf/communique_de_presse_preavis_de_greve_a_la_cnda.pdf

[43] CASSIN (R.), Jurisprudence de la Commission de recours des réfugiés, Préface, Dalloz, 1961, p. 9.

[44] FERNANDEZ (J.), « Le démembrement envisagé du contentieux de l’asile Juger vite plutôt que juger mieux ? », AJDA 2014 p. 969.

[45] Vœux du vice-Président du Conseil d’Etat aux membres et agents de la Cour Nationale du droit d’asile, 26 janvier 2016, http://www.conseil-etat.fr/Actualites/Communiques/Voeux-du-vice-president-du-Conseil-d-Etat-a-la-Cour-nationale-du-droit-d-asile.

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La rédaction <![CDATA[Une chambre supplémentaire aux CAA de Douai et Nantes et aux TA de Toulon et Versailles]]> http://blogdroitadministratif.net/?p=1572 2018-03-23T09:33:40Z 2018-03-23T09:15:19Z Par un arrêté en date du 13 mars 2018, publié au JORF du 21 mars 2018, le vice-président du Conseil d’Etat a créé une chambre supplémentaire dans les tribunaux administratifs de Toulon et de Versailles, ainsi qu’au sein des cours administratives d’appel de Douai et de Nantes.

1. Le nombre de chambres des tribunaux administratifs est désormais le suivant :

  • Le TA de Paris comprend 18 chambres regroupées en 6 sections ;
  • Comprennent 10 chambres : les TA de Cergy-Pontoise, Melun et Montreuil ;
  • 9 chambres : les TA de Lyon et Versailles ;
  • 8 chambres : les TA de Lille, Marseille et Nantes ;
  • 7 chambres : le TA de Grenoble ;
  • 6 chambres : les TA de Montpellier, Strasbourg et Toulouse ;
  • 5 chambres : les TA de Bordeaux, Nice et Rennes ;
  • 4 chambres : les TA d’Amiens, Orléans, Nîmes, Rouen et Toulon ;
  • 3 chambres : les TA de Caen, Châlons-en-Champagne, Dijon, Nancy, Pau et Poitiers ;
  • 2 chambres : les TA de Besançon, Clermont-Ferrand, Limoges, de Guadeloupe, Saint-Barthélemy et Saint-Martin, et de La Réunion et Mayotte ;
  • 1 chambre : les TA de Bastia, de la Guyane, de la Martinique et Saint-Pierre-et-Miquelon, de la Nouvelle-Calédonie et Wallis et Futuna, et de Polynésie française.

2. Le nombre de chambres des cours administratives d’appel est par ailleurs le suivant :

  • Bordeaux : 6 chambres ;
  • Douai : 4 chambres ;
  • Lyon : 6 chambres :
  • Marseille : 9 chambres ;
  • Nancy : 4 chambres
  • Nantes : 6 chambres ;
  • Paris : 9 chambres ;
  • Versailles : 7 chambres.

C’est en vertu des articles R. 221-4 et R. 221-8 du code de justice administrative que, depuis le décret n°2010-164 du 22 février 2010, le vice-président du Conseil d’Etat est compétent pour fixer, par arrêté, le nombre de chambres de chaque tribunal administratif et de chaque cour administrative d’appel. Celui-ci était auparavant fixé par décret en Conseil d’Etat.

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Arthur de DIEULEVEULT <![CDATA[Actes insusceptibles de recours : à propos de la délibération du CESE statuant sur la recevabilité d’une pétition citoyenne]]> http://blogdroitadministratif.net/?p=1554 2018-03-20T09:19:01Z 2018-03-14T13:54:39Z Note sous Conseil d’Etat, 15 décembre 2017, n° 402259, publié au recueil Lebon.

Le Conseil d’Etat a utilement précisé le régime de la pétition citoyenne instituée par la réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008, en jugeant, d’abord, que la délibération par laquelle le bureau du CESE se prononce sur la recevabilité d’une pétition est un acte administratif susceptible de recours, ensuite, qu’une pétition peut porter sur un sujet en lien avec un projet ou une proposition de loi soumise au Parlement, mais ne peut pas porter précisément sur le projet ou la proposition de loi eux-mêmes.

 

Les six cent mille pétitions citoyennes adressées au Conseil économique, social et environnemental le 15 février 2013 par M. Philippe Brillault, mandataire unique, sur le fondement de l’article 69 de la Constitution, finiront bien à la corbeille. Dans son arrêt du 15 décembre 2017, le Conseil d’Etat a considéré que si une pétition peut porter sur une question en lien avec un projet de loi soumis au parlement, le CESE ne peut en revanche être saisi aux fins de donner son avis sur un projet de loi, que par le Gouvernement lui-même.

L’arrêt du Conseil d’Etat est intéressant en ce qu’il apporte un éclairage sur les modalités de mise en œuvre du droit de pétition posé par l’article 69 de la Constitution qui devait permettre au CESE de jouer un rôle d’intermédiaire entre les citoyens et les pouvoirs constitués. Sous un angle contentieux, l’affaire de la pétition portant sur le projet de loi ouvrant le mariage aux couples de même sexe a effectivement illustré à merveille les difficultés d’interprétation de l’article 69 de la Constitution dans sa rédaction issue de la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008, explicité par l’ordonnance organique du 29 décembre 1958 dans sa rédaction issue de la loi organique du 28 juin 2010. Et ce, alors que les textes semblaient de prime abord relativement clairs. Preuve de la difficulté, ni le tribunal administratif de Paris dans son jugement du 26 février 2013[1], ni la Cour administrative d’appel dans son arrêt du 6 juin 2016 rendu alors qu’elle siégeait dans sa formation la plus solennelle – formation plénière – et qui avait censuré les premiers juges[2], n’ont jugé l’affaire conformément au droit, selon le Conseil d’Etat. Entre la relative mansuétude du tribunal, et l’extrême sévérité de la cour, envers le requérant, le Conseil d’Etat a tranché.

Il a tranché en censurant l’arrêt de la Cour. La délibération du bureau du CESE se prononçant sur la recevabilité de la pétition citoyenne est une décision administrative susceptible de recours et en aucun cas un acte échappant au contrôle de la juridiction administrative. Il a tranché en réglant l’affaire au fond. Il a considéré que les premiers juges s’étaient mépris en annulant la délibération du bureau du CESE au motif qu’une pétition portant sur un projet de loi n’est pas irrecevable par principe.

I. – Le CESE et l’immunité juridictionnelle

Dès l’origine du litige, la question s’est posée de savoir si la délibération du bureau du CESE se prononçant sur la recevabilité d’une pétition citoyenne était susceptible d’être soumise au contrôle du juge administratif, autrement dit, si elle était un acte de gouvernement plutôt qu’une décision administrative. Le CESE, en première instance, puis en appel, soutenait à titre principal que tel était le cas et que juger la légalité de la délibération de son bureau revenait à s’immiscer dans des relations constitutionnelles. L’argument n’avait pas été retenu par les premiers juges qui ont considéré que « la décision par laquelle le bureau statue sur la recevabilité d’une pétition présentée sur le fondement de l’article 69 de la Constitution, qui concerne les conditions d’ouverture d’un droit accordé aux citoyens et non les relations du conseil avec d’autres pouvoirs publics constitutionnels, a le caractère d’une décision administrative » ; mais il l’a été en revanche par la Cour, qui a jugé tout l’inverse : « Considérant qu’il n’appartient pas à la juridiction administrative de connaître des actes qui se rattachent à l’exercice par le Conseil économique, social et environnemental des missions qui lui sont confiées par la Constitution et les lois organiques prises sur son fondement ; qu’il en va ainsi de la délibération par laquelle le bureau de ce Conseil se prononce sur la recevabilité d’une pétition présentée en application des dispositions précitées du troisième alinéa de l’article 69 de la Constitution et de l’article 4-1 de l’ordonnance du 29 décembre 1958 portant loi organique sur le Conseil économique, social et environnemental ».

En se prononçant de la sorte, en contradiction avec les conclusions de son rapporteur public, qui l’invitait à rejeter la requête sur un autre motif, la Cour s’est montrée d’une extrême sévérité et s’est livrée à une interprétation très extensive de la théorie des actes de gouvernement. Sans doute sont-ce cette sévérité et cette interprétation toute particulière de la théorie de l’acte de gouvernement, qui ont conduit un magistrat du corps des tribunaux et des cours administratives d’appel à formuler anonymement ce que l’on pourrait appeler une opinion concordante – quoiqu’il fut d’accord aussi bien avec la conclusion qu’avec le raisonnement tenus par ses pairs – dans les colonnes de la RFDA, assurant ainsi une sorte de service après-vente de l’arrêt de la Cour[3].

Soulignant toute la difficulté de l’affaire et la sévérité de la Cour, il écrivait ainsi « la décision de la cour administrative d’appel de Paris de décliner la compétence de la juridiction administrative pour connaître du litige qui lui était soumis, dont les motifs sont rédigés en termes vigoureux et sans équivoque, pourrait surprendre ceux qui pourraient penser que l’évolution jurisprudentielle tend inéluctablement vers l’accroissement constant de la justiciabilité des actes de la puissance publique, y compris dans le domaine des rapports entre les pouvoirs constitutionnels, et qu’il existerait un sens de l’histoire contentieux[4] ».

Mais, loin d’accroitre inconsidérément le nombre d’actes justiciables, le Conseil d’Etat, en censurant l’arrêt de la Cour, s’est en réalité placé dans le droit fil de sa jurisprudence et a rappelé en creux que l’injusticiabilité d’un acte ne pouvait se fonder sur la circonstance que cet acte était pris en application de dispositions constitutionnelles.

Pour la Cour, le motif de l’injusticiabilité de la délibération du CESE se fondait effectivement sur la circonstance que la délibération avait été prise en application de l’article 69 de la Constitution : « Il n’appartient pas à la juridiction administrative de connaître des actes qui se rattachent à l’exercice par le [CESE] des missions qui lui sont confiées par la Constitution et les lois organiques prises sur son fondement ».

À lire l’arrêt, il apparaît donc clairement que le caractère administratif de la délibération du CESE est nié pour le seul motif que ce sont l’article 69 de la Constitution et l’article 4-1 de l’ordonnance du 29 décembre 1958 qui posent le régime de la recevabilité de la pétition citoyenne créée par la réforme constitutionnelle de 2008. Pour se prononcer en ce sens, la Cour semble avoir repris à son compte certaines études doctrinales selon lesquelles l’insaisissabilité de la théorie des actes de gouvernement trouverait sa solution dans ce qu’il serait convenu d’appeler les actes constitutionnels institutionnels[5].  Il n’y aurait pas d’actes de gouvernement, il y aurait des actes constitutionnels, actes pris par un organe constitutionnel dans une matière que cet organe tiendrait de la Constitution. Cette nouvelle définition de l’acte de gouvernement, acte injusticiable, présenterait l’avantage de dépasser toutes les tentatives de définition et de classification de l’acte de gouvernement. Effectivement, depuis l’arrêt Prince Napoléon, les commentateurs les plus avisés ont tenté de justifier l’existence d’actes insusceptibles de recours en faisant appel aux plus hautes théories du droit public général, sans parvenir néanmoins à convaincre : traçant sa route, le juge n’attend pas le professeur, de telle sorte qu’il est toujours difficile de faire le lien entre une quelconque théorie de l’acte de gouvernement, et les décisions dans lesquelles le Conseil d’Etat découvre un acte insusceptible de recours.

Mais, en jugeant comme elle l’a fait, la Cour s’exposait à un certain nombre de critiques de divers ordres.

1. Distinction acte constitutionnel institutionnel – acte constitutionnel individuel

En premier lieu, à supposer que la théorie de l’injusticiabilité des actes constitutionnels ait effectivement inspiré la Cour, force est de constater que cette inspiration n’aura été que partielle – et imparfaite, dans la mesure où la Cour a fait fi de la distinction acte constitutionnel institutionnel – acte constitutionnel individuel, posée par certains ; distinction qui veut que les actes constitutionnels qui s’adresseraient essentiellement aux organes constitutionnels – institutionnels, soient effectivement insusceptibles de recours, quand les actes constitutionnels dont les principaux destinataires seraient des individus, entreraient en revanche dans le champ de compétence du juge administratif.

Or, au regard de cette distinction, il n’est pas erroné de considérer que la délibération du bureau du CESE qui se prononce sur la recevabilité d’une pétition citoyenne devrait plutôt être rangée parmi les actes constitutionnels individuels. La pétition citoyenne est effectivement transmise par un mandataire unique représentant l’ensemble des pétitionnaires et c’est à lui seul que le bureau du CESE doit notifier sa décision sur la recevabilité de la pétition.

L’article 4-1 de la loi organique prévoit effectivement que « le bureau statue sur sa recevabilité au regard des conditions fixées au présent article et informe le mandataire de sa décision », l’obligation de notification ayant été introduite dans la loi à la suite d’un amendement du député Éric Diard, dont l’intention était de sortir toujours davantage le droit de pétition des marais fangeux du droit mou dans lesquels il aurait pu s’enliser.

Au stade de l’examen de la recevabilité de la pétition citoyenne, le bureau du CESE est donc seul face à face avec le mandataire unique auquel il doit seulement notifier sa décision : la délibération statuant sur la recevabilité serait donc davantage un acte constitutionnel individuel, plus qu’un acte constitutionnel institutionnel. Il fait grief. C’est d’autant plus vrai qu’à ce stade le bureau n’entretient aucune relation avec les pouvoirs constitués. Ca n’est que plus tard, le CESE s’étant prononcé par un avis en assemblée plénière sur la question soulevée, que l’avis devra être adressé au Premier ministre, au président de l’Assemblée nationale ainsi qu’au président du Sénat – en plus qu’au mandataire unique.

Si tant est que la théorie de l’acte constitutionnel ait inspiré la Cour administrative d’appel de Paris, force est donc de constater qu’elle n’en a pas, en tout état de cause, tiré toutes les conséquences : certes prise en application de l’article 69 de la Constitution et de l’article 4-1 de l’ordonnance n° 58-1360 du 29 décembre 1958 portant loi organique relative au Conseil économique et social, la délibération déclarant la pétition irrecevable n’avait ni pour objet ni pour effet de mettre en branle les relations entre organes constitutionnels, si bien qu’elle aurait naturellement dû être soumise au contrôle de la Cour en tant qu’acte constitutionnel individuel.

2. Démocratie participative et droit de pétition

En deuxième lieu, en considérant que la délibération du bureau était insusceptible de recours dans la mesure où il s’agissait d’un acte se rattachant à l’exercice de missions confiées par la Constitution, la Cour a jugé, en creux, que le droit de pétition institué par la réforme constitutionnelle de 2008 n’en était pas un. Il est pourtant difficilement contestable que la pétition citoyenne constitue bien un droit constitutionnellement protégé. Bien plus qu’une simple composante de la liberté d’expression, bien plus que la possibilité offerte aux citoyens de se rassembler pour une cause en signant un bout de papier, la possibilité de saisir pour avis le CESE est à proprement parler qualifiable de « droit » de pétition.

Le droit de pétition n’est pas nouveau dans nos institutions puisqu’on le trouve au moins dès le 29 juillet 1789, date de l’approbation du règlement à l’usage de l’Assemblée, encadrant notamment les conditions de recevabilité des pétitions adressées à l’Assemblée. Si par la suite, les différents régimes qui se sont succédés l’ont plus ou moins restreint, il a néanmoins toujours été prévu par les règlements des assemblées jusqu’à aujourd’hui[6]. Aussi, le droit de pétition doit être lié dans son principe à l’article 15 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen qui prévoit que « la Société a le droit de demander compte à tout Agent public de son administration », dès lors qu’il se définit comme l’acte par lequel une personne s’adresse aux pouvoirs publics pour formuler une plainte ou une suggestion[7], ou encore comme une demande adressée par un particulier ou un groupe de particuliers à une autorité publique, la priant d’exercer sa compétence de telle ou telle façon[8]. Ainsi, le titre 1er de la Constitution de 1791 range au rang des droits naturels et civils garantis par la Constitution, « la liberté d’adresser aux autorités constituées des pétitions signées individuellement ». Mieux, l’article 32 de la Constitution de 1793 souligne que « le droit de présenter des pétitions aux dépositaires de l’autorité publique ne peut, en aucun cas, être interdit, suspendu ni limité ».

Si le mécanisme de saisine du CESE pour avis par pétition citoyenne n’avait pas été imaginé par le Comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Ve République, « une Vème République plus démocratique », remis au Président de la République par M. Edouard Balladur, le 29 octobre 2007, il est néanmoins certain qu’il s’inscrit dans son sillage. Le Comité n’avait-il pas souligné que « les institutions peinent à s’adapter aux exigences actuelles de la démocratie » et relevé que « la démocratisation des institutions qu’il appelle de ses vœux implique un élargissement du champ de la démocratie » ?

Le droit de pétition citoyenne s’ajoute alors aux quelques mécanismes existants – mais timides, de démocratie participative aux niveaux local et national : article 11 de la Constitution sur la possibilité de formuler une demande de référendum ; article 72-1 de la Constitution précisé par l’article LO. 1112-1 du CGCT sur le référendum local ; article L. 1112-15 du CGCT, créé par la loi du 6 février 1992 et étendu par la loi du 13 août 2004, sur la consultation locale ; article L. 123-20 du code de l’environnement créé par l’ordonnance n° 2016-488 du 21 avril 2016 relative à la consultation locale sur les projets susceptibles d’avoir une incidence sur l’environnement, créé spécifiquement pour le projet de Notre-Dame des Landes.

Aussi, alors que le Conseil d’Etat, dans un arrêt du 19 juillet 2017[9], venait de confirmer que l’article L. 131-1 du code des relations entre le public et l’administration qui prévoit que « lorsque l’administration décide, en dehors des cas régis par des dispositions législatives ou réglementaires, d’associer le public à la conception d’une réforme ou à l’élaboration d’un projet ou d’un acte, elle rend publiques les modalités de cette procédure, met à disposition des personnes concernées les informations utiles, leur assure un délai raisonnable pour y participer et veille à ce que les résultats ou les suites envisagées soient, au moment approprié, rendus publics », ouvrait effectivement bien un champ de liberté pour les collectivités locales en matière de démocratie participative dès lors qu’une consultation locale pouvait être conçue en dehors du cadre restrictif de l’article L. 111-15 du CGCT, pouvait-il dans le même temps faire échapper la délibération du CESE à tout contrôle, c’est-à-dire en creux, dénier qu’il existât un droit de pétition citoyenne vis-à-vis du CESE qui méritait d’être protégé ? Si les diverses applications de la démocratie participative sont effectivement des hochets, encore faut-il qu’on laisse aux citoyens le plaisir de les faire tinter.

Or, il ressort des débats parlementaires que la volonté du législateur était bien de conforter le droit de pétition citoyenne ouvert par la réforme constitutionnelle de 2008, en imposant du bureau du CESE qu’il se prononce par délibération notifiée au mandataire unique, sur la recevabilité de la pétition au regard des seuls critères objectifs limitativement énumérés. L’article 69 de la Constitution se borne effectivement à prévoir que le CESE peut être saisi par voie de pétition et qu’après examen de celle-ci, il fait connaître au Gouvernement et au Parlement, les suites qu’il propose d’y donner, renvoyant à une loi organique pour les conditions touchant à la pétition. L’article 4-1 pose ainsi les conditions de recevabilité qui ne prêtent pas à discussion : elle doit être rédigée en français, par écrit, présentée dans les mêmes termes, par au moins 500.000 signataires, majeures, de nationalité française ou résidant régulièrement en France ; elle doit mentionner le nom, le prénom et l’adresse de chaque signataire ; elle est présentée par un mandataire unique. Et, dans le sens voulu par le rapporteur du texte, le député Éric Dard, la recevabilité de la pétition n’est examinée qu’au regard des conditions énumérées à l’article 4. Il s’agit par-là d’ôter au bureau du CESE toute marge de manœuvre au stade de la recevabilité : « aucune considération d’opportunité sur le fond de la pétition ne devant être prise en compte ». Une fois déclarée recevable par le bureau, l’assemblée plénière est alors tenue de rendre un avis dans le délai d’un an à compter de la délibération du bureau.

Refuser l’examen de la décision par laquelle le bureau est censé se prononcer sur la recevabilité de la pétition au regard de critères objectifs, c’est laisser le bureau du CESE totalement maître de la procédure qui finalement n’en serait plus une, c’est nier l’existence d’un droit de pétition encadré par les textes, c’est ignorer le citoyen prompt à exercer ses droits, en définitive, c’est ôter à l’article 69 de la Constitution toute l’effectivité juridique voulue par le constituant. La délibération du CESE statuant sur la recevabilité de la pétition n’est pas de même nature que les décisions classiquement qualifiées, implicitement, d’acte de gouvernement par la jurisprudence.

3. Le CESE et les missions qui lui sont confiées par la Constitution

En troisième lieu, l’arrêt de la Cour censuré par le Conseil d’Etat, souligne les difficultés qu’il y a à énoncer la théorie de l’acte constitutionnel insusceptible de recours, et finalement illustre les limites mêmes de cette théorie désireuse de se détacher des anciennes classifications.

La Cour avait jugé « qu’il n’appartient pas à la juridiction administrative de connaître des actes qui se rattachent à l’exercice par le conseil économique, social et environnemental des missions qui lui sont confiées par la Constitution et les lois organiques prises sur son fondement ». Un tel considérant de principe a de quoi étonner dans la mesure où s’il avait été repris par le Conseil d’Etat précisément dans cette affaire, on aurait pu valablement s’interroger sur l’avenir du recours pour excès de pouvoir et plus généralement, sur l’avenir de la juridiction administrative toute entière. Effectivement, quels sont les actes pris par les autorités administratives qui ne se rattachent pas d’une manière ou d’une autre à des missions qui leur sont confiées par la Constitution ? L’article 20 de la Constitution prévoit que le Gouvernement détermine et conduit la politique de la nation, qu’il dispose de l’administration et de la force armée, quand l’article 21 précise que le Premier ministre dirige l’action du Gouvernement, assure l’exécution des lois et exerce le pouvoir règlementaire sous réserve des dispositions de l’article 13. Faudrait-il alors conclure que tout acte émanant du Gouvernement et donc de l’administration dont il dispose, aurait dorénavant vocation à échapper à la censure du juge ? Certainement pas, mais la rédaction choisie par l’assemblée plénière de la Cour administrative d’appel de Paris ne disait pourtant pas autre chose. La censure du Conseil d’Etat est bienvenue et souligne en creux l’inanité d’un critère purement organique comme ligne de partage entre l’acte administratif et l’acte qui ne l’est pas ; rappelons, à ce titre, que le juge des référés du Conseil d’Etat n’a même pas hésité très récemment à reconnaître sa compétence pour apprécier la légalité du refus du Président de la République de mettre fin à l’Etat d’urgence ou d’en réexaminer les conditions, domaine dans lequel pourtant nous n’aurions pas été étonnés de voir le juge décliner sa compétence[10].

En réalité, le considérant de principe posé par la Cour de Paris n’est pas nouveau puisqu’on le trouvait déjà dans une jurisprudence ancienne et constante du Conseil d’Etat, mais, uniquement en ce qui concerne les actes pris par le Conseil constitutionnel. Dans son arrêt d’Assemblée Brouant du 25 octobre 2002, alors qu’était en cause une décision du Conseil constitutionnel concernant l’accès à ses archives, le Conseil d’Etat a jugé que « le Conseil constitutionnel a entendu définir un régime particulier pour l’accès à l’ensemble de ses archives ; qu’eu égard à cet objet, qui n’est pas dissociable des conditions dans lesquelles le Conseil constitutionnel exerce les missions qui lui sont confiées par la Constitution, ce règlement ne revêt pas le caractère d’un acte administratif[11] ». De la même manière, le Conseil d’Etat a jugé qu’il ne lui appartenait pas de connaître des actes qui se rattachent à l’exercice par le Conseil constitutionnel des missions qui lui sont confiées par la Constitution ou par des lois organiques prises sur son fondement, rejetant ainsi un recours dirigé contre une décision relative à la publication sur son site internet de commentaires concernant le sens et la portée de sa jurisprudence[12]. Plus récemment, il a rejeté une requête en référé suspension tendant à ce qu’il soit enjoint au Conseil constitutionnel de renvoyer une audience portant sur une question prioritaire de constitutionnalité, et de délivrer l’avis visé à l’article 1er du règlement intérieur relatif à la procédure de question prioritaire de constitutionnalité, soit, de prendre des actes juridictionnels : « qu’eu égard à cet objet, qui n’est pas dissociable des conditions dans lesquelles le Conseil constitutionnel exerce les missions qui lui sont confiées par la Constitution, la mesure d’urgence sollicitée par M. A… échappe manifestement à la compétence de la juridiction administrative[13] ».

Mais, si les termes dont il est fait usage par la Cour se rapprochent de ceux du Conseil d’Etat dans ses décisions concernant le Conseil constitutionnel, force est de constater qu’ils n’ont pas le même sens ni la même portée. Si le Conseil d’Etat admet son incompétence à juger les actes du Conseil constitutionnel se rattachant à l’exercice des missions confiées à ce dernier par la Constitution, ça n’est pas parce que cette mission trouverait sa source dans la Constitution – autrement dit parce que ces actes seraient organiquement des actes constitutionnels institutionnels – non, c’est en raison de ce que la mission du Conseil constitutionnel est de nature juridictionnelle, c’est-à-dire que les actes qui se rattachent à cette fonction juridictionnelle ne peuvent qu’échapper à la juridiction administrative[14].

C’est ce qu’avait exprimé le commissaire du Gouvernement M. Guillaume Goulard, dans ses conclusions contraires sur l’affaire Brouant : « Le Conseil constitutionnel est en effet une institution de la République, admise au rang des pouvoirs publics constitutionnels, qui ne relève pas du pouvoir exécutif mais exerce, à titre principal, des compétences d’ordre juridictionnel. En outre, sa position de juge chargé de faire respecter la Constitution, c’est-à-dire la norme suprême dans l’ordre interne lui donne naturellement la prééminence sur les autres juridictions[15] ». C’était donc faire fausse route que d’emprunter le principe posé par cette jurisprudence renvoyant implicitement au caractère juridictionnel des missions exercées par le Conseil constitutionnel, pour nier à la délibération du CESE un quelconque caractère administratif.

Cela ne veut pas dire pour autant que tous les actes du CESE seraient soumis par principe à la censure du juge, bien au contraire, mais plutôt que la source constitutionnelle des compétences n’étant pas un critère pertinent, il est nécessaire de s’interroger sur la nature des actes en cause pour connaître leur justiciabilité. La délibération du bureau du CESE statuant sur la recevabilité d’une pétition citoyenne n’est pas une décision législative, ni juridictionnelle. Elle n’est pas non plus un acte de gouvernement en tant qu’elle intéresserait les relations entre les pouvoirs publics constitutionnels ou les rapports avec les organisations internationales et les Etats étrangers. En revanche, il en irait très certainement différemment de l’avis de l’assemblée plénière rendu à la suite de la pétition, notifié au Premier ministre, au président de l’Assemblée nationale, au président du Sénat, par lequel le CESE mettrait en branle les rapports entre pouvoirs constitutionnels : pouvoir exécutif, auquel il est rattaché, et pouvoir législatif.

À la suite de l’entrée en vigueur de la réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008, la doctrine ne s’était donc pas trompée en voyant dans le droit de pétition institué par l’article 69 de la Constitution un risque pour le conseil économique, social et environnemental : « le CESE connaîtra le dilemme de la suite à donner à la demande et vivra très certainement des moments délicats. Des tensions en son sein seront aussi à craindre quant à l’approche qui aura été faite de telle ou telle pétition d’autant qu’à ce jour aucun recours n’est prévu en cas d’irrecevabilité de la pétition[16]». Mais, se reconnaissant compétent, le Conseil d’Etat a su donner une nouvelle fois sa pleine portée au principe reconnu par son arrêt d’Assemblée Dame Lamotte du 17 février 1950 selon lequel le recours pour excès de pouvoir « est ouvert même sans texte contre tout acte administratif[17] ».

II. – L’objet de la pétition citoyenne

Le Conseil d’Etat ne s’est pas limité à censurer la Cour administrative d’appel de Paris sur la question de la justiciabilité de la délibération du CESE, puisqu’il a également jugé que c’était à tort que le tribunal administratif de Paris avait censuré la délibération du CESE en tant qu’elle avait estimé qu’une pétition tendant à ce que le Conseil donne son avis sur un projet de loi était irrecevable.

Il a considéré qu’il ressortait de l’article 69 de la Constitution et des travaux parlementaires, que seul le Gouvernement pouvait saisir pour avis le CESE sur un projet de loi. Deux questions sur l’objet de la pétition citoyenne s’étaient effectivement posées, l’une étant plus politique que l’autre.

En premier lieu, l’article 4-1 de l’ordonnance n° 58-1360 du 29 décembre 1958 portant loi organique relative au conseil économique et social, prévoit que le CESE « peut être saisi par voie de pétition de toute question à caractère économique, social ou environnemental », si bien qu’il s’agissait de déterminer si le projet portant ouverture du mariage aux couples de même sexe, relevait d’une question à caractère social. Certains ont jugé que cette question portait plus sur des aspects civils que sociaux[18], quand d’autres voulaient croire que l’ouverture du mariage aux couples de même sexe soulevait des problématiques « sociétales » et non sociales.

S’étant arrêté à l’interprétation de l’article 69 de la Constitution, le Conseil d’Etat n’a pas eu l’occasion de donner son avis sur ce point, mais sans doute doit-on conclure qu’il aurait été difficile de considérer que le projet de loi faisant l’objet de la pétition ne soulevait pas de questions sociales. Sur ce point, rappelons que l’adjectif « sociétal » apparu dans la presse en 1972[19], soit postérieurement à l’entrée en vigueur de la Constitution de 1958 instituant le conseil économique et social, est un terme didactique qualifiant ce qui est relatif à la société ou aux valeurs sociales. S’il est devenu relativement courant dans un usage journalistique, il n’est cependant pas pertinent de s’en saisir pour soutenir que la question de l’ouverture du mariage aux couples de même sexe ne pouvait faire l’objet d’une pétition au sens de l’article 69 de la Constitution. Or, plus qu’une question civile, le mariage est une question sociale, par essence relative au rapport entre les êtres. Elle entrait donc naturellement dans le champ de l’article 69 de la Constitution.

En second lieu, le Conseil d’Etat a répondu par la négative à la question de savoir si le CESE pouvait être saisi par voie de pétition pour donner son avis sur un projet de loi. Il a donc jugé la pétition irrecevable dans la mesure où elle portait précisément sur le projet de loi relatif à l’ouverture du mariage aux couples de même sexe.

Ce faisant, le Conseil d’Etat apporte un éclairage sur le régime de la pétition citoyenne fixé de manière très imprécise par le constituant : une pétition est recevable alors même qu’elle ne serait pas sans lien avec un projet de loi en cours de discussion au Parlement. Cependant, elle est irrecevable lorsqu’elle porte précisément sur ce projet de loi. C’est là que le Conseil d’Etat souligne la maladresse des rédacteurs de la pétition qui avaient sans doute souhaité être le plus précis possible mais qui auraient été mieux inspirés en se bornant à interroger le CESE, par exemple, sur les conséquences de l’ouverture du mariage aux couples de même sexe et ses implications sociales…

Cela étant dit, on peut s’interroger sur la limitation de l’objet de la pétition citoyenne ainsi posée par le Conseil d’Etat. À lire la Constitution et la loi organique prise sur son fondement, il n’apparait pas clairement que les possibilités offertes au Gouvernement pour saisir le CESE soient exclusives de celles dont disposeraient les citoyens pour faire de même.

Le Gouvernement peut saisir le CESE pour avis sur les projets de loi, d’ordonnance, de décret et de propositions de lois qui lui sont soumis. De même, le Gouvernement peut le saisir sur tout problème de caractère économique, social ou environnemental. Il est tenu de le saisir sur les projets de loi de plan ou de loi de programmation à caractère économique, social ou environnemental.

Parallèlement, le CESE peut être saisi par voie de pétition sur toute question à caractère économique, social et environnemental : pourquoi ne pourrait-il pas s’agir d’un projet ou d’une proposition de loi ? Mais, si cette condition révélée par le Conseil d’Etat a scellé le sort de la pétition citoyenne qui était en cause, force est d’admettre qu’elle ne constitue pas un obstacle bien méchant à la recevabilité d’une pétition : il suffira, à l’avenir, de se limiter à formuler une question sans viser un texte en particulier – sans oublier bien sûr de rameuter cinq-cents mille signataires.

 

*

 

[1] TA Paris, 30 juin 2014, n° 1305796/6, AJDA 2014. 1354 ; ibid. 2076 , note A. de Dieuleveult

[2] Cour administrative d’appel de Paris 6 juin 2016, req. n° 14PA03850

[3] RFDA juillet-août 2016, p. 811, Note

[4] RFDA juillet-août 2016, p. 811, Note

[5] Elise Carpentier, L’acte de gouvernement n’est pas insaisissable, RFDA 2006, p. 661

[6] Marie de Cazals, La saisine du conseil économique, social et environnemental par voie de pétition citoyenne : gage d’une Vème République plus démocratique ? RFDC 2010/2 n° 82, p. 289

[7] Pétition, Dictionnaire constitutionnel, Paris, PUF, 1992, p. 70

[8] Pétition, Vocabulaire juridique, Paris, PUF, coll. Quadrige, 4ème éd. 2003, p. 655

[9] Conseil d’Etat, 19 juillet 2017, req. n° 403928

[10] Conseil d’Etat, ord. 27 janvier 2016, req. n° 396220, AJDA 2016 p. 126

[11] Conseil d’Etat, Assemblée, 25 octobre 2002, req. n° 235600

[12] Conseil d’Etat, 9 novembre 2005, req. n° 258180

[13] Conseil d’Etat, 6 juin 2016, req. n° 400382

[14] Voir par exemple, Conseil d’Etat, 18 mai 1952, Dame veuve Moulis, R. 277

[15] RFDA 2003, p. 1, Le règlement des archives du Conseil constitutionnel n’est pas un acte administratif susceptible de recours, Conclusions sur Conseil d’Etat, Assemblée, 25 octobre 2002, Brouant, req. n° 235600

[16] Marie de Cazals, La saisine du conseil économique, social et environnemental par voie de pétition citoyenne : gage d’une Vème République plus démocratique ? RFDC 2010/2 n° 82, p. 303

[17] Conseil d’Etat, Assemblée, 17 février 1950, Dame Lamotte, rec. p. 110

[18] RFDA juillet-août 2016, p. 811, Note

[19] Dictionnaire Historique de la langue française, Alain Rey, Ed. Le Robert 2011

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Jean-Baptiste CHEVALIER <![CDATA[À l’Assemblée, tenue correcte et expression neutre exigées : Une (très) contestable restriction de la liberté d’expression des députés]]> http://blogdroitadministratif.net/?p=1513 2018-03-05T14:01:59Z 2018-02-23T13:27:55Z  

Par le biais d’une récente modification de son instruction générale, le Bureau de l’Assemblée nationale a significativement restreint la liberté d’expression, y compris religieuse, des députés dans l’hémicycle, notamment, en leur imposant une expression « exclusivement orale » et une tenue « neutre », en prohibant l’usage de documents et d’objets divers, et en leur interdisant de porter des signes religieux « ostensibles ». Insusceptible d’être attaquée devant les juridictions administratives et constitutionnelle internes, cette réglementation de l’expression des députés en séance pourrait conduire à une sanction européenne.

 

Lors de sa réunion du 24 janvier 2018, le Bureau de l’Assemblée nationale a adopté, dans une remarquable discrétion, une modification de l’article 9 de son instruction générale. Cet article, relatif à la « tenue en séance », prévoit désormais que « dans l’hémicycle, l’expression est exclusivement orale », et précise, d’une part, que « l’utilisation, notamment pendant les questions au Gouvernement, à l’appui d’un propos, de graphiques, de pancartes, de documents, d’objets ou instruments divers est interdite » et que « lorsque ceux-ci sont utilisés par un ou plusieurs députés appartenant à un même groupe pendant l’intervention de l’un de ses membres, le Président peut retirer immédiatement la parole à ce dernier », et d’autre part, que « la tenue vestimentaire adoptée par les députés dans l’hémicycle doit rester neutre et s’apparenter à une tenue de ville » et que cette tenue « ne saurait être le prétexte à la manifestation de l’expression d’une quelconque opinion : est ainsi notamment prohibé le port de tout signe religieux ostensible, d’un uniforme, de logos ou messages commerciaux ou de slogans de nature politique »[1].

Cette modification de l’instruction générale du Bureau, proposée par son président François de Rugy, fait directement suite à l’affaire du port d’un maillot de football dans l’hémicycle, le 7 décembre 2017. Pour défendre le sport amateur, et rendre hommage aux bénévoles « qui lavent, plient et rangent les maillots pour pas un rond », le député François Ruffin avait porté, en séance, le maillot d’un petit club de foot amateur, l’Olympique d’Eaucourt. Le président de l’Assemblée avait alors décidé de sanctionner le député[2] et avait annoncé son intention de « préciser davantage les règles qui régissent le comportement dans l’hémicycle »[3].

Cependant, les membres du Bureau de l’Assemblée ont profité de cette occasion pour donner une portée beaucoup plus large et plus restrictive aux nouvelles règles. Loin de se contenter de « préciser les règles » applicables à la tenue en séance pour « éviter certaines provocations vestimentaires », le nouvel article 9 en a institué de nouvelles, qui restreignent significativement la liberté des députés dans leur expression. Reverra-t-on un jour, au Palais Bourbon, des députés siéger en blouse ou bleu de travail[4], des parlementaires en tenue traditionnelle bretonne ou en habit traditionnel berbère[5], des élus brandissant pendant les débats magazine de métal, panier de courses ou livres religieux, des députés portant maillots de foot ou tongs brésiliennes ? Si cette instruction générale est appliquée, ce n’est pas seulement cette longue tradition parlementaire des coups de théâtre qui s’achèvera. C’est aussi la liberté des élus de la Nation d’exprimer librement leurs opinions dans l’hémicycle qui s’en trouvera entravée.

Ces restrictions de la liberté d’expression des députés ont, étonnamment, été accueillies dans une relative indifférence. Seuls quelques parlementaires se sont risqués, individuellement, à critiquer les nouvelles mesures. Tout en se satisfaisant de l’interdiction des signes religieux et des marques commerciales, la députée Clémentine Autin (LFI) a ainsi contesté la réglementation de l’expression des députés, destinée, selon elle, à « museler l’opposition »[6]. Le député socialiste François Pupponi s’est quant à lui indigné de l’interdiction des signes religieux, dénonçant une « trahison de la laïcité » et refusant qu’on puisse « interdire aux représentants du peuple ce que l’on autorise aux citoyens »[7]. Cette mesure n’a pas non plus fait l’unanimité au sein de la majorité. Surprise de ne l’avoir découverte que le jour-même, la députée Nicole Dubre-Chirat (LREM), membre de l’Observatoire de la laïcité, a adressé une lettre au président de l’Assemblée et au président de son groupe pour dénoncer l’interdiction des signes religieux ou des slogans politiques, rappelant que les députés « ne sont pas des fonctionnaires » et qu’ils ne sont donc « pas neutres »[8]. À droite, la plupart des députés semble avoir approuvé ce texte, certains s’avouant satisfaits d’une interdiction du port du voile dans l’hémicycle. Seule la députée Annie Genevard (LR), membre du Bureau, a choisi de s’abstenir en raison du caractère « très périlleux » de la nouvelle réglementation, rejointe par le député Claude Goasguen, également membre de l’Observatoire de la laïcité, qui craint quant à lui que la volonté de faire disparaître l’expression religieuse de l’espace public ait pour effet d’« alimenter des ressentiments de certains musulmans qui vont se poser en victime de la laïcité »[9].

Le nouvel article 9 de l’instruction générale du Bureau de l’Assemblée aurait pourtant dû davantage éveiller les esprits, tant l’on peut douter de sa conformité à la Constitution et à la Convention européenne des droits de l’homme.

 

I. – DE CONTESTABLES RESTRICTIONS DES LIBERTÉS PARLEMENTAIRES

Outre la circonstance que la compétence du Bureau de l’Assemblée pour réglementer la tenue et l’expression des députés en séance pouvait être discutée, ces nouvelles règles créent des restrictions injustifiées et disproportionnées à la liberté d’expression et à la liberté religieuse des parlementaires.

A. Une compétence du Bureau de l’Assemblée discutable

Un encadrement de la tenue vestimentaire des députés aurait normalement dû donner lieu à une modification du règlement intérieur de la Chambre basse. Le Président de l’Assemblée a cependant décidé d’introduire les nouvelles règles de tenue et d’expression des députés en séance, non pas dans le règlement intérieur, mais dans l’instruction générale du Bureau de l’Assemblée. Il y a tout lieu de s’interroger sur la compétence du Bureau pour adopter une telle réglementation.

Les compétences du Bureau de l’Assemblée sont fixées par les dispositions du règlement de l’Assemblée. Mais on ne peut que constater qu’aucune de ces dispositions n’attribue au Bureau le pouvoir de régler le fonctionnement de l’Assemblée, et moins encore, de régler le déroulement des débats parlementaires. L’article 14 du règlement donne certes au Bureau « tous pouvoirs pour régler les délibérations de l’Assemblée et pour organiser et diriger tous les services ». Mais ces dispositions n’ont pour effet que de donner pouvoir au Président de diriger les délibérations, et au besoin de suspendre ou de lever les séances, et aux secrétaires du Bureau, de surveiller les opérations de vote et de dépouillement de certains scrutins. Le Bureau a surtout compétence pour organiser et diriger les services administratifs de l’Assemblée, et ainsi, en application de l’article 17, de déterminer « par des règlements intérieurs l’organisation et le fonctionnement des services de l’Assemblée ».

C’est en revanche à l’ensemble des députés, par le biais du règlement, plusieurs fois mentionné dans la Constitution[10], qu’il incombe de fixer les règles d’organisation et de fonctionnement de l’Assemblée, et en particulier, de déterminer les règles d’organisation des débats (fixées aux articles 47 et suivants) et les règles de discipline (prévues aux articles 70 et suivants).

Dans ces conditions, et alors qu’aucune disposition du règlement de l’Assemblée ne l’habilitait à réglementer la tenue et l’expression des députés en séance, on peut considérer que le Bureau de l’Assemblée n’était pas compétent pour adopter ce nouvel article 9 de son instruction générale.

Le choix d’inscrire ces nouvelles règles dans l’instruction générale plutôt que dans le règlement n’était pourtant pas anodin. S’agissant d’une part de ses conditions d’adoption, une résolution modifiant le règlement intérieur aurait dû être adoptée par l’ensemble des députés, alors que cette modification de l’instruction générale a pu être votée dans le huis clos du Bureau par les seuls députés qui y siégent. D’autre part, comme nous le verrons ci-après, alors que la résolution modifiant le règlement aurait dû être soumise au contrôle du Conseil constitutionnel, en application de l’article 61 de la Constitution, cette décision modifiant l’instruction générale n’est susceptible d’aucun recours. Il n’est pas interdit de penser, comme l’avocat Erwan le Morhedec, que « cette méthode ne fait que souligner les doutes du bureau de l’Assemblée nationale sur la constitutionnalité de son propre texte »[11].

Une discussion publique et un contrôle juridictionnel n’auraient pourtant pas été superflus, tant ces nouvelles mesures étonnent par les restrictions qu’elles prévoient.

B. Des limitations de la liberté d’expression disproportionnées

En premier lieu, ce nouvel article 9 restreint significativement la liberté d’expression des députés, en prévoyant que leur expression doit désormais être « exclusivement orale ». Il proscrit formellement « l’utilisation, notamment pendant les questions au Gouvernement, à l’appui d’un propos, de graphiques, de pancartes, de documents, d’objets ou instruments divers ». Par ailleurs, l’article prévient que la tenue vestimentaire des députés « ne saurait être le prétexte à la manifestation de l’expression d’une quelconque opinion », et interdit le port « de logos ou messages commerciaux », et plus étonnant encore au sein d’une assemblée parlementaire, « de slogan de nature politique ».

Ces nouvelles interdictions sont sans doute liées à l’actualité parlementaire récente. Lors de la séance des questions au gouvernement du 26 juillet 2017, plusieurs députés de La France Insoumise s’étaient munis d’un paquet de pâtes, d’un bocal de sauce tomate et d’une boite de conserve de haricots pour protester contre la baisse du montant des APL.

Quelles qu’en soient les raisons pratiques, il demeure que ces nouvelles restrictions à la liberté d’expression des députés sont extrêmement rigoureuses, et sans grand doute, injustifiées et disproportionnées.

Il importe à cet égard de rappeler que si les libertés d’expression et d’opinion, consacrées à l’article 11 de la DDHC et à l’article 10 de la CEDH, peuvent subir des restrictions, celles-ci doivent cependant être strictement justifiées, nécessaires et proportionnées[12]. Et en la matière, les juridictions internes et européennes, lorsqu’elles sont saisies, exercent un contrôle particulièrement rigoureux. Le Conseil d’Etat, qui rappelle régulièrement que la liberté d’expression est « une condition de la démocratie et l’une des garanties du respect des autres droits et libertés », veille ainsi à ce que les atteintes qui y sont portées soient nécessaires, adaptées et proportionnées[13]. Le Conseil constitutionnel réalise un contrôle aussi strict, qui l’a conduit, à maintes reprises, à censurer des dispositions législatives portant des atteintes excessives à la liberté d’expression et d’opinion[14]. Preuve de son extrême rigueur en ce domaine, le juge constitutionnel a récemment censuré, par deux fois, le délit de consultation habituelle de sites terroristes, au motif que celui-ci « [portait] une atteinte à l’exercice de la liberté de communication qui n'[était] pas nécessaire, adaptée et proportionnée »[15].

Quant à la Cour européenne des droits de l’homme, il est inutile de rappeler qu’elle considère la liberté d’expression comme « l’un des fondements essentiels d’une société démocratique »[16] et qu’elle veille à ce que les éventuelles restrictions qui y sont apportées par les Etats soient strictement nécessaires, ce qui implique qu’elles répondent « à un besoin social impérieux », et qu’elles soient proportionnées au but légitime poursuivi[17]. La jurisprudence de la Cour est d’autant plus sévère lorsqu’il s’agit de restreindre la liberté d’expression dans le débat politique. Elle considère en effet que l’article 10-2 de la Convention « ne laisse guère de place pour des restrictions à la liberté d’expression dans le domaine du discours et du débat politique, dans lequel cette dernière revêt la plus haute importance, ou des questions d’intérêt général », ajoutant que « précieuse pour chacun, la liberté d’expression l’est tout particulièrement pour un élu du peuple ; il représente ses électeurs, signale leurs préoccupations et défend leurs intérêts » et qu’en conséquence, « des ingérences dans la liberté d’expression d’un parlementaire commandent à la Cour de se livrer à un contrôle des plus stricts »[18]. La CEDH a d’ailleurs récemment condamné la France sur ce fondement, en considérant que la condamnation pour diffamation d’un conseiller municipal, motivée par le fait qu’il avait qualifié le maire et le premier adjoint d’escrocs lors d’une séance du conseil municipal, était contraire à la liberté d’expression[19].

Il est indéniable que l’article 9 de l’instruction générale, dont les termes ont été rappelés en introduction, portent des atteintes directes à la liberté d’expression des députés. Les contraindre à une expression « exclusivement orale », leur interdire l’utilisation de documents ou d’objets, et plus encore, leur défendre d’adopter une tenue vestimentaire manifestant l’expression d’une opinion et de porter un slogan de nature politique, conduit à restreindre assez nettement leur liberté d’expression et d’opinion. Le seul but légitime qui pourrait être invoqué pour justifier de telles restrictions est la défense de l’ordre, l’exigence tenant au bon déroulement des débats parlementaires.

Cependant, ces nouvelles mesures n’étaient pas nécessaires. Le bon ordre des séances est en effet assuré par les dispositions du règlement de l’Assemblée, et en particulier par les dispositions de l’article 70 qui prévoient des peines disciplinaires, notamment, contre tout membre de l’Assemblée « qui se livre à des manifestations troublant l’ordre ou qui provoque une scène tumultueuse », mais aussi « qui a fait appel à la violence en séance publique », ou encore, « qui se livre à une mise en cause personnelle, qui interpelle un autre député ou qui adresse à un ou plusieurs de ses collègues des injures, provocations ou menaces ».

Surtout, et en tout état de cause, ces restrictions à la liberté d’expression étaient totalement disproportionnées par rapport au but poursuivi. Il n’était en effet nullement utile d’empêcher les députés de s’exprimer autrement qu’oralement pour assurer le bon déroulement des débats parlementaires. Il suffisait que soient prévues les dispositions qui viennent d’être rappelées, et qui existent donc déjà, permettant au Président d’interrompre un député troublant gravement l’ordre des séances et le cas échéant, de lui infliger une peine disciplinaire.

C. Une limitation de la liberté religieuse injustifiée

La décision qui a suscité le plus de débats est, sans nul doute, celle de prohiber dans l’hémicycle « le port de tout signe religieux ostensible ». Alors que le projet initial ne devait viser qu’à interdire le port de « tenues extravagantes », c’est avec un certain étonnement que députés et observateurs ont appris que le port de signes religieux « ostensibles » serait dorénavant interdit à l’Assemblée. Cette décision vient en effet rompre avec une tradition parlementaire séculaire, qui a toujours fait prévaloir la liberté d’expression, y compris religieuse. Ainsi, nul n’a oublié l’Abbé Pierre, député de Meuthe-et-Moselle de 1945 à 1951, l’Abbé Lemire, député d’Hazebrouck (Nord), l’Abbé Laudrin, député de Locminé jusqu’en 1977, et le Chanoine Félix Kir, député de Dijon de 1945 à 1968, qui ont tous siégé en soutane. Nul n’a non plus oublié le médecin Philippe Grenier, député de Pontarlier (Doubs) converti à l’Islam, qui en 1896 avait décidé de venir siéger à l’Assemblée en burnous, l’habit traditionnel berbère[20]. Le port de telles tenues religieuses, mais également de la kippa, du turban sikh ou du voile islamique, est désormais proscrit.

Pourtant, si les élus peuvent dans certaines conditions, notamment lorsqu’ils agissent au nom et pour le compte de l’Etat ou d’une collectivité publique, observer une exigence de neutralité religieuse, il demeure qu’ils conservent, notamment dans le cadre du débat politique, une liberté d’expression religieuse pleine et entière. Ils bénéficient en effet, au même titre que tout citoyen, de la liberté de pensée, de conscience et de religion, qui implique, selon les termes de l’article 9 de la CEDH, « la liberté de manifester sa religion ou sa conviction individuellement ou collectivement, en public ou en privé ». Comme l’a justement rappelé la députée Nicole Dubre-Chirat, les députés ne sont pas des fonctionnaires et ne sont donc nullement soumis à un quelconque principe de neutralité religieuse ou philosophique[21].

Cette liberté religieuse des élus a d’ailleurs pu être consacrée aussi bien par le Conseil d’Etat[22] que par la Cour de cassation, qui a eu l’occasion de rappeler que rien ne faisait obstacle à la manifestation de leurs convictions philosophiques et religieuses, notamment par le port de signes religieux, lors de débats parlementaires ou au sein des assemblées délibérantes des collectivités territoriales, en rappelant qu’« aucune disposition législative… ne permet au maire d’une commune, dans le cadre des réunions du conseil municipal, lieu des débats et de confrontations d’idées, d’interdire aux élus de manifester publiquement, notamment par le port d’un insigne, leur appartenance religieuse » [23].

L’une des seules limites à cette liberté résulte de la loi n°2010-1192 du 11 octobre 2010, qui interdit la dissimulation du visage dans l’espace public, et donc, le port de la burqa, pour des raisons ne tenant pas à la laïcité mais à la protection de la sécurité publique. En l’absence d’atteinte à l’ordre public, aucune disposition législative n’empêche en revanche un parlementaire de porter une tenue ou un signe religieux. L’interdiction du port de signes religieux « ostensibles » dans l’hémicycle est donc une restriction de la liberté religieuse des députés, liberté ne pouvant pourtant « faire l’objet d’autres restrictions que celles qui, prévues par la loi, constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité publique, à la protection de l’ordre, de la santé ou de la morale publiques, ou à la protection des droits et libertés d’autrui ».

Or, en l’occurrence, aucune justification d’aucune sorte n’a été donnée par le Bureau de l’Assemblée pour expliquer cette nouvelle interdiction. Tout au plus le député Yves Jégo, membre du Bureau, a-t-il précisé que cette interdiction des signes religieux ostensibles était « une précaution », bien que « pour l’instant, il n’y a pas de problème ». Aucun motif, notamment tenant à la protection des droits et des libertés d’autrui ou à la sécurité publique, ne justifiait donc légalement cette interdiction du port de signes religieux à l’Assemblée. Certains partisans de cette obligation de neutralité religieuse à l’Assemblée ont par ailleurs invoqué la loi du 15 mars 2004 interdisant le voile à l’école, en faisant valoir qu’on « ne pouvait faire moins ». Cependant, les députés ne sont ni des fonctionnaires, ni davantage des usagers d’un service public. En outre, contrairement aux élèves des écoles, collèges et lycées, ils n’ont aucun besoin d’être « protégés » contre quelque expression ou influence religieuse. Injustifiée, cette mesure d’interdiction des signes religieux ostensibles n’était par ailleurs pas plus nécessaire et proportionnée que les restrictions apportées à l’expression des députés.

Dans ces conditions, il est à peu près certain que ces nouvelles règles relatives à la tenue et à l’expression des députés dans l’hémicycle auraient été censurées par le Conseil constitutionnel, s’il en avait été saisi. Il n’est pas moins probable qu’une sanction prononcée contre un député sur le fondement de ces dispositions, au motif qu’il aurait porté un maillot de foot ou brandi une boite de haricots, pourrait conduire à une condamnation européenne.

 

II. – D’IMPROBABLES SANCTIONS JURIDICTIONNELLES

Le choix d’introduire ces nouvelles mesures par une modification de l’instruction générale du Bureau de l’Assemblée nationale, et non par une modification du règlement de l’Assemblée, n’est sans doute pas neutre. La délibération du Bureau ne pourra être contestée ni devant le juge administratif, ni devant le Conseil constitutionnel. Seule pourra être envisagée une éventuelle saisine de la Cour européenne des droits de l’homme contre une sanction prononcée, sur le fondement des nouvelles dispositions de l’instruction, contre un député.

A. – L’incompétence du juge administratif

Les députés n’auraient-ils pas pu contester la délibération du Bureau de l’Assemblée nationale modifiant son instruction générale devant le tribunal administratif de Paris, ou mieux encore, devant le Conseil d’Etat ? On aurait en effet pu considérer que la décision d’un organe « administratif » de l’Assemblée et portant sur son organisation et son fonctionnement pourrait avoir le caractère d’un acte administratif susceptible de recours devant le juge administratif. On aurait également pu estimer qu’une sanction prononcée contre un député par le même Bureau aurait pu constituer une sanction administrative, distincte de la fonction législative, et subir le même sort.

Cependant, en dépit d’évolutions successives, le Conseil d’Etat s’est toujours refusé à contrôler la légalité de tels actes, en vertu du principe de la séparation des pouvoirs, consacré à l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen.

Le Conseil d’Etat est certes passé d’une conception stricte et organique du principe de la séparation des pouvoirs (fondée sur l’auteur de l’acte), qui excluait du contrôle du juge administratif l’ensemble des actes parlementaires[24], à une conception matérielle plus souple (fondée sur la nature de l’acte), admettant que certains des actes se rapportant aux activités administratives des assemblées puissent être contestés devant le juge administratif. Mais l’extension du contrôle du juge administratif reste limitée. Ainsi n’accepte-t-il de connaître que des litiges individuels des agents des assemblées[25], des actions en responsabilité pour dommage de travaux publics mettant en cause les assemblées[26], et des litiges individuels en matière de marchés publics[27]. Il faut d’ailleurs souligner que, tout en consacrant la compétence du juge administratif pour connaître des litiges d’ordre individuel concernant les agents des assemblées et pour se prononcer sur les litiges individuels en matière de marchés publics, le législateur de 2003 a pris le soin de préciser que ces instances étaient les « seules susceptibles d’être engagées contre une assemblée parlementaire »[28].

En revanche, le Conseil d’Etat continue de se déclarer incompétent pour statuer sur les recours formés contre les actes qui se rattachent au statut du parlementaire et à l’exercice de la souveraineté nationale par les membres du Parlement[29]. C’est à ce titre qu’il refuse de contrôler la légalité du règlement intérieur des assemblées, sauf dans leurs dispositions relatives au statut du personnel et à condition d’en être saisi par voie d’exception[30]. C’est également à ce titre que les juridictions administratives continuent d’exclure tout contrôle des sanctions prononcées par le Bureau des assemblées à l’encontre des parlementaires. Le tribunal administratif et la cour administrative d’appel de Paris se sont ainsi déclarés incompétents pour statuer sur le recours formé par le député Julien Aubert contre la sanction prononcée à son encontre à la suite d’un incident de séance[31], au motif que « le régime de sanction prévu fait partie du statut des parlementaires » et que « ce régime se rattache à l’exercice de la souveraineté nationale par les membres du Parlement » [32].  Ces décisions ont été confirmées par le Conseil d’Etat[33].

Il en résulte que, en l’état actuel de la jurisprudence, les juridictions administratives ne pourraient être saisies ni d’un recours contre la délibération du Bureau de l’Assemblée, ni contre l’instruction générale du Bureau ou le règlement intérieur de l’Assemblée, ni davantage contre une sanction prononcée contre un parlementaire sur le fondement de ces textes.

B. – Le contournement du Conseil constitutionnel

Le Conseil constitutionnel aurait pu contrôler ces nouvelles règles encadrant la tenue et l’expression des députés en séance. On peut même écrire qu’il aurait dû pouvoir les contrôler. Il l’aurait pu si ces règles avaient été inscrites dans le règlement intérieur de l’Assemblée.

En effet, comme nous l’avons précédemment évoqué, une résolution de l’Assemblée modifiant son règlement intérieur est obligatoirement soumise au contrôle du Conseil constitutionnel, en application de l’article 61 de la Constitution, aux termes duquel « les règlements des assemblées parlementaires, avant leur mise en application, doivent être soumis au Conseil constitutionnel, qui se prononce sur leur conformité à la Constitution ». Dans cette hypothèse, c’est au Président de l’Assemblée qu’il appartient de saisir le Conseil. Celui-ci se trouve en situation de compétence liée.

C’est ainsi que, depuis les débuts de la cinquième République, le Conseil constitutionnel a été conduit à examiner des résolutions modifiant le règlement intérieur de l’Assemblée à près de quarante reprises. Dans ce cadre, le Conseil contrôle la conformité de la résolution non seulement aux dispositions de la Constitution relatives à l’organisation et au fonctionnement du Parlement, mais également au regard des droits et libertés que la Constitution garantit[34].

En revanche, ni l’article 61 de la Constitution, ni aucune disposition ne donne compétence au Conseil constitutionnel pour examiner les délibérations du Bureau des assemblées. Le choix du Président de l’Assemblée d’insérer ces dispositions relatives à la tenue des députés dans l’hémicycle dans l’instruction générale du Bureau, et non dans le règlement intérieur de l’Assemblée, a donc eu pour effet (et vraisemblablement pour objet) de contourner ce contrôle constitutionnel.

C. – La perspective d’une sanction européenne

Dans ce contexte, un député contre lequel serait prononcée une sanction, fondée sur ces nouvelles dispositions de l’instruction générale du Bureau de l’Assemblée, n’aurait sans doute qu’un seul recours, après avoir fait appel devant le Bureau de l’Assemblée : saisir la Cour européenne des droits de l’homme.

Lorsqu’une sanction est infligée à un parlementaire par le Président de l’Assemblée, celui-ci n’a qu’une seule voie de recours disponible dans l’ordre interne : celle de l’appel devant le Bureau de l’Assemblée. La décision prise par le Bureau n’est en revanche, comme nous l’avons vu, susceptible d’aucun recours devant les juridictions administratives ou constitutionnelle. Il suffit donc que le Bureau de l’Assemblée ait rejeté l’appel du parlementaire sanctionné pour que celui-ci puisse être regardé comme ayant épuisé les voies de recours internes, au sens de l’article 35-1 de la Convention, et comme étant recevable à saisir la Cour.

Il n’est sans doute pas besoin de rappeler, à cet égard, que cette condition de recevabilité n’impose aux requérants que d’user des voies de recours qui non seulement sont « disponibles » en droit interne, mais également qui sont « effectives », c’est-à-dire, qui présentent des perspectives raisonnables de succès[35].  En l’occurrence, les parlementaires ne disposent assurément d’aucune voie de recours interne disponible et effective contre les décisions prises en appel contre le Bureau.

Il ne reste donc plus qu’à attendre que, passant aux actes, le Président de l’Assemblée décide de sanctionner un député à raison d’une tenue ou d’un comportement dans l’hémicycle contraire aux nouvelles interdictions. Par exemple, qu’il rappelle à l’ordre (avec une inscription au procès-verbal et une retenue du quart de l’indemnité parlementaire) un député portant un maillot de football ou, autre hypothèse d’école, une députée portant une croix ou un voile. En l’absence de motif impérieux, il y a fort à penser que la Cour condamnerait une nouvelle fois la France, comme elle l’a fait en septembre 2017 dans l’affaire Lacroix contre France[36], en considérant que de telles sanctions constituent des ingérences injustifiées et disproportionnées dans l’exercice de la liberté d’expression des élus du peuple.

Au regard des voies de recours actuellement ouvertes aux parlementaires sanctionnés, la Cour pourrait également condamner la France sur le fondement de l’article 6-1 de la Convention. S’il est besoin de le rappeler, le droit à un procès équitable garanti par l’article 6-1 implique le droit pour les justiciables d’avoir accès à un « tribunal indépendant et impartial ». Un tel tribunal doit être indépendant du pouvoir exécutif, mais également du Parlement[37]. Il doit par ailleurs être objectivement impartial, ce qui signifie qu’il doit « offrir des garanties suffisantes pour exclure à cet égard tout doute légitime ».

Lorsque le Président de l’Assemblée inflige une sanction à un député, celui-ci bénéficie, comme seule voie de recours, de la possibilité de saisir le Bureau de l’Assemblée. Or, lorsqu’il statue en appel sur une sanction prise par le Président de l’Assemblée, le Bureau est présidé par… le Président de l’Assemblée lui-même. Cette seule circonstance exclut que le Bureau puisse constituer, pour le député sanctionné, un tribunal indépendant et impartial. Par ailleurs, ce Bureau est composé de députés qui représentent les tendances de l’Assemblée. Un député de l’opposition sera donc jugé par des députés de la majorité, qui ne présentent eux-mêmes aucune garantie d’impartialité. Lorsqu’ils sont sanctionnés, les députés disposent donc d’un unique recours devant une « juridiction » qui n’est ni indépendante, ni impartiale. En l’état, ce système méconnaît donc manifestement le droit des députés sanctionnés à un procès équitable.

 

Cette nouvelle réglementation de la tenue et de l’expression des députés en séance est-elle si grave ? Méritait-elle qu’on y accorde une tribune aussi longue ? Un certain nombre de députés, de tous bords, ont tenté de relativiser ces nouvelles restrictions, en affirmant qu’elles ne visaient qu’à empêcher les débordements et le port de signes religieux trop ostensibles.

Cependant, il n’est jamais anodin, dans une démocratie, de restreindre, même légèrement, les libertés des élus. Et il est toujours préoccupant que soit bridée, même un tant soit peu, leur liberté d’expression. La Cour européenne des droits de l’homme l’a d’ailleurs récemment rappelé à la France : « dans une démocratie, le Parlement ou des organes comparables sont des tribunes indispensables au débat politique ». Si la liberté d’expression, y compris religieuse, est « un des droits les plus précieux de l’Homme », elle est aussi, et plus encore, l’un des droits les plus précieux des élus de la Nation. Et le souhait d’éviter quelques agitations n’est certainement pas un motif impérieux pouvant justifier de les en priver.

 

 

[1] http://www2.assemblee-nationale.fr/15/le-bureau-de-l-assemblee-nationale/comptes-rendus-et-convocation/2018/reunion-du-mercredi-24-janvier-2018

[2] Le député François Ruffin s’est vu infliger, pour le port de ce maillot et son refus de se conformer aux demandes du président de séance, un rappel à l’ordre avec inscription au procès-verbal, impliquant la retenue d’un quart de son indemnité parlementaire mensuelle (1.378 euros). Cette sanction a été confirmée par le Bureau de l’Assemblée.

[3] Communiqué de la Présidence de l’Assemblée nationale, bureau du 20 décembre 2018, assemblee-nationale.fr.

[4] Ce que firent, en 1889, le mineur puis ouvrier socialiste Christophe Thivrier, puis en 1997, le mécanicien communiste Patrice Carvalho : Ces vêtements qui ont rhabillé l’Assemblée, L’Express, 24 janvier 2018.

[5] Le député musulman, Le Figaro, 22 décembre 1896, republié par Le Figaro Archives le 24 janvier 2018.

[6] Assemblée nationale : le « dress-code » est validé, Le Parisien, 24 janvier 2018.

[7] La fin des signes religieux « ostensibles » à l’Assemblée, La Croix, 24 janvier 2018.

[8] Les députés de l’Observatoire de la laïcité critiquent François de Rugy, La Croix, 31 janvier 2018.

[9] Article précité, La Croix, 31 janvier 2018.

[10] L’article 28 de la Constitution prévoit ainsi que « les jours et horaires des séances sont déterminés par le règlement de chaque assemblée », quand l’article 44 dispose que le droit d’amendement « s’exerce en séance ou en commission selon les conditions fixées par les règlements des assemblées », que l’article 51-1 précise que « le règlement de chaque assemblée détermine les droits des groupes parlementaires constitués en son sein », et encore, que l’article 51-2 dispose que les conditions de création des commissions parlementaires « sont fixées par le règlement de chaque assemblée », sans oublier l’article 61 qui soumet les règlements au contrôle du Conseil constitutionnel.

[11] Assemblée nationale : Il suffira d’un signe (ostensible), Erwan Le Morhedec, La Vie, 25 janvier 2018.

[12] L’article 10-2 de la CEDH précise à cet égard que « l’exercice de ces libertés comportant des devoirs et des responsabilités peut être soumis à certaines formalités, conditions, restrictions ou sanctions prévues par la loi, qui constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité nationale, à l’intégrité territoriale ou à la sûreté publique, à la défense de l’ordre et à la prévention du crime, à la protection de la santé ou de la morale, à la protection de la réputation ou des droits d’autrui, pour empêcher la divulgation d’informations confidentielles ou pour garantir l’autorité et l’impartialité du pouvoir judiciaire ».

[13] CE, ord. 6 février 2015, Commune de Cournon d’Auvergne, n°387726, publié au recueil Lebon ; CE, 9 novembre 2015, AGRIF, n°376107, publié au recueil Lebon ; CE, ord. 13 novembre 2017, Commune de Marseille, n°415400.

[14] Voir sur ce point : Les interdits et la liberté d’expression, Guy Carcassonne, Nouveaux Cahiers du Conseil constitutionnel, n°26, juin 2012.

[15] Décisions n°2016-611 QPC du 10 février 2017 et n°2017-682 QPC du 15 décembre 2017.

[16] CEDH, 8 juillet 1986, Lingens c. Autriche, série A n°103, p. 26, §41.

[17] CEDH, 26 avril 1979, Sunday Times c. Royaume-Uni, série A n°30, p. 38, §62 ; CEDH, 26 novembre 1991, Observer et Guardian c. Royaume-Uni, série A n°216, p. 30, §59.

[18] CEDH, 23 avril 1992, Castells c. Espagne, §42, série A n°236 ; CEDH, 15 mars 2011, Otegi Mondragon c. Espagne, n°2034/07, §50 ; v. aussi : CEDH, 8 juillet 1999, Sürek c. Turquie, n°26682/95 ; CEDH, 11 mai 2010, Fleury c. France, n°29784/06.

[19] CEDH, 7 septembre 2017, Lacroix c/ France, n°41519/12, §41-43 ; AJCT 2018 n°1, p. 42.

[20] Article précité, note 4.

[21] Voir sur ce point : Dans quelle mesure les élus sont-ils soumis aux principes de laïcité et de neutralité religieuse ?, Jean-Baptiste Chevalier, Le blog Droit administratif.

[22] A l’occasion d’un litige portant sur la délivrance d’un récépissé d’enregistrement d’une liste présentée par un parti politique, le Conseil d’Etat a ainsi rappelé que « la circonstance qu’un candidat à une élection affiche son appartenance à une religion est sans incidence sur la liberté de choix des électeurs et ne met pas en cause l’indépendance des élus » et surtout, qu’« aucune norme constitutionnelle, et notamment pas le principe de laïcité, n’impose que soit exclues du droit de se porter candidates à des élections des personnes qui entendraient, à l’occasion de cette candidature, faire état de leurs convictions religieuses » : CE, 23 décembre 2010, Arab Women’s Solidarity Association France, n°337899.

[23] Cass. crim. 1er septembre 2010, n°10-80584.

[24] CE, 15 novembre 1972, Carrey de Bellemare, n°45079, Lebon p. 590 ; v. également : CE, 24 novembre 1882, Merley, n°59975, p. 933 ; CE, 16 mai 1951, Basset, n°13533, Tab. p. 795 ; CE, 18 février 1955, Buyat, n°801048, Tables p. 755.

[25] CE, Ass. 12 janvier 1968, Barbier, n°70881, Lebon p. 39 (à propos de la radiation d’un agent stagiaire, en raison de sa vue défectueuse qui l’empêchait « d’identifier les orateurs et les interrupteurs, ni même les ministres et les rapporteurs »…) ; CE, 4 novembre 1987, AN c/ Cazes, n°80737 (refus d’admission à concourir).

[26] CE, 22 juin 1984, Président du Sénat c/ Delacroix, n°24747-33139.

[27] CE, Ass. 5 mars 19899, Président de l’Assemblée nationale, n°163328, Lebon p. 41 ; RFDA 1999.3333, concl. C. Bergeal ; AJDA 1999.409.

[28] Ordonnance du 17 novembre 1958, modifiée par la loi n°2003-710 du 1er août 2003 ;

[29] CE, Ass. 4 juillet 2003, Papon, n°254850, Lebon p. 307, RFDA 2003.917 concl. L. Vallée, à propos du régime de pensions des parlementaires ; v. également : CE, 30 mars 2001, Association Varja Triomphant, n°211419 : à propos des rapports parlementaires.

[30] CE, 28 janvier 2011, Patureau, n°335708, Lebon p. 23 : Dans cette décision, on peut relever que le Conseil d’Etat n’a pas jugé la juridiction administrative « incompétente » pour examiner la légalité de l’arrêté du bureau du Sénat, mais a considéré qu’un tel recours n’était pas « recevable », substituant le motif d’irrecevabilité au motif d’incompétence retenu par la CAA de Paris. Le juge administratif était en effet « compétent » pour statuer sur la légalité des dispositions du règlement intérieur du Sénat relatives au personnel en tant qu’il est compétent, depuis la décision Barbier, pour statuer sur les litiges individuels des agents des assemblées (cf. note 25). Mais ce recours n’était pas « recevable » parce que ces dispositions ne pouvaient être contestées par voie d’action, mais seulement par le biais d’une exception d’illégalité. Pour approfondir le sujet, on pourra lire avec grand profit la thèse du Pr Alexandre Ciaudo, « L’irrecevabilité en contentieux administratif français » (éd. L’Harmattan, pp. 370 et s.). À la suite d’Edouard Laferrière, il considère que l’incompétence du juge constitue une cause d’irrecevabilité du recours, et qu’en conséquence, les recours formés contre les actes parlementaires sont, en tant que tels, « irrecevables« .

[31] Cet incident avait opposé, lors des débats en séance publique, le député Julien Aubert à la députée Sandrine Mazetier, présidente de séance, celui-ci l’ayant appelée à plusieurs reprises « Madame le président » et non, comme elle le souhaitait, « Madame la présidente ». Un rappel à l’ordre avec inscription au procès-verbal avait été prononcé à son encontre.

[32] TA Paris, 24 juin 2015, n°1500257 ; CAA Paris, 12 juillet 2016, n°15PA03424.

[33] CE, 3 mars 2017, Aubert c/ Président de l’Assemblée nationale, n°403398.

[34] Sur le contrôle des règlements des assemblées : Le Conseil constitutionnel et les règlements des assemblées parlementaires, conseil-constitutionnel.fr, janvier 2015.

[35] CEDH, GC, 1er mars 2006, Sejdovic c/ Italie, n°56581/00, §46 ; CEDH, GC, 6 janvier 2011, n°34932/04, Paksas c/ Lituanie, §75.

[36] CEDH, 7 septembre 2017, n°41519/12, précité.

[37] CEDH, 9 novembre 2006, Sacilor-Lormines c/ France, n°65411/01, §67.

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Alexandre CIAUDOm <![CDATA[Kaamelott, la légende juridique]]> http://blogdroitadministratif.net/?p=1479 2018-03-26T09:54:59Z 2018-02-05T08:20:25Z Il y a près de neuf ans, l’auteur de ces lignes proposait une modeste analyse des institutions de Kaamelott, en réponse à la brillante présentation du système juridique de Star Wars par Alexis Frank.

Le 3 décembre 2015, l’Association Média Droit avait proposé un colloque intitulé « Le droit contre-attaque », où cours duquel, poursuivant une inspiration de l’un des cofondateurs de ce blog, j’avais invité à quelques « Réflexions sur le pouvoir de police administrative des Jedis« .

Le 9 février 2018, l’Association Média Droit propose une soirée d’études à partir de 17h à l’Université de Strasbourg consacrée à Kaamelott, la légende juridique.

J’aurai la chance d’ouvrir le bal et de m’intéresser à la notion de justice dans la série. De prestigieux invités interviendront dans des champs variés du droit public et privé (droit constitutionnel, droit international public, droit des libertés fondamentales, droit de l’Union, théorie du droit, droit canonique, droit social, propriété intellectuelle, et droit de la famille). Le programme complet de cette soirée figure ci-dessous. Nous espérons vous y voir nombreux , car « On en a gros » !

La légende juridique – Programme

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Alexandre CIAUDOm <![CDATA[Définir la rue publique du bas Moyen Âge]]> http://blogdroitadministratif.net/?p=1461 2018-01-09T17:43:10Z 2018-01-07T16:10:11Z

C’est un remarquable extrait de près de 200 pages d’histoire du droit administratif des biens que livre Madame Aurelle LEVASSEUR, maître de conférences en histoire du droit à l’Université Paris 13, membre du Centre de recherches sur l’action locale (CERAL).

S’appuyant sur une bibliographie aussi riche que diversifiée (histoire du droit, théorie du droit, droit administratif) et proposant un plan particulièrement didactique, l’auteur propose un « ouvrage de synthèse » sur une question sensiblement négligée par la doctrine. Pour asseoir sa démonstration, l’auteur adopte une analyse centrée sur l’étude des normes effectivement applicables entre les XIIIe et XVe siècles, au détriment de l’approche étatiste contemporaine et anachronique, centrée sur la puissance publique, et de nature à fausser son analyse.

Madame LEVASSEUR poursuit l’ambition de construire un modèle explicatif de la rue publique en s’attachant à cerner les contours d’une notion indéfinie dans les textes d’époque et pourtant prégnante. Elle passe au crible de son analyse des exemples variés de régimes juridiques et de situations factuelles sur l’ensemble du royaume et emporte la conviction du lecteur sur le critère retenu par elle de liberté de « transiter ». Loin de n’intéresser que les férus d’histoire du droit administratif des biens et de l’urbanisme, cet ouvrage saura attiser la curiosité tant des chercheurs spécialistes de la matière que des juristes souhaitant parfaire leur culture juridique par une étude particulièrement bien rédigée et accessible. Les développements consacrés à la procédure d’alignement ne seront d’ailleurs pas sans intéresser nombre de praticiens.

 

Résumé

A partir de l’analyse des normes d’usage et des règles de construction médiévales, cet ouvrage met en évidence la dualité de la rue publique, entre bien commun indisponible et instrument de gouvernement. De sa nature de bien commun à la disposition de tous découlaient des principes généraux et des normes dont l’homme rejetait la paternité pour les considérer comme naturels. Mais la rue publique était aussi un espace de pouvoir façonné par des procédés humains artificiels et conscients. Par ces normes expressément humaines, les autorités publiques protégeaient voire modifiaient ce qui avait été défini et qualifié par les représentations, au nom du bien commun.

 

Plan de l’ouvrage

1.- L’historiographie des rues médiévales

2.- Les outils d’analyse des rues médiévales

3.- La construction normative de la rue publique médiévale

A.- Diversité et complexité des rues publiques médiévales

B.- Le cadre territorial et chronologique de l’étude

4.- La rue dans le pluralisme normatif

 

Première partie.- La notion

Chapitre 1.- La destination par nature

Section 1 – La dénomination des rues publiques

  • 1.- La rue publique ou commune
  • 2.- Les termes évoquant une permanence du sol originel ou naturel de la cité
  • 3.- Les res publicae in usu publico

Section 2 – Les critères constitutifs de la rue publique

  • 1.- Un critère inopérant : la propriété publique
  • 2.- Un critère principal : la liberté de transiter
  • 3.- Les critères modulateurs accessoires

Section 3.- Une échelle de publicité

  • 1.- La privatisation de la rue
  • 2.- La collectivisation de la rue
  • 3.- Un révélateur de nature : le financement du pavage

 

Chapitre 2.- L’affectation par l’humain

Section 1.- Une affectation à l’aisance publique

Section 2 – Créer une aisance publique, créer la rue publique ?

Section 3.- Supprimer une aisance publique, supprimer la rue publique

  • 1.- Aliénabilité, inaliénabilité ou inutilité des biens communs : des notions politiques
  • 2.- La primauté des utilités supérieures à l’aisance publique

 

Seconde partie.- L’espace

Chapitre 1.- Définir l’espace de la rue publique

Section 1 – Les alignements médiévaux

  • 1.- L’anachronisme de l’alignement au Moyen Âge

A.- L’alignement, une acception exclusivement topographique

B.- L’absence d’actes propres à la délimitation des lieux publics

C.- Alignement et permis de construire

  • 2.- La délimitation individuelle des propriétés privées

A.- L’observation des limites de fait de la rue

1.- Le marquage par le seuil

2.- La droite ligne

B.- Les limites créées par le droit

  • 3.- Le respect des normes de délimitation

A.- Le contrôle du respect des normes

B.- Les mesures conservatoires d’urgence

Section 2 – L’anachronisme de la procédure d’alignement

  • 1.- La procédure médiévale d’alignement dans l’historiographie

A.- La procédure d’alignement comme argument politique

B.- L’amalgame entre alignement et permis de construire

C.- La procédure d’alignement dans les études du parcellaire

  • 2.- Diversité et instabilité des droits sur les rues publiques

 

Chapitre 2.- Protéger l’espace de la rue publique

Section 1 – Présentation générale des saillies

Section 2 – Le régime général des saillies

  • 1.- Les saillies de droit

A.- Caractères et dimensions des saillies de droit

B.- Un instrument de conciliation

  • 2.- Les saillies autorisées

A.- Le régime général

B.- Les permis extraordinaires accordés aux notables

Section 3 – Les régimes particuliers

  • 1.- L’empiètement des cornières

A.- Nature et fonctions des cornières

B.- Origine des cornières

  • 2.- L’empiètement des égouts

A.- « Fere par devers soi son aisement »

B.- Utilité et nocivité de l’égout particulier

 

Chapitre 3.- Négocier l’espace de la rue publique

Section 1 – La destinée des constructions irrégulières

Section 2 – La force coercitive des règlements généraux d’urbanisme

 

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La rédaction <![CDATA[Le blog se modernise, s’agrandit et se féminise !]]> http://blogdroitadministratif.net/?p=1291 2017-10-17T07:43:03Z 2017-09-05T09:20:24Z Près de douze ans après sa création, en novembre 2005, le blog Droit administratif, qui n’a cessé d’évoluer, va connaître de nouveaux changements.

Originellement destiné à accueillir de brèves analyses des décisions du Conseil d’Etat et du Conseil constitutionnel, et quelques billets d’humeur, le blog Droit administratif est devenu progressivement un lieu reconnu d’expression de la doctrine administrative, ouvert aussi bien aux universitaires, qu’aux praticiens et aux étudiants.

Le blog Droit administratif s’est surtout rapidement transformé en une aventure collective. François GILBERT a d’abord été rejoint par Alexis FRANK et Alexandre CIAUDO, qui ont fortement contribué à son développement et qui lui ont fait connaître des heures glorieuses. En décembre 2011, après six ans d’existence, l’équipe du blog a connu un nouvel agrandissement avec l’arrivée de Florian POULET, Julien LALANNE, Vincent MALBERT et Jean-Baptiste CHEVALIER. Et des dizaines de contributeurs extérieurs, « aimables invités » du blog, n’ont cessé, depuis 2006, de contribuer à son animation.

Suivant les irrésistibles évolutions du Web, le blog Droit administratif a parallèlement fait son apparition sur les réseaux sociaux : d’abord sur Facebook, où il compte maintenant plus de 16 000 abonnés, puis plus récemment sur Twitter, où il compte déjà près de 1 000 abonnés.

Pour poursuivre son aventure, le blog Droit administratif continue de se moderniser. Vous l’avez peut-être remarqué, nous avons déjà procédé au mois d’avril dernier à une refonte technique profonde de la plateforme du blog, afin notamment de faciliter la lecture des articles, leur partage et leur impression.

L’équipe du blog va par ailleurs se renouveler… et se féminiser (enfin) !

Nous avons le plaisir de vous annoncer l’arrivée au sein de la rédaction de deux nouvelles équipières : Mathilde HEITZMANN-PATIN et Marie-Odile PEYROUX-SISSOKO !

Mathilde HEITZMANN-PATIN est docteur en droit de l’Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne, après avoir très récemment soutenu une thèse sur « Les normes de concrétisation dans la jurisprudence du Conseil constitutionnel ».

Marie-Odile PEYROUX-SISSOKO est quant à elle doctorante à l’Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne où elle prépare une thèse sur « L’ordre public immatériel ».

Nous leur souhaitons la bienvenue !

Après six années de loyaux services, Vincent MALBERT a quant à lui décidé de passer la main.

L’équipe comptant désormais huit personnes, le besoin s’est fait sentir de répartir plus clairement le rôle de chacun, à la manière d’une revue.

Elle se compose ainsi désormais de la façon suivante :

  • Directeur de publication : François GILBERT ;
  • Comité de rédaction : Mathilde HEITZMANN-PATIN, Marie-Odile PEYROUX-SISSOKO, Jean-Baptiste CHEVALIER et Julien LALANNE ;
  • Comité scientifique : Alexandre CIAUDO, Florian POULET et Alexis FRANK.

Make the blog Droit administratif great again !

 

 

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