Le blog Droit administratif

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22 11 2018

Une histoire de la justice administrative haïtienne

Tous les pays du monde n’ont pas instauré une juridiction administrative [i]. Certains Etats laissent en effet à la juridiction judiciaire le soin de trancher les litiges impliquant l’administration. Le droit haïtien, qui relève de la famille romano-germanique, a opté, tout comme le droit français, pour la création d’une juridiction administrative spécifique pour juger les actes de l’administration. Les lignes suivantes se veulent présenter brièvement quelques caractéristiques des grandes périodes de l’évolution de la justice administrative haïtienne.

I. La période de 1804 à 1957 : un système combinant juridiction unique, administrateur-juge et justice retenue

Jusqu’à la création de la Cour Supérieure des Comptes et du Contentieux Administratif (CSCCA) en 1957, le pays a connu un système juridictionnel à juridiction unique. Il existait seulement un ordre juridictionnel judiciaire, constitué des tribunaux de paix, des tribunaux civils, des tribunaux d’appel, du tribunal de Cassation (La Constitution de 1950, en son article 100, change l’appellation des tribunaux d’appel et du tribunal de cassation en Cour de Cassation et Cour d’appel).

En outre, on remarque une hésitation à travers le temps quant à savoir si l’Ordre juridictionnel judiciaire était compétent pour juger les actes de l’Administration. Cette compétence était accordée ou non aux tribunaux au gré des Constitutions qui se sont succédées. Dans cet ordre d’idées, l’article 127 de la Constitution de 1801 interdisait à ces tribunaux de juger les actes de l’administration en ces termes : « Ils (les juges) ne peuvent arrêter ni suspendre l’exécution d’aucune loi, ni citer devant eux les administrateurs pour raison de leurs fonctions »[ii]. L’article 170 de la Constitution de 1816 et l’article 46 de la Constitution de 1888 ont exactement repris la même formule[iii].

Conséquemment, de l’indépendance en 1804 jusqu’à la création de la juridiction administrative en 1957, la République d’Haïti a connu le système de justice retenue et le système de l’administrateur-juge. Le concept de justice retenue désigne la création d’une administration consultative qui conseille les dirigeants sur les décisions à prendre et dans quel sens trancher un contentieux administratif mais la décision finale reste entre les mains des dirigeants[iv]. C’était le cas en France avec le Conseil d’Etat à sa création en 1799 qui n’avait qu’une fonction consultative et non contentieuse. En Haïti, une application du système de la justice retenue a été faite par plusieurs Constitutions dont par exemple la Constitution impériale de 1805 qui concentrait tous les pouvoirs entre les mains de l’empereur Jacques 1er, assisté par un Conseil d’Etat selon l’article 38 de la Constitution précitée. En tant que jeune République à peine sortie de la Métropole française, cela va de soi qu’on ait appliqué ce modèle utilisé à l’époque en France sous la royauté.   On peut aussi considérer qu’avant 1957, la justice administrative en Haïti était assurée par l’Administration elle-même. En d’autres termes, c’était le système dit de l’Administrateur-Juge ou Ministre-juge. Concrètement, cela veut dire que c’est à l’administrateur de décider de revoir et de réformer sa décision ou non, quand l’administré lui adresse un recours gracieux.

L’article 156 de la Constitution de 1879 a semblé reconnaître la compétence de l’ordre juridictionnel judiciaire pour juger des actes de l’administration en ces termes « Les tribunaux doivent refuser d’appliquer une loi inconstitutionnelle. Ils n’appliqueront les arrêts et règlements d’administration publique, qu’autant qu’ils seront conformes aux lois ». Cette formule peut porter à des interprétations diverses quant à savoir si elle peut fonder la compétence des tribunaux de l’ordre judiciaire pour juger les activités de l’Administration. Ladite formule a reprise par plusieurs autres constitutions. (Article 99 de la Constitution de 1918, article 104 de la Constitution de 1932, article 111 de la Constitution de 1950, article 123 de la Constitution de 1957 etc.). Par ailleurs, l’article 25 de la Constitution de 1918 a expressément reconnu la compétence des tribunaux ordinaires pour les fautes commises par les agents publics dans le cadre de leurs fonctions en ces termes : « Nulle autorisation préalable n’est nécessaire pour exercer des poursuites contre les fonctionnaires publics pour faits de leur administration, sauf les exceptions établies par la Constitution. »

II. La période de 1957 à 1983 : La recherche d’un nouveau système

Cette période est caractérisée par un certain tâtonnement. On est incertain quant à savoir si on veut seulement une juridiction financière ou si on veut à la fois une juridiction administrative et financière. En effet, depuis 1823 sous Jean Pierre Boyer, avec la création de la chambre des comptes par la loi du 26 juin 1823, seulement la juridiction financière existait. Le décret du 23 septembre 1957, pris sous le gouvernement militaire de Antonio Kébreau, change l’appellation de chambre des comptes en Cour Supérieure des Comptes[v]. Le contrôle des dépenses de l´Etat fut renforcé et la fonction de contentieux administratif introduite. C’était donc la naissance de la juridiction administrative en Haïti.  La Cour supérieure des comptes, en plus du contrôle des recettes et des dépenses de l’Etat, devint juge de droit commun en matière de contrats administratifs et trancha les différends qui s´élevaient en matière administrative. Ses décisions n´étaient susceptibles d´aucun recours. On peut y voir la naissance en Haïti du système de la justice déléguée qui désigne un système ou le juge administratif tranche le litige lui-même[vi]. Le dualisme du système juridique haïtien était donc né avec l´ordre juridictionnel administratif coiffé par la Cour supérieure des Comptes et l´ordre juridictionnel judiciaire coiffé par la Cour de Cassation.

Trois mois plus tard, la Constitution du 19 décembre 1957 retira à la Cour Supérieure des Comptes sa fonction contentieuse pour lui donner une fonction purement consultative sur toutes les questions relatives à la législation sur les finances publiques ainsi que sur tous les projets de contrat, accords et conventions à caractère financier ou commercial auxquels l’Etat haïtien était partie. Toutefois, les attributions initiales de ladite Cour lui seront restituées deux ans plus tard par le décret du 21 janvier 1959 qui avait réduit de sept ans à cinq ans le mandat dont les membres de la Cour étaient investis.

L’article 152 de la Constitution de 1964 retire la fonction du « contentieux administratif » à la Cour en ces termes : il est institué un organisme autonome dénommé ‘Cour Supérieur des Comptes’, charge du contrôle administratif et juridictionnel de toutes les dépenses et recettes de l’Etat. Cet organisme est consulté sur toutes les questions relatives à la législation sur les finances publiques ainsi que sur tous les projets de contrats, accords et conventions à caractère commercial ou financier auxquels l’Etat est partie. Son organisation et son fonctionnement sont déterminés par la loi. L’article 155 de la Constitution de 1971 reprend exactement la formule précédente.

III. La période de 1983 à 1987 : la confirmation du système de la dualité de juridiction

La Constitution de 1983, en son article 153, change l’appellation de « Cour Supérieure des Comptes » en « Cour Supérieure des Comptes et du Contentieux administratif » et donne à la Cour le statut d’organisme indépendant. Cette appellation constitue en elle-même une confirmation que la Cour est compétente pour connaitre des litiges administratifs. L’article 54 de la même Constitution dispose : La Cour Supérieur des Comptes et du Contentieux Administratif est une juridiction financière et administrative indépendante, chargée du contrôle administratif et juridictionnel des recettes et dépenses de l’Etat, de la vérification de la comptabilité des organismes autonomes ainsi que de celles des collectivités territoriales. La Cour connait en dernier ressort des litiges mettant en cause l’Etat et les collectivités territoriales, l’Administration et les fonctionnaires publics, les services publics et les administres. La Cour Supérieure des Comptes et du Contentieux Administratif comprend une section du contrôle financier et une section du Contentieux administratif. Le Président, Le Vice-Président et les membres de la Cour sont nommés par arrêté du Président à vie de la République pour dix (10) ans et sont inamovibles pendant la durée de leur mandat. La Cour fera parvenir chaque année à la chambre législative dans les trente jours qui suivent l’ouverture de la session législative un rapport sur la situation financière du pays et l’efficacité des dépenses publiques.

Le décret du 4 novembre 1983 est venu renforcer ces dispositions constitutionnelles en organisant la Cour.

IV. La période de 1987 à nos jours : Le retour à la juridiction unique

Avant 1957, on pouvait parler de juridiction unique car il n’y avait pas d’ordre juridictionnel administratif à côté de l’ordre juridictionnel judiciaire. Après 1987, on peut parler de juridiction unique dans la mesure la Constitution de 1987 a subordonné la juridiction administrative à la juridiction judiciaire.[vii] La CSCCA perd son autonomie par le fait que ses décisions ou arrêts sont susceptibles de pourvoi en cassation[viii]. L’article 200-2 de ladite Constitution[ix] dispose : « […] ses décisions ne sont susceptibles d’aucun recours, sauf du Pourvoi en cassation ».

Bien que dans la pratique actuelle les arrêts de la Cour font parfois l’objet de recours par devant la Cour de cassation, il est à signalé que le pourvoi en Cassation dont parle l’article suscité n’implique pas forcément qu’on l’interprète dans le sens d’un pourvoi devant la Cour de Cassation. Le concept « Pourvoi en cassation » peut aussi s’interpréter dans le sens de la nécessité de créer une cassation propre à la juridiction administrative[x]. Ce qui permettrait de garder l’indépendance de la CSCCA et de retourner à la dualité de juridiction. Cependant, l’indépendance de la CSCCA avait avant 1987 posé un problème sérieux en matière de la garantie des droits des administrés. Ces derniers ne pouvaient pas jouir du principe du double degré de juridiction et devaient se contenter de la décision d’un seul tribunal.

La dualité de juridiction fait référence à une situation où coexistent deux ensembles hiérarchisés et autonomes de juridictions tranchant des litiges en appliquant des règles de droit différentes. Les juridictions judiciaires tranchent les litiges entre les particuliers, et les juridictions administratives règlent les litiges relatifs aux activités administratives. La raison expliquant que le second type de litiges ne soit pas soumis aux juridictions judiciaires réside dans le principe de séparation des autorités administratives et judiciaires. Sous ce socle, on peut légitimement se demander s’il existe véritablement un ordre juridictionnel administratif en Haiti ?  Plusieurs des critères essentiels d’un ordre juridictionnel administratif sont absents dans le cas haïtien. Il n’y a aucune hiérarchie dans l’ordre administratif en Haiti dans la mesure ou il existe un seul tribunal administratif (Chambre des Affaires Administratives au sein de la CSCCA) au sein dudit ordre et ce dernier est concentré à Port-au-Prince. Il n’existe pas de Cour administrative d’appel en Haiti. Les arrêts rendus par la CSCCA peuvent être cassés par la Cour de cassation. Conséquemment, La CSCCA ne peut être considérée comme une Cour suprême au sein l’ordre administratif. D’ailleurs, d’aucuns la considèrent comme une juridiction spécialisée de l’ordre judiciaire.  Sur la base des affirmations précédentes, on peut répondre à la question précédemment posée de deux manières : Soit en soutenant qu’il n’existe pas d’ordre juridictionnel administratif en Haiti ; Soit en disant que l’ordre juridictionnel administratif est dans un état embryonnaire. Dans un tel état de fait, Les administrés font les frais d’une justice administrative dysfonctionnelle. Il s’agit d’une situation qui remet en cause l’un des fondements essentiels du droit administratif qui est de protéger les droits des administrés. À quand la réforme de l’ordre juridictionnel administratif en Haiti ?

 

[i] Gérard Cornu, Vocabulaire juridique, PUF, 2007, Paris, p. 532

[ii] Deux siècles de Constitutions haïtiennes, les éditions fardin, 2001, Port-au-Prince

[iii] idem

[iv] Le juge administratif, de la justice retenue à la justice déléguée, http://www.fallaitpasfairedudroit.fr/droit-administratif/le-controle-de-l-administration/la-juridiction-administrative/130-historique-de-la-juridiction-administrative

[v] Historique de la CSCCA, http://www.cscca.gouv.ht/historique.php,

[vi] Cours de Contentieux administratif, p. 5, https://www.scribd.com/doc/45593315/Cours-Contentieux-Administratif-Licence-AES

[vii] Pour certains, le système judiciaire haïtien ne relève ni du monisme juridictionnel, ni du dualisme juridictionnel, mais c’est un système d’exception, sur ce point voir, http://haitijustice.com/crij/systemejudiciare

[viii] Michel-Ange Bontemps, La justice haïtienne : structure, défi et perspectives, http://www.institut-idef.org/La-justice-haitienne-structure.html

[ix] En plus de la Constitution de 1987, la CSCCA est actuellement régi par le décret du 23 novembre 2005 établissant l’organisation et le fonctionnement de la Cour Supérieure des Comptes et du Contentieux Administratif.

[x] Enex Jean Charles, Manuel de droit administratif haïtien, AFPEC, Port-au-Prince, 2002, p 351-353.

Commentaires

De la Cruz, Rosina dit :

Je suis dominicaine et pendant beaucoup de temps j’ai écrit sur les systemes de juridiction en Amerique du Sud. Meme etant voisins je connais tres peu du droit d’Haiti. le blog avec l’article de M. Caleb Deshommes m’a ouvert de nouvelle voies d’etude.

Paul chinetor dit :

Merci

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