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09 04 2015

Tel est pris qui croyait prendre : La sanction des manœuvres frauduleuses par le juge électoral

Déjà ancienne en contentieux électoral, la notion de « manoeuvres frauduleuses » connaît une nouvelle jeunesse, depuis que la loi du 14 avril 2011 a ajouté à la traditionnelle sanction d’annulation du scrutin, une sanction d’inéligibilité des candidats qui ont participé à leur accomplissement. Faisant application de ces nouvelles dispositions, le Conseil d’Etat a annulé les élections municipales de Vénissieux et prononcé l’inéligibilité de l’élu qui avait recouru à des manoeuvres pour tromper plusieurs de ses colistiers.

D’origine prétorienne, la notion de « manœuvres » permet au juge électoral de sanctionner l’usage, par un candidat à une élection, de procédés illégaux ou déloyaux ayant porté atteinte à la sincérité du scrutin. Cette notion, qui est en grande partie sous-tendue par un principe inavoué de loyauté, rappelle aux candidats que les moyens auxquels ils peuvent recourir pour les besoins de leur campagne électorale ne sont pas illimités. La polémique électorale a des bornes. Souvent brandie dans les protestations électorales, la réalisation de manœuvres n’en est pas moins caractérisée qu’avec grande prudence par le juge électoral, qui ne les sanctionnera qu’à condition qu’elles soient matériellement établies, et surtout, qu’elles aient été effectivement de nature à altérer la sincérité du scrutin.

La sanction traditionnelle de l’accomplissement de manœuvres est l’annulation de l’élection du candidat auteur des manœuvres ou de l’intégralité des opérations électorales, s’il apparaît que leur sincérité a été altérée dans leur ensemble.

Depuis l’intervention de la loi n°2011-412 du 14 avril 2011, l’accomplissement de manœuvres frauduleuses fait également encourir une sanction d’inéligibilité aux candidats qui se sont rendus coupables de ces faits. Cette sanction est prévue par le nouvel article L. 118-4 du code électoral, introduit au Sénat au cours des discussions parlementaires, qui dispose que « saisi d’une contestation formée contre l’élection, le juge de l’élection peut déclarer inéligible, pour une durée maximale de trois ans, le candidat qui a accompli des manœuvres frauduleuses ayant eu pour objet ou pour effet de porter atteinte à la sincérité du scrutin ». Ces dispositions s’appliquent aux élections des députés, des nouveaux conseillers départementaux, ainsi qu’aux conseillers municipaux et communautaires.

Dans le cadre de l’abondant contentieux des élections municipales de 2014, le Conseil d’Etat a eu l’occasion de repréciser les contours de cette notion de « manœuvres frauduleuses » ainsi que (et surtout) le régime juridique de la sanction d’inéligibilité qui s’y attache désormais, dans une décision de Section rendue le 4 février 2015, à propos des élections municipales de Vénissieux [1].

Le Conseil d’Etat avait en effet été saisi d’un appel contre le jugement par lequel le tribunal administratif de Lyon avait annulé l’élection municipale de Vénissieux et déclaré deux conseillers municipaux d’opposition inéligibles pour une durée d’un an et suspendu leur mandat. Le tribunal avait estimé que ces deux conseillers avaient commis des manœuvres frauduleuses, au sens de l’article L. 118-4 du code électoral, en « abusant » de plusieurs de leurs colistiers, en les trompant sur les soutiens politiques de la liste ou en les présentant sur la liste sans qu’ils en aient exprimé l’intention.

Cette affaire soulevait plusieurs questions, qui ont justifié que l’affaire soit renvoyée en Section. Le Conseil d’Etat devait notamment se prononcer sur le point de savoir si les dispositions de l’article L. 118-4 du code électoral conféraient au juge électoral le pouvoir de prononcer d’office la sanction d’inéligibilité. Il devait également apprécier si la sanction d’inéligibilité pouvait s’analyser comme une « accusation en matière pénale » au sens de l’article 6-1 de la CEDH et statuer sur une application du principe d’égalité des armes. Mais cette décision a surtout permis au Conseil d’Etat de préciser les contours de la notion de « manœuvres frauduleuses » (I.) et de préciser le régime juridique de cette sanction (II.).

I. La caractérisation des manœuvres frauduleuses

Si le Conseil d’Etat, et avant lui le tribunal administratif de Lyon, ont annulé l’élection municipales de Vénissieux, c’est au motif que « le consentement de plusieurs candidats à figurer sur la liste « Vénissieux fait front » a été obtenu par l’effet de manœuvres ayant consisté à les tromper sur la réalité des soutiens dont disposait cette liste ou sur la portée de l’engagement qu’ils prenaient et que l’inscription de deux candidates résultait de déclarations de candidatures qui n’avaient pas été signées de leur main ou avaient été utilisées contre leur volonté ». Le juge électoral sanctionne donc le fait pour les conseillers municipaux en cause, d’avoir usé de manœuvres visant à tromper leur colistiers. Matériellement, ces manœuvres avaient consisté dans le fait d’avoir livré sciemment des informations erronées sur les soutiens politiques de la liste (en revendiquant le soutien du Front national) et sur l’engagement qu’ils leur proposaient de prendre.

Au travers de cette décision, et à la lumière de la jurisprudence, la caractérisation des manœuvres paraît reposer sur deux critères principaux : un critère matériel, renvoyant aux artifices mis en œuvre (1.), et un critère plus subjectif, tenant à l’intention de tromper les électeurs, ou comme en l’espèce, les colistiers (2.).

1. L’élément matériel : les artifices

Le premier critère des manœuvres est donc un élément matériel. Les candidats doivent avoir accompli des manœuvres ayant un caractère frauduleux. Dans l’analyse de sa décision, le Conseil d’Etat précise que « le caractère frauduleux des manœuvres s’apprécie eu égard, notamment, à leur nature et à leur ampleur ». Ces manœuvres frauduleuses sont, dans leur nature, des « artifices » des plus divers, à tel point qu’il est plus facile d’en rapporter des exemples que d’en donner une unique définition. Il s’agit dans tous les cas d’agissements, souvent illégaux et toujours déloyaux, utilisés dans le but de tromper les électeurs, ou comme en l’espèce, les colistiers.

Ces manœuvres peuvent être de plusieurs types. Peuvent d’abord être qualifiée de manœuvres, la diffusion de documents électoraux, lorsque celle-ci apparaît déloyale par son contenu ou son mode de diffusion. Sont depuis longue date regardées comme de telles manœuvres, la diffusion de tracts ou circulaire contenant des éléments nouveaux de polémique électorale dans un délai tel que les adversaires ont été matériellement privés de la possibilité d’y répondre [2]. Sont également regardées comme de telles manœuvres frauduleuses, la diffusion de tracts contenant éléments dépassant les limites de la polémique électorale, notamment des attaques revêtant un « caractère extrêmement violent » ou comportant des « imputations injurieuses et diffamatoires » [3]. Désormais (depuis la loi n°2011-412 du 14 avril 2011), les dispositions de l’article L. 49 prohibent la diffusion de tout document de propagande électorale à partir de la veille du scrutin, à zéro heure.

Les manœuvres frauduleuses peuvent aussi concerner le matériel électoral, et notamment les bulletins. Ainsi ont pu être sanctionnés, le fait pour un candidat d’avoir mentionné par artifice sur ses affiches et bulletins de vote le nom d’un parti qui ne lui avait pourtant pas accordé son investiture [4], la distribution, la veille du scrutin, de faux bulletins [5], le fait pour un candidat d’avoir fait figurer sur le bulletin de vote le nom de l’ancien maire de la ville qui n’était pas lui-même candidat [6], ou encore, le changement de la couleur des bulletins de vote entre les deux tours du scrutin visant à reprendre la couleur utilisée par un autre candidat évincé [7].

Sont également considérés comme des manœuvres frauduleuses, tous les subterfuges et agissements qui s’avéreraient illégaux ou déloyaux. Ont ainsi pu être qualifiés de manœuvres, l’impression et la diffusion de tracts faussement imputés à la liste adverse [8], l’annonce dans la presse d’un faux désistement le jour du second tour [9], ou le fait pour un candidat de s’être prévalu abusivement du soutien d’un parti [10] ou d’une fausse investiture [11]. A également pu être regardé comme une manoeuvre le fait pour un maire d’avoir organisé, par le biais d’une association fantoche, des loteries gratuites en vue de la distribution de lots importants tous les jours de la campagne électorale [12], ou plus insolite, le fait pour les membres de la majorité municipale d’avoir décoré un bureau de vote aux couleurs de leur parti [13].

Dans le cadre du contentieux des élections municipales 2014, le Conseil d’Etat a cependant refusé de regarder comme une manœuvre frauduleuse au sens de l’article L. 118-4, la diffusion par un maire sortant d’une lettre ouverte à ses administrés au cours du mois précédant l’élection, dès lors qu’il ne comportait aucun élément excédant les limites de la polémique électorale (10 octobre 2014, élections municipales de Branches, n°381901). Le Conseil d’Etat a également rejeté cette qualification à propos du détournement par un candidat de la profession de foi d’un autre candidat, en retenant que si le tract en cause recopiait effectivement, à son verso, des éléments de la profession de foi de ce dernier, c’était en vue d’y apporter, sous forme de commentaires, des éléments de contradiction et non pour tromper les électeurs quant à l’origine de ce document (CE, 18 décembre 2014, Elections municipales de Gonneville-sur-Mer, n°381672).

2. L’élément intentionnel : la volonté de tromper

Pour sanctionner ces manœuvres, le Conseil d’Etat s’attache non seulement à leur nature et à leur gravité, mais également « à leur caractère délibéré ». Les manœuvres doivent avoir eu pour but de tromper ou d’exercer une influence abusive sur les électeurs ou les colistiers.

Dans la très grandes majorités des cas, les manœuvres visent les électeurs. Mais la décision rendue à propos des élections de Vénissieux présente un cas d’école de manœuvres destinées à tromper non pas d’abord les électeurs, mais les colistiers eux-mêmes, sur la réalité des soutiens dont disposaient leur propre liste.

Ce critère a, à l’évidence, un caractère plus subjectif, et finalement, assez secondaire. En effet, l’intention de tromper ou d’exercer une influence trompeuse sur les électeurs ressort assez directement de la nature même des manœuvres. Il sera difficile à un candidat mis en cause de démontrer qu’un tract contenant des propos injurieux ou diffamatoires avait été distribué involontairement, ou que sa diffusion la veille du scrutin avait été fortuite.

On peut cependant relever qu’il n’est pas aisé de convaincre le juge de l’existence de telles manœuvres, et plus encore, d’obtenir l’annulation de l’élection et la déclaration d’inéligibilité des candidats en cause, d ès lors que ces manœuvres doivent, en tout état de cause, avoir eu une influence déterminante sur l’issue du scrutin.

II. La sanction des manœuvres frauduleuses

Si la caractérisation de manœuvres frauduleuses en contentieux électoral n’est pas si fréquente, les sanctions qui peuvent s’y attacher sont en revanche d’une extrême radicalité. L’accomplissement de manœuvres frauduleuses peut laisser craindre deux types de sanctions : l’annulation du scrutin (1.) et la déclaration d’inéligibilité des auteurs des manœuvres (2.).

1. L’annulation du scrutin

Lorsque des manœuvres frauduleuses sont caractérisées, l’annulation du scrutin ou de l’élection de certains candidats élus n’est jamais automatique. Dans sa décision relative aux élections de Vénissieux, le Conseil d’Etat a rappelé, à cet égard, qu’« il appartient au juge de l’élection, lorsqu’il constate une ou plusieurs manœuvres de cette nature, de rechercher si, eu égard aux résultats des opérations électorales, elles ont altéré la sincérité du scrutin dans son ensemble », avant de préciser que si la sincérité du scrutin a été altérée dans son ensemble, «il lui appartient d’annuler l’intégralité des opérations électorales », mais que si elle ne l’a été que partiellement, «il lui appartient seulement d’annuler, le cas échéant, l’élection des candidats figurant sur la liste irrégulièrement constituée ».

On peut en tirer deux enseignements. D’une part, l’existence de manœuvres n’est pas suffisante, en tant que telle, pour obtenir l’invalidation du scrutin. Ainsi, alors même que des manœuvres sont caractérisées, l’annulation des opérations électorales ne peut être refusée que si ces manœuvres n’ont pu avoir d’incidence réelle sur l’issue du scrutin, notamment au regard de la nature de la manœuvre et de l’écart des voix [14]. En revanche, si les manœuvres ont été de nature à altérer la sincérité du scrutin, notamment en raison d’un très faible écart de voix, le juge annulera l’élection [15].

D’autre part, les opérations électorales ne seront annulées dans leur intégralité que si la sincérité du scrutin a été altérée dans son ensemble. A défaut, le juge électoral n’annulera que l’élection du ou des candidats qui ont pu profiter de la manœuvre [16]. En l’occurrence, on aurait pu hésiter, puisque la manœuvre n’avait semble-t-il directement profité qu’à la liste « Vénissieux fait front », qui avait pu, par ce biais, se présenter. Mais le Conseil d’Etat a dû tenir compte du nombre de voix obtenu par cette liste et des écarts de voix entre les trois autres listes présentes au second tour. Il a ainsi pu relever qu’en l’absence de la liste en cause, les résultats obtenus par les autres listes auraient pu être différents et l’équilibre inversé. C’est donc bien les résultats dans leur ensemble qui s’en trouvaient altérés.

La solution est sévère pour les candidats de la liste arrivée en tête. Victorieux, ils voient leur élection annulée en raison de manœuvres commises par leurs propres adversaires…

2. L’inéligibilité des auteurs des manœuvres

La sanction d’inéligibilité des candidats, prévue par l’article L. 118-4 du code électoral, a été créée par l’article 17 de la loi n°2011-412 du 14 avril 2011. Cet article prévoit en effet que « saisi d’une contestation formée contre l’élection, le juge de l’élection peut déclarer inéligible, pour une durée maximale de trois ans, le candidat qui a accompli des manœuvres frauduleuses ayant eu pour objet ou pour effet de porter atteinte à la sincérité du scrutin ». La décision Elections municipales de Vénissieux vient apporter quelques précisions sur les conditions dans lesquelles le juge électoral peut prononcer cette sanction.

a. Une sanction susceptible d’être relevée d’office par le juge électoral

Bien qu’elle ne soit pas nécessaire à la résolution du litige, la première des questions à laquelle le Conseil d’Etat était appelé à répondre était de savoir si l’article L. 118-4 du code électoral conférait au juge le pouvoir de prononcer d’office la sanction d’inéligibilité. La réponse n’allait pas forcément de soi dans la mesure où les dispositions de l’article L. 118-4 restaient silencieuses sur ce point. Celles-ci prévoient seulement que lorsqu’il est « saisi d’une contestation formée contre l’élection, le juge de l’élection peut déclarer inéligible… le candidat qui a accompli des manœuvres frauduleuses », sans préciser si la sanction d’inéligibilité doit avoir été sollicitée dans la protestation ou si le juge électoral peut la prononcer d’office.

Dans ses conclusions sur cette affaire, M. Vincent Daumas a rappelé qu’à défaut de disposition législative expresse contraire, l’inéligibilité d’un candidat pouvait être relevée d’office par le juge électoral, mais à deux conditions. D’une part, les faits justifiant l’inéligibilité – c’est-à-dire les manœuvres frauduleuses – doivent ressortir manifestement des pièces du dossier. D’autre part, il faut tout de même que l’un des griefs permette au juge de se pencher sur l’irrégularité de nature à entraîner l’inéligibilité. Autrement dit, s’il n’est pas nécessaire que les conclusions de la protestation sollicitent le prononcé de l’inéligibilité, il importe en revanche que l’un des griefs de la protestation soit susceptible de justifier la sanction. En pratique, la sanction d’inéligibilité prévue par l’article L. 118-4 du code électoral ne pourra être prononcée que si la protestation comporte un grief pointant l’existence de manœuvres.

Cette analyse a été confirmée par le Conseil d’Etat. qui a subtilement précisé que « régulièrement saisi d’un grief tiré de l’existence de manœuvres, le juge de l’élection peut, le cas échéant d’office, et après avoir, dans cette hypothèse, recueilli les observations des candidats concernés, prononcer une telle sanction si les manœuvres constatées présentent un caractère frauduleux ». Ainsi, le juge électoral peut bel et bien prononcer d’office la sanction d’inéligibilité, même s’il n’est pas saisi de conclusions en ce sens. Cependant, cette faculté est expressément assortie de deux conditions. D’une part, le juge doit bien avoir été saisi d’un grief tiré de l’existence de manœuvres. On rappellera à cet égard que le grief, pour être recevable, devra avoir été soulevé dans le délai de recours contentieux de cinq jours. S’il est soulevé dans un mémoire ultérieur, il sera déclaré nouveau, et par suite, irrecevable. D’autre part, le juge doit mettre les candidats visés par la sanction à même de présenter préalablement leurs observations, dans le respect du caractère contradictoire de la procédure, comme il doit toujours en être lorsque le juge relève un moyen d’office.

b. Une sanction personnelle

Au travers de cette décision du 4 février 2015, le Conseil d’Etat précise par ailleurs que la sanction d’inéligibilité présente un caractère personnel. Autrement dit, ne seront déclarés inéligibles que les candidats qui auront eux-mêmes participé aux manœuvres. Cette lecture des dispositions de l’article L. 118-4 du code électoral n’était pourtant pas dépourvue, semble-t-il de quelques ambiguïtés sur ce point, et la question était discutée. Dans une réponse à la question écrite d’un sénateur portant sur la nouvelle rédaction de l’article L. 118-4, le Ministre de l’Intérieur avait ainsi indiqué que « le juge pourrait prononcer l’inéligibilité d’un candidat à la suite d’une fraude matérielle et démontrée qui serait de son fait ou du fait d’un tiers à son bénéfice, dans le cas où il en aurait été l’instigateur, ou dans le cas où il en aurait été informé et n’aurait pas pris de mesure pour prévenir ou s’opposer à cette fraude » [17].

L’interprétation retenue par le Conseil d’Etat semble sensiblement plus restrictive. Il considère en effet que l’inéligibilité pourra être prononcée, s’il est établi que les manœuvres frauduleuses ont été accomplies par les candidats concernés. En conséquence, il ne confirme l’inéligibilité que d’un seul des deux élus qui avait été déclarés inéligibles par les premiers juges, en retenant qu’il a lui-même participé à l’accomplissement des manœuvres. En revanche, invalide la déclaration d’inéligibilité de la seconde élue, en retenant qu’il n’est pas établi qu’elle aurait elle-même accompli certaines de ces manœuvres. Le critère est donc simple. Ne pourront être déclarés inéligibles que les candidats dont il aura été démontré qu’ils ont eux-mêmes participé à l’accomplissement des manœuvres.

Si le juge électoral ne caractérise l’existence de manœuvres frauduleuses qu’assez rarement, et s’il est encore plus rare qu’il admette qu’elle ont pu avoir une incidence sur la sincérité du scrutin, celles-ci caractérisées, la sanction sera radicale. L’ensemble du scrutin pourra être annulé. Les auteurs des manœuvres pourront être déclarés inéligibles pour une durée pouvant atteindre trois ans. La décision Elections municipales de Vénissieux, rappelle aux candidats qui seraient tentés par de singulières pratiques électorales, que le risque d’annulation du scrutin et de déclaration d’inéligibilité du candidat auteur des manœuvres frauduleuses n’est pas qu’une pure hypothèse d’école.

Et rira bien qui rira le dernier…

Notes

[1] CE, Sect. 4 février 2015, Elections municipales de Vénissieux, n°385555, sera publiée au Recueil Lebon

[2] v. par exemple : CE, 29 juillet 2002, Elections municipales de Munster, n°236334 ; CE, 27 juin 2005, Elections cantonales de Thyorigny-sur-Marne, n°273690 ; CE, 31 juillet 2009, Elections municipales de Koenigmacker, n°318539

[3] CE, 8 juin 2009, Elections municipales d’Aix-en-Provence, n°321974 ; v. également : CE, 13 décembre 1989, Elections municipales d’Aulnat, n°108662 ; CE, 29 juillet 2002, Elections municipales de Vitrolles, n°240196

[4] CE, 22 mai 2012, Elections cantonales de Nice 14e circ., n°353310

[5] CE, 29 novembre 1972, Elections municipales d’Aubusson, Rec. T. 1097

[6] CE, 22 septembre 2010, Elections municipales de Corbeil-Essonnes, n°338956

[7] CE, 10 avril 2009, Elections municipales d’Afaahiti, n°318958

[8] CE, 15 juillet 1960, Elections municipales d’Herblay, Rec. T. 1007

[9] CE, 26 mai 1978, Elections municipales d’Aix-en-Provence, Rec. T. 821

[10] CE, 21 mai 1986, Elections cantonales de La Ciotat, Rec. T. 541

[11] CE, 29 décembre 1989, Elections municipales Saint-Georges-de-Didonne, Rec. T. 700

[12] CE, 25 octobre 1993, Elections cantonales de Saint-Philippe de la Réunion, n°139441

[13] CE, 15 novembre 2004, Elections à l’assemblée de la Polynésie française, n°268543

[14] CE, 10 décembre 2014, Election 6ème circ. des Etats-Unis, n°380933

[15] CE, 17 janvier 1996, Elections municipales d’Aussonne, n°171880 ; CE, 22 novembre 1996, Elections municipales de Saint-André, n°177081

[16] v. par ex. pour une annulation partielle : CE, Ass. 4 juillet 2011, Elections régionales d’Île-de-France, n°338033

[17] Rép. Min. n°23417, JO Sénat du 17 mai 2012, p. 1269

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