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28 02 2014

Juge de la légalité d’une décision de préemption : le contenu de la déclaration d’intention d’aliéner tu ignoreras

(Note sous Conseil d’Etat, 12 février 2014, Sté Ham Investissement / Cne de Cergy, req. n°361741, à mentionner aux Tables)

Certains dans ces « murs » s’intéressent à la problématique de l’inopérance en contentieux administratif et trouveront probablement dans la décision commentée du Conseil d’Etat un nouvel objet d’étude.

Le Conseil d’Etat vient en effet y affirmer que les erreurs, même substantielles, entachant une déclaration d’intention d’aliéner (DIA) ne sauraient – sauf fraude – rejaillir sur la légalité de la décision de préemption prise à la suite de cette déclaration.

Dans cette espèce, une société avait, suite à un projet de mutation d’un bien situé dans le périmètre du droit de préemption, adressé le 15 avril 2005 une déclaration d’intention d’aliéner au maire de la commune concernée.

Le 13 juin 2005, soit dans le délai de deux mois prévu à l’article L. 213-2 du code de l’urbanisme, le maire avait décidé de préempter le bien aux prix et conditions proposés par la venderesse.

Pourtant, là où le pouvoir réglementaire a prévu que la vente devait alors être passée dans un délai de trois mois (R. 213-12 du code de l’urbanisme), la commune n’avait pas cru devoir signer l’acte authentique.

Elle s’était dès lors vue assignée devant le juge judiciaire aux fins de parfaire la vente par voie juridictionnelle (article 1583 du code civil [1]).

Devant ce juge, la commune avait alors soutenu que la décision de préemption ne pouvait fonder la vente dès lors qu’elle était illégale car prise au vu d’une déclaration d’intention d’aliéner qui était en réalité incomplète.

Invité par la commune défenderesse, le Tribunal de grande instance avait, en 2010, estimé qu’il y avait lieu, dans ces conditions, de faire trancher par le juge administratif la question de la légalité de la procédure de préemption et d’apprécier la portée de l’erreur éventuellement contenue dans la DIA sur la décision d’exercer le droit de préemption.

Le Tribunal administratif de Cergy-Pontoise, saisi donc à titre préjudiciel, avait estimé « que l’irrégularité substantielle affectant la déclaration d’intention d’aliéner peut entacher d’illégalité la décision de préemption », que la DIA était en l’espèce effectivement incomplète (faute d’avoir détaillé les servitudes grevant le bien) et que cette incomplétude avait empêché l’exercice régulier du droit de préemption.[2]

La venderesse avait alors interjeté appel devant le Conseil d’Etat, directement compétent en matière d’appréciation de la légalité [3] et saisi sans ministère obligatoire d’avocat aux Conseils [4].

Elle soutenait à titre principal que le Tribunal avait fait droit à un moyen inopérant dès lors que la DIA était un acte de droit privé qui ne pouvait influer sur la validité de la décision ultérieure de préemption puis, subsidiairement, qu’à supposer l’existence d’une erreur et que celle-ci puisse théoriquement impacter la légalité de la décision, celle-ci n’avait pu être viciée en l’espèce.

Le problème de droit soumis à titre principal au Conseil d’Etat consistait donc à déterminer la nature des rapports unissant une DIA à la déclaration de préemption et à fixer la possibilité d’invoquer ou non l’irrégularité de la première dans un contentieux relatif à la légalité de la seconde.

Par une décision en date du 12 février 2014, les 1ère et 6ème sous-sections réunies ont fait droit au premier moyen de l’appelante.

Affirmant l’impossible contamination d’une décision de préemption par les erreurs pouvant entacher une DIA, le Conseil d’Etat juge que c’est à tort que le Tribunal administratif a déclaré que la décision du 13 juin 2005 était illégale. Cela rappelé, et relevant l’absence d’autre moyen dirigé par la commune contre sa propre décision de préemption, il rejette finalement ses conclusions de première instance.

Le Conseil d’Etat affirme ainsi sans aucun détour la parfaite imperméabilité entre la DIA et la décision de préemption (I) tout en réservant classiquement l’hypothèse de la fraude et en rappelant la compétence du juge judiciaire pour apprécier la portée d’une DIA (II).

I. L’affirmation d’une imperméabilité de principe entre la décision de préemption et les vices de la DIA

Après avoir rappelé qu’une erreur substantielle dans la DIA (ou son incomplétude) peut motiver une demande de précisions complémentaires et fonder une prorogation du délai ouvert à l’autorité administrative pour préempter (1), le Conseil d’Etat affirme sans ambiguïté que les vices même substantiels de la DIA ne sauraient, par principe, influer sur la légalité de la décision de préemption (2).

1. Le rappel de la faculté de solliciter des éléments complémentaires en cas d’erreur substantielle ou d’incomplétude de la DIA

Le Conseil d’Etat vient dans un premier temps rappeler que l’erreur affectant la DIA n’est pas privée de tout effet juridique et qu’elle peut d’une certaine manière intervenir dans le cours d’une opération de préemption.

Il reprend là les principes issus notamment d’une décision Finadev, par laquelle il avait jugé, au visa de l’article L. 213-2 du code de l’urbanisme, que :

« le titulaire du droit de préemption dispose pour exercer ce droit d’un délai de deux mois qui court à compter de la réception de la déclaration d’intention d’aliéner ; que ce délai, qui constitue une garantie pour le propriétaire qui doit savoir dans les délais les plus brefs s’il peut disposer librement de son bien, ne peut être prorogé par la demande de précisions complémentaires que si la déclaration initiale était incomplète ou entachée d’une erreur substantielle portant sur la consistance du bien objet de la vente, son prix ou les conditions de son aliénation ; que, dans ce cas, le délai de deux mois court à compter de la réception par l’administration d’une déclaration complétée ou rectifiée » [5].

Dans la décision commentée, le Conseil d’Etat rappelle cette position de principe et réaffirme que l’autorité titulaire du droit de préemption est donc en mesure de solliciter des éléments complémentaires afin de pallier l’incomplétude de la DIA ou une erreur substantielle portant sur la consistance du bien objet de la vente, son prix ou les conditions de son aliénation.

La reconnaissance des effets juridiques de la DIA dans le cadre de la décision de préemption n’en est pas moins très encadrée.

2. L’absence de lien entre DIA et légalité de la décision de préemption

La Cour de cassation [6] et le Conseil d’Etat [7] se rejoignent traditionnellement pour admettre que la DIA doit être qualifiée d’acte de droit privé ressortissant donc à la compétence du seul juge judiciaire.

Demeurait toutefois en suspens la question des relations entre la DIA et la décision de préemption et donc du lien pouvant unir un acte de droit privé et l’exercice d’une prérogative de puissance publique.

En effet, alors que la décision Commune de Veyrier-du-Lac offrait, selon nous, un début de réponse en esquissant la divisibilité de la DIA et de la décision de préemption [8] (la première étant nécessaire à la seconde mais non intégrée à elle pour autant), d’autres solutions étaient venues semer le trouble.

Plusieurs juridictions du fond avaient en effet, sans même le support qu’aurait pu constituer la décision Finadev précitée, établi un lien entre la régularité de la DIA et la légalité de la décision de préemption [9].

Une solution inédite du Conseil d’Etat, rendue dans une procédure de référé-suspension, était en outre venue ajouter au doute en considérant « que le moyen tiré de ce que la déclaration d’intention d’aliéner n’émane pas du propriétaire du bien préempté est de nature, en l’état de l’instruction, à créer un doute sérieux quant à la légalité de cette décision »[10].

Restait donc entière la question de l’existence d’un rapport de droit entre la DIA et la déclaration de préemption, sinon même de la possible intégration de la DIA comme un élément préparatoire à la décision de préemption, ainsi que le défendaient notamment les professeurs Hostiou et Struillou dans leur ouvrage de référence [11].

Par une décision du 26 juillet 2011, le Conseil d’Etat était toutefois venu offrir de premiers éléments d’éclaircissement en jugeant « qu’il ressort des pièces du dossier que la mention du prix de 149 000 euros que le notaire de la SCI a fait figurer sur la seconde déclaration d’intention d’aliéner était exprimée à la fois en chiffres et en lettres ; que la circonstance que ce montant ne correspondrait pas, en raison d’une erreur matérielle, à celui qui avait été stipulé dans la promesse de vente n’est pas de nature à affecter la légalité de la décision du 20 janvier 2004 par laquelle, au vu notamment du prix ainsi porté à sa connaissance, le maire de Noisy-le-Grand a exercé le droit de préemption de la commune » [12].

Cette décision n’était pourtant, malgré des conclusions éclairantes du rapporteur public [13], pas venue mettre un terme au débat sur les relations unissant la DIA et la décision de préemption dès lors qu’elle ne portait finalement que sur une erreur matérielle (erreur dans la mention du prix de vente) et non une incomplétude ou erreur substantielle.

Elle avait notamment fait l’objet de vives critiques en doctrine.

C’est ainsi que dans le commentaire de cette décision, et après avoir rappelé le sens global de son ouvrage puis fait état de l’arrêt Commune de Noirmoutier-en-Ile précité [14], le professeur Struillou indiquait :

« Cela observé, le raisonnement peu convaincant tenu dans l’arrêt rapporté semble pour l’essentiel reposer sur le souci du Conseil d’État de s’en tenir au contrôle de la légalité même, extrinsèque et intrinsèque, de la décision de préemption, celui-ci hésitant à pousser trop loin ses investigations dès lors que le moyen soulevé met aussi en cause un acte de droit privé – la déclaration d’intention d’aliéner – dont la validité peut être contrôlée par le juge judiciaire »[15].

Cela étant et par la décision commentée, le Conseil d’Etat pose le point final de ce débat et juge que « la circonstance que la déclaration d’intention d’aliéner serait entachée de tels vices (ie. incomplétude ou d’une erreur substantielle portant sur la consistance du bien objet de la vente, son prix ou les conditions de son aliénation) est, par elle-même, et hors le cas de fraude, non invoqué dans le présent litige, sans incidence sur la légalité de la décision de préemption prise à la suite de cette déclaration ».

Le Conseil d’Etat consacre ainsi expressément l’inopérance de principe du moyen tiré de l’incomplétude ou du caractère substantiellement erroné de la DIA à l’encontre de la décision d’exercer le droit de préemption.

Il censure dès lors le jugement entrepris et rejette les conclusions présentées par la commune devant le Tribunal.

Ainsi, et pour reprendre les formules du professeur Weil [16] cité par Madame Vialettes dans ses conclusions sur la décision SCI du Belvédère, il existe entre la DIA et la décision de préemption un « rapport de causalité » mais aucun « rapport d’intégration ».

Toutefois – et pour répondre à la formule du professeur Struillou – si le divorce est donc consommé entre DIA et légalité de la préemption, le Conseil d’Etat va prendre le soin de rappeler les limites de cette séparation.

II. Les limites à l’étanchéité entre la DIA et la décision de préemption

Afin de prévenir toute dérive, le Conseil d’Etat rappelle la réserve traditionnelle de la fraude s’applique naturellement à la position de principe qu’il vient d’énoncer (1) et que le juge judiciaire reste le juge naturel de la DIA (2).

1. La réserve de la fraude

Là où la décision SCI du Belvédère s’était bornée à évoquer l’absence d’incidence d’une erreur de la DIA sur la décision de préemption, la décision commentée vient rappeler qu’il s’agit là de la position de principe et que celle-ci céderait nécessairement en cas de fraude.

Le Conseil d’Etat propose là une illustration classique de l’adage Fraus omnia corrompit [17] qui fait échec à l’acquisition d’un droit en fraude et trouve un terrain d’application assez fertile en droit de l’urbanisme [18].

Un tel rappel n’est pas fréquent. Ce qui va sans dire allant toutefois, selon l’expression consacrée, « mieux en le disant », il devrait avoir une vocation pédagogique en insistant sur l’inutilité d’une DIA volontairement irrégulière, hypothèse dans laquelle la commune recouvrerait en effet la possibilité d’exciper de l’illégalité de sa décision de préemption.

Le Conseil d’Etat vient ainsi en quelque sorte moduler l’inopérance du moyen en admettant qu’il puisse redevenir invocable par la personne publique pour faire échec à l’acquisition de droits en fraude.

La réserve de la fraude doit également être lue comme un rappel à l’adresse des vendeurs indélicats qui pourraient être tentés par une DIA volontairement irrégulière, destinée non pas à s’assurer un angle d’attaque contre une décision de préemption mais au contraire à éviter une préemption en proposant une description volontairement défavorable du bien tout en purgeant le droit de préemption.

Dans une telle situation, les personnes publiques pourront en effet toujours saisir le juge judiciaire afin d’obtenir la nullité d’une vente passée après la purge du droit de préemption mais finalement en méconnaissance de ce droit.

Ce rappel participe manifestement d’une volonté de sécurisation du droit de préemption et d’un souhait de faire échec à des manœuvres dont cette matière est souvent l’objet (ex. DIA de complaisance pour générer une préemption).

2. La compétence préservée du juge judiciaire vis-à-vis de la DIA

Le cadre procédural du litige soumis au Conseil d’Etat se prêtait enfin à un rappel du rôle de chaque ordre juridictionnel.

Le Conseil d’Etat réaffirme que le défaut d’incidence de la DIA sur la légalité de la décision de préemption n’interdit pas tout contrôle sur cette déclaration.

Toutefois, la DIA étant un acte de droit privé, non intégré à une quelconque procédure administrative complexe, son contentieux ressortit à la compétence du juge judiciaire qui appliquera alors les principes classiques du droit de la vente immobilière et de formation des contrats :

« les dispositions précitées de l’article L. 213-2 du code de l’urbanisme ne font cependant pas obstacle à ce que le juge judiciaire prenne en considération, au titre de son office, pour apprécier la validité de la vente résultant d’une décision légale de préemption, les indications figurant dans la déclaration d’intention d’aliéner à l’origine de cette décision ».

Le juge judiciaire est fréquemment amené à statuer sur le contenu d’une DIA afin d’en apprécier la régularité [19] et n’hésite pas, dans cet office, à faire preuve d’exigences de plus en plus poussées envers les titulaires du droit de préemption [20].

Dans ce litige, les parties vont donc selon toute vraisemblance retourner devant le juge judiciaire qui aura pour sa part à apprécier le contenu de la DIA et les incidences d’éventuelles incomplétudes ou erreurs sur la décision de préemption afin de déterminer si la vente doit ou non être parfaite.

La venderesse aura, à n’en pas douter, apprécié les effets du dualisme juridictionnel et d’une instance à titre préjudiciel longue de plus de 35 mois pour finalement revenir devant le Tribunal de grande instance dans le même état qu’en 2010.

De là à penser que les questions préjudicielles gagneraient à être traitées en priorité il n’y a qu’un pas.

Notes

[1] Pour une illustration récente : Cass. civ. 3ème, 7 novembre 2012, pourvoi n°11-22.907

[2] Tribunal administratif de Cergy-Pontoise, 19 juin 2012, Commune de Cergy, req. n°1100784

[3] Article R. 321-1 du code de justice administrative

[4] Articles R. 432-2 et R. 811-13 2° du code de justice administrative ; Voir sur la question de la mention des avocats à la Cour dans les décisions du Conseil d’Etat : E. SAGALOVITSCH, Mention du nom de l’avocat à la cour devant le Conseil d’État : vers une évolution ?, La Gazette du Palais, Dimanche 21 au mardi 23 octobre 2012, n° 295 à 297, p. 9

[5] CE, 24 juillet 2009, Sté Finadev, req. n°316158

[6] Cass. civ. 3ème, 16 juin 1982, Bull. civ. 1982, n°162

[7] CE, 22 février 1985, Cne de Veyrier-du-Lac, req. n°123421

[8] préc. note 4 : « Considérant que contrairement à ce que soutient la commune requérante, l’offre de vente résultant de la déclaration d’intention d’aliéner souscrite par le propriétaire d’un bien soumis à l’un des droits de préemption institués par le titre 1er du livre II du code de l’urbanisme constitue, jusqu’à son éventuelle acceptation par le titulaire de ce droit, une simple pollicitation qui peut être rétractée unilatéralement par ce propriétaire ».

[9] TA Paris, 18 mai 1987, req. n°67863, JCP N 1988 I, p. 233, obs. R. Vandermeeren ; TA Lyon, 29 septembre 1999, Laurent, req. n°9901897, BJDU 6/1999 p 445 concl. D. Josserand-Jaillet ; CAA Nantes, 31 octobre 2006, Cne de Noirmoutier-en-Ile, req. n°05NT01658 ou encore CAA Lyon, 21 décembre 2010, Cne de Benoyst, req. n°09LY01733

[10] CE, 5 juin 2009, Mme Savrimoutou, req. n°322336, Inédit au Rec.

[11] « à l’avenir, la question qui risque fort de surgir est donc celle de savoir si la DIA est un acte unilatéral de droit privé dont l’appréciation de validité ressort (sic) de la compétence exclusive du juge judiciaire ou si, au contraire, le juge administratif peut aussi se prononcer sur la validité de cet acte, sans avoir à renvoyer cette question au juge judiciaire, dès lors que la déclaration s’apparente à un « acte préparatoire » à la décision administrative » (R. Hostiou, J.-F. Struillou, Expropriation et préemption, Litec, 4ème éd., p. 303).

[12] CE, 26 juillet 2011, SCI du Belvédère, req. n°324767

[13] M. Vialettes, concl. sur CE, 26 juillet 2011, préc., BJDU 5/2011, p. 383 : « Dans ces conditions, nous vous proposons de considérer que les vices substantiels qui pourraient être reprochés à une DIA ne sauraient être de nature à entrainer l’annulation de la décision de préemption. Cela reviendrait à écarter le moyen comme inopérant ».

[14] préc. Note 6

[15] J-F. Struillou, Décision de préemption et déclaration d’intention d’aliéner : un couple à problème, AJCT, 2011 p. 579

[16] P. Weil, Les conséquences de l’annulation d’un acte administratif pour excès de pouvoir, thèse Paris, 1952, p. 184 cité par Madame Vialettes, préc. Note 13

[17] « La fraude corrompt tout »

[18] Pour des illustrations voir notamment les rapports entre fraude et retrait des autorisations d’occupation du sol (L. 424-5 du code de l’urbanisme)

[19] Cass. civ. 3ème, 30 mai 1996, pourvoi n° 94-14.678 ; Cass. civ. 3ème, 30 mai 1996, pourvoi n°94-15.964 ; Cass. civ. 3ème, 17 février 1999, pourvoi n°97-14.225

[20] Cass. civ. 3ème, 7 novembre 2012, pourvoi n°11-22.907 rejetant le pourvoi contre CA Amiens, 26 mai 2011, RG n°10/05255 jugeant notamment que « La Ville d’Amiens ne peut contester qu’elle a exercé son droit de préemption dans le cadre d’opérations d’aménagement qui entre dans le champ de ses activités. Elle dispose d’ailleurs à cet égard de services immobiliers spécialisés ainsi que de l’assistance des services également spécialisés de l’Etat. Dès lors, sa connaissance de la pollution des sols sur son propre territoire ne saurait avoir échappé à ces services, professionnels de l’immobilier. »

Commentaires

C’est vraiment un article très instructif et donne beaucoup d’idée concernant le droit qui est vraiment utile pour tout le monde.

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