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14 02 2012

La constitutionnalité de la publicité des noms des « parrains » des candidats à l’élection présidentielle en débat

Par une décision en date du 2 février 2012 (Mme Le Pen, n°355137), le Conseil d’État a transmis au Conseil constitutionnel une question prioritaire de constitutionnalité (QPC) posée par Mme Le Pen, portant sur le dispositif des « parrainages » des candidats à l’élection présidentielle.

Aux termes de l’article 61-1 de la Constitution : « Lorsque, à l’occasion d’une instance en cours devant une juridiction, il est soutenu qu’une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit, le Conseil constitutionnel peut être saisi de cette question sur renvoi du Conseil d’État ou de la Cour de cassation qui se prononce dans un délai déterminé ». En l’espèce, un litige opposait, devant le Conseil d’État (CE), Mme Le Pen au Premier ministre, au sujet de la décision de celui-ci de rejeter une demande d’abrogation d’un article du décret n°2001-213 du 8 mars 2001 portant application de la loi n°62-1292 du 6 novembre 1962. Marine Le Pen a, le 22 décembre 2011, présenté, à l’occasion de cette instance, une QPC au CE au sujet de l’organisation des parrainages, qui fait l’objet du I de l’article 3 de la loi du 6 décembre 1962, dans sa rédaction issue de la loi organique n°76-528 du 18 juin 1976. Aux termes de ces dispositions, tout candidat à l’élection présidentielle doit recueillir les signatures d’au moins 500 citoyens titulaires de l’un des mandats énumérés par cet article.

La QPC portait sur le dernier alinéa du I, qui dispose que « Le nom et la qualité des citoyens qui ont proposé les candidats inscrits sur la liste sont rendus publics par le Conseil constitutionnel huit jours au moins avant le premier tour de scrutin, dans la limite du nombre requis pour la validité de la candidature ».

Selon les articles 23-2 et 23-5 de l’ordonnance n°58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel (dans sa version issue de la loi organique n°2009-1523 du 10 décembre 2009 relative à l’application de l’article 61-1 de la Constitution), le Conseil d’État saisit le Conseil constitutionnel dès lors (i) que la disposition contestée est applicable au litige ou à la procédure, ou constitue le fondement des poursuites, (ii) qu’elle n’a pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d’une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances et (iii) que la question est nouvelle ou présente un caractère sérieux.

La seconde de ces conditions posait une difficulté : le Conseil constitutionnel s’était déjà prononcé sur la conformité à la Constitution de la loi du 18 juin 1976 lors de sa promulgation. La requérante a alors développé un moyen tenant à un « changement de circonstances » intervenu depuis 1976 notamment du fait du développement de l’intercommunalité, qui place, selon elle, les maires de petites communes dans la dépendance d’élus de plus grandes entités. L’assimilation à un vote d’adhésion d’un parrainage, en principe simple acte administratif servant à filtrer les candidats fantaisistes, conduirait par ailleurs à une violation non seulement de l’article 3 alinéa 3 de la Constitution, qui dispose que le vote est « secret » , mais également du dernier alinéa de son article 4, qui dispose, depuis 2008, que la loi « garantit les expressions pluralistes des opinions et la participation équitable des partis et groupements politiques à la vie démocratique de la Nation ».

Le CE a estimé que la QPC remplissait les conditions posées pour être transmise au Conseil constitutionnel. Ce dernier a trois mois, à compter du jour où il a été saisi, pour rendre sa décision. Si le Conseil constitutionnel juge que la disposition contestée est conforme à la Constitution, le CE devra l’appliquer – à moins qu’il ne la juge incompatible avec une disposition du droit communautaire ou d’un traité. Si la disposition est jugée contraire à la Constitution, son application sera écartée dans le litige pendant devant le CE et elle sera abrogée soit immédiatement, soit à compter d’une date ultérieure fixée par le Conseil constitutionnel.

Le Conseil constitutionnel a indiqué qu’il statuerait sur cette QPC avant le 22 février 2012, date à laquelle le Conseil des ministres examinera le décret de convocation des électeurs ouvrant le début de la période de recueil des « parrainages ». S’il décidait d’abroger la disposition contestée, il pourrait le faire aussi bien immédiatement qu’en différant dans le temps les effets de sa décision. Aux termes du deuxième alinéa de l’article 62 de la Constitution en effet : « Une disposition déclarée inconstitutionnelle sur le fondement de l’article 61-1 est abrogée à compter de la publication de la décision du Conseil constitutionnel ou d’une date ultérieure fixée par cette décision ». Le Conseil constitutionnel pourrait ainsi décider de n’appliquer sa décision que postérieurement au 16 mars 2012.

Commentaires

SB dit :

Je ne comprends pas bien l’articulation entre la QPC elle-même (qui concerne la publicité du nom des "parrains") et l’objet du litige devant le CE, à savoir: "l’annulation de la décision par laquelle le Premier ministre a rejeté sa demande tendant à l’abrogation de l’article 7 du décret n° 2001-213 du 8 mars 2001".

Cette disposition du texte dont MLP demande l’abrogation – et non la modification – parle donc de la publication de la seule liste des *candidats*, et non de la liste des parrains En revanche, la publication de cette dernière liste est bien prévue par la loi mise en cause par la QPC, mais je ne vois pas en quoi la seule abrogation de l’article du décret peut avoir le but annoncé par la requérante, à savoir supprimer l’obligation – qui figure dans la loi – de publier la liste des "parrains" ?

corentin dit :

parce que le decret s’appuie sur la loi: "de rejeter une demande d’abrogation d’un article du décret n°2001-213 du 8 mars 2001 portant application de la loi n°62-1292 du 6 novembre 1962" donc si le decret s’appui sur une loi jugée inconstitutionnelle alors le decret est abrogé.

Julien dit :

Communiqué de presse – 2012-233 QPC

Décision n° 2012-233 QPC du 21 février 2012

Mme Marine LE PEN [Publication du nom et de la qualité des citoyens élus habilités ayant présenté un candidat à l’élection présidentielle]

Le Conseil constitutionnel a été saisi le 2 février 2012 par le Conseil d’État, dans les conditions prévues par l’article 61-1 de la Constitution, d’une question prioritaire de constitutionnalité posée par Mme Marine Le Pen. Cette question était relative à la conformité aux droits et libertés que la Constitution garantit du cinquième alinéa du paragraphe I de l’article 3 de la loi du 6 novembre 1962 relative à l’élection du Président de la République au suffrage universel. Cette disposition prévoit la publication du nom et de la qualité des citoyens qui ont proposé les candidats à l’élection présidentielle dans la limite des cinq cents « parrainages » requis.

Au cours de cette procédure, Mmes Christine Boutin et Corinne Lepage sont également intervenues devant le Conseil constitutionnel.

Ces dispositions sont issues de la loi organique du 18 juin 1976 que le Conseil constitutionnel a jugé conforme à la Constitution dans sa décision n° 76-65 DC du 14 juin 1976. Toutefois, par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, le constituant a complété l’article 4 de la Constitution par un alinéa ainsi rédigé : « La loi garantit les expressions pluralistes des opinions et la participation équitable des partis et des groupements politiques à la vie démocratique de la Nation ». Cette disposition constitutionnelle nouvelle, applicable aux dispositions législatives relatives à l’élection présidentielle, constitue un changement des circonstances de droit justifiant, en l’espèce, le réexamen de la disposition contestée issue de la loi du 18 juin 1976. Le Conseil constitutionnel a donc estimé recevable la QPC posée par Mme Marine Le Pen.

Au fond, le Conseil a tout d’abord écarté comme inopérant le grief tiré de ce que les dispositions contestées méconnaîtraient, à l’égard des citoyens élus habilités à proposer les candidats à l’élection présidentielle, les principes d’égalité et de secret du suffrage. La présentation de candidats ne saurait en effet être assimilée à l’expression d’un suffrage.

Le Conseil a, ensuite, relevé qu’en instaurant une publicité des choix de présentation à l’élection présidentielle, le législateur a entendu favoriser la transparence de la procédure de présentation des candidats à l’élection présidentielle. Cette publicité ne saurait en elle-même méconnaître le principe du pluralisme des courants d’idées et d’opinions. En outre, la limitation à cinq cents du nombre de présentations rendues publiques par candidat est en rapport direct avec l’objectif poursuivi par le législateur d’assurer la plus grande égalité entre les candidats inscrits sur la liste établie par le Conseil constitutionnel.

Au total, le Conseil a rejeté les griefs tirés de la méconnaissance du principe du pluralisme des courants d’idées et d’opinions et du principe d’égalité devant la loi. Il a jugé conforme à la Constitution le cinquième alinéa du paragraphe I de l’article 3 de la loi du 6 novembre 1962.

Décision n° 2012-233 QPC du 21 février 2012, Mme Marine LE PEN [Publication du nom et de la qualité des citoyens élus habilités ayant présenté un candidat à l’élection présidentielle].

SB dit :

@corentin: "donc si le décret s’appuie sur une loi jugée inconstitutionnelle"

A ma connaissance, MLP ne mettait pas en cause la constitutionnalité de toute la loi, mais seulement d’une de ses dispositions (d’après la décision du CC: "cinquième alinéa du paragraphe I de l’article 3 de la loi du 6 novembre 1962").

Pourquoi MLP n’a-t-elle pas, avant de déposer un recours devant le CE, demandé au Premier ministre, non pas d’abroger des mesures – concernant la publication de la liste des *candidats* – sans lien apparent, ni avec la disposition législativé arguée d’inconstitutionnalité, ni avec les intérêts de la candidate – laquelle demande l’anonymat des *parrainages* ? Il m’aurait semblé plus logique que MLP demande plutôt au Premier ministre, soit d’abroger des dispositions qui organisent la publicité des "parrainages", soit de *compléter* le texte existant, en ajoutant des dispositions garantissant l’anonymat des "parrains"; si un refus avait été opposé à de telles demandes, j’aurais compris le lien avec les dispositions législatives mises en cause devant le CC. Mais, en l’état, je ne vois toujours pas le lien entre l’objet du litige devant le CE, d’une part, et la QPC, d’autre part.

Claire dit :

Je reviens un peu tardivement sur la décision de transmission du Conseil d’Etat, mais personne ne réagit au caractère « nouveau » de la question. En quoi il y aurait changement de circonstances de faits depuis 1976 ? Ou plutôt en quoi la requérante l’a-t-elle étayé ?

Le Conseil d’Etat, lapidaire, parle juste de « les changements ayant affecté la vie politique et l’organisation institutionnelle du pays depuis cette date ». Sans prêcher pour une rédaction à l’anglo-saxonne, compte tenu de la jurisprudence plutôt stricte du Conseil sur le changement de circonstance de faits, plus de motivation n’aurait pas été superflue.

Je cite les arguments de la requérante : « (…)que ce changement de circonstances résulte de ce que le parrainage est devenu un véritable soutien politique, des difficultés du recueil des signatures pour les candidats qui ne sont pas membres des grands partis politiques, des pressions révélées notamment par les médias, du processus de décentralisation et d’intercommunalité, qui accentue la dépendance des maires des petites communes à l’égard des collectivités de grande taille, et de l’introduction du quinquennat, qui modifie les rapports entre les pouvoirs et renforce le rôle des partis politiques ».
« Le parrainage est devenu un véritable soutien politique » ? En quoi l’est-il plus qu’en 1976 ?
En quoi la décentralisation ou l’intercommunalité changerait quoi que ce soit pour les maires des petites communes ? Ces dernières ont toujours été plus dépendantes financièrement et matériellement d’autres collectivités, surtout de l’Etat (même après 1982), et cela a toujours induit certaines tractations politiques. (Même si cela n’a jamais empêché de nombreux maires d’agir en toute indépendance (voire, pour certains, comme de vrais potentats)). Quel changement pour le parrainage ?

Je n’ai pas trouvé les conclusions du rapporteur public sur cette décision. Quelqu’un saurait-il si elles ont été publiées ?

@ Claire :

Á la décharge du Conseil d’État, notons qu’il s’agissait là d’une décision s’inscrivant dans le cadre de la procédure de filtrage et faisant droit à la demande de transmission : dans une telle hypothèse, l’appréciation portée par le juge de renvoi reste nécessairement superficielle. La motivation également.

Cela d’autant plus que le Conseil constitutionnel intervient immédiatement après : une motivation « maîtrisée » de la part du Conseil d’État permet, en principe, de prévenir toute tentation de pré-jugement au fond et d’éviter que les futures appréciations du Conseil constitutionnel ne viennent contredire manifestement celles du juge de renvoi (ce qui pourrait faire perdre la face à ce dernier…).

En l’espèce, la décision définitive adoptée par le Conseil constitutionnel semble donner raison à vos critiques (et mettre en exergue le risque précité de divergences d’appréciation entre les juridictions appelées à intervenir) : alors que pour apprécier la deuxième condition de transmission de la QPC, le juge de renvoi s’était fondé (à l’invitation de la requérante) sur « les changements ayant affecté la vie politique et l’organisation institutionnelle du pays depuis [1976] » (ce qui semblait placer le raisonnement sur le terrain du changement des circonstances de fait), le Conseil constitutionnel se fonde quant à lui (dans un considérant spécifique dédié à la « recevabilité » de la question) sur la modification de l’article 4 de la Constitution issue de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 (« que cette disposition constitutionnelle nouvelle, applicable aux dispositions législatives relatives à l’élection présidentielle, constitue un changement des circonstances de droit justifiant, en l’espèce, le réexamen de la disposition contestée issue de la loi du 18 juin 1976 susvisée »). Celui-ci ne reprend donc pas l’argumentation tirée du changement des circonstances de fait mais fait prévaloir, au contraire, l’idée d’un changement des circonstances de droit.

Cette divergence d’appréciation est d’autant plus remarquable que, précisément, l’article 4 de la Constitution – dans sa nouvelle rédaction – a été mobilisé par le Conseil d’État pour apprécier le respect de la 3e condition de transmission de la QPC (« qu’enfin, un des moyens invoqués par Mme LE PEN est tiré du dernier alinéa de l’article 4 de la Constitution, résultant de la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 (…) ; que ce moyen présente le caractère d’une question nouvelle au sens et pour l’application de l’article 23-5 de l’ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel »).

Le Conseil constitutionnel s’est ainsi fondé, pour apprécier la réalité du changement des circonstances (2e condition de transmission) sur un motif que le juge de renvoi a utilisé lui pour apprécier le caractère nouveau de la question (3e condition de transmission)…

Bel exemple de dialogue – constructif – entre les juges.

Julien dit :

Soyons rassurés, le débat va encore monter d’un cran avec l’intervention de constitutionnalistes de renom : lelab.europe1.fr/t/brigit…

Barthélémy dit :

@ Claire et Florian

La motivation des (!) Conseils sur le caractère "nouveau" de la question posée ne me parait pas non plus très convaincante.

Cela dit, les critiques formulées par MLP sur l’impartialité de l’institution ne visaient elles pas à restreindre la liberté d’appréciation des juges sur la recevabilité de cette QPC et à contraindre le Conseil de se prononcer ?

@ Barthélémy :

Oui, c’est sûr que la pression médiatique exercée par l’équipe de Marine LE PEN – et relayée par les intervenants à l’instance – plaçait le Conseil constitutionnel dans une position pour le moins inconfortable. Autant sa légitimité pour juger conforme à la Constitution la publicité des « parrainages » ne pouvait être que difficilement contestée, autant une décision d’irrecevabilité – nécessairement vécue comme un déni de justice – aurait été particulièrement critiquée.

Á cet égard, le recours par le Conseil constitutionnel au changement des circonstances de droit pour justifier la recevabilité de la QPC est tactiquement remarquable : alors qu’il entendait rejeter au fond les griefs tirés de l’atteinte au pluralisme politique et au principe d’égalité, le Conseil pouvait difficilement, s’agissant de la recevabilité, faire droit à l’argumentation tirée du changement des circonstances de fait (aux termes de laquelle les conséquences de la décentralisation et le développement de l’intercommunalité auraient progressivement favorisé les pressions des grands partis politiques sur les citoyens élus habilités à présenter un candidat, mettant ainsi à mal le pluralisme et l’égalité entre les candidats…) : son raisonnement, et sa décision donc, auraient pu s’en trouver fragilisés.

En prenant l’initiative de réapprécier (et de requalifier) la nature du changement des circonstances, il se laisse la possibilité d’admettre la recevabilité de la QPC tout en préservant la cohérence de la motivation de son rejet sur le terrain du fond.

SB dit :

@Claire: quelques infos sur les conclusions du rapporteur public: forum-scpo.com/forum-scpo…

Claire dit :

@SB
Merci!
mais, dans un autre registre, le commentaire de la personne sur le forum me laisse croire que j’ai loupé un truc. J’avais interprété le "disposition législative" de l’art 61-1 comme intégrant les lois organiques. Ce n’est pas le cas??
Ce serait bizarre que les lois simples y soient soumises et pas les LO; ça voudrait dire que ces dernières seraient susceptibles de faire écran dans un contrôle de constitutionnalité d’une loi par une QPC…

Claire dit :

@SB
Merci!
mais, dans un autre registre, le commentaire de la personne sur le forum me laisse croire que j’ai loupé un truc. J’avais interprété le "disposition législative" de l’art 61-1 comme intégrant les lois organiques. Ce n’est pas le cas??
Ce serait bizarre que les lois simples y soient soumises et pas les LO; ça voudrait dire que ces dernières seraient susceptibles de faire écran dans un contrôle de constitutionnalité d’une loi par une QPC…

Lauriane dit :

Quel est le problème de droit ?

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