Le blog Droit administratif

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29 12 2011

Sur les terres d’impunité de l’OFPRA …

Par une ordonnance du 28 décembre 2011, le juge des référés du Conseil d’Etat fait le choix de ne pas soumettre l’OFPRA à un contrôle de la légalité des actes qu’il exécute dans le cadre de l’examen des demandes d’asile dont il a la mission. Ce 28 décembre 2011, le juge des référés a, dans l’affaire des « empreintes altérées », décidé de ne pas reconnaître la compétence de la juridiction administrative de droit commun dans l’appréciation de la légalité d’une décision du directeur de l’OFPRA qui refuse d’examiner une demande d’asile au motif de l’altération volontaire des empreintes digitales par son auteur.

Le Conseil d’Etat a clairement considéré que la décision de refus en cause du directeur de cet établissement public sous tutelle du ministère de l’intérieur, était un refus d’asile et non, comme le soutenaient les requérants, une décision d’irrecevabilité d’examen d’une demande d’asile.

Le juge des référés du Conseil d’Etat tire ensuite les conséquences logiques d’une telle qualification de l’acte en considérant que seule la Cour nationale du droit d’asile est compétente pour examiner les recours portés contre les décisions de l’OFPRA. Il annule de ce fait les 11 ordonnances du juge des référés du TA de Melun qui constatait qu’une atteinte grave et manifestement illégale avait été portée par l’OFPRA au droit d’asile des requérants, et contre lesquelles l’OFPRA interjetait appel.

Le Conseil d’Etat suit donc en cela le raisonnement soutenu par l’OFPRA qui considérait qu’en l’état du droit positif, seuls deux régimes de décisions coexistaient : les refus d’enregistrement et les décisions portant refus d’octroi d’une protection.

Dès lors, la décision contestée n’étant pas, et les requérants ne s’y étaient pas trompés, une décision de refus d’enregistrement, elle ne pouvait, selon cette analyse, qu’être une décision de refus d’octroi d’une protection.

Le juge des référés fait donc le choix semble-t-il de s’en tenir à l’existant, en basant son raisonnement sur une dichotomie « enregistrement » / « refus au fond » pour qualifier l’acte contesté.

Ce faisant, le juge des référés ne résout en rien la situation des requérants et même la complique au point de la rendre dangereuse pour les intéressés. En effet, ces personnes, victimes de cette « doctrine des empreintes altérées » élaborée par l’OFPRA, étant par définition toutes soumises à une procédure prioritaire d’examen de leur demande de protection, le recours devant la CNDA n’est pas suspensif de l’exécution d’une mesure d’éloignement. Le renvoi de compétence qu’opère le juge des référés dans cette affaire n’a en fait aucune portée pratique efficace pour les demandeurs d’asile qui finiront, si ce n’est déjà le cas pour certains d’entre eux, par devoir faire face à une mesure d’éloignement, sans avoir pu bénéficier d’un examen abouti de leurs craintes en cas de retour dans leur pays.

Parallèlement, le Conseil d’Etat semble geler toute possibilité de voir un jour l’OFPRA responsable de la légalité des actes réalisés dans le cadre de l’examen des demandes d’asile. En effet, la compétence de pleine juridiction revenant à la Cour nationale du droit d’asile ne lui permettra pas de constater – et tirer les conséquences – de l’illégalité des actes de procédure de l’OFPRA dans le cadre de la procédure d’examen des demandes d’asile, actes qui s’ils ne concernent pas directement l’appréciation des craintes en cas de retour, n’en constituent pas moins des éléments essentiels permettant une analyse et une appréciation juste et effective de ces craintes (il en va ainsi des conditions d’entretien, de l’existence même d’un entretien par exemple). L’OFPRA demeurera impuni pour des illégalités commises dans l’instruction. En terme de bonne administration (de la justice ?) le Conseil d’Etat évite un éparpillement du contentieux et préserve la CNDA comme seule et unique Cour du contentieux de l’asile -hors enregistrement et délais anormalement long pour l’OFPRA qui relèvent du TA (on remarquera que dans ces deux cas, il n’y a réellement aucune décision au fond (refus d’enregistrement et absence de décision), sa jurisprudence est cohérente de ce point de vue là).

La seule issue pour celles et ceux d’entre eux qui seront frappés d’une obligation de quitter le territoire française sera encore une fois de se retourner rapidement vers une Cour européenne des droits de l’homme qui n’en peut plus de servir de palliatif à des systèmes juridiques internes rechignant à jouer la carte de l’effectivité des droits…

Sur le fond, la légalité de la note générale demeure en suspens, au moins jusqu’au 9 janvier 2012, date à laquelle ce même juge serait chargé de déterminer si un doute sérieux existe quant à sa légalité. A ce stade deux analyses peuvent être faites quant au choix du Conseil d’Etat de considérer le refus de l’OFPRA comme un refus d’asile :

– le Conseil d’Etat valide le fait que l’obligation de coopération, mise en avant par l’OFPRA et dont le non respect serait révélé par l’impossibilité de relever les empreintes digitales, est d’une valeur telle qu’elle conditionne la poursuite de l’examen des craintes en cas de retour, ou ;

– il se contente de « ranger » ce nouveau type de décision pour des raisons tenant à l’homogénéité du contentieux de l’asile, auquel cas, il laisse en suspens la question de la légalité/validité d’un tel comportement de l’OFPRA (par note générale de son directeur) dans le cadre de l’examen des craintes en cas de retour. Dans ce cas là, qualifier cette décision de l’OFPRA de refus d’asile lui permettra peut être plus facilement de déclarer cette instruction illégale au motif qu’elle ne ressort pas du champ de compétence de l’OFPRA ou des critères légaux ou communautaires permettant d’établir la réalité des craintes en cas de retour des demandeurs d’asile.

Commentaires

Très bon article, mais je ne suis pas totalement d’accord avec votre analyse quand vous affirmez : "La seule issue pour celles et ceux d’entre eux qui seront frappés d’une obligation de quitter le territoire française sera encore une fois de se retourner rapidement vers une Cour européenne des droits de l’homme qui n’en peut plus de servir de palliatif à des systèmes juridiques internes rechignant à jouer la carte de l’effectivité des droits…".

En effet, ils feront l’objet d’une mesure d’éloignement. Mais pourront néanmoins la contester utilement devant le juge administratif au TA, dans le cadre de l’examen de légalité de l’OQTF. Ils invoqueront donc les stipulations de l’article 3 de la CEDH. Et les juges administratifs, lorsqu’ils sont saisis de tels moyens d’annulation, examinent les documents fournis par les requérants. En voyant que ni la CNDA, ni l’OFPRA n’ont pris en compte leurs documents, ils y porteront une attention d’autant plus importante. Et les juges administratifs disposent aujourd’hui de ressources documentaires géopolitiques similaires à celles de la CNDA. Bref, ce n’est pas parce que le Conseil d’Etat a tranché dans ce sens que ces demandeurs d’asile seront renvoyés manu militari dans leur pays. Et au final, il y aura bien un juge qui examinera si leur renvoi n’est pas contraire aux exigences de la CEDH. Donc ici, ce n’est pas la CEDH qui sera le palliatif, mais le juge administratif lui-même, voire le CE ! Bizarre hein ?

Je vous l’accorde, ce n’est pas non plus la panacée pour eux. Si le juge annule l’OQTF (enfin plus précisément la décision fixant le pays de renvoi, car le moyen tiré de la violation des stipulations de l’article 3 n’est opérant qu’à l’encontre de cette décision), ils deviendront des ni-ni. Ni droit au séjour, ni expulsable. Ce ne sera pas un statut enviable, c’est certain. Mais ils n’auront au moins plus à subir les sévices dans leur pays d’origine… C’est déjà ça.

sadik dit :

@Nicolas Rousseau
c’est le raisonnement du conseil d’Etat et du gouvernement français dès qu’on parle de l’absence de recours suspensif dans les procédures prioritaires. Il va vraisemblablement être censuré par la CEDH dans l’affaire Im c/France car ce n’est pas un recours effectif qui assure une réparation adéquate de la violation de l’article 3. Quand on sait au surplus, les conditions d’examen d’un recours lorsque la personne est placée en rétention (recours en 48h, examen en 72h par un juge unique), c’est assez difficile d’estimer que ce recours suffit.
En ce qui concerne le contrôle des conditions d’examen de l’OFPRA, la solution adoptée par le CE laisse pantois car quand sont soulevés ces moyens dans un recours devant la CNDA, ils ne sont même pas visés et analysés ou alors déclarés inopérants. Et il n’y a pas de possibilité de saisir la Cour en urgence et de faire suspendre une décision de l’OFPRA dont il est allégué l’illégalité manifeste. Si c’est déjà ça, on va continuer à déchanter (du Souchon)

Scif dit :

"devoir faire face à une mesure d’éloignement, sans avoir pu bénéficier d’un examen abouti de leurs craintes en cas de retour dans leur pays."

J’aurais cru que le demandeur avait déjà pu bénéficier de la procédure normale et d’éventuels réexamens avant qu’il ne détruise ses empreintes. A moins que détruire ses empreintes digitales ne signifie revêtir une nouvelle personnalité juridique.

"le Conseil d’Etat semble geler toute possibilité de voir un jour l’OFPRA responsable …" : Je ne vois pas d’où vous inférer de telles déductions. Vous semblez présupposer l’application mécanique d’Aldana Barrena (GACA) alors que rien ne laisse penser que cette solution soit reprise telle quelle lorsque la CNDA statuera sur les décisions d’irrecevabilité de l’OFPRA. Au contraire, il est très vraisemblable que la CNDA examinera le bien-fondé de l’irrecevabilité opposée.

V. sur ce point CJUE 28 juil. 2011 C‑69/10 Diouf not. §58 (arrêt central par rapport au sujet, curieusement absent de votre commentaire).

SB dit :

@Scif: "Au contraire, il est très vraisemblable que la CNDA examinera le bien-fondé de l’irrecevabilité opposée"
"sur ce point CJUE 28 juil. 2011 C‑69/10 Diouf not. §58"

Votre interprétation semble conforme à la lettre de cette phrase de l’arrêt que vous citez:

"Il importe, par conséquent, que les motifs justifiant l’application d’une procédure accélérée puissent être effectivement contestés ultérieurement devant le juge national et examinés par lui ***dans le cadre du recours dont la décision finale qui clôt la procédure relative à la demande d’asile est susceptible de faire l’objet***."

Cependant, je me demande si le juge communautaire ne veut pas plutôt dire que la décision de placement en procédure prioritaire doit pouvoir faire l’objet d’un recours devant *une* juridiction (qui, en France, pourrait être le TA plutôt que la CNDA), au vu de la phrase qui suit immédiatement:

"En effet, il ne serait pas compatible avec le droit de l’Union qu’une réglementation nationale telle que celle résultant de l’article 20, paragraphe 5, de la loi de 2006 puisse être interprétée en ce sens que les motifs qui ont conduit l’autorité administrative compétente à examiner la demande d’asile dans le cadre d’une procédure accélérée ne puissent faire l’objet d’***aucun*** contrôle juridictionnel."

J’ai cru comprendre qu’au Luxembourg, c’est le TA qui est compétent à la fois pour l’examen au fond des demandes d’asile et pour les recours contre d’autres types de décision, comme le placement en procédure accélérée: peut-être la formulation de la CJUE est-elle un raccourci adapté aux faits de l’espèce, qui n’implique pas forcément que le juge français de l’asile (la CNDA) doit nécessairement se prononcer également sur le placement en PP.

Scif dit :

Selon moi, l’apport de cet arrêt de la CJUE est le suivant : soit le placement en PP est une décision administrative qui peut en elle-même être contestée, soit le placement en PP est un élément de la procédure de demande d’asile et le juge de l’asile doit alors se prononcer également sur le bien-fondé du placement en PP.

En droit français, je ne pense pas que le placement en PP soit une décision administrative distincte susceptible de recours (décision complexe tout çà), donc c’est la 2e solution qui s’applique.

Si le placement en PP est injustifié selon la CNDA, à mon avis elle doit annuler la décision de l’OFPRA et lui renvoyer la demande pour une nouvelle instruction selon la procédure ordinaire.

Et c’est vraisemblablement la même solution qui doit prévaloir pour les décisions de l’OFPRA dites d’ "irrecevabilité" (rappelons au demeurant que la notion d’ "irrecevabilité" n’a aucune consistance propre dans la procédure administrative non contentieuse, cf thèse d’Alexandre Ciaudo).

Ces décisions du CJUE et du CE évitent de saucissonner le contentieux de l’asile en une multiplicité de décisions et une multiplicité de juridictions. Tout cela est on ne peut plus respectueux de la bonne administration de la justice (notion également absente du commentaire) et de l’article L. 731-2 du CESEDA (non cité), qui ne distingue pas là où l’auteur du billet reproche au juge des référés de ne pas distinguer.

sadik dit :

@scif et @SB

la décision de procédure prioritaire est la conséquence obligatoire d’un refus de séjour sur le fondement de l’article L.741-4 du CESEDA qui, certes, peut être contesté devant le juge de droit commun mais sans urgence et sans recours de plein droit suspensif.
La CNDA depuis la décision Aldena Barrena de 1982 juge en plein contentieux et donc si elle annule la décision de l’OFPRA, elle reconnaît une protection. Elle ne regarde les moyens sur les conditions d’examen que pour les déclarer inopérants.
Mais en cas de procédure prioritaire, le recours n’a pas d’effet suspensif et une personne peut être reconduite dans son pays sans attendre la décision de la CNDA. Dans cette hypothèse, la CNDA considère qu’elle ne peut statuer en l’état. (crr, 1er juin 2007)
Donc on ne peut parler d’un recours effectif puisque dans le cas examiné par le CE, la demande d’asile n’a pas été examinée sur le fond par l’OFPRA et la CNDA peut , en cas de reconduite, ne pas statuer sur le recours.
Le saucissonnage des contentieux est le quotidien du praticien du droit des étrangers (le refus de séjour est contestable devant le TA, la décision OFPRA devant la CNDA, l’OQTF devant le TA qui n’est pas forcément le même en cas de rétention dans un CRA extérieur à la juridiction). C’est une gymnastique intellectuelle éprouvante mais stimulante.

Scif dit :

La position de cet article a été largement infirmée par les décisions juridictionnelles ultérieures : la circulaire a été suspendue par le juge des référés du Conseil d’Etat, ce qui a mis fin à cette pratique.

La CNDA (http://www.scribd.com/doc/825786... s’est prononcée très rapidement pour redresser la position de l’OFPRA.

La CEDH n’a pas prononcé les mesures provisoires pourtant décrites comme le "seul recours effectif".

Au demeurant, la CNDA retient que "qu’ainsi, s’il revient à la
Cour, en tant que juge de plein contentieux, non d’apprécier la légalité de la décision du directeur général de l’OFPRA, mais de se prononcer elle-même sur le droit du demandeur à une protection au titre de l’asile en substituant sa propre décision
à celle de l’office, il en va autrement lorsque le demandeur d’asile a été privé de la garantieessentielle d’un examen particulier des éléments qu’il a présentés à l’appui de sa demande ; qu’il appartient en ce cas à la Cour d’annuler la décision attaquée et de renvoyer la demande à l’examen de l’office"

solution qui était envisagée en commentaire.

Agnes dit :

Le saucissonnage des contentieux est le quotidien du praticien du droit des étrangers (le refus de séjour est contestable devant le TA, la décision OFPRA devant la CNDA, l’OQTF devant le TA qui n’est pas forcément le même en cas de rétention dans un CRA extérieur à la juridiction). C’est une gymnastique intellectuelle éprouvante mais stimulante.

SB dit :

@Scif et @Sadik: d’autres juridictions statuant en plein contentieux emploient-elles également ce critère de la privation "de la garantie essentielle d’un examen particulier" pour savoir si, après annulation, elles doivent renvoyer le dossier à l’administration ou bien se prononcer elles-mêmes sur le bien-fondé de la demande qui avait été formée devant cette administration ? Ou s’agit-il là d’une particularité de la CNDA ?

Par ailleurs, pourquoi la CNDA, lorsqu’elle accorde elle-même l’asile, prononce-t-elle *en plus* l’annulation de la décision attaquée ?

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