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19 12 2011

Le contentieux des élections sénatoriales : quand le Conseil constitutionnel se trouve directement saisi d’une QPC

Note sous CC, affaire n° 2011-4538 SEN.

On le sait, en application de l’article 59 de la Constitution, le contentieux né de « l’élection des députés et des sénateurs » est confié au Conseil constitutionnel.

Les dernières élections sénatoriales, intervenues le 25 septembre 2011, ont été, sans surprise, l’occasion d’un certain nombre de recours portés devant lui.

Deux d’entre eux – intéressant les départements du Nord et de la Manche – ont été rejetés, le 20 octobre dernier, sur le fondement du second alinéa de l’article 38 de l’ordonnance du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel (cet article offre à celui-ci, un peu à la manière des ordonnances de tri prévues au profit du juge administratif, la possibilité de rejeter, « sans instruction contradictoire préalable », les requêtes irrecevables ou manifestement vouées au rejet).

Mais quatre protestations demeurent aujourd’hui en cours d’instruction devant lui : une première concerne la circonscription de l’Essonne, une deuxième intéresse celle des Hauts-de-Seine, et une troisième concerne la Lozère.

Un quatrième et dernier recours – celui qui nous intéresse – a été formé par M. Grégory BUBENHEIMER à l’encontre de l’élection de MM. Jean-Pierre SUEUR, Éric DOLIGÉ et Jean-Noël CARDOUX, dans la circonscription du Loiret : c’est l’affaire n° 2011-4538.

Le requérant, unique conseiller municipal MODEM de Beaugency (qui n’est pas inconnu du tribunal administratif d’Orléans…, devant lequel il a déjà pu défendre son attachement au pluralisme politique), se plaint de ne pas avoir pu intégrer le collège électoral appelé à désigner les sénateurs de sa circonscription.

Si l’on en croit ses déclarations, son idée consisterait alors à soutenir devant le Conseil la non-conformité des dispositions relatives à la désignation des délégués des conseillers municipaux (article L. 289 du code électoral) avec l’article 4 de la Constitution, aux termes duquel « La loi garantit les expressions pluralistes des opinions et la participation équitable des partis et groupements politiques à la vie démocratique de la Nation ». Selon lui, la censure, à titre incident, de ce dispositif, lui permettrait d’obtenir, par voie de conséquence, celle des élections sénatoriales.

C’est ainsi que le tableau des QPC en instance, tel qu’il est affiché sur le site du Conseil constitutionnel, indique actuellement (via un renvoi au tableau dédié au contentieux électoral) qu’une « question prioritaire de constitutionnalité concernant l’article L. 289 du code électoral a été posée à l’occasion de cette affaire ».

Or, indépendamment même de son mérite, la question ainsi posée place le Conseil constitutionnel dans une configuration inédite : habituellement chargé d’examiner les QPC en provenance de chacune des juridictions suprêmes des deux ordres juridictionnels, ce dernier se voit ainsi directement saisi, à l’occasion d’un contentieux électoral relevant de sa compétence – qui ne peut être que de premier et dernier ressort –, d’une QPC dirigée contre certaines dispositions électorales.

Inédite dans son apparition devant le Conseil constitutionnel, cette configuration ne le sera toutefois pas – semble-t-il (c’est-à-dire, sauf revirement jurisprudentiel ou lecture constructive des dispositions en cause) – dans son dénouement.

Il résulte en effet des textes relatifs au contrôle de constitutionnalité des lois a posteriori (Constitution du 4 octobre 1958 et ordonnance du 7 novembre 1958 modifiée) qu’une QPC ne peut être soulevée qu’à l’occasion d’une action juridictionnelle engagée soit devant le juge administratif, soit devant le juge judiciaire. C’est d’ailleurs ce que rappelle avec insistance le Conseil constitutionnel lui-même sur son site Internet, dans la rubrique intitulée «  »12 questions pour commencer » » :

« 5. La question prioritaire de constitutionnalité peut être posée au cours de toute instance devant une juridiction de l’ordre administratif (relevant du Conseil d’État) ou judiciaire (relevant de la Cour de cassation) ».

Et c’est sur le fondement de ces textes encadrant les conditions et les modalités du contrôle de constitutionnalité des lois a posteriori que le Tribunal des conflits a, par une décision du 4 juillet 2011, rejeté comme irrecevable une QPC soulevée devant lui :

« Considérant qu’il résulte de la combinaison de l’article 61-1 de la Constitution et de l’article 23-1 de l’ordonnance n° 58-1607 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, issu de la loi organique n° 2009-1523 du 10 décembre 2009, qu’une question prioritaire de constitutionnalité ne peut être présentée que devant les juridictions qui relèvent du Conseil d’État ou de la Cour de cassation ; que dès lors, une telle question ne peut être présentée devant le Tribunal des conflits ; qu’ainsi la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par M. B est en tout état de cause irrecevable » (TC, 4 juillet 2011,  »M. Jacques B. c. Ministre du budget, des comptes publics et de la réforme de l’État », n° 3803).

Selon toute vraisemblance (l’absence d’enregistrement et d’audiencement spécifiques de la QPC tend à l’établir), le Conseil constitutionnel qui, comme le Tribunal des conflits, rend des décisions insusceptibles de recours et ne relève ni du Conseil d’État ni de la Cour de cassation, ne pourra pas manquer de retenir, en l’espèce, la même solution : s’appuyant sur le dispositif textuel organisant les QPC, il devrait constater, en général, l’impossibilité pour les requérants d’en soulever une directement devant lui et prononcer, en particulier, le rejet – sans examen de son bien-fondé – de celle développée par M. BUBENHEIMER. Les motifs mobilisés par le juge des conflits dans l’affaire M. Jacques B. pourraient d’ailleurs se retrouver, mutatis mutandis, dans la décision du Conseil venant trancher le litige électoral dont il est saisi.

Si cette solution semblerait correspondre à la lettre et à l’esprit des textes concernés, elle ne serait toutefois pas sans interroger la légitimité des restrictions ainsi prévues à l’égard du champ d’application de la QPC. Á l’occasion d’une protestation dirigée contre une élection municipale, cantonale, régionale ou européenne, le requérant aurait ainsi le droit de soulever une QPC (car le litige se déroulerait devant le juge administratif). En revanche, dans le cadre d’un recours formé à l’encontre d’une élection d’un député ou d’un sénateur, aucune QPC ne pourrait être envisagée (car le litige se tiendrait devant le Conseil constitutionnel).

Dans ce type d’hypothèses où les contentieux en cause présentent un objet sinon analogue, du moins similaire (dans chacun des deux cas précédemment mentionnés, est contestée une élection politique), le traitement différencié ainsi consacré, peinerait à trouver, au-delà de l’état actuel du droit écrit, une réelle justification.

Á cet égard, les raisons de fond avancées – notamment à l’occasion des débats parlementaires sur le projet de loi constitutionnelle de 2008 – pour motiver l’exclusion du Tribunal des conflits du champ de la QPC (à savoir le fait que celui-ci ne se prononce pas – en principe – sur le fond du litige et que, en toute hypothèse, les justiciables restent libres de soulever une QPC avant ou après sa saisine, devant la juridiction initialement saisie ou devant celle finalement compétente), ne paraissent pas pouvoir être transposées au Conseil constitutionnel… Dans le cadre du contentieux des élections sénatoriales en effet, ce dernier se prononce bien sur le mérite du recours ; et, dans la mesure où il est le seul à intervenir, aucune autre occasion ne peut permettre aux justiciables de soulever une QPC… Dans ces conditions, sauf à ce que le Conseil constitutionnel adopte une lecture novatrice, le pouvoir constituant et le législateur organique devront donc être regardés comme ayant avalisé l’existence, en matière d’élections parlementaires nationales, d’un angle mort procédural, difficilement saisissable et juridiquement discutable.

Commentaires

toto dit :

Et le Tribunal des conflits statuant au fond ?
Pour autant je peux comprendre (même si elle me semble inappropriée) la restriction à la QPC, mais dans ce cas…

Reste aussi une autre solution, la requalification d’office du moyen.
Exit la QPC (qui est préjudicielle bien qu’elle se le cache), reste à l’exception d’inconstitutionnalité soulevée devant la CC directement. Pas besoin d’audiencement spécial… seul une évolution de la jurisprudence du CC est requise (et vu la réforme de 2008, c’est un effort que pourrait faire le CC)…

@ toto :

1°) Oui, effectivement, la formule « celui-ci ne se prononce pas – en principe – sur le fond du litige » avait précisément pour objet de réserver l’hypothèse dans laquelle le TC peut être appelé, par exception, à trancher au fond un litige (cf. loi du 20 avril 1932).

2°) Quant à l’hypothèse d’un Marbury v. Madison à la française, que viendrait consacrer le CC (nonobstant la lettre et l’esprit de la Constitution révisée), je vous laisse la responsabilité de la prédiction…

SB dit :

"les raisons de fond avancées – notamment à l’occasion des débats parlementaires sur le projet de loi constitutionnelle de 2008 – pour motiver l’exclusion du Tribunal des conflits du champ de la QPC (à savoir le fait que celui-ci ne se prononce pas – en principe – sur le fond du litige"

Je ne comprends pas le rapport entre, d’une part, le fait que le TC ne soit pas en principe juge du fond, et, d’autre part, le fait qu’il échappe à la procédure de QPC.

Par ailleurs, a-t-on envisagé le cas où la question de compétence, examinée par le TC, serait régie par une norme cosntitutionnelle – je pense notamment à l’art. 66 de la Constitution et au PFRLR de la décision du CC du 23 janvier 1987 ? En effet, dans ce cas, la transmission d’une QPC par le TC pourrait sembler appropriée.

@ SB :

1°) L’idée est que la problématique de la répartition des compétences juridictionnelles, appréhendée par le TC, serait a priori sans influence sur le fond du litige (qui seul peut donner prise à une QPC). De surcroît, les justiciables peuvent parfaitement poser une telle question de constitutionnalité avant comme après la saisine du juge des conflits (lorsque le fond de l’instance est de nouveau abordé). C’est en tout cas ce qu’ont fait valoir certains des débats sur le projet de loi constitutionnelle de 2008.

2°) Il reste que, comme vous le notez, cette idée n’est pas infaillible… Indépendamment même de l’hypothèse où le TC intervient comme juge du fond, on sait combien la répartition des compétences entre les deux ordres de juridiction n’est pas toujours neutre du point de vue des droits et libertés fondamentaux (cf. vos remarques ; et aussi, sous un autre angle, la décision TC, 13 décembre 2010, Société Green Yellow c/ Electricité de France, n° 3800, par laquelle ce dernier s’octroie la possibilité d’écarter des dispositions législatives inconventionnelles). La formulation de la décision M. Jacques B. du 4 juillet 2011 semble toutefois consacrer une irrecevabilité générale à l’égard de la procédure QPC devant le TC : quelle que soit l’hypothèse, celle-ci sera insusceptible de prospérer. Pour voir le TC s’aventurer sur le terrain de la constitutionnalité des lois, il ne reste donc plus que la solution évoquée par toto, à savoir l’idée d’un contrôle a posteriori mis en œuvre en-dehors des clous de la procédure QPC. Si le CC venait (par le biais d’un revirement de jurisprudence remarquable) à accepter une telle idée à l’occasion du contentieux des élections parlementaires nationales, peut-être que le TC (et les autres juridictions intéressées) pourrait à son tour l’envisager. Mais il y aurait là le signe d’une nouvelle ère du contrôle de constitutionnalité des lois en France…

Si l’on en croit l’actualisation du tableau des QPC en instance, opérée par le Conseil constitutionnel, la QPC BUBENHEIMER sera appréhendée à l’occasion d’une audience le 10 janvier prochain… Reste à savoir si cette séance concernera la seule QPC ou bien le litige électoral lui ayant servi de support (ce qui change tout)…

POC dit :

Et la jurisprudence changea…

Avec un intéressant commentaire à paraître aux (Nouveaux) Cahiers du (nouveau) Conseil constitutionnel.

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