Le blog Droit administratif

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26 05 2008

Le droit au logement décent et indépendant (DALDI), premières ordonnances de référé… suspension

Alors que les médias se font largement écho de l’ordonnance rendue par un juge des référés d’un Tribunal administratif sur un référé-suspension (TA Paris, réf., 20 mai 2008, Mme Fofana et Association Droit au logement Paris et ses environs, n°0807829/9/1), devançant l’application de la loi du 5 mars 2007 sur le droit au logement opposable dont la justiciabilité n’est ouverte qu’à compter du 1er décembre 2008 (Article L 441-2-3-1 I du code de la construction et de l’habitation), notre attention a aussi été attirée par une ordonnance du Tribunal administratif de Toulouse du 11 avril 2008 et par une lettre du ministère de l’Immigration au président du comité de suivi du « droit au logement opposable » à l’initiative de l’association France terre d’asile. Elles permettent de se pencher sur la question de l’application du droit à un logement décent et indépendant aux demandeurs d’asile déboutés et aux réfugiés.

Après quelques considérations sur l’utilisation du référé-suspension pour accéder à la procédure de Droit au logement décent et indépendant (DALDI) issu de la loi du 5 mars 2007 (I), il s’agira de souligner les spécificités de la situation des demandeurs d’asile déboutés et des réfugiés (II Second papier à venir).

I. L’accès à la procédure de DALDI par le référé-suspension

La décision « Demoiselle Fofana » pourrait être désignée sous l’appellation « Fofana II ».

En 2002, le Conseil d’Etat avait en effet déjà rendu un arrêt « Epoux Fofana » (CE, réf., 22 mai 2002, n° 242193) en refusant de consacrer le « droit au logement » sous forme d’une liberté fondamentale invocable dans le cadre de la procédure de référé-liberté.

Ces deux décisions s’opposent en ce qu’elles aboutissent à une solution radicalement différente: l’une refusait (A), l’autre consacre la judiciarisation du droit au logement (B).

A – Le droit au logement un objectif constitutionnel non invocable en justice (Fofana I)

L’affaire Fofana de 2002 concernait des locataires d’un logement insalubre de la rue du Maroc à Paris. Ils invoquaient les dangers que l’état de ces logements privés présentaient pour leur santé et celle de leurs enfants (saturnisme). Ils avaient alors, sur le fondement de l’article L.521-2 du code de la justice administrative (référé-liberté), saisi le juge administratif des référés afin qu’il soit enjoint à la mairie de Paris et au préfet de leur procurer un logement de remplacement jusqu’à réhabilitation de ceux qu’ils occupaient.

Le Conseil d’Etat avait alors considéré que « les circonstances de l’espèce ne font apparaître aucune atteinte grave et manifestement illégale portée à une liberté fondamentale par une personne morale de droit public dans l’exercice d’un de ses pouvoirs ». On en a déduit que le « droit au logement » ne constitue pas une liberté fondamentale susceptible de permettre la mise en œuvre de la procédure de référé-liberté issu de la loi du 30 juin 2000 (v. déjà en ce sens CE, réf., 3 mai 2002, n°245687, Association de réinsertion sociale du Limousin).

Consacré sous la forme d’un objectif de valeur constitutionnelle par le Conseil constitutionnel (Décision Conseil constitutionnel n° 94-359 DC du 19 janvier 1995, Loi relative à la diversité de l’habitat ; Conseil constitutionnel N° 98-403 DC du 29 juillet 1998, Loi d’orientation relative à la lutte contre les exclusions), le droit au logement décent n’a donc pas de caractère subjectif. Il constitue un objectif à atteindre pour les pouvoirs publics mais pas un droit « invocable » par les particuliers en justice.

Certes, ce droit figure aussi à l’article 25 la Déclaration universelle des droits de l’homme et à l’article 11 du Pacte international relatif aux économiques, sociaux et culturels ou encore l’article 31 de la Charte sociale européenne. Mais la Déclaration de 1948, bien que publiée au Journal officiel, n’a pas le caractère d’un traité au sens de l’article 55 de la Constitution en l’absence de ratification (CE Ass., 23 novembre 1984, Roujansky, n° 60106). Quant aux stipulations du second pacte de New-York ou de la Charte sociale, ils ne créent d’obligation qu’à l’égard des Etats membres et ne produisent pas d’effets directs à l’égard des particuliers (CE Ass., 5 mars 1999 M. Rémi Rouquette et Mme Hélène Lipietz, n° 194658 et 196116 ; CE Sect. 23 avril 1997, Gisti ; CE 7 juin 2006, AIDES et Gisti. V. aussi spécifiquement sur le droit au logement CE, réf., 3 mai 2002, n° 245697, Association de réinsertion sociale du Limousin et autres)[1].

Le législateur français a, certes, consacré le caractère de « droit fondamental » du droit au logement mais c’est, comme le droit de grève, « dans le cadre des lois qui le régissent » (Loi n°89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986, article 1er).

La loi n°90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en œuvre du droit au logement a précisé que « le droit au logement constitue un devoir de solidarité pour l’ensemble de la nation » et que : « toute personne ou famille éprouvant des difficultés particulières, en raison notamment de l’inadaptation de ses ressources ou de ses conditions d’existence, a droit à une aide de la collectivité, dans les conditions fixées par la présente loi, pour accéder à un logement décent et indépendant ou s’y maintenir (… ) ».

C’est la loi du 5 mars 2007[2], suite au mouvement médiatique des Enfants de Don Quichotte, qui a concrétisé ce droit en le rendant « opposable ».

B – La juridiciarisation du DALDI (Fofana II)

L’article L.300-1 du Code de la construction et de l’habitation (CCH), issu de la loi du 2007, prévoit en effet que : « Le droit à un logement décent et indépendant, mentionné à l’article 1er de la loi nº 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en œuvre du droit au logement, est garanti par l’Etat à toute personne qui, résidant sur le territoire français de façon régulière et dans des conditions de permanence définies par décret en Conseil d’Etat, n’est pas en mesure d’y accéder par ses propres moyens ou de s’y maintenir ».

L’ « opposabilité » de ce droit à l’Etat s’est accompagnée d’une justiciabilité. Celle-ci est nécessairement précédée d’une phase amiable auprès des commissions départementales constituées à cet effet[3].

Mais comme l’a souligné le professeur Frédéric Rolin, dans un mémorable commentaire nocturne de l’avant projet de loi, la consécration de ce droit au logement est un « faux semblant » dès lors que le rendre opposable et même « justiciable » n’assure pas pour autant son effectivité. Maître Eolas, réagissant, une fois n’est pas coutume, en second, soulignait que « le gouvernement crée des « droits opposables », vote des lois-gadget inutiles, et prie pour que la bombe médiatique ne lui explose pas à la figure d’ici le 22 avril. Il y aura encore bien des SDF à Noël 2007. Peu importe, les élections seront passées ».

Les magistrats administratifs, artisans du droit, disposent certes d’un pouvoir d’injonction mais pas celui de faire sortir de terre des logements ni de transformer les préfets en maçons quels que soient l’urgence et le caractère prioritaire de la demande.

Depuis le 1er janvier 2008 dans chaque département les commissions de médiation chargée de se prononcer sur le caractère « prioritaire » et « urgent » des demandes ont été mises en place (voir l’article L.441-2-3 CCH).

L’introduction d’un recours devant la juridiction administrative tendant à ce que soit ordonné le logement d’une personne dont la demande a été considérée comme prioritaire et urgent par la commission de médiation ne peut néanmoins intervenir que si une offre de logement « tenant compte de ses besoins et de ses capacités » n’a pas été faite dans les 6 mois (article L441-2-3-1).

Ce recours n’est ouvert qu’à compter du 1er décembre 2008 aux diverses catégories de personnes[4] et, à compter du 1er janvier 2012, pour d’autres catégories de demandeurs[5].

Ainsi, contrairement à ce qu’ont affirmé les médias ce n’est pas sur le fondement de la procédure initiée par la loi du 5 mars 2007 que le tribunal administratif a été saisi dans l’affaire Fofana (c’est-à-dire de l’article L 778-1 du Code de la justice administrative renvoyant au L 441-2-3-1 CCH) mais de la procédure de référé suspension (article L.521-1 du Code de la justice administrative issu de la loi du 30 juin 2000).

Hébergée depuis juin 2006, avec ses deux enfants, au centre d’hébergement et de réinsertion sociale (CHRS), la requérante a, le 4 janvier 2008, saisi la commission de médiation de Paris afin de se faire reconnaître par celle-ci le caractère prioritaire et urgent de l’attribution d’un logement.

Néanmoins, réunie le 28 février 2008, la commission de médiation a rendu un avis défavorable à cette demande en motivant exclusivement cette position par l’obligation pour la demandeuse de mener à son terme, préalablement, son contrat de séjour au CHRS. Or cette exigence n’est pas prévue par la loi.

La requérante, conseillée par le DAL, a donc saisi le tribunal administratif de Paris d’une requête en annulation complétée d’une requête en référé-suspension contre l’avis défavorable de la commission de médiation.

La recevabilité de la requête n’était pas évidente dans la mesure où on aurait pu penser que cette décision constituait un acte préparatoire de la décision ultérieure du préfet. Et ce d’autant plus qu’il a 6 mois pour proposer un logement ou un relogement avant que les demandeurs puissent saisir le tribunal administratif par la voie de la nouvelle procédure spéciale d’urgence de l’article L 778-1 du Code de la justice administrative.

Mais, précisément, le fait que le législateur ait prévu que l’avis de la décision peut être contesté si dans les 6 mois aucune offre de logement tenant compte des besoins et des capacités du demandeur n’a pas été faite indique qu’il s’agit bien d’une décision faisant grief. Elle fait d’autant plus grief que le fait pour la commission de ne pas se prononcer sur le caractère prioritaire et urgent de la demande empêchait la requérante d’avoir accès à la procédure légale de droit au logement décent et indépendant et, in fine, à la procédure contentieuse spéciale ouverte à partir du 1er décembre 2008.

Dès lors, le juge des référés estime, à bon droit, que cet avis « présente le caractère d’une décision faisant grief » et, par suite, est susceptible de faire l’objet d’une requête en annulation et d’une demande de suspension.

Le juge des référés suspend l’avis défavorable de la commission dans la mesure où il est entaché d’un doute sérieux sur sa légalité. En effet constitue une erreur de droit le fait de subordonner l’avis favorable à l’attribution d’urgence d’un logement à l’arrivée à terme du CHRS.

La commission ne devait se prononcer qu’au regard de l’urgence de son relogement et du caractère prioritaire de sa demande. Elle devait ainsi apprécier au regard des autres demandes avec lesquelles elle se trouvait en concurrence, et compte tenu de la durée de son séjour en CHRS et des possibilités de le prolonger.

L’urgence est constituée dans la mesure où le contrat de séjour dont bénéficie la requérante auprès du CHRS arrive à échéance le 9 juin et qu’aucun autre hébergement ne lui a été proposé. En outre, les CHRS ne peuvent être regardés comme des structures d’hébergement d’urgence au sens de l’article 4 de la loi du 5 mars 2007. L’avis défavorable de la commission porte donc gravement et immédiatement atteinte à sa situation d’une mère de deux enfants à la rue le 9 juin.

Le juge des référés déclare néanmoins irrecevable la requête conjointe de l’association « Droit au logement ». Les dispositions du Code de la construction et de l’habitation issues de la loi du 5 mars 2007 ne visent en effet « que la procédure contentieuse spéciale qu’elles instituent et qui ne peut être mise en œuvre, que par les demandeurs reconnus prioritaires auxquels un logement n’est pas attribué ». Dès lors, les associations agréées ne peuvent obtenir un mandat pour représenter les demandeurs devant le juge administratif et non pas davantage un intérêt propre leur donnant qualité pour agir.

L’association ne pouvait « que » intervenir au soutien de la requête de Mme Fofana et non s’associer à sa requête en annulation et en suspension.

L’affaire Fofana n’était donc qu’un avant-goût du contentieux du droit au logement décent et indépendant. C’est un coup de semonce pour les commissions de médiation : si elles n’appliquent pas strictement les critères légaux, le juge administratif pourra être saisi pour permettre aux demandeurs d’accéder à la procédure spéciale légale.

Les tribunaux administratifs quant à eux se préparent à recevoir l’afflux des requêtes à compter du 1er décembre 2008. Une circulaire n°084499 du 16 avril 2008 a d’ores et déjà été diffusée pour permettre de suivre attentivement l’activité statistique du contentieux du « droit opposable au logement ».

Mais, vous l’aurez compris, au delà de l’affaire Fofana, la condition légale qui va retenir ici notre attention c’est l’exigence de résidence « sur le territoire français de façon régulière et dans des conditions de permanence définies par décret en Conseil d’Etat ». L’ordonnance du Tribunal administratif de Toulouse du 11 avril 2008 constitue une intéressante illustration des difficultés posées par cette exigence.

Notes

[1] De manière remarquable, le tribunal suprême de la principauté de Monaco, dans une décision du 12 octobre 2000, a consacré l’applicabilité directe du « droit au logement reconnu par l’article 11-1 du Pacte international sur les droits économiques, sociaux et culturels (qui) doit être concilié avec le droit de propriété proclamé par l’article 24 de la Constitution (monégasque) » (François COLLY, « La reconnaissance du droit au logement dans le droit monégasque, un exemple pour le droit français ? », Mélanges B. Janneau, Dalloz, 2002, p.33). Dans cette affaire, le rapporteur était le professeur Pierre Delvolvé et les avocats la SCP Lyon-Caen, Fabiani, Thiriez.

[2] v. V. SAINT-JAMES, « Faut-il désespérer du droit au logement ? », JCP A n°1, 7 Janvier 2008, 2004 et J-Ph. BROUANT, « Un droit au logement vraiment opposable? », AJDA 2008 p. 506.

[3] « Ce droit s’exerce par un recours amiable puis, le cas échéant, par un recours contentieux dans les conditions et selon les modalités fixées par le présent article et les articles L. 441-2-3 et L. 441-2-3-1 ».

[4] Mentionnées au deuxième alinéa du II de l’article L. 441-2-3.

[5] Mentionnées au premier alinéa du même II.

Commentaires

mag ta caa dit :

"Les magistrats administratifs, artisans du droit, disposent certes d’un pouvoir d’injonction mais pas celui de faire sortir de terre des logements ni de transformer les préfets en maçons quels que soient l’urgence et le caractère prioritaire de la demande."

"Les tribunaux administratifs quant à eux se préparent à recevoir l’afflux des requêtes à compter du 1er décembre 2008"

On ne saurait mieux dire !

Serge Slama dit :

@ mag ta caa

Merci pour votre remarque.

je me demande si les auteurs de la réforme avaient perçu qu’il y aurait en réalité deux contentieux du DALDI:
– celui contestant les avis défavorables des commissions de médiation (contentieux en annulation de l’accès au DALDI);
– celui visant au prononcé de l’injonction dans le cas où la commission a reconnu le caractère urgent et prioritaire mais qu’une offre de logement adéquate n’a pas été faite dans les 6 mois.

Une interrogation (question qu’on m’a posée): ce contentieux de l’injonction dans lequel le juge administratif se contentera de constater l’existence de l’urgence et du caractère prioritaire, c’est du plein contentieux?

REP dit :

@serge slama: si vous me permettez, s’agissant du recours n°2, la catégorie n’ayant pas été fixé par le législateur, c’est évidemment la jurisprudence qui la définira; tentons toutefois cette observation; si l’on raisonne par analogie avec les procédures d’urgence, on reste dans un office d’excès de pouvoir s’agissant des faits et du droit applicable et dans un office de plein contentieux au titre de l’exécution (L 911-1 et L 911-2 du cja) Sauf qu’ici il s’agit d’un recours direct en injonction , en ce cas l’office de pleine juridiction paraît devoir s’imposer,
l’aspect exorbitant du recours et des prérogatives du juge conduise à penser également que l’ensemble de la demande sera traité en office de pleine juridiction.
C’est en tout cas une hypothèse plausible s’agissant d’un recours spécifique tendant à une obligation de faire.
Mais ce débat que vous ouvrez est particulièrement intéressant tant la détermination de l’office du juge (choix du plein contentieux plutôt que du rep) ne procède pas de règles doctrinales bien établies mais de la volonté du législateur ou du juge d’apporter une réponse efficace à certains litiges particuliers ou techniques (cf. CE avis Douwen Prat 2007)

afflux dit :

l’afflux de requêtes sera-t-il vraiment sensible au 1er décembre ou plutôt à compter de la date où les commissions tourneront à plein régime et que les demandeurs attaqueront les refus qui leur ont été opposés ? en supposant qu’il y aura plus de refus que de demandes acceptées (?), c’est peut-être plus le premier contentieux (assorti d’un référé, comme le démontre l’ordo du TA de Paris) qui pourrait être le plus important en nombre.

Quand à la question de savoir si ce premier contentieux sera d’excès de pouvoir ou de plein contentieux, la question reste ouverte (l’avis Tiago Douwens Prat offre une piste très intéressante de réflexion). Le second contentieux apparaît manifestement comme un contentieux de pleine juridiction. N’y a-t-il pas aussi place pour un troisième contentieux, en responsabilité cette fois ?

sinon, il n’y a pas de contradiction ou de revirement, il me semble, entre la jurisprudence Asso. de réinsertion sociale du Limousin, rendue en référé-liberté, et l’ordo Fofana, qui n’est qu’un référé-suspension, accessoire d’une requête au fond dirigée contre une décision de rejet

Serge Slama dit :

@ afflux
Non il n’y a pas de revirement. La décision Fofana du CE était un référé-liberté et non un référé-suspension.
Je marque juste qu’il y a une solution opposée sur l’issue. Mais c’est lié au fait que le législateur a mis en oeuvre le droit au logement par la loi du 5 mars 2007.

Sur le contentieux contre les avis défavorables des commissions c’est clairement du contentieux en annulation.

Et il est vrai que qu’il pourrait avoir un caractère encore plus massif que le second. Les commissions vont nécessairement jouer le rôle de filtre.

Et en effet on peut imaginer aussi un contentieux en responsabilité. Il sera néanmoins limité par la nécessité de la demande préalable et l’obligation d’avocat.

Les tribunaux administratifs prennent-ils des mesures précises pour se préparer à l’afflux de dossiers ?
Y’aura-t-il des normes chiffrées par AJ et magistrat comme pour les dossiers d’OQTF?

REP dit :

chez nous, la chambre spécialisée dans l’urbanisme s’est vu confier ce contentieux, pour le reste il n’y a pas de dispositif spécifique , ni de chiffrage particulier;

jugephocéen dit :

@Serge Slama: je prends connaissance du programme passionnant de la conférence à venir à l’ENS sur " Conflits et conciliations dans les pratiques administratives, "Les raisons de l’augmentation des contentieux" à laquelle vous intervenez.
Etant un magistrat d’une lointaine province, je ne pourrai m’y rendre, pouvez vous m’indiquer s’il est envisagé, d’ores et déjà, une publication des contributions de ce colloque ?

Serge Slama dit :

@ jugephocéen

Cette demi-journée vise à présenter et à discuter de l’étude de
Jean-Gabriel Contamin, Emmanuelle Saada, Alexis Spire et Katia Weidenfeld sur "Le recours à la justice administrative. Pratiques des usagers et usages des institutions" qui doit paraître à la Documentation française.

J’ignore si la journée elle-même fera l’objet d’une publication. En tout cas on ne m’a rien demandé 🙂

Mais je peux me renseigner auprès des organisateurs (dont deux de vos collègues juges administratifs).

J’en profite donc pour faire de la pub pour cette journée du 23 juin. Une fois n’est pas coutume François Gilbert ne l’a pas annoncée sur l’agenda express du blog

http://www.gip-recherche-justice...

marie dumes dit :

Bonjour,

Merci de m’avoir signalé cette journée du 23 juin. Je viens de m’y inscrire et souhaite intervenir notamment dans la table ronde sur le contentieux des étrangers. Magistrat administratif, ayant jugé environ 2 000 dossiers de ce type, je travaille à partir de cette expérience sur les incohérences et de notre politique d’immigration et de notre politique familiale. J’écris actuellement un article pour la revue Le Débat, suivi si j’en ai le courage et la capacité d’un rapport pour le Conseil d’analyse de la société. Pourriez vous m’indiquer ce que vous entendez par " une bureaucratisation du jugement ? "
Encore merci,
Marie

Serge Slama dit :

@ Marie Dumes

Et bien je pense que vous témoignez vous-même de ce phénomène de "bureaucratisation du jugement".
Suite aux réformes récentes, les tribunaux administratifs jugent la majeure partie des décisions d’OQTF prononcées par l’administration et cela induit un traitement spécifique de ce contentieux, reposant sur la productivité, et dont la suppression du commissaire du gvt considéré comme un "goulot d’étranglement" constitue le dernier exemple en date.

Sebaskur dit :

Bonjour,

Je dois prendre un sujet pour un master 2 recherche en droit public (administratif). La notion de droit opposable a depuis longtemps attiré mon attention.

Je voudrais savoir votre avis par rapport à la portée de cette notion car je ne suis pas sûr si’il s’agit plutôt d’une notion de droit constitutionnel, donc, je ne sais pas si elle est envisageable, disons, si l’idée peut-être en effet présentée ou pas dans le cadre d’un master 2 r dr. admin. Merci.

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