Le blog Droit administratif

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22 05 2008

Le commissaire du gouvernement a-t-il l’obligation de communiquer le sens général de ses conclusions avant l’audience ?

L’institutionnalisation de la note en délibéré et l’intervention du pouvoir réglementaire s’agissant de la participation du commissaire du gouvernement au délibéré n’ont pas épuisé les dilemmes posés par cette étrange institution.

C’est aujourd’hui la question de la communication préalable du sens de ses conclusions qui pose problème.

Pour la majorité de la doctrine, l’affaire est entendue : le commissaire du gouvernement a désormais l’obligation de communiquer à la partie qui en fait la demande le « sens général » de ses conclusions avant l’audience.

Ainsi le Professeur Chapus indique dans la dernière livraison de son manuel de contentieux que cette obligation « doit être respectée à peine d’irrégularité du jugement »[1] et d’autres auteurs y voient même un « principe général de procédure »[2].

Cependant, à bien y regarder, l’état du droit n’est pas aussi clairement établi.

Tout d’abord, aucune disposition législative ou réglementaire n’a consacré ce principe, malgré notamment l’intervention du décret n° 2006-964 du 1er août 2006 modifiant la partie réglementaire du code de justice administrative.

Ensuite et surtout, la jurisprudence reste très incertaine.

Il est vrai que la Cour administrative d’appel de Versailles a considéré que :

« il appartient au commissaire du gouvernement, saisi par une partie d’une demande en ce sens, d’indiquer à cette partie le sens général des conclusions qu’il compte prononcer à l’audience avant le déroulement de celle-ci »[3].

Au contraire, cependant, le Conseil d’Etat avait jugé, avant certes l’intervention de l’arrêt Kress, que :

« pas plus que la note du rapporteur ou le projet de décision, les conclusions du commissaire du gouvernement – qui peuvent d’ailleurs ne pas être écrites – n’ont à faire l’objet d’une communication préalable aux parties »[4].

A ce jour, la Haute juridiction n’est pas revenue sur ce principe.

En effet, les deux arrêts cités par les tenants du caractère obligatoire de cette communication n’ont pas la portée que ceux-ci voudraient leur donner.

Aux termes du premier de ces arrêts, le Conseil d’Etat a jugé que :

« si M. Daubernard soutient ne pas avoir reçu communication du sens des conclusions du commissaire du gouvernement avant l’audience au terme de laquelle a été rendu le jugement contesté du magistrat délégué par le président du tribunal administratif de Clermont-Ferrand, alors qu’il aurait formulé une demande en ce sens par télécopie le 8 octobre 2003, il n’établit pas avoir présenté une telle demande ; qu’ainsi, le moyen tiré de cette irrégularité de procédure doit, en tout état de cause, être écarté »[5].

Manifestement, le juge de cassation avait refusé de trancher la question.

Quant au second arrêt, le Conseil d’Etat avait alors considéré que :

« après avoir communiqué la veille de l’audience au conseil de la société Mullerhof le sens des conclusions qu’il envisageait de prononcer, le commissaire du gouvernement a modifié celui-ci lors de l’audience sans en avoir préalablement prévenu ce conseil ; que cette circonstance doit être regardée comme ayant porté atteinte à la régularité de la procédure suivie devant la cour administrative d’appel même si, informé de ce fait, le conseil de la société a pu produire une note en délibéré après l’audience »[6].

Il nous semble que ce faisant, le Conseil d’Etat a simplement jugé que lorsque le commissaire du gouvernement communique le sens de ses conclusions, il ne peut les modifier sans en avoir préalablement averti les parties et que, là encore, la juridiction est restée muette sur la question de l’obligation de cette communication[7].

A tout le moins, donc, faut-il reconnaître que cette « question n’a pas été expressément tranchée à ce jour » par la Haute juridiction[8].

Reste enfin à déterminer si les stipulations de l’article 6 § 1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales imposent une telle communication.

Cette question n’est, à notre sens, pas résolue par la jurisprudence Kress[9].

En effet, la Cour de Strasbourg n’a fait que prendre acte de cette pratique, jusqu’alors assez répandue bien que d’application inégale[10], mais sans statuer entièrement sur sa nécessité au regard des dispositions de la convention.

L’arrêt note seulement, pour conclure que la procédure suivie devant le Conseil d’Etat offre suffisamment de garanties au justiciable et qu’aucun problème ne se pose sous l’angle du droit à un procès équitable pour ce qui est du respect du contradictoire, que :

« il n’est pas contesté que dans la procédure devant le Conseil d’Etat, les avocats qui le souhaitent peuvent demander au commissaire du Gouvernement, avant l’audience, le sens général de ses conclusions ».

Sauf à se livrer à une périlleuse exégèse, il n’est pas possible d’en conclure, notamment au regard de l’affaire Reinhardt et Slimane-Kaïd à laquelle l’arrêt se réfère, que l’absence de communication préalable du sens général des conclusions constituerait une violation du contradictoire dans la mesure où il est possible d’y répliquer par la production d’une note en délibéré.

En effet, on comprend mal l’intérêt d’une telle pratique qui n’apporte rien à l’échange puisque l’information ne porte que sur le « sens général des conclusions » (rejet de la requête ou annulation) et que l’instruction est close lorsqu’elle s’effectue. Seule la note en délibéré constitue donc un outil utile.

A notre opinion, toutefois, dans la mesure où une telle pratique existe, elle ne devrait pas rester facultative pour le commissaire, mais devenir obligatoire afin de proscrire toute application discrétionnaire voire discriminatoire de la part du magistrat.

En outre, sous l’angle de l’égalité des armes, c’est la pratique actuelle, consistant à transmettre le sens général des conclusions à la seule partie qui en fait la demande, qui pourrait poser problème, comme le laissent penser tant l’arrêt Kress que l’arrêt Reinhardt et Slimane-Kaïd, puisque la partie qui a eu cette communication dispose alors d’une information supplémentaire par rapport à l’autre.

Notes

[1] René Chapus, Droit du contentieux administratif, Montchrestien, 13e éd., 2008, p. 905, § 1037

[2] Philippe Chiaverini, « Conclusions et notes en délibéré : encore un effort ! », AJDA 2007, p. 1553

[3] CAA Versailles 28 mars 2006, Mme Schrempp, req. n° 03VE04291 : Mentionné aux Tables du Rec. CE ; AJDA 2006, p. 912, note Gilles Pellissier ; JCP A, 17 juillet 2006, p. 996, note Alexandre Ciaudo ; LPA, 21 janvier 2008, p. 6, note Mélody Desseix

[4] CE 29 juillet 1998, Mme Esclatine, req. n° 179635 et 180208 : Rec. CE p. 320 ; GACA n° 59, note Jean-Claude Bonichot ; AJDA 1999, p. 69, note Frédéric Rolin

[5] CE 26 avril 2006, M. Daubernard, req. n° 265039 : Mentionné aux Tables du Rec. CE

[6] CE 5 mai 2006, Société Mullerhof, req. n° 259957 : Rec. CE, p. 232

[7] Voir en ce sens les conclusions Yves Struillou sur CE 9 juillet 2007, Syndicat des avocats de France : RFDA 2007, p. 1183

[8] Jean-Claude Bonichot, note sous CE 29 juillet 1998, Mme Esclatine, GACA n° 59, p. 972, § 4

[9] CEDH 7 juin 2001, Kress c. France : GAJA 16e éd., n° 110

[10] Voir, sur cette question, Rép. Min. n° 16980, JO Sénat 7 juillet 2005, page 1836 ; Bernard Poujade, « Merci Monsieur Charasse », AJDA 2005, p. 2033 ; Christian Gabolde, « Plaidoyer pour le commissaire du gouvernement (Non merci M. Charasse) », AJDA 2005, p. 2369

Commentaires

toto dit :

Pour info (et une réponse partielle à vos questions):

cf. CAA Marseille, 14 juin 2005, Mlle Fort, in Droit fiscal 2006 n°277

CAA Marseille, 14 juin 2005, Mlle Fort, req. n° 02MA00830 :
"Considérant que par une demande, enregistrée au Tribunal administratif de Nice le 18 janvier 2002, Mlle FORT a demandé par l’intermédiaire de son avocat la communication des conclusions du commissaire du gouvernement préalablement à l’audience du 29 janvier 2002 ; que le tribunal administratif n’a pas fait droit à cette demande avant l’audience ; que cette absence de communication ne saurait entraîner une atteinte au droit à un procès équitable tel qu’il est défini par la convention susvisée dès lors que le litige porte sur la matière fiscale qui, en tant que telle, ne relève pas des matières « civile » ou « pénale » au sens de ladite convention ; qu’ainsi Mlle FORT ne saurait se prévaloir des stipulations de la convention européenne pour soutenir que le jugement qui est par ailleurs suffisamment motivé, serait irrégulier"

Cet arrêt va en effet dans un sens contraire à celui de la Cour de Versailles. Il me semble néanmoins désavoué par la jurisprudence ultérieure du Conseil d’Etat. Le Conseil ne s’est certes pas prononcé de manière explicite sur la question. Il a soigneusement évité celle-ci.

A mon sens, l’obligation pour le commissaire de transmettre le sens général des conclusions avant l’audience, bien qu’elle soit d’une utilité plus que relative, ressort clairement de l’arrêt Kress. La CEDH n’a pas retenu de violation de l’article 6-1 en raison de l’absence de communication des conclusions du commissaire aux parties car celles-ci peuvent lui demander le sens général des conclusions avant l’audience et y répondre par la voie de la note en délibéré. L’arrêt Leniau a clarifié le statut de la note en délibéré en 2002, l’arrêt de la Cour de Versailles en est l’équivalent pour le sens général des conclusions.

Si le Conseil ne s’est pas penché sur la question, c’est parce que la réponse à apporter est particulièrement difficile. Soit on impose la transmission du sens général des conclusions en faisant reposer la charge de la preuve sur les parties (en neutralisant l’obligation, cette preuve étant impossible à apporter) comme l’a fait la Cour de Versailles. Soit on fait reposer la charge de la preuve sur le commissaire et on matérialise son intervention dans le dossier d’instruction qui est soumis au principe du contradictoire.

Quelle que soit la solution choisie, elle comporte des inconvénients majeurs. La décision de la Cour de Versailles semble un bon compromis entre les obligations découlant de l’arrêt Kress et la préservation du statut du commissaire qui n’est pas une partie au litige et n’est donc pas soumis au principe du contradictoire.

M. AriK Ress dit :

@Fançois Gilbert: pour votre information, Le CE a adressé depuis le 9 juin 2005 une circulaire à l’attention des membres des ta et caa concernant les modalités de communication du sens des conclusions du commissaire en indiquant "qu’il convient" que lesdits commissaires "communiquent aux parties, lorsque celles-ci en font la demande, le sens général de leurs conclusions".
La circulaire précise ensuite les conditions de temps, de forme et de contenu.
Il s’agit d’une obligation pratique et jurisprudentielle.

@ AriK Ress :

La circulaire du 9 juin 2005 est citée dans la note d’Alexandre Ciaudo au JCP A. Pour autant, il ne s’agit que d’une instruction administrative.

Le CE statuant au contentieux n’a jamais consacré cette pratique. On ne peut donc affirmer qu’il s’agit d’une obligation jurisprudentielle. C’est ce que je crois avoir démontré dans mon billet.

M. Arik Kress dit :

@FG: la jurisprudence de la CAAV est dans la lignée de la doctrine du CE, la circulaire évoque d’ailleurs la jurisprudence Kress.
Alors, certes il n’y a pas d’arrêt du CE …

@ Arik Kress :

Oui, il n’y a pas d’arrêt du CE et en soi c’est important.

Mais, ce qui est particulièrement notable c’est que dans les décisions Daubernard et Mullerhof, le CE a bien pris soin d’éviter de trancher la question et donc forcément de laisser le débat ouvert.

toto dit :

La formulation de la Cour de Marseille n’est pas anodine: on se trouve en dehors du champ d’application de l’article 6, si tel n’avait pas été le cas alors le défaut de communication du sens des conclusions aurait impliqué l’irrégularité du jugement (et donc son annulation avant évocation du litige).

La note sous l’arrêt m’apparait explicite sur ce point cf (pour ceux qui ont accès à LexisNexis):
http://www.lexisnexis.com/fr/dro...

amicus curiae dit :

En qualité de commissaire du gouvernement en fonction, je vous donne mon opinion sur le caractère juridique ou non de l’obligation de communication du sens des conclusions avant l’audience.

D’une part, la jurisprudence du CE (Daubernard et Mullerhof) et de la CAA de Versailles (Schrempp) me semble poser une obligation juridique de communication conforme au sens développé à l’audience. Ces trois arrêts sont tous classés en A ou B et ont dès lors vocation à poser des principes nouveaux contrairement à l’arrêt de la CAA de Marseille, en C, qui n’a aucune vocation jurisprudentielle. L’arrêt Mullerhof, en A, me semble décisif : si la communication n’était pas une formalité substantielle, la modification du sens ne serait pas sanctionnée. L’abstract de Daubernard, qui se rattache aux règles de la procédure administrative contentieuse et plus précisément à la "tenue du jugement", va dans le même sens puisque si la jurisprudence pose une condition à l’exercice d’une procédure, c’est bien que celle-ci présente un caractère obligatoire. Il me semble opportun de souligner d’ailleurs que la CAAV se fonde non seulement sur l’article 6-1 CEDH (Mullerhof) mais également sur les principes généraux de la procédure administratives contentieuse (Daubernard). Par ma part, c’est à ces principes que je rattacherais l’obligation de communiquer le sens conforme à qui en fait la demande. Et on l’on sait ces principes sont soit issu du CJA, soit de la jurisprudence, soit même de la pratique.

D’autre part, au titre de la pratique justement, les commissaires du TA dans lequel j’exerce considèrent unanimement que la communication est une obligation juridique (opinio juris) et y défèrent lorsque cela leur est demandé (repetitio). Je ne connais pas de commissaire qui développe la thèse inverse. De sorte qu’à supposer même qu’il ne s’agisse pas d’une obligation jurisprudentielle, on pourrait la rattacher aux principes non écrits de la procédure contentieuse.

Enfin, le discours du vice président du CE prononcé dernièrement devant les présidents de juridiction comporte une proposition de réforme à ce sujet (qui, il est vrai, pourrait aller dans le sens de la thèse développée dans le billet) : le CJA va être modifié afin d’imposer au commissaire non seulement de communiquer le sens des conclusions avant l’audience, mais également "la teneur", ce qui lui impose d’informer les parties sur la compétence, la recevabilité et, en cas d’annulation, le moyen retenu. Il sera, en outre, possible de répondre au commissaire qui aura prononcé ses conclusions. Si la forme actuelle de la communication des conclusions ne présentait pas d’intérêt, les idées avancées dans le projet de réforme vont lui donner une autre portée.

@ Amicus curiae :

Merci de cette très intéressante intervention.

Ma prise de position est polémique, je m’attendais donc à de la contradiction…

Peut-être que le pouvoir réglementaire interviendra avant que le CE ne statue expressément sur cette question.

Et vous, votre commissaire du gouvernement, il vous le donne comment le sens de ses conclusions ?

Dans un billet un peu provocateur, François Gilbert suggérait il y a quelques jours que l’obligation de la communication du sens des conclusions du commissaire du gouvernement ne serait pas une obligation posée par la jurisprudence administrative….

Petrus dit :

et quid de la communication aprés l’audience ?
Récemment nous avons eu un refus implicite
Merci

Littré dit :

après l’audience, la communication des conclusions écrites relève de l’appréciation discrétionnaire du futur rapporteur public.

oldman dit :

(je poste ce qui suit ici, à défaut de mieux : mes excuses pour ce hors sujet partiel)

une petite question me taraude s’agissant de la portée des observations orales facultatives prévues par les art. R. 732-1 et R. 733-1 du CJA (dans leur rédaction issue du décret du 7 janvier 2009) à la suite des conclusions du rapporteur public, respectivement devant les TACAA et devant le CE : dès lors que celles-ci ont pour objet de permettre aux parties de répondre auxdites conclusions, qu’en est-il désormais des notes en délibéré ayant le même objet ?

jusqu’à présent, ces dernières étaient précisément censées pallier l’absence d’une telle faculté ; seront-elles dorénavant considérées comme irrecevables, à tout le moins lorsque les parties auront effectivement formulé des observations orales lors de l’audience ?

fabien dit :

bonjour,

L’arrêt Leniau a clarifié le statut de la note en délibéré en 2002 mais depuis la jurisprudence de la CEDH a évolué depuis un arret AZNAR de 2007. La dessus, le CE rend un arrêt dans lequel il confirme la décision rendue en 2002. N’y a-t-il pas contradiction entre la jurisprudence du CE et celle de la CEDH ?

Merci.

Ineffable dit :

Ce ne serait pas la première fois que la jurisprudence du Conseil d’Etat ferait montre d’une certaine divergence par rapport à celle des juges de Strasbourg.
Mais l’histoire nous l’a démontré, le dialogue des juges se traduit également par la dissonance, voire parfois, le conflit frontal…

La jurisprudence européenne Asnar de 2007 est bien susceptible d’entraîner prochainement une réforme du CJA en ce qui concerne la communication aux parties des écritures et pièces par le juge administratif…

Elle n’a en revanche que peu de chance de prospérer s’agissant de la communication des documents internes à la juridiction administrative (note ou conclusions). En droit franças, le rapporteur et le RP font en effet partie, à part entière, de la juridiction…et ne constituent pas des "parties" à l’égard desquelles le principe d’égalité des armes, dont le principe du contradictoire est une composante, pourrait être opposé…

SB dit :

Le lien Lexis Nexis ne marchant pas chez moi, quelqu’un aurait-il les références de la note sous l’arrêt Fort (une recherche sur le numéro de décision ne me donne que l’arrêt lui-même et un résumé), ou pourrait-il m’expliquer comment modifer l’URL pour arriver où il faut ?

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