Le blog Droit administratif

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20 04 2008

La suppression du commissaire du gouvernement dans le contentieux des OQTF : une fausse solution à l’encombrement

Alors que les auditions de la commission Mazeaud sur le cadre constitutionnel de la nouvelle politique d’immigration se poursuivent, il a été annoncé, à l’occasion de l’excellent colloque animé par Vincent Tchen et Emmanuelle Saulnier-Cassia à Versailles, que le Conseil d’Etat avait proposé au Gouvernement la suppression des conclusions du Commissaire du gouvernement dans les audiences collégiales se prononçant sur les décisions de séjour assorties d’OQTF.

Il s’agirait là, faute de mieux, du remède trouvé à l’engorgement des tribunaux administratifs depuis l’entrée en vigueur de la réforme des OQTF le 1er janvier 2007. Il est reproché à l’intervention du commissaire de créer un « entonnoir » dans le jugement de ces décisions puisque, pour chaque chambre, un seul commissaire est chargé de conclure sur les dossiers instruits par 3 ou 4 rapporteurs.

Il appartiendrait à la commission Mazeaud de proposer les modifications nécessaires pour trouver des solutions à long terme. Selon les rumeurs, le Conseil d’Etat et cette Commission ne seraient pas favorables au transfert du contentieux du maintien en rétention administrative du juge des libertés et de la détention (JLD)[1] aux tribunaux administratifs ni à la création d’une juridiction administrative spécialisée en contentieux des étrangers.

Poursuivant notre réflexion, déjà largement entamée sur ce blog, sur le contentieux des étrangers, nous souhaiterions souligner combien la suppression du commissaire du gouvernement dans les « audiences OQTF » serait une fausse « bonne solution ». Non seulement cela diminuerait la qualité de la justice rendue dans le quart des jugements des tribunaux administratifs (I) mais, en outre, elle éclipse des solutions beaucoup plus efficaces qui permettraient de maintenir le contentieux des étrangers dans le droit commun (II).

I. Une diminution de la qualité des jugements rendus en OQTF

1. Rappelons que le CESEDA prévoit en sont article L.512-1, issu de la loi du 24 juillet 2006, que :

« L’étranger qui fait l’objet d’un refus de séjour, d’un refus de délivrance ou de renouvellement de titre de séjour ou d’un retrait de titre de séjour, de récépissé de demande de carte de séjour ou d’autorisation provisoire de séjour assorti d’une obligation de quitter le territoire français mentionnant le pays de destination peut, dans le délai d’un mois suivant la notification, demander l’annulation de ces décisions au tribunal administratif. Il peut demander le bénéfice de l’aide juridictionnelle au plus tard lors de l’introduction de sa requête en annulation. Son recours suspend l’exécution de l’obligation de quitter le territoire français sans pour autant faire obstacle au placement en rétention administrative dans les conditions prévues au titre V du présent livre. Le tribunal administratif statue dans un délai de trois mois à compter de sa saisine. Toutefois, en cas de placement en rétention de l’étranger avant qu’il ait rendu sa décision, il statue, selon la procédure prévue à l’article L. 512-2, sur la légalité de l’obligation de quitter le territoire français et de la décision fixant le pays de renvoi, au plus tard soixante-douze heures à compter de la notification par l’administration au tribunal de ce placement ».

L’article R512-2 du même code renvoie au chapitre 5 du Code de la justice administrative pour les modalités de la procédure contentieuse des décisions de séjour assorties d’OQTF (décret du 23 décembre 2006).

Or l’article R775-1 du CJA prévoit que :

« Les requêtes dirigées contre les décisions relatives au séjour mentionnées au I de l’article L. 511-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile assorties d’une obligation de quitter le territoire français sont présentées, instruites et jugées selon les dispositions du présent code, sous réserve des dispositions du présent chapitre. Toutefois, lorsque l’étranger est placé en rétention avant que le tribunal ait rendu sa décision, les dispositions du chapitre VI du présent titre sont alors applicables au jugement des conclusions dirigées contre l’obligation de quitter le territoire français et la décision fixant le pays de renvoi ».

Cela signifie donc que les décisions de séjour assorties d’OQTF sont jugées par des formations collégiales avec prononcé de conclusions du commissaire.

Ce n’est qu’en cas de placement de l’étranger en rétention avant que le dossier soit en état d’être jugé que l’OQTF seule est jugée par un « président du tribunal administratif ou le magistrat qu’il délègue, sans conclusions du commissaire du Gouvernement », c’est-à-dire par le juge de la reconduite à la frontière.

Depuis l’entrée en vigueur de la réforme le 1er janvier 2007, les tribunaux ont été, comme cela était prévisible (voir nos papiers précédents l’entrée en vigueur de la réforme sur la question), submergés de requêtes. On évalue à plus de 45 000 le nombre de décisions de séjour assorties d’OQTF prononcées en 2007 (4000 par mois sauf en janvier 2007).

Les tribunaux administratifs ont été saisis de 19 000 requêtes dirigées contre ces décisions de séjour assorties d’OQTF, de 10 000 requêtes contre les seules décisions de séjour (refus ou retrait) et 14 000 contre les arrêtés préfectoraux de reconduite à la frontière (APRF), soit un total de 44 000 requêtes.

Rappelons qu’en 2006, le nombre de recours contentieux à l’encontre de l’ensemble des mesures (décisions de séjour et APRF notifiées par voie postale ou administrative) représentait 41 500 requêtes contre 37 000 en 2004 et 30 000 en 2003[2].

Concrètement le contentieux des étrangers représentait en 2006 46 % des entrées au TA de Paris (9 136 requêtes) contre 48,4 % en 2007 (10 048 requêtes) et 52 % des entrées en 2006 à celui de Cergy-Pontoise (7502 requêtes) contre 48 % en 2007 (6 911).

Il est en effet concentré sur 14 des 29 tribunaux en métropole. En 2007, 3 d’entre eux (tous en Ile-de-France) ont une part de contentieux des étrangers supérieure à 40 %[3].

Le contentieux des étrangers devant les Cours administratives d’appel est passé de 35,9 % en 2006 à 42,4% en 2007, soit 3 652 affaires supplémentaires. Dans certaines cours la part de progression est parfois supérieure à 100 %.

La situation s’est aggravée en 2008. Dans certains tribunaux administratifs comme celui de Paris ou Cergy ce contentieux représente désormais plus de 50 % de l’activité et jusqu’à 75 % des entrées certains mois. Il en est de même à la Cour administrative d’appel de Versailles (75% des entrées au début de l’année, 65% actuellement). Le TA de Cergy a même du à certains moment cessé de juger des autres contentieux. Au TA de Paris, certaines audiences d’OQTF se terminent à des horaires tardifs – à l’image de certains tribunaux correctionnels jugeant en comparution immédiate.

Bien évidemment un tel afflux provoque un phénomène d’éviction des autres contentieux et un « ras-le-bol » bien compréhensible des magistrats administratifs et des personnels de greffe mais aussi des justiciables et de leurs avocats.

Pour traiter ce contentieux de masse, l’ensemble des chambres des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel sont mobilisées. Bon nombre d’assistants de justice affectés dans ces chambres passent l’essentiel de leur (mi)-temps à traiter – à la chaine – ces dossiers d’OQTF.

Les audiences, qui se déroulent en règle générale tous les 10 jours, mobilisent l’ensemble des rapporteurs, parfois le président compris. A 10 ou 15 dossiers en moyenne par magistrat, cela représente dans certains cas pour le commissaire jusqu’à 50 conclusions à préparer.

La solution – on l’a dit – pour diminuer cet effet « d’entonnoir » est donc de supprimer l’intervention du commissaire du gouvernement. Il appartiendrait aux présidents de chambre de (réellement) réviser les dossiers afin de maintenir le « double regard ».

2. Cette solution nous semble reposer sur un paradoxe : depuis l’affaire Esclatine (CE 29 juillet 1998, au GACA et AJDA 1999, p.69, note et idée originale de F. Rolin), jusqu’à l’affaire Loyen (CEDH 5 juillet 2005, Loyen c/ France) en passant par l’arrêt Kress (CEDH 7 juin 2001 au GAJA), le Conseil d’Etat n’a eu de cesse de défendre l’originalité que représente la commissaire du gouvernement dans le système de justice administrative « à la Française ». Selon le président Odent, le commissaire est bien « l’une des originalités extérieurement les plus marquantes de la juridiction administrative française » (Contentieux administratif, p. 1221). Il s’agit d’un « membre de la juridiction » qui « expose publiquement, et en toute indépendance, son opinion sur les questions que présentent à juger les requêtes et sur les solutions qu’elles appellent » (article L.7 CJA).

Les membres les plus influents du Conseil d’Etat étaient intervenus dans le débat pour insister sur le fait que le commissaire améliore, sans conteste, la qualité des décisions rendues par les juridictions administratives (on se rappelle notamment l’article du président Chabanol « Théorie de l’apparence ou apparence de théorie ? Humeurs autour de l’arrêt Kress », AJDA 2002, p.9).

Finalement, le décret du 19 décembre 2005 (v. P-O. Caille, « Le décret du 19 décembre 2005 : quel dialogue entre la France et la Cour européenne des droits de l’homme ? », JCP A, 2006, n° 1082) et celui du 1er août 2006 ont mis fin à la présence, même passive, du commissaire du gouvernement au délibéré devant les tribunaux administratifs et cours administratives d’appel (v. notamment CE 25 mai 2007, Courty).

Dès lors, pourquoi après avoir défendu pendant dix années le rôle et la place du commissaire prend-on la décision de lui donner un nouveau coup de bambou (et même, pourquoi pas, un coup de grâce ?) en soustrayant de son regard du quart des jugements rendus par les tribunaux administratifs et même la moitié dans certains tribunaux ?

D’autant plus, qu’une nouvelle fois, c’est un leurre de croire que la suppression de l’intervention du commissaire dans le contentieux des décisions de séjour assorties d’OQTF règlera la situation créée par la réforme issue de la loi du 24 juillet 2006 et du décret du 23 décembre 2006.

Mais surtout le commissaire du gouvernement est la seule personne qui, à l’audience, fournit au requérant une explication sur sa situation juridique et le bien fondé de la décision prise par la préfecture. Si supprimer son intervention permettrait effectivement d’accélérer le traitement des dossiers et le déroulement des audiences, il faudra bien que les magistrats expliquent, d’une manière ou d’une autre, à l’étranger les tenants et les aboutissants des décisions dont il a fait l’objet.

Il existe pourtant des solutions bien plus efficaces.

II. Des solutions alternatives

Il peut paraître curieux, alors qu’on s’intéresse enfin, et pour la première fois, aux usages sociaux de la justice administrative[4], que la seule solution trouvée pour traiter le contentieux des étrangers au sein des tribunaux administratif soit, à leur détriment, de supprimer l’une des garanties les plus originales apportées dans la procédure administrative contentieuse aux justiciables.

Il suffit d’ailleurs de lire l’entretien croisé à la revue Droit administratif entre mes collègues Vincent Tchen et François Julien-Laferrière et deux membres du Conseil d’Etat Célia Vérot et Jean-Marie Delarue (Droit Administratif n° 2, Février 2008, entretien 1) aux questions notamment de Jean-Bernard Auby (membre de la commission Mazeaud).

A la question « Quel bilan peut-on tirer aujourd’hui des objectifs de réduction des délais des recours avec la création des obligations de quitter le territoire français ? », le président adjoint de la section du contentieux répond :

« Dans la loi de 2006, il y avait un objectif clair qui était qu’en fusionnant dans certaines hypothèses l’arrêté de reconduite à la frontière et le refus de séjour, on allait diminuer le contentieux. C’était l’objectif pour le juge. Il y avait aussi un objectif administratif très précis : plus l’étranger reste en France au fil de recours contentieux, plus il y a de chances qu’il y reste définitivement. Donc multiplier les occasions de recours signifie accroître les chances pour l’étranger de rester ; les diminuer c’est l’inverse. (…) la fusion des procédures (c’était) « ça passe ou ça casse » (…). Et bien, ça a cassé[5] en ce sens que le nombre de recours des arrêtés de reconduite à la frontière n’a pas diminué. En revanche, beaucoup d’obligations de quitter le territoire français sont déférées aux juges. On assiste à la fois à une augmentation globale du contentieux des étrangers et à une concentration de ce contentieux dans certains tribunaux administratifs ».

Et il proposait :

« J’observe que malheureusement le Gouvernement a cru utile d’enlever dans la loi de 2007 les magistrats qui participaient à la Commission du titre de séjour. Il y a deux solutions possibles, soit on réforme la Commission du titre de séjour et on pose comme principe – comme l’a suggéré un membre d’une organisation représentative de magistrats administratifs – que le recours administratif conserve les délais, soit on fait un recours préalable obligatoire ad hoc dans des formes à créer. Je crois qu’il faut déjuridictionnaliser pour partie au moins ces affaires ».

Célia Vérot estimait quant à elle que :

« Les procédures d’éloignement mobilisent préfectures, fonctionnaires, magistrats, au détriment d’autres sujets, d’autres contentieux. Or, une proportion importante des décisions d’éloignement prises par les préfets n’est jamais exécutée. Il serait sans doute intéressant d’évaluer le coût de ces procédures et de rapporter ce coût à leur efficacité réelle. Et pourquoi ne pas réserver l’édiction d’une décision d’éloignement au cas où l’étranger a été interpellé et placé en rétention administrative, et où les perspectives d’exécution sont suffisamment proches ? ».

Ainsi, plutôt que de supprimer la garantie du commissaire du gouvernement ou envisager de supprimer l’intervention du juge judiciaire dans la procédure de rétention – ou de la retarder au 5ème jour de rétention (comme cela est actuellement évoqué) – il suffit de tirer un constat simple et clair : sur les 45 000 OQTF prononcées en 2007, seules 1 à 2% ont été effectivement exécutés, soit moins d’un millier.

Pourquoi ne pas tout simplement ne permettre de prononcer une mesure d’éloignement que lorsque l’administration préfectorale démontre qu’elle est en mesure d’éloigner effectivement l’étranger du territoire français? Dans ce cas, l’étranger qui aurait manifesté son intention de contester la mesure d’éloignement serait automatiquement déféré devant le juge de la reconduite du tribunal administratif.

En 2007 ce sont environ 16 000 APRF qui ont été effectivement exécutées et moins d’un millier d’OQTF. On passerait donc de 33 000 requêtes suspensives devant les tribunaux administratifs (14 000 APRF et 19 000 RTS + OQTF) à la moitié.

Pour le reste, il serait aussi possible de diminuer le contentieux général des étrangers par d’autres procédés :
– retour aux commissions de séjour dans leur composition et leur compétences de la loi Joxe de 1989 (avis obligatoire/ compétence liée) afin de développer le contradictoire préalable obligatoire,
– revalorisation de recours administratif préalable (en le rendant éventuellement obligatoire et suspensif et prévoyant que l’étranger bénéficie d’une autorisation provisoire de séjour – et d’un droit au travail – le temps de l’examen du recours) ;
– simplification du droit des étrangers par le rétablissement des cartes de séjour délivrées de plein droit et la suppression des conditions conférant un trop large pouvoir discrétionnaire à l’administration[6] (par exemple la condition d’intégration républicaine dans la société française qui conditionne la plupart des cartes de séjour désormais) ;
– fin de la politique des « quotas » d’éloignement, etc.

Dans un Etat de droit, on ne peut continuer à régler l’augmentation du contentieux des étrangers en le soustrayant de plus en plus en droit commun de la procédure administrative. Il faut cesser de marginaliser le contentieux des étrangers mais au contraire le banaliser, le normaliser. C’est la seule manière de rendre une bonne justice. Les récentes décisions de la Cour de cassation sur les salles délocalisées dans les centres de rétention montrent qu’il n’est jamais bon de rendre la justice pour un catégorie d’usagers dans des conditions d’exception.

Notes

[1] Voir les 3 décisions rendues le 16 avril 2008 par la Cour de cassation s’agissant des salles d’audience se situant dans l’enceinte du centre de rétention et non « à proximité immédiate » comme le prévoit l’article L. 552-1. Elles démontrent, une nouvelle fois, toute l’utilité de la dualité de juridiction.

[2] Statistiques citées par J. Boucher et B. Bourgeois-Machureau, « Le contentieux des obligations de quitter le territoire français : bilan d’étape », AJDA 25 février 2008, p.344.

[3] Le détail de ces statistiques devrait être disponible sur le site du SJA.

[4] Voir Jean-Gabriel Contamin, Emmanuelle Saada, Alexis Spire et Katia Weidenfeld, Le recours à la justice administrative. Pratiques des usagers et usages des institutions, Recherche réalisée avec le soutien de la Mission de recherche Droit et Justice/ Centre de Théorie et d’Analyse du Droit et Centre d’Etudes et de Recherches Administratives Politiques et Sociales, Novembre 2007 (à paraître à la Documentation française).

[5] Dans le même sens, les auteurs de la chronique générale de jurisprudence administrative française, J. Boucher et B. Bourgeois-Machureau, responsables du centre de documentation du Conseil d’Etat, soulignent à propos de l’efficacité contentieuse du nouveau dispositif contentieux : « force est de constater que (…) le pari n’a pas été gagné ».

[6] V. sur cet aspect l’ouvrage à paraître d’Alexis Spire sur le pouvoir discrétionnaire et l’administration des étrangers.

Commentaires

magistrat de tribunal administratif dit :

@Serge Slama: le compte rendu d’enquête dans le rapport (note 4) sur la pratique préfectorale dans le contentieux RAF est consternant; il est fort regrettable que la justice administrative soit contrainte à des réformes "contre natures" pour faire face à un contentieux crée en partie artificiellement par le préfet et ses services.
Je nuance votre propos sur un point, il n’y a pas un ras le bol du contentieux des étrangers (ceux sont des procès à forte dimension humaine) mais une saturation des réformes législatives incessantes sans réflexion sur les causes de la croissance de ce contentieux avec son lot de fausses réponses, sans oublier l’absence de réponse statutaire et budgétaire

militant associatif dit :

Je confirme les pratiques consternantes des services préfectoraux, qui ne se donnent même pas la peine de rédiger des mémoires en réponse dans ces contentieux. Il est d’ailleurs intéressant de noter le ras-le-bol de certains CDG sur ce sujet (TA Nantes). On applique une politique démagogique basée sur le chiffre et on se soucie des conséquences humaines ainsi que de l’Etat de droit ensuite…

chapusien dit :

@Serge Slama: je ne comprends pas bien la corrélation que vous faites entre l’arrêt de la cour de cass sur les audiences du jld et l’utilité du dualisme ; jusqu’à preuve du contraire, les audiences de raf n’ont pas lieu en cra mais dans les ta et les pouvoirs publics se sont bien gardé de proposer une telle mesure à la Juridiction administrative (n: de l’utilité d’une gestion et d’un budget autonome de la justice administrative affranchit d’un ministère cf les standards européens en la matière….)
cela étant, tant mieux si le contentieux de la rétention reste au JJ, on a déjà beaucoup à faire!
pour le reste, le CE joue avec le feu en proposant la suppression du commissaire du gvt, d’autant que dans le même temps il est question de permettre la réplique orale à ses conclusions ‘(outre la note en délibéré): il me semble que tout cela s’affranchit dangereusement d’une réflexion d’ensemble sur le droit du procès administratif.

Assistant de justice dit :

Assistant de justice dans un tribunal administratif de la région parisienne, je dois dire que je suis d’accord avec vous sur de nombreux points. Je confirme qu’il y a un ras le bol… non pas du contentieux en lui-même, mais surtout comme un commentateur le précise, des constantes modifications législatives qui finalement n’ont jamais pu enrayer l’augmentation du contentieux.
Faut-il supprimer le Commissaire du gouvernement dans le contentieux des OQTF ? Je n’en suis pas convaincu et je serai même opposé à cette idée. Premièrement parce que cette personne peut souvent apporter en séance d’instruction ou lors de l’audience un éclairage différent sur l’affaire et souvent au bénéfice du requérant. Ensuite parce qu’il a un rôle pédagogique important quand les jugements sont réalisé à base de copier coller ou de "Considérant balai". Enfin, en quoi supprimer le Commissaire permettrait-il de faire diminuer la masse de contentieux à traiter?

En revanche je suis partisan d’un abandon de la collegialité pour ce contentieux et de recourir plutôt à un juge unique avec conclusions d’un Commissaire.
N’oublions pas qu’une audience collégiale en OQTF mobilise 3 magistrats pour des requêtes où souvent les mêmes moyens sont soulevés, où très peu de pièces sont versées au dossier et qui sont balayées en 3 minute chrono (j’exagère à peine) en séance d’instruction, où les 3 magistrats sont présents et ne peuvent pas, pendant ce temps faire diminuer, traiter d’autres contentieux comme le droit fiscal (cas de ma chambre) où des requêtes de 2003 subsistent encore… . la collégialité ne devrait servir que pour les cas où le dossier soulève des questions importantes, voir nouvelles, ou dans les cas où le magistrat rapporteur, malgré la présence du Commissaire hésite réellement sur la réponse à donner.
Gardons le Commissaire pour les collégiales quelque soit le contentieux (de toute façon en matière d’OQTF eux aussi font des conclusions copier coller, ils n’ont malheureusement pas le choix…).
Instauront des juges uniques avec conclusions du Commissaire pour le contentieux des OQTF, notamment pour que les magistrats ne se sentent pas livrés à eux-mêmes.

En dernier point cette solution ne serait toutefois pas nécessaire si des instruments précontencieux ou des solutions permettant de juguler le flux des requêtes… mais en leurs absence… nous continuerons de vider la mer à mi-temps avec une petite cuillère… .

Serge Slama dit :

En effet, les commentateurs ont raison: au lieu de "ras de bol" j’aurais dû parler de "saturation".

@ chapusien [mais on est tous un peu chapusien, non?]
Sur les décisions de la Cour de cassation: elles confirment que lorsqu’il existe deux ordres de juridiction cela s’avère plus protecteur. Je rappelle que le président de la République a demandé à la commission Mazeaud de supprimer l’intervention d’un des deux ordres dans le contentieux de l’éloignement des étrangers.
Par ailleurs, il n’est pas exact de dire que ces évolutions ne concernent pas les magistrats administratifs. La vidéo-audience existe déjà à Mayotte et est prévue, suite à l’affaire Gebremedhin, par la loi Hortefeux de novembre 2007 pour le contentieux des décisions de refus d’admission sur le territoire au titre de l’asile.
Mais c’est vrai que le Conseil d’Etat s’est toujours opposé aux audiences délocalisées des TA au sein des CRA.

@ AJ
Je vous rappelle qu’au moment de l’adoption de la loi Sarkozy en juin 2006 les magistrats administratifs ont fait grève contre la solution que vous proposez: magistrat unique avec CDG pour les RTS+OQTF.

chapusien dit :

@Serge Slama: ce n’est pas la première fois que dans vos écrits je relève une forme de suspicion à l’égard de l’indépendance ou des garanties offertes par le juge administratif (cela ne m’empêche pas d’apprécier vos écrits et votre louable effort de diffuser la connaissance de ce droit et donc de son juge de droit commun!): permettez donc ces observations qui n’emprunteront pas le chemin de la doxa et s’appuieront sur de l’empirique .
les magistrats notamment lorsqu’ils jugent les affaires d’étrangers RAF ou OQTF ne recoivent aucune pression directe ou indirecte de la part de l’exécutif et sa représentation locale, ni avant, ni après.
La connaissance du fonctionnement de l’administration est un atout dans la fonction de juger et contrairement à une idée reçue, l’on est plus exigeant avec ce que l’on connaît; un seul exemple ? demandez aux collègues judiciaires si la possibilité d’un recours juridictionnel devant le juge administratif contre les avis et/ou sanction du CSM ou du garde des sceaux ne présente pas une protection effective (cf. jurisprudence stilinovic, de montgolfier etc…)
L’indépendance du JA ? vous considérez que son statut offre moins de garanties, certes et nos syndicats militent pour son parachèvement (notamment au regard des exigences de la théorie des apparences) mais l’actuel statut, si imparfait qu’il soit, ne nous empeche pas de juger en toute indépendance et impartialité et notre corps peut s’enorgueillir d’avoir fait grève pour la préservation de la collégialité dans ce contentieux (et oui nos syndicats ont fait grève pour une certaine idée de la justice et de sa qualité).
je me permet de vous faire remarquer que le fait d’être éloigné de la tutelle gestionnaire et budgétaire de l’exécutif (dont le ministre de la justice est une émanation) au profit d’une cour suprême ( + le programme Lolf) renforce l’indépendance juridique d’une autonomie matérielle: autrement dit, nous sommes plus prêts des standards processuels européens que d’autres…(mais je ne dis pas que tout est parfait dans cette gestion; cf les sites du sja et de l’usma).
Je concluerai en vous adressant amicalement ce conseil: attention à ne pas appréhender les phénomènes de justice et contentieux sous l’unique prisme du droit et des règles formelles
quant à la commission mazaud, vous lirez avec intérêt l’intervention du président du sja accessible sur le site, sur ces perspectives de réforme.

Serge Slama dit :

@ chapusien
Vous me faites un mauvais procès. Je n’ai aucune méfiance à l’encontre des juges administratifs. Bien au contraire!
Il est loin le temps où Michel Debré pouvait affirmer devant le comité consultatif constitutionnel que "la magistrature administrative n’existe pas; il y a seulement des fonctionnaires administratifs qui occupent des fonctions de juge" (cité par Danièle Lochak dans sa thèse sur le rôle politique du juge administratif).

Je partage donc votre analyse et je trouve le texte de l’intervention du SJA devant la commission Mazeaud remarquable.
Je souhaite seulement le maintien de la double garantie que constitue l’intervention du juge judiciaire dans la procédure de rétention et l’intervention du juge administratif sur la légalité de la mesure d’éloignement.
D’ailleurs au colloque de Versailles, le professeur Auby a donné l’impression de partager aussi ce point de vue.

Enfin, du fait de ma formation droit/science po et de ma "filiation" avec D. Lochak et J. Chevallier, je suis loin d’aborder la justice administrative sous le seul angle formel. D’ailleurs j’ai cité en référence la première étude sur les usages sociaux de la justice administrative commandité par le GIP recherche droit&justice.
Il n’en demeure pas moins qu’il m’apparaît préjudiciable de supprimer dans la procédure OQTF la garantie que constitue le commissaire du gouvernement. Tout comme il m’apparaîtrait préjudiciable de supprimer la collégialité.
De la même façon l’affaire Gebremedhin a permis d’obtenir l’institution d’un recours suspensif pour les demandeurs d’asile à la frontière. il s’agit d’une précieuse garantie procédurale pour assurer plus efficacement la garantie des droits de ces personnes. Non?

chapusien dit :

@Serge Slama: dont acte, d’autant que je partage votre souci de renforcer les garanties du droit au recours effectif auprès du juge administratif, et entre autres je pense que cela passe par un meilleur statut et pourquoi pas par une reconnaissance par le pouvoir constituant du juge administratif.
je vous remercie d’avoir signaler la référence de l’étude sur les usages sociaux de la justice administrative, la première du genre (pour l’instant, c’est un résumé, je ne sais pas si le rapport entier est accessible en ligne).
Nous n’avons pas de divergence sur la présence du commissaire dans les audiences collégiales d’oqtf.
Avez vous d’autres informations qui auraient été distillé par le Pr Auby quant aux travaux de la commission (en plus de ce que vous avez indiqué dans votre billet).
Je vous le redis, encore une fois, merci , à l’instar de ce que fait Me Eolas, de faire connaître ce droit et son juge; s
soyez attentifs aux prochains mois, un certain nombre de réformes importantes vont profondément modifier l’organisation et le fonctionnement de la justice administrative…

Serge Slama dit :

@ Si vous m’envoyez votre adresse e-mail à serge.slama@univ-evry.fr je peux vous mettre en contact avec un des auteurs afin qu’il vous transmette le rapport

Le 23 juin à l’ENS, rue Jourdan, une demi-journée d’études permettra de le présenter (Conflits et conciliations dans les pratiques administratives. La raison de l’augmentation du contentieux). J’y interviens d’ailleurs ainsi que le professeur Rolin et certains de vos collègues.

Le professeur Auby n’a pas "dévoilé" beaucoup de choses dans la mesure où la position de la commission n’est pas encore arrêtée.

CDGinquiet dit :

Il serait assez piquant de voir le commissaire disparaître des audiences collégiales d’oqtf et de le voir continuer à conclure sur des dossiers d’APL ou autres dossiers relevant de la compétence du juge unique..!

melismes dit :

Huron, vos papiers!

Sc-Po, Amphi Boutmy, cours de Droit Public (La police administrative, l’ ex. de la police des étrangers), de Bernard Stirn (Conseiller d’Etat, Président de la section du contentieux, rosette, et tout…) Dernières minutes. Séquence Avez-vous des…

Dernières minutes. Séquence « Avez-vous des questions? », le micro passe, tout le monde veut aller manger… tout le monde, évidemment, sauf… — « Bonjour, M. Stirn! (saisissant le micro au vol) Le Commissaire du gouvernement nous est présenté régulièrement dans nos études comme une composante essentielle de la qualité de la juridiction administrative française… Comment expliquez vous dès lors que, pour toute une partie du contentieux des étrangers, un projet de réforme vise précisément à supprimer son intervention? ” –« Oh… Eh bien c’est une réponse à un problème, à l’urgence de la situation. http://www.blogdimension.com/fr/cache?s=43139631-huron-vos-papiers

Serge Slama dit :

Dans l’AJDA du 26 mai 2008, entretien avec Axel Barlerin, président de l’USMA sur la suppression du CDG dans l’examen des dossiers devant la formation collégiale pour le contentieux des étrangers:

"Le commissaire du gvt a été qualifié dans un rapport de "goulot d’étranglement". Donc on voit bien l’intérêt statistique de le supprimer : permettre, à terme, une explosion des statistiques par rapporteur. Mais nous répondons que le contentieux des étrangers est extrêmement sensible et qu’une révision a priori par le commissaire du gvt y est très utile. Certes, les questions de droit n’y sont pas forcément complexes mais elles ne sont pas toujours aussi simples qu’on veut bien le faire croire.
Si on supprime le "goulot d’étranglement", on passe à une justice plus rapide, voir d’abattage, même si je n’aime pas ce terme (…) Nous craignons que le contentieux des étrangers ne soit qu’un début et qu’on continue, par la suite, à rogner les compétences du commissaire".

AFP dit :

PETITION
POUR LA DEFENSE DU COMMISSAIRE DU GOUVERNEMENT
Pétition ouverte à tous : magistrats, avocats, enseignants, juristes, justiciables…
mercredi 4 juin 2008.

Le commissaire du gouvernement en sursis, la collégialité de nouveau menacée
Le commissaire du gouvernement est aujourd’hui en sursis, et en même temps que lui les garanties des justiciables – à commencer par les plus démunis d’entre eux – ainsi que la qualité de la justice que rendent les juridictions administratives !

Un projet de réforme – très avancé – vise en effet à restreindre singulièrement le champ d’intervention du commissaire du gouvernement en prévoyant, notamment, son éviction pour l’ensemble du contentieux des étrangers et une partie des contentieux relevant du juge unique !

Comme chacun sait le commissaire du gouvernement constitue – en dépit d’une appellation héritée de l’Empire dont le maintien jusqu’à nos jours mêle incongruité et irresponsabilité – l’une des garanties essentielles, pour le justiciable, que son dossier sera examiné sous toutes les coutures.

Avec sa disparition programmée, c’est l’idée même d’un équilibre entre, d’une part, les prérogatives et la puissance de l’administration et, d’autre part les droits et garanties des simples administrés qui saisissent les tribunaux administratifs et les cours administratives d’appel, qui risque de partir en fumée.

Pour saisir le processus qui est à l’œuvre il faut se rappeler que, depuis une vingtaine d’années, pour faire face à l’accroissement parfois exponentiel du contentieux devant les juridictions administratives, les pouvoirs publics ont fait le choix de traiter la question, d’abord, par des réformes de procédure.

Le commissaire du gouvernement, qui constitue la marque – la signature – de la juridiction administrative, avait, globalement, échappé au couperet.

La dernière vague de ces réformes a eu lieu en 2006.

En juin, une grève bien suivie des organisations syndicales de magistrats administratifs avait permis de faire reculer les pouvoirs publics sur le transfert d’une partie du contentieux des formations collégiales vers un juge unique. Ce mouvement n’avait malheureusement pas permis d’empêcher l’extension de la possibilité de rejeter les requêtes par ordonnance, sans audience … et sans examen par le commissaire du gouvernement.

Un mois plus tard, une autre réforme complétait le tableau. La loi du 24 juillet 2006 a prévu, concernant le contentieux des étrangers, la mise en place d’une nouvelle procédure, communément appelé OQTF (refus de séjour accompagné d’une obligation de quitter le territoire français).

Aujourd’hui le bilan de cette loi est unanimement partagé : il s’agit d’un échec !

Les deux objectifs qu’elle poursuivait, à savoir la diminution du volume global de recours présentés devant la juridiction administrative par des étrangers en situation irrégulière et une meilleure exécution des mesures d’éloignement, n’ont pas été atteints. Au contraire : le nombre de recours est en augmentation sensible et le taux d’exécution de ces nouvelles OQTF stagne toujours à un niveau dérisoire. Et l’obligation de juger en trois mois qu’elle a instaurée a entraîné un effet d’éviction redoutable sur les autres contentieux dans les juridictions les plus concernées par le contentieux des étrangers.

Croit-on que la démarche à suivre serait de revenir sur le dispositif mis en place par la loi du 24 juillet 2006 ?

Ce serait oublier que la nouvelle procédure a aussi abouti à l’engorgement des juridictions – notamment dans la région parisienne – et à celui, corrélatif, des commissaires du gouvernement.

Ce serait aussi négliger le fait que rogner – et de quelle manière ! – sur les garanties des justiciables, ne coûte rien aux finances publiques.

Un projet de réforme vise donc désormais, et fort logiquement ( !), à … supprimer le commissaire du gouvernement en matière d’OQTF !

C’est tellement simple !

Et pour faire bonne mesure on envisage également de supprimer le commissaire du gouvernement dans certains contentieux relevant du juge unique !

L’enjeu n’est pas mince.

Dans nombre de juridictions, c’est plus de la moitié du contentieux qui pourrait être dispensé des conclusions – et donc du double examen – du commissaire du gouvernement.

Pour le moment.

Avant que la mesure ne soit étendue à d’autres contentieux.

Alors que la pression statistique qui pèse sur les magistrats ne cesse de croître et que, pour les pouvoirs publics, l’alpha et l’oméga de la qualité de la justice que nous rendons aux citoyens français demeure le nombre de décisions rendues et le délai de jugement, la marginalisation voire la disparition programmée du commissaire du gouvernement scellerait – signerait – sans doute irrémédiablement le passage d’une justice réfléchie à une justice d’abattage.

SIGNATURES : axel.barlerin@juradm.fr

n’oubliez pas de laisser votre adresse électronique pour valider votre signature

Serge Slama dit :

Dans l’AJDA du 30 juin 2008, p.1230, discours JM Sauvé
"en ce qui concerne le contentieux du refus de séjour, aucune décision n’est prise", a affirmé JMS
De façon plus catégorique encore, le VP n’a "pas l’intention de proposer une remise en cause de la collégialité pour les refus de séjour"

Avec la loi du 16 juin 2011 et surtout le décret du 23 décembre 2011 sur la possibilité de dispense de conclusions du rapporteur public, nous voilà donc presque arrivés à la suppression du rapporteur public en matière d’étrangers… L’effet sur l’encombrement des tribunaux sera certainement minime.

Avec la loi du 16 juin 2011 et surtout le décret du 23 décembre 2011 sur la possibilité de dispense de conclusions du rapporteur public, nous voilà donc presque arrivés à la suppression du rapporteur public en matière d’étrangers… L’effet sur l’encombrement des tribunaux sera certainement minime.

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