Le blog Droit administratif

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11 04 2008

Lois de transposition des directives communautaires et Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (CE Sect. 10 avril 2008, « Conseil national des barreaux et autres », req. n° 296845 et 296907)

L’admission par le juge administratif du contrôle de conventionnalité des lois par la voie d’exception s’est essentiellement traduite par l’introduction dans son prétoire de deux principaux instruments : le droit communautaire et la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales. L’inflation des moyens tirés de la méconnaissance de ces deux instruments devait nécessairement conduire le juge à devoir les confronter. Et ce qui devait arriver, arriva.

Le Conseil d’Etat était saisi, à l’initiative notamment du Conseil national des barreaux, d’un recours à l’encontre du décret du 26 juin 2006 pris pour l’application de la loi du 11 février 2004, transposant la directive communautaire du 4 décembre 2001, dite « deuxième directive anti-blanchiment ».

En effet, cette directive, et par conséquent ses textes de transposition, a étendu aux auxiliaires de justice les obligations de vigilance (qui se traduisent notamment par une obligation de déclaration de soupçon) liées aux activités financières illicites (notamment le blanchissement du trafic de drogue et le financement du terrorisme), qui ne concernaient initialement que les seuls établissements bancaires. Les avocats y voient une obligation de « délation » peu compatible avec leur indépendance, ainsi qu’une atteinte injustifiée à leur obligation de secret professionnel, qui expliquent leur recours.

A l’appui de celui-ci, les requérants excipaient, en premier lieu, de l’incompatibilité de la directive communautaire et de la loi avec les stipulations de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales et, par voie de conséquence, avec les principes généraux du droit communautaire. En second lieu, ils soutenaient que le décret attaqué violait la loi du 11 février 2004.

La seconde partie de cet argumentaire a incontestablement porté, puisque les trois moyens articulés sur ce fondement ont donné lieu à l’annulation de deux dispositions (celles prévoyant, dans certaines hypothèses, la mise en relation directe des auxiliaires de justice avec la cellule TRACFIN et celles incluant dans le champ de l’obligation de vigilance les consultations juridiques), ainsi qu’à une sorte de « réserve d’interprétation » (s’agissant de l’homologation par le Garde des sceaux des procédures internes dont doivent se doter les avocats).

En revanche, la première partie de l’argumentaire n’a pas prospéré. Elle a, cependant, été l’occasion pour le Conseil d’Etat de préciser les conditions de son contrôle des lois de transposition des directives communautaires au regard de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales. C’est ce point qui nous retiendra tout particulièrement et que le Conseil d’Etat, faisant œuvre de synthèse et de pédagogie, tranche en deux considérants de principe.

D’une façon générale, les règles de conciliation par le juge administratif des engagements internationaux de la France entre eux n’apparaissent pas clairement établies[1].

Dans un premier temps, le Conseil d’Etat a jugé que dans le cas de concours de plusieurs engagements internationaux, il y a lieu d’en définir les modalités d’application respectives conformément à leurs stipulations et en fonction des principes du droit coutumier relatifs à la combinaison entre elles des conventions internationales[2]. Toutefois, il a ensuite jugé qu’il ne lui appartenait pas de statuer sur la validité des stipulations d’une convention internationale au regard d’autres engagements internationaux souscrits par la France[3].

Reste que, ni le droit communautaire, ni la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, ne constituent des engagements comme les autres.

En effet, le droit communautaire a aujourd’hui réglé très précisément les règles qui régissent sa coexistence avec d’autres conventions internationales liant les Etats membres. C’est ainsi que l’article 307 du Traité instituant la Communauté européenne stipule que :

« Les droits et obligations résultant de conventions conclues antérieurement au 1er janvier 1958 ou, pour les États adhérents, antérieurement à la date de leur adhésion, entre un ou plusieurs États membres, d’une part, et un ou plusieurs États tiers, d’autre part, ne sont pas affectés par les dispositions du présent traité.
Dans la mesure où ces conventions ne sont pas compatibles avec le présent traité, le ou les États membres en cause recourent à tous les moyens appropriés pour éliminer les incompatibilités constatées. En cas de besoin, les États membres se prêtent une assistance mutuelle en vue d’arriver à cette fin et adoptent le cas échéant une attitude commune (…) ».

La Cour de justice des communautés européennes a même déduit de ces stipulations que si « les États membres ont le choix quant aux mesures appropriées à prendre, ils n’en ont pas moins l’obligation d’éliminer les incompatibilités existant entre une convention précommunautaire et le traité CE. Si un État membre rencontre des difficultés rendant la modification d’un accord impossible, on ne saurait donc exclure qu’il lui incombe de dénoncer cet accord »[4].

Toutefois, les stipulations de l’article 307 du Traité ne pouvaient être appliquées en l’espèce par le juge administratif, dans la mesure où la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales constitue au regard du droit communautaire un instrument particulier.

En effet, ainsi que le rappelle le Conseil d’Etat, « dans l’ordre juridique communautaire, les droits fondamentaux garantis par la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales sont protégés en tant que principes généraux du droit communautaire ».

Dans le prolongement de la jurisprudence de la Cour de justice des communautés européennes[5], l’article 6 du Traité sur l’Union européenne prévoit, dans sa version applicable depuis le traité d’Amsterdam, que « l’Union européenne respecte les droits fondamentaux, tels qu’ils sont garantis par la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (…), et tels qu’ils résultent des traditions constitutionnelles communes des Etats membres, en tant que principes généraux du droit communautaire » (article 6 §2).

Les rapports entre CJCE et CEDH dans la protection des droits fondamentaux sont quant à eux réglés par l’arrêt Bosphorus[6].

Le contrôle de la compatibilité d’une directive communautaire avec les stipulations de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ne s’effectue donc pas – encore – directement, mais à travers le prisme des droits fondamentaux garantis par les principes généraux du droit communautaire eux-mêmes inspirés notamment de la Convention.

L’adhésion de l’Union européenne à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales prévue au nouvel article 6 du Traité dans sa rédaction issue du Traité de Lisbonne permettra sûrement de se passer de ce prisme dans l’avenir.

Dans ces conditions, pour le juge interne, la conciliation entre la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales et une directive communautaire n’a rien de relatif et engage pleinement la question de la légalité de cette directive.

A ce sujet, selon la Cour de justice des Communautés européennes, les juridictions internes « peuvent examiner la validité d’un acte communautaire et, si elles n’estiment pas fondés les moyens d’invalidité que les parties invoquent devant elles, rejeter ces moyens en concluant que l’acte est pleinement valide. En effet, en agissant de la sorte, elles ne mettent pas en cause l’existence de l’acte communautaire. En revanche, elles n’ont pas le pouvoir de déclarer invalides les actes des institutions communautaires »[7].

C’est par une exacte application de ce principe que le Conseil d’Etat énonce dans l’arrêt analysé que :

« il appartient en conséquence au juge administratif, saisi d’un moyen tiré de la méconnaissance par une directive des stipulations de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, de rechercher si la directive est compatible avec les droits fondamentaux garantis par ces stipulations ; qu’il lui revient, en l’absence de difficulté sérieuse, d’écarter le moyen invoqué, ou, dans le cas contraire, de saisir la Cour de justice des Communautés européennes d’une question préjudicielle, dans les conditions prévues par l’article 234 du Traité instituant la Communauté européenne ».

Dans son second considérant, le Conseil d’Etat réserve toutefois naturellement l’hypothèse dans laquelle l’incompatibilité de la loi de transposition avec les stipulations de Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales résulterait d’une mauvaise transposition de la directive communautaire.

Plus rien ne s’opposerait alors à ce que la loi soit écartée puisque, d’une part, cela ne reviendrait pas à mettre en cause la légalité de la directive (hypothèse de l’écran transparent) et que, d’autre part, la loi de transposition méconnaitrait alors la directive communautaire.

En l’espèce, la loi opérait une correcte transposition de la directive. Le Conseil d’Etat devait alors déterminer s’il était nécessaire de saisir la Cour de justice des communautés européennes du respect par la directive du 4 décembre 2001 des droits fondamentaux garantis par les principes généraux du droit communautaire.

Dans la mesure, toutefois, où ladite Cour avait déjà eu à statuer sur cette directive[8], la marge de manœuvre du Conseil d’Etat était des plus étroites.

C’est donc sans surprise qu’il juge que « sans qu’il soit besoin de saisir la Cour de justice des Communautés européennes d’une question préjudicielle, (…) les moyens mettant en cause la validité de la directive du 4 décembre 2001 ne peuvent qu’être écartés ».

Au passage, le Conseil d’Etat souligne qu’ « en l’état applicable du droit » les requérants ne peuvent utilement invoquer la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne qui est dépourvue de force juridique tant que le traité de Lisbonne n’entre pas en vigueur[9].

Pour conclure, cette décision s’inscrit dans la continuité de l’arrêt Arcelor[10] qui confère la primauté au droit communautaire dans la mesure où il assure une protection des droits fondamentaux équivalente à celle procurée par l’application des règles nationales, en s’inspirant des arrêts de la Cour constitutionnelle allemande dits « Solange I » et « Solange II »[11].

L’auteur remercie chaleureusement Serge Slama pour sa relecture attentive.

Notes

[1] Voir, notamment, M. GAUTIER, « Les conflits entre conventions internationales devant le juge administratif français », DA 2002, n° 5, p. 5

[2] CE 21 avril 2000, M. Zaïdi, req. n° 206902 : Publié au Rec. ; AJDA 2001, p. 284, concl. Maugüé.

[3] CE 8 juillet 2002, Commune de Porta, req. n° 239366 : Rec., p. 260.

[4] CJCE 4 juillet 2000, Commission c. Portugal, aff. C-62/98 : Rec. I-5171.

[5] CJCE 17 décembre 1970, Internationale Handelsgesellschaft, aff. C-11/70 ; CJCE 14 mai 1974, Nold, aff. C-4/73 ; CJCE 13 décembre 1979, Hauer, aff. C-44/79 ; CJCE 28 octobre 1995, Rutili c. Ministère de l’Intérieur, aff. C-36/75.

[6] CEDH 30 juin 2005, Bosphorus, req. n° 45036/98. Voir aussi CJCE 28 mars 1996, avis rendu sur le projet d’adhésion de la Communauté à la Convention EDH, Avis 2/94.

[7] CJCE 22 octobre 1987, Foto Frost, aff. 314-85 : Rec., p. 4099.

[8] CJCE 26 juin 2007, Ordre des barreaux francophones et germanophones et autres, aff. C-305/05.

[9] Celui-ci prévoit que l’Union « reconnaît les droits, les libertés et les principes énoncés dans la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne du 7 décembre 2000, telle qu’adaptée le 12 décembre 2007 à Strasbourg, laquelle a la même valeur juridique que les traités ». Néanmoins l’interprétation se fait « conformément aux dispositions générales du titre VII de la Charte régissant l’interprétation et l’application de celle-ci et en prenant dûment en considération les explications visées dans la Charte, qui indiquent les sources de ces dispositions », c’est-à-dire notamment la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme (voir la décision du conseil constitutionnel du 19 novembre 2004 sur le Traité établissant une Constitution pour l’Europe).

[10] CE Ass. 8 février 2007, Société Arcelor Atlantique et Lorraine et autres, req. n° 287110 : Rec., à paraître.

[11] Cour constit. allemande, 22 octobre 1986, Wünsche Handelsgesellschaft : RTDE 1987, p. 537.

Commentaires

ernesto dit :

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Akiraleboss dit :

Commentaire excellent.

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