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03 12 2007

Une Vème République plus démocratique : Lecture constructive du rapport du Comité constitutionnel (Deuxième partie)

La première partie du rapport du Comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Vème République contient 18 propositions relatives à un meilleur contrôle du pouvoir exécutif et a déjà été discutée dans le cadre d’une contribution antérieure. La seconde partie concerne « Un Parlement renforcé » et s’articule autour de quatre points fondamentaux : la maîtrise de leurs travaux par les assemblées parlementaires, l’amélioration du travail législatif, le renforcement de l’efficacité du contrôle parlementaire et la revalorisation de la fonction parlementaire. L’heure est venue de livrer quelques réflexions sur ces 43 propositions.

Dans un souci de pédagogie et de cohérence, on discutera les différentes propositions du Comité selon l’ordre de présentation du rapport, en ne retenant que certaines d’entre elles qui semblent mériter une attention particulière, celles-ci demeurant assez peu nombreuses tant les propositions du Comité renforcent véritablement le Parlement et rééquilibrent effectivement les pouvoirs exécutif et législatif. Cependant, on pourra discuter de toutes les autres, dans le cadre des commentaires à cette contribution, le cas échéant.

Le premier point concerne « Des assemblées ayant la maîtrise de leurs travaux »[1] : on ne s’arrêtera que sur les propositions relatives à la réduction du champ d’application de l’article 49, alinéa 3 et à l’encadrement de l’utilisation de la procédure d’urgence. En effet, ni la réécriture de l’article 48 relatif à l’ordre du jour, laquelle met fin à cette « exception française qui veut que le Parlement ne soit pas maître de son ordre du jour »[2], ni le maintien en l’état de l’article 44 relatif au vote bloqué n’appellent de véritables discussions.

Ce n’est pas le cas de la proposition n° 23 qui concerne notre célèbre « article 49, 3 ». Celui-ci permet d’adopter un texte à l’Assemblée nationale sans le voter. On sait que cette procédure, initialement destinée à rationaliser le parlementarisme en obligeant une majorité à soutenir un texte du Gouvernement à moins de renoncer tant au texte qu’au Gouvernement, a de plus en plus souvent été utilisée à des fins différentes, notamment pour contrer la tentation d’obstruction parlementaire. Ainsi, relevant que « parmi les textes le plus souvent adoptés grâce à l’article 49, alinéa 3, figurent au premier rang les lois de finances et les lois portant sur la matière sociale » et qu’il s’agissait là des « textes les plus essentiels à l’action du Gouvernement »[3], le Comité propose de limiter son utilisation aux seuls projets de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale.

En faisant cette proposition, il semblerait que le Comité prenne acte que cet article puisse être utilisé à des fins différentes de celles pour lesquelles il a initialement été prévu : il vient empêcher son utilisation pour lutter contre l’obstruction. Or il semblerait plus justifié de s’efforcer de circonscrire son utilisation aux seules fins de rationaliser le parlementarisme et, en l’espèce, de contrôler une majorité susceptible de ne pas toujours soutenir un Gouvernement. Car, en limitant l’art. 49, al. 3 aux projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale, le Comité empêche le Gouvernement de recourir à une procédure dont il pourrait avoir besoin dès lors qu’il lui faut composer, tout au long de la Législature, avec une majorité rétive, étroite ou incertaine, ainsi que le relève très justement le Comité[4]. On aurait ainsi pu envisager, afin de répondre au double souci de rééquilibrer les pouvoirs entre Gouvernement et Parlement (le recours au 49, 3 les mettant à mal car le premier prive le second de sa fonction essentielle de voter la loi) et de ne destiner cette procédure qu’à canaliser une majorité incertaine, de réserver son utilisation aux seuls Gouvernements ne bénéficiant pas du soutien d’un groupe parlementaire détenant la majorité absolue des sièges à l’Assemblée nationale. Car, hormis de très rares exceptions (telle celle de 1982 que cite le rapport du Comité, à propos du projet de « réhabilitation » des généraux d’Algérie), l’article 49, alinéa 3 est utilisé pour lutter contre l’obstruction principalement lorsqu’un groupe parlementaire dispose d’une telle majorité absolue (comme lors de la XIIème Législature).

La proposition n° 24 relative à la procédure d’urgence mérite également quelques remarques. Le Comité propose de donner le droit aux deux assemblées de s’opposer conjointement à la déclaration d’urgence du Gouvernement. Il s’agit sans aucun doute d’une proposition tout à fait indispensable au renforcement des pouvoirs du Parlement, l’urgence ayant été trop souvent déclarée[5], pour des raisons trop souvent injustifiées dont l’évocation sortirait du cadre de cette analyse. Il va sans dire que la déclaration d’urgence « prive, souvent sans motif sérieux, la navette parlementaire de son intérêt, qui est d’améliorer la qualité des textes en discussion »[6]. On se permet cependant de demeurer très réservé quant à l’efficacité de la proposition du Comité, principalement en raison de la discipline majoritaire. On connaît les effets, à la fois bienfaisants et néfastes, du parlementarisme majoritaire : dès lors que le Gouvernement bénéficie du soutien de l’assemblée devant laquelle il est responsable, le principe de la séparation des pouvoirs tend à perdre de son intensité, voire à disparaître totalement et le Parlement s’oppose donc très rarement au Gouvernement. Ainsi est-on autorisé à douter que les deux assemblées manifestent expressément une opposition conjointe à l’urgence déclarée par le Gouvernement. Si l’une d’entre elle pourra se manifester (par exemple le Sénat dans le cas d’un Gouvernement de gauche), elle ne sera probablement pas suivie par l’autre, celle-ci soutenant l’action gouvernementale. Ou bien si une minorité des deux chambres désirera s’opposer à une telle déclaration, elle ne sera certainement pas suivie par la majorité. Il n’est donc pas certain que cette proposition permette d’atteindre le but assigné : réduire les déclarations d’urgence au cours d’une même Législature.

En revanche, un tel but aurait pu être atteint par la limitation constitutionnelle du nombre de déclarations d’urgence possibles au cours d’une session ordinaire[7]. A cela, il aurait fallu ajouter la possibilité donnée au Parlement de déclarer lui-même l’urgence (éventuellement par une décision conjointe des deux chambres), afin de ne pas empêcher l’examen rapide d’un texte justifié par des circonstances d’intérêt national – que le Parlement saura apprécier.

Le deuxième point relatif à l’amélioration du travail législatif[8] n’appelle que très peu de remarques. Le Comité s’est d’une part efforcé de rééquilibrer les rapports entre Gouvernement et Parlement, en proposant d’octroyer à ce dernier des droits dont seuls le premier dispose actuellement. Il s’est d’autre part engagé dans l’amélioration de la qualité de la loi par une étude de la nécessité et de l’impact d’une future loi ou par l’encadrement du droit d’amendement, afin d’empêcher notamment que l’objet initial d’un texte soit totalement dénaturé au cours de son examen. Ce dernier point tient notamment compte de la jurisprudence du Conseil constitutionnel relative au droit d’amendement et particulièrement à la théorie dite de « l’entonnoir », qui tend à encadrer et réduire le droit d’amendement du Gouvernement et des Parlementaires au cours des différentes lectures[9]. Il a, enfin, recherché à revaloriser le travail du Parlement en proposant d’encadrer les tentatives d’obstruction parlementaire d’abord, de renforcer le travail des Commissions parlementaires ensuite. La lutte contre l’obstruction passe principalement par la mise en place « d’une durée programmée de discussion pour l’examen des projets et propositions de loi »[10]. Cette proposition n° 33 fait écho à deux propositions de résolutions tendant à modifier le Règlement de l’Assemblée nationale, déposées par Jean-Louis Debré[11], qui avait été retirée avant même leur examen en séance. Le renforcement du travail des Commissions, quant à lui, nécessite au préalable l’augmentation de leur nombre (de six à dix, proposition n° 35), puis requiert que leur travail soit véritablement pris en compte, que ce soit par le développement des procédures simplifiées (qui permettent aux Commissions d’accomplir l’essentiel du travail législatif sur un texte, réservant à la séance publique les seules explications de vote et le vote solennel) que par l’examen en séance du texte adopté par la Commission saisie. On relèvera simplement ici le respect de ce que le Comité a appelé « la tradition juridique française (qui) fait de la discussion dans l’hémicycle le lieu privilégié de l’expression démocratique »[12]. Il paraît en effet pleinement nécessaire dans un système démocratique que la loi soit votée par l’ensemble de la représentation nationale, et non uniquement par une fraction[13].

Le troisième point, à l’instar du deuxième, ne soulève pas véritablement de commentaires. Consacré au renforcement de l’efficacité du contrôle parlementaire[14], le Comité propose d’affirmer constitutionnellement cette mission de contrôle, d’en renforcer les mises en œuvre grâce à l’aide soit d’institutions existantes (la Cour des comptes) soit de Comités nouvellement créés (Comité d’audit parlementaire, Comité des affaires européennes), d’en élargir le champ par la possibilité d’un contrôle de l’application des lois, par la possibilité de voter des résolutions ou encore par des attributions en matières de politique étrangère et de défense.

Le quatrième et dernier point, enfin, tendant à revaloriser la fonction parlementaire[15], se concentre sur le cumul des mandats (proposition n° 56) et sur les droits de l’opposition (propositions n° 57 à 61). Si ces secondes propositions, étant à nouveau l’écho de l’une des propositions de résolutions déposées par Jean-Louis Debré en fin de XIIème Législature, ne suscite aucune remarque particulière, on discutera brièvement de la première. La question de l’interdiction du cumul des mandats a suscité de nombreux commentaires dans la vie politique et juridique française et cette « exception française » a souvent été dénoncée. On n’entend nullement s’en détacher et il paraît indispensable que le cumul des mandats soit strictement encadré.

Cependant et en premier lieu, on entend soulever une question quant au reproche fait aux députés français, qui cumulent leur mandat législatif avec un mandat local pour la plupart d’entre eux, qui sont souvent absents lors des débats parlementaires : est-ce en raison de leur second mandat électif qu’il ne se consacre pas pleinement à leur mandat parlementaire ou est-ce en raison des faibles pouvoirs dont disposent le Parlement français qu’ils préfèrent se consacrer davantage à une collectivité où ils peuvent exercer pleinement leurs compétences ? En d’autres termes, on suggère que l’absentéisme à l’Assemblée nationale n’est pas tant dû au cumul des mandats mais davantage à la place qu’occupe le Parlement français, qui n’est pas celle dont il devrait bénéficier dans un régime démocratique moderne. De nombreuses propositions du Comité tendent précisément à renforcer les pouvoirs du Parlement afin de lui attribuer cette place qui doit être la sienne : gageons que ces propositions, si elles sont concrétisées, tendront déjà à réduire cet absentéisme.

En second lieu, interdire le cumul des mandats est nécessaire afin qu’un élu puisse se consacrer pleinement à sa mission. Cependant, lorsque cette mission est de représenter une collectivité territoriale, n’est-il pas en droit de s’investir dans la vie locale, en pouvant cumuler un mandat local avec son mandat parlementaire ? Ainsi, l’interdiction du cumul, pleinement justifiée pour les députés, l’est peut-être moins pour les Sénateurs.

Ce sont là des interrogations qui sont laissées à votre appréciation et qui marquent la fin de la lecture de la deuxième partie du rapport qui en contient trois : la troisième et dernière consacrée à « Des droits nouveaux pour les citoyens » sera discutée prochainement.

Notes

[1] Rapport, pp. 31 à 37, propositions n° 19 à 24.

[2] Rapport, p. 31.

[3] Rapport, p. 34.

[4] Rapport, p. 34.

[5] Sous la XIIème Législature, 58 lois promulguées ont été examinées après déclaration d’urgence, sur un total de 512 lois promulguées, que l’on peut rapporter à 275 si l’on excepte les lois autorisant la ratification d’un accord international.

[6] Rapport, p. 36.

[7] Cette limitation demeure inutile pour les sessions extraordinaires car, d’une part, celles-ci ont une durée limitée aux textes inscrits à l’ordre du jour et, d’autre part, il suffirait de convoquer une nouvelle session extraordinaire, même au lendemain de la clôture de la précédente, pour surmonter la difficulté.

[8] Rapport, pp. 38 à 50, propositions n° 25 à 39.

[9] Cf. notamment les décisions du Conseil constitutionnel n° 2004-501 DC du 5 août 2004, Loi relative au service public de l’électricité et du gaz (JORF du 11 août 2004, p. 14337), et n° 2005-532 DC du 19 janvier 2006, Loi relative à la lutte contre le terrorisme (JORF 24 janvier 2006, p. 1138), ainsi que Damien CHAMUSSY, « Le Conseil constitutionnel et la qualité de la législation », in RDP 2004, n° 6, pp. 1739 à 1760 ; Frédéric ROLIN et Serge SLAMA, « Les libertés dans l’entonnoir de la législation anti-terroriste », in AJDA 2006, n° 18, pp. 975 à 982 ; Bertrand MATHIEU, « Le droit d’amendement, en user sans en abuser ”, in AJDA 2006, n° 6, pp. 306 à 307 ; Pierre AVRIL et Jean GICQUEL, « Le triomphe de “ l’entonnoir ” », in LPA 15 janvier 2006, n° 33, pp. 6 à 9.

[10] Rapport, p. 44.

[11] Résolutions n° 2795 et 2796 du 17 janvier 2006, Assemblée nationale (XIIème Législature). Pour une analyse plus détaillée de ces résolutions et de cette révision du Règlement de l’Assemblée nationale, on se permet de renvoyer à des travaux déjà publiés : Jean-Philippe DEROSIER, « La montagne accoucha d’une souris. A propos d’une réforme manquée : la révision du Règlement de l’Assemblée nationale du 7 juin 2006 », in Politeia 2006, n° 10, pp. 13 à 29.

[12] Rapport, p. 47.

[13] De tels systèmes existent cependant, par exemple en Italie : cf. l’article 72, alinéa 3 de la Constitution italienne du 1er janvier 1948.

[14] Rapport, pp. 51 à 63, propositions n° 40 à 55.

[15] Rapport, pp. 64 à 67, propositions n° 56 à 61.

Commentaires

Gérard dit :

Le cumul des mandats me parait être aussi la conséquence de l’imbrication des responsabilités entre différents niveaux administratifs: la necessité de plaider ses dossiers à Paris n’est pas qu’une bonne excuse
Mais du coup le cumul des mandats freine la réforme des niveaux d’organisation
il faut donc réformer des deux cotés

Belle analyse, à relire au moment où s’engage la discussion parlementaire du projet de loi constitutionnelle, version rabougrie des 77 propositions du comité Balladur.

Selon toute vraisemblance, le projet Sarkozy inspirera peu à l’étranger. C’est ce que je développe sur LA CONSTITUTION EN AFRIQUE dans:

* Les africains devraient-ils copier Sarkozy?
http://www.la-constitution-en-af...

* Les africains devraient-ils copier Sarkozy? (suite et fin)
http://www.la-constitution-en-af...

Au plaisir d’échanger

SB

xolotl dit :

De la réforme de la constitution:
L’actualité récente (cimade, élection de perpignan, permis de construire de M Séguéla etc…) met en exergue le rôle de protecteur de de l’Etat de droit , dans toutes ses déclinaisons, qu’exerce le juge administratif. Celui ci est mieux connu, plus saisi mais aussi plus exposé.
Je note içi ou là des satisfactions dans la façon dont le juge administratif remplie sa fonction de rendre la justice en toute indépendance et avec le souci de juger vite et efficace
Mais, chers amis publicistes et praticiens du droit, je ne puis m’empêcher d’avoir un goût amer, depuis la réforme de la constitution de l’été dernier: si je suis ravi de l’instauration du contrôle de constitutionnalité a posteriori par voie préjudicielle, je regrette profondément que les parlementaires n’aient pas voulu consacrer l’existence de la juridiction administrative dans le texte (on en reste à la jurisprudence constitutionnelle connue des seuls initiés) et ce malgré les sollicitations de l’USMA, alors que dans le même temps on crée une autorité indépendante de défenseur des citoyens…
Je déplore d’ailleurs, à part l’article revigorant du président Mazeaud dans Le Monde (mais sur l’amendement de l’article 34 de la C58), le silence des médias et quotidiens et plus généralement de ceux qui font l’agenda politique ainsi que le silence de la doctrine sur cette question essentielle dans une démocratie moderne (cf encore cette semaine l’article de l’ajda sur la réforme)
Comme nombre de mes collègues, on a le sentiment que lorsqu’il s’agit de trouver un juge garant de l’impartialité et du droit (cf le transfert du contentieux dalo ou RSA pour des exemples récents) on se rappelle de notre existence mais quand il s’agit de renforcer notre indépendance et de nous accorder une reconnaissance légitime, il n’ y a plus guère de monde, si ce n’est hélas certains idéologues qui veulent la supprimer et qui vivent avec une vision obsolète ou déformée de la justice administrative.
Quelle ingratitude, chers parlementaires..

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