Le blog Droit administratif

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03 06 2007

Selon l’Avocat Général MAZAK, le juge national, saisi du contrôle de notification d’une aide d’Etat, doit ordonner la restitution de l’aide d’Etat illégale, même en présence d’une déclaration de compatibilité postérieure émanant de la Commission

Dans un précédent billet, nous expliquions pourquoi il nous semblait que la décision de restitution du juge national auprès du bénéficiaire de l’aide d’Etat illégale ne devait pas être mise en échec par l’émission d’une déclaration de compatibilité émanant de la Commission européenne. Dans ses conclusions à l’affaire C-199/06 – dite affaire CELF – présentées le 24 mai 2007, l’Avocat Général M. J. MAZAK défend une position identique en se fondant sur une jurisprudence bien établie et des arguments tout à fait logiques. Il répond à la question préjudicielle posée en ces termes le 2 mai 2006 par le Conseil d’Etat français: « l’article 88 du traité instituant la Communauté européenne permet-il à un Etat dont une aide à une entreprise est illégale, illégalité constatée par les juridictions de cet Etat en raison de ce que cette aide n’a pas fait l’objet d’une notification préalable à la Commission européenne dans les conditions prévues à ce même article 88 paragraphe 3, de ne pas récupérer cette aide auprès de l’opérateur économique qui en a été le bénéficiaire en raison de ce que la Commission, saisie par un tiers, a déclaré l’aide compatible avec les règles du marché commun et a, ainsi, assuré de manière effective le contrôle exclusif qu’elle exerce sur cette compatibilité » ?

L’Avocat Général a considéré que « dans l’intérêt de la sauvegarde du régime soigneusement élaboré pour l’examen des aides d’Etat, que le non-respect des exigences de l’article 88, paragraphe 3, CE doit constituer plus qu’un simple vice de forme susceptible d’être réparé ex post facto par une décision de la Commission déclarant l’aide compatible avec le marché commun. Si en effet, cette dernière conception devait l’emporter, les Etats membres seraient considérablement moins enclins à respecter l’article 88, paragraphe 3, CE et la portée de l’obligation qu’assume la Commission d’examiner les aides d’Etat avant leur mise à exécution se trouverait fortement réduite. Il importe, par conséquent, d’assortir toute infraction à l’article 88, paragraphe 3, CE d’une sanction dissuasive » (§31). Il en tire cette conclusion: « les juridictions nationales, devraient, selon nous, continuer, en principe, à sanctionner de tels comportements en ordonnant le recouvrement des aides illégales en conformité avec les règles de procédures nationales, et ce même si la Commission a déclaré l’aide compatible avec le marché commun. Une telle approche, loin d’affaiblir le rôle de la Commission, en réduisant ou en supprimant, comme cela a été allégué, l’importance de sa décision finale de compatibilité dans certains cas, renforce au contraire le rôle joué par la Commission dans le régime de contrôle des aides d’Etat institué par les articles 87 CE et 88 CE, et elle garantit que sa mission ne se trouvera pas diminuée ». Ainsi, d’après l’Avocat Général, l’illégalité de l’aide d’Etat constituée par l’absence de notification préalable – quand celle-ci est obligatoire – suffit au juge national pour ordonner sa restitution auprès du bénéficiaire, et cela, sans que la déclaration de compatibilité de la Commission ne puisse être une entrave à la procédure de récupération. L’avocat général défend la seule solution possible qui permet de garantir la bonne application du droit communautaire. L’on peut en tirer deux conséquences :

1) Conséquences quant à la répartition des compétences entre le juge national et la Commission

Cette position clarifie la répartition des compétences entre le juge national et la Commission dans la procédure de récupération des aides d’Etat. La seule illégalité de l’aide d’Etat permet au juge national d’en ordonner le recouvrement, sans que la décision postérieure de compatibilité puisse y faire obstacle. Le rôle renforcé de la Commission n’est pourtant pas évident. Elle perd certainement un « contrôle » sur la décision finale, mais il n’était pas logique que la décision de compatibilité de la Commission mette en échec la déclaration d’illégalité du juge national, comme si l’absence de vice de fond pouvait effacer un vice de forme (l’Avocat Général dit au §31 qu’il ne s’agit pas d' »un simple vice de forme susceptible d’être réparé ex post facto »). En revanche, sa position est renforcée au regard des compétences qui lui ont été attribuées et qui lui permettront de se concentrer sur les aides les plus délicates et qui auront été préalablement notifiées. Le juge national sert alors de « filtre » s’il est saisi du contrôle de légalité de l’aide d’Etat. Cela sera une affaire de moins à examiner par la Commission…

2) Conséquences sur le comportement des acteurs économiques

Les acteurs sont informés des conséquences de l’absence de notification, lorsque cette dernière est obligatoire. En répondant à la seconde question, il ajoute qu’ « il appartient normalement à tout Etat membre, en vertu de l’article 88, paragraphe 3, CE, de notifier toute aide projetée et de ne pas mettre celle-ci à exécution tant que la Commission n’aura pas adopté une décision finale par laquelle elle déclare l’aide compatible avec le marché commun. Il est de jurisprudence constante que, compte tenu du caractère impératif du contrôle des aides étatiques opéré par la Commission au titre de l’article 88 CE, les entreprises bénéficiaires d’une aide ne sauraient avoir, en principe, une confiance légitime dans la régularité de l’aide que si celle-ci a été accordée dans le respect de la procédure prévue par ledit article. Un opérateur économique diligent doit normalement être en mesure de s’assurer que cette procédure a été respectée » (§44). Le bénéficiaire de l’aide ne pourra utilement se prévaloir de la confiance légitime dans la régularité de l’aide. L’acteur économique est responsabilisé. Rien ne semble alors faire obstacle au recouvrement de l’aide d’Etat illégale par le juge national.

L’Avocat Général résume enfin son opinion: « nous concluons que, conformément à l’article 88, paragraphe 3, CE, un Etat membre qui a octroyé une aide qui est illégale, du fait du non-respect des obligations de notification et de suspension prévues par cette disposition, doit recouvrer cette aide auprès de son bénéficiaire, et ce même lorsque la procédure de l’article 88 CE a abouti à une décision finale déclarant l’aide en question compatible avec le marché commun » (§37).

Précisons que la Cour de Justice n’est pas liée par les conclusions de l’Avocat Général. L’issue de cette affaire ne semble pourtant plus faire grand mystère…

Pour une version en anglais, voir sur le blog European Law Network.

Commentaires

Yolande dit :

Je trouve assez étonnant de commenter les conclusions de l’avocat général avant l’arrêt !

Raphaël Chétrit dit :

@ Yolande

Ce n’est pas une pratique très courante, j’en conviens, mais ces conclusions m’ont paru suffisamment intéressantes pour être mentionnées ici, sous la forme d’un petit billet, en attendant -avec une certaine impatience, il est vrai- la décision de la Cour de Justice. J’espère pouvoir rédiger un "vrai" commentaire, sous une forme plus habituelle, lorsque la décision sera rendue.

Etienne dit :

"Le juge national sert alors de "filtre" s’il est saisi du contrôle de légalité de l’aide d’Etat. Cela sera une affaire de moins à examiner par la Commission…"

Voulez-vous dire que la Commission ne prendrait plus la peine d’examiner la compatibilité d’une aide illégale?
Dans ce cas, les bénéficiaires d’une aide illégale ne pourraient plus se fonder, semble-t-il, sur une décision finale de la Commission afin d’invoquer le principe de confiance légitime. Alors même que l’AG Mazak semble leur reconnaître cette possibilité (§45-47). N’est-il pas dangereux de réduire encore le champ d’application de ce principe? Ou s’agit-il d’une tactique de la Cour afin de pousser les Etats membres à notifier, faisant par là même des bénéficiaires des victimes collatérales de la construction du contrôle d’un système plus efficace de contrôle des aides?

Raphaël C. dit :

@ Etienne

Il me semble, et cela n’est qu’un avis personnel, que lorsque l’aide d’Etat a été versée sans notification, alors que cette dernière était obligatoire, le juge national doit déclarer cette aide illégale et ordonner sa restitution. L’Avocat Général rappelle au §23 que "les États membres ne peuvent pas octroyer une aide tant que la Commission n’a pas adopté une décision finale où elle déclare que l’aide est compatible avec le marché commun. Toute aide accordée au mépris de ces obligations est illégale". Dans notre situation, l’aide accordée illégalement du fait de l’absence de notification doit être restituée à son donataire parce que ce dernier n’a pas permis, finalement, à la Commission d’adopter une décision finale en violant une règle de procédure – la notification obligatoire- qui n’est pas "un simple vice de forme" et ne peut être réparé par la décision finale de compatibilité.

Pourquoi la Commission prendrait la peine d’examiner la compatibilité d’une aide illégale alors qu’il s’agirait finalement de conditions cumulatives ? l’aide doit être légale et compatible pour être acceptée. En revanche, son illégalité suffit pour ordonner sa restitution.

Quant à l’invocation du principe de confiance légitime, je ne peux que vous renvoyer à l’opinion de l’Avocat Général : "il appartient normalement à tout État membre, en vertu de l’article 88, paragraphe 3, CE, de notifier toute aide projetée et de ne pas mettre celle-ci à exécution tant que la Commission n’aura pas adopté une décision finale par laquelle elle déclare l’aide compatible avec le marché commun. Il est de jurisprudence constante que, compte tenu du caractère impératif du contrôle des aides étatiques opéré par la Commission au titre de l’article 88 CE, les entreprises bénéficiaires d’une aide ne sauraient avoir, en principe, une confiance légitime dans la régularité de l’aide que si celle-ci a été accordée dans le respect de la procédure prévue par ledit article. Un opérateur économique diligent doit normalement être en mesure de s’assurer que cette procédure a été respectée" (§44).

Il y a eu, de mémoire, un problème de confiance légitime concernant le versement d’une aide parce que la Commission avait autorisé à plusieurs reprises des aides similaires qui avaient été ensuite censurées par la Cour de justice (je crois qu’il s’agissait d’aides versées en Belgique). Néanmoins, il ne s’agissait pas là d’un problème de diligence de l’opérateur économique et les aides ont été déclarées compatibles par la Cour de justice. Ce cas reste exceptionnel. Nous nous éloignons de notre sujet puisqu’il ne s’agissait pas ici d’aides non notifiées.

Il me parait normal, et c’est encore un avis personnel, que l’opérateur économique qui va recevoir une aide d’Etat se demande quelle est sa véritable provenance et si les procédures de versement ont été régulières. Il n’y a pas ici d’invocation utile du principe de confiance légitime. Si néanmoins il devait y en avoir, le recours devant la Cour de Justice me semble toujours ouvert.

Pour répondre maintenant directement à vos deux questions

1) oui, j’ai l’impression qu’un "filtre" national sera mis en place, mais il est tout à fait légitime. La déclaration d’illégalité suffira a récupérer l’aide parce qu’elle n’a pas été notifiée. Cela me semble normal, et cela allègera la Commission de contrôles "inutiles" pour se concentrer sur les aides d’État notifiées qui, pardonnez moi l’expression, en "valent le coup" parce que le donateur aura rempli les exigences de forme indispensables pour que l’aide d’Etat soit déclarée compatible.

2) Oui, il faut que les Etats notifient les aides qu’ils veulent verser si cette notification est nécessaire. Mais il ne s’agit pas d’une "tactique": il faut faire respecter le droit des aides d’Etat, cela est aussi simple que ca. Il s’agit, de plus, d’une question préjudicielle posée par le Conseil d’Etat français, et des représentants du Danemark, et de l’Allemagne sont intervenus, ce qui veut dire que les Etats sont très intéressés par l’issue de cette affaire, et qu’il fallait rapidement éclaircir ce point de droit. Accusera t-on le Conseil d’Etat d’une tactique dans cette affaire ?

3) Non, il ne me semble pas que les bénéficiaires d’aides illégales sont des victimes collatérales de la construction d’un système plus efficace de contrôle des aides d’Etat. Les bénéficiaires sont des acteurs économiques responsables. L’Etat ne leur donne pas la becquet. Ils sont en mesure de s’informer des règles qui régissent le versement d’une aide. Qu’ils s’y interessent maintenant plutôt a priori (pendant la construction du projet et avant le versement) plutôt qu’a posteriori.

J’espère avoir répondu à votre question…

De Sigalas dit :

Dommage, Raphaël C. : une aide illégale mais compatible ne doit pas être récupérée en droit communautaire…

L’arrêt a été rendu le 12 : curia.europa.eu/jurisp/cg…

Raphaël Chétrit dit :

"Ne dois pas" est un bien grand mot cher De Sigalas, relisez l’arrêt, et je vous donnerai bientôt mes impressions

Raphaël :

On attend avec impatience ton commentaire !

Guillaume dit :

Bonjour,
Travaillant sur les aides d’État pendant un stage, je viens de tomber sur cette note.
Je me permets d’exprimer une opinion divergente, me basant sur le résumé du présent billet.
Effectivement, si l’entreprise doit restituer l’aide, illégale au moment de l’octroi mais décrétée finalement conforme au traité, elle sera la victime première d’une faute étatique.
Je considère que ce n’est pas à l’entreprise de payer des pots cassés dûs à l’absence de notification de l’aide à la Commission par l’État membre. D’autant, je le répète, que celle-ci va être in fine validée. Gardons en conscience que l’entreprise va utiliser cette aide, du moins des avances et acomptes délivrés. C’est le projet de l’entreprise et l’entreprise qui sont mis en danger par cette restitution. Pour éviter cela, seule la régularisation a posteriori, après validation par l’Europe, est satisfaisant.

Par contre, dans le cas où il n’y a pas déclaration de compatibilité postérieure, il doit évidemment y avoir recouvrement.

Bravo pour ce blog très instructif!

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