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03 04 2007

L’inamovibilité des magistrats du siège : un méta-principe ?

Commentaire de la décision du Conseil constitutionnel n° 2007-551 DC du 1er mars 2007 (Loi organique relative au recrutement, à la formation et à la discipline des magistrats)

Par Olivier PLUEN, Doctorant à l’Université de Paris II Panthéon-Assas, préparant actuellement une thèse de doctorat en droit public sur le sujet : « L’inamovibilité des magistrats : un modèle ? ».

Il y a huit mois, en juin 2006, était rendu public le rapport de la Commission d’enquête chargée de rechercher les causes des dysfonctionnements de la justice dans l’affaire dite d’Outreau et de formuler des propositions pour éviter leur renouvellement. Ce document, intitulé : « Au nom du peuple français, juger après Outreau », devait conduire au dépôt, six mois plus tard, d’un projet de loi organique relatif à la formation et à la responsabilité des magistrats.

Ce texte présenté comme la première étape d’une grande réforme de la justice, a cependant vu ses principales dispositions relatives à la discipline des magistrats, censurées par le Conseil constitutionnel, à l’occasion d’une décision n° 2007-551 DC du 1er mars 2007. En adoptant cette loi organique, le Législateur venait de donner les clefs ouvrant la boîte de Pandore. En revanche, du point de vue du magistrat du siège, la décision du Conseil constitutionnel permettait enfin à l’inamovibilité de déployer ses ailes, telle un papillon sortant de sa chrysalide.

I – Au nom du peuple français… les magistrats du siège sont inamovibles

A – « La loi n’exprime la volonté générale que dans le respect de la Constitution »

Le premier apport de cette décision pouvait consister dans le rappel du principe selon lequel il ne suffit pas d’affirmer agir « au nom du peuple français », pour se trouver couvert d’une « armure étincelante ». Cette parure, en apparence protectrice, peut se révéler n’être en vérité, qu’un manteau de Tanit. Exerçant la compétence qu’il tient de l’article 61, alinéa 1er de la Constitution, le Conseil constitutionnel a souligné avec force la distinction existant entre la majorité politique d’un jour exprimée par la loi, et le consensus durable symbolisé par la norme suprême. En cela, cette décision s’inscrit pleinement dans le sillon du considérant dégagé dans celle n° 85-197 du 23 août 1985 « Loi sur l’évolution de la Nouvelle-Calédonie », au terme duquel : « La loi n’exprime la volonté générale que dans le respect de la Constitution ».

En l’occurrence, le Conseil constitutionnel s’est fondé sur deux articles issus du bloc de constitutionnalité. D’une part, l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 suivant lequel : « Toute société dans laquelle la garantie des droits n’est pas assurée, ni la séparation des pouvoirs déterminée, n’a point de Constitution ». D’autre part, application de la disposition précédente dans les relations entre l’autorité judiciaire et les autres pouvoirs publics, l’article 64 de la Constitution stricto sensu, suivant lequel : « Le Président de la République est garant de l’indépendance de l’autorité judiciaire. – Il est assisté par le Conseil supérieur de la magistrature. – Une loi organique porte statut des magistrats. – Les magistrats du siège sont inamovibles ».

Sur ce fondement, le Conseil constitutionnel a censuré deux séries de dispositions de la loi organique[1]. D’une part, il a écarté les 1° et 2° de l’article 14 de cette dernière, qui visaient à compléter la définition actuellement en vigueur de la faute disciplinaire, par la formule : « constitue un des manquements aux devoirs de son état la violation grave et délibérée par un magistrat d’une règle de procédure constituant une garantie essentielle des droits des parties, commise dans le cadre d’une instance close par une décision de justice devenue définitive ». D’autre part, il a rejeté l’article 21 du même texte, qui instituait une procédure permettant aux justiciables de saisir le Médiateur de la République d’une réclamation concernant le comportement d’un magistrat susceptible de constituer une faute disciplinaire, à charge pour celui-ci de transmettre après examen, la réclamation au garde des sceaux aux fins de saisine du Conseil supérieure de la magistrature.

B – De l’inamovibilité selon l’ordonnance organique du 22 décembre 1958, à l’inamovibilité en matière disciplinaire

Une confrontation des bases constitutionnelles de référence, avec les dispositions censurées, permet cependant de dévoiler ce qui constitue sans doute le principal intérêt de cette décision, à savoir le renforcement de la garantie de l’inamovibilité pour les magistrats du siège de l’ordre judiciaire.

L’assertion peut apparaître totalement absurde dans la mesure où, à la différence de ses précédentes décisions sur l’inamovibilité, le Conseil constitutionnel n’a pas individualisé le dernier alinéa de l’article 64 de la Constitution dans ses visas. Au lieu de cela, il s’est référé globalement au principe de séparation des pouvoirs et à l’article 64 de la Constitution sur l’indépendance de l’autorité judiciaire.

A ce stade de la réflexion, il convient de porter un regard rétrospectif sur la jurisprudence développée jusqu’alors par le Conseil constitutionnel en matière d’inamovibilité. Par cinq fois, à l’occasion de ses décisions des 26 janvier 1967[2], 12 juillet 1967[3], 24 octobre 1980[4], 10 janvier 1995[5], et 19 juin 2001[6], il a été amené à se prononcer sur le sens de cette notion. A chaque fois, étaient en cause des dispositions organiques portant sur la mobilité et l’affectation des magistrats du siège.

En effet, les décisions des 26 janvier et 12 juillet 1967 portaient sur les conditions d’affectation des conseillers référendaires à la Cour de cassation, à un emploi de magistrat du siège, suite à l’expiration de leurs fonctions. De la même manière, les décisions des 24 octobre 1980 et 10 janvier 1995 concernaient les conditions dans lesquelles des magistrats du siège peuvent être amenés à effectuer un remplacement temporaire à l’intérieur du ressort de la cour d’appel à laquelle ils sont rattachés. Enfin, la décision du 19 juin 2001 s’attachait au problème de l’organisation de la mobilité professionnelle des magistrats, par la limitation de la durée de certaines fonctions judiciaires.

Le considérant de principe inspirant ces décisions, a été formulé à l’occasion de la première décision de 1967, précitée : « Considérant qu’aux termes de l’article 64 de la Constitution « les magistrats du siège sont inamovibles » ; que l’ordonnance du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature reprend, dans son article 4, premier alinéa, cette même disposition et, dans son deuxième alinéa, fait du principe ainsi posé une application nécessaire en précisant « qu’en conséquence le magistrat du siège ne peut recevoir sans son consentement une affectation nouvelle, même en avancement » ».

Ainsi, jusqu’à la présente décision, le Conseil constitutionnel avait essentiellement appréhendé la notion d’inamovibilité prévue à l’article 64 de la Constitution, par rapport à la définition donnée par l’ordonnance de 1958 relative au statut de la magistrature.

Un tel constat ne saurait être négligé. De prime abord, il convient de rappeler que l’ordonnance du 22 décembre 1958 a été adoptée en application de l’article 92 de la Constitution, aujourd’hui abrogé, prévoyant que : « Les mesures législatives nécessaires à la mise en place des institutions et, jusqu’à cette mise en place, au fonctionnement des pouvoirs publics seront prises en Conseil des Ministres, après avis du Conseil d’Etat, par ordonnances ayant force de loi .
Au-delà du fait que l’article 4, alinéa 2 de l’ordonnance organique n’a pas été soumis au contrôle ab initio du Conseil constitutionnel, il apparaît que sa formulation correspond à la conception de l’inamovibilité défendue par l’Exécutif. Les propos tenus le 5 août 1958, par le Garde des Sceaux, Michel Debré, devant le Comité consultatif constitutionnel reflètent parfaitement cette vision : « Nous sommes en présence d’une sorte de mythe. L’affirmation d’inamovibilité est en effet une sorte de garantie contre l’arbitraire, qui a peut-être compté à la fin du XIXe siècle, quand il n’y avait pas de carrière des fonctionnaires ni de statut de la fonction publique… Si, donc, je me permets que l’on maintienne les mots : « l’indépendance des magistrats est assurée par la loi », dans un article spécial, c’est parce qu’on a pas le droit de croire à la valeur de l’inamovibilité comme garantie de l’indépendance. L’indépendance, c’est un concours, l’indépendance, c’est une carrière, l’indépendance, c’est une autorité limitée par certaines règles et, croyez-moi, je préférerais que l’on supprime : « les magistrats du siège sont inamovibles, et que l’on maintienne l’affirmation d’indépendance des magistrats, car c’est là qu’est l’avenir de la réforme, ce n’est pas dans l’affirmation répétée de ce qui est devenu en réalité un mythe, à partir du moment où, dans une carrière, l’indépendance est assurée par la possibilité d’avancement, c’est à dire en vérité, la garantie d’une mobilité normale et non pas d’une inamovibilité qui est, en fait, la certitude que l’on ne peut avancer sans l’assentiment des pouvoirs supérieurs »[7].

Dans la présente décision, le Conseil constitutionnel s’écarte de cette acception restrictive de l’inamovibilité, conçue par rapport à une disposition issue d’une norme de rang inférieure.

En effet, d’une part, la référence aux articles 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, et 64 de la Constitution du 4 octobre 1958, permet de rétablir pleinement ce principe dans sa fonction de garantie pour l’indépendance de l’autorité judiciaire, et pour les justiciables. L’inamovibilité est replacée comme le noyau dur de cette indépendance, elle-même considérée comme une protection nécessaire des droits et libertés visés à l’article 16 de la Déclaration de 1789.

D’autre part, l’inamovibilité cesse d’apparaître comme un principe un peu désuet, une concession admise, issu d’une longue tradition constitutionnelle postulant l’existence d’un bastion sur lequel il conviendrait aux autres pouvoirs et autorités publics de ne pas empiéter selon leur bon vouloir, et dont la protection à l’égard de ces derniers serait assurée, en vertu des trois premiers alinéas de l’article 64 de la Constitution, par le Président de la République, le Conseil supérieur de la magistrature, et le Législateur organique. Elle semble désormais se présenter comme une sorte de méta-principe influant l’interprétation des principes constitutionnels relatifs à la séparation des pouvoirs et à l’indépendance de l’autorité judiciaire, et imposant un philtre juridictionnel, si ce n’est judiciaire, entre la sphère disciplinaire des magistrats du siège et les autres pouvoirs et autorités publics. En bref, d’un principe dont le sens se trouvait déterminé par la marge congrue qui lui était laissée par les autres dispositions constitutionnelles, l’inamovibilité a été élevée au rang de principe donnant un sens, une consistance spécifique, voire contra legem à ces dernières.

II – Une relecture de la séparation des pouvoirs et de l’indépendance de l’autorité judiciaire, à l’aune du principe d’inamovibilité

Il en résulte une interprétation des trois premiers alinéas de l’article 64 de la Constitution, et de la deuxième phrase de l’article 16 de la Déclaration de 1789, fortement recentrée par rapport au principe d’inamovibilité :

  • Le Président de la République est tenu d’assurer sa fonction de garant, sous peine de se voir substituer le Conseil constitutionnel ;
  • Le Conseil supérieur de la magistrature statue en matière disciplinaire, mais sa compétence est subsidiaire et liée dans le domaine de la responsabilité du fait de l’activité juridictionnelle ;
  • Le Législateur organique est compétent pour fixer le statut des magistrats, mais la validité de celui-ci est subordonnée à l’intervention du Conseil constitutionnel ;
  • Les magistrats du siège appartiennent à l’administration, mais les autorités administratives, y compris indépendantes, ne peuvent intervenir dans la procédure disciplinaire.

A – Le chef de l’Etat, « garant contraint » de l’inamovibilité des magistrats du siège

Malgré son statut de « garant » de l’indépendance de l’autorité judiciaire, le Président de la République se trouve exclu de la formation du Conseil supérieur de la magistrature compétente pour statuer sur la responsabilité disciplinaire des magistrats (art. 65, alinéa 6). D’ailleurs, pour l’exercice de cette compétence, le Conseil se réunit dans les locaux de la Cour de cassation, et non au Palais de l’Elysée. Ensuite, à défaut d’intervenir en amont pour demander le retrait d’un projet de loi relatif à la discipline des magistrats, qu’il jugerait inconstitutionnel, le Président de la République ne peut, en vertu de l’article 62, alinéa 1er de la Constitution, promulguer les dispositions déclarées non-conformes par le Conseil constitutionnel dans le cadre de la mise en œuvre de l’article 61, alinéa 2 du même texte. Dans cette dernière hypothèse, le chef de l’Etat voit sa liberté de choix limitée à une double possibilité : soit promulguer la loi amputée des dispositions censurées, soit demander une nouvelle délibération de la loi en application de l’article 10, alinéa 2.
Ainsi, la compétence du Président de la République s’entend d’abord d’une magistrature d’influence susceptible d’être exercée en cas de réunion du Conseil supérieur de la magistrature ou du Conseil des ministres. Mais la fonction de « garant contraint » prend finalement le pas sur celle de « garant volontaire » de l’indépendance judiciaire. Le chef de l’Etat semble faire l’objet d’une certaine méfiance, comme le démontrent son exclusion de la formation disciplinaire du Conseil supérieur de la magistrature compétente à l’égard des magistrats du siège, et son impossibilité d’accorder le droit de grâce à un magistrat ayant fait l’objet d’une sanction disciplinaire. En outre, il se trouve lié par la décision du conseil constitutionnel, concernant la promulgation de la loi déférée à ce dernier.

B – Le Conseil supérieur de la magistrature, « garant complémentaire » de l’inamovibilité des magistrats du siège

Selon l’article 65, alinéa 6 de la Constitution, la formation du Conseil supérieur de la magistrature statuant comme conseil disciplinaire, est « présidée par le premier président de la Cour de cassation ». Elle comprend en outre le garde des Sceaux, cinq magistrats du siège et un magistrat du parquet, un conseiller d’Etat désigné par le Conseil d’Etat, et trois personnalités n’appartenant ni au Parlement ni à l’ordre judiciaire, désignées respectivement par le Président de la République, le Président de l’Assemblée national et celui du Sénat (art. 65, alinéa 3).
Cette collégialité est amenée à statuer sur les fautes disciplinaires des magistrats du siège, constituées par : « Tout manquement (…) aux devoirs de (leur) état, à l’honneur, à la délicatesse ou à la dignité » (art. 43, alinéa 1er de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature). Or, l’un des articles censurés de la loi déférée au Conseil constitutionnel, visait à compléter cette disposition par la phrase : « constitue un des manquements aux devoirs de son état la violation grave et délibérée par un magistrat d’une règle de procédure constituant une garantie essentielle des droits des parties, commise dans le cadre d’une instance close par une décision de justice devenue définitive ».
Par cet ajout, le Législateur organique souhaitait remettre en cause la « sanctuarisation » excessive de l’acte juridictionnel conduisant non seulement à « protéger la décision juridictionnelle proprement dite », mais également à offrir une « immunité » au magistrat à l’égard d’actes « répréhensibles, y compris juridictionnels ».

Pour ce faire, il se fondait essentiellement, dans ses travaux préparatoires[8], sur les arrêts et décisions des juridictions inférieures. Selon ces derniers, la décision juridictionnelle stricto sensu ne peut être intégrée au champ de la responsabilité. Ainsi, la Cour de cassation fait découler du principe constitutionnel d’indépendance des magistrats du siège issu de l’article 64, alinéa 1er, celui selon lequel : « leurs décisions ne peuvent être critiquées, tant dans leurs motifs que dans leur dispositif, que par le seul exercice des voies de recours prévues par la loi »[9]. De même, le Conseil supérieur de la magistrature estime que celui-ci, « réuni comme conseil de discipline du siège, ne peut porter une quelconque appréciation sur les actes juridictionnels des juges, lesquels relèvent du seul pouvoir de ceux-ci et ne sauraient être critiqués que par l’exercice des voies de recours prévues par la loi en faveur des parties au litige »[10]. En revanche, il en va différemment des actes manifestement insusceptibles d’être rattachés à l’activité juridictionnelle. Le Conseil supérieur de la magistrature estime effectivement que le principe fondamental garantissant l’indépendance des magistrats du siège « trouve sa limite lorsqu’il résulte de l’autorité même de la chose définitivement jugée qu’un juge a, de façon grossière et systématique, outrepassé sa compétence ou méconnu le cadre de sa saisine, de sorte qu’il n’a accompli, malgré les apparences, qu’un acte étranger à toute activité juridictionnelle »[11]. Cette position a été confirmée ultérieurement par le Conseil d’Etat, compétent pour connaître en cassation des recours dirigés contre les décisions du Conseil supérieur de la magistrature, à l’occasion d’un arrêt « Bidalou » du 5 mai 1982.

Comme le démontrent les travaux préparatoires devant les deux assemblées, restait en suspend la question de savoir si l’existence des voies de recours juridictionnel était de nature à limiter l’action disciplinaire. Dans l’arrêt « Bidalou » précédemment cité, le Conseil d’Etat avait admis que des manquements graves et réitérés aux devoirs des magistrats justifiaient une sanction, après avoir constaté que « les faits étaient (…) établis dans des décisions rendues sur des recours dirigés contre les décisions litigieuses de M. Bidalou et devenues définitives ». partant de là, l’Assemblée nationale et le Sénat avaient adopté deux interprétations différentes. Pour la première, l’action disciplinaire était simplement subordonnée à l’extinction des voies de recours, tandis que pour le second celle-ci était conditionnée à l’établissement des manquements reprochés au magistrat par une décision de justice devenue définitive. Estimant que la seconde solution conduisait à affirmer le principe d’infaillibilité de l’autorité de la chose jugée, alors que les cours d’appel et de cassation ne sont pas nécessairement en mesure de détecter tous les manquements commis par les magistrats des juridictions inférieures, c’est finalement la première qui a été retenue dans le texte déféré au Conseil constitutionnel.

Cependant, le Conseil constitutionnel s’est prononcé en faveur de la seconde interprétation, subordonnant l’action en responsabilité devant le Conseil supérieur de la magistrature, au constat d’un manquement dans le cadre des voies de recours.

Les conséquences de cette position sont multiples. De prime abord, elle conduit à donner une assise constitutionnelle à l’immunité des décisions juridictionnelles proprement dites, et à la compétence exclusive des juridictions d’appel et de cassation pour constater l’existence d’un manquement du magistrat du siège dans le cadre de l’exercice de l’activité juridictionnelle, de nature à engager sa responsabilité disciplinaire. Ainsi, il est désormais admis au plus haut niveau de la hiérarchie des normes en droit interne, que dans ce domaine, les magistrats du siège bénéficient d’un double garantie juridictionnelle : d’une part, l’établissement d’un manquement de celui-ci par un arrêt du juge d’appel ou de cassation ; d’autre part, la reconnaissance de sa responsabilité par le Conseil supérieur de la magistrature. Cette protection se trouve renforcée par le fait que la saisine de ce dernier n’est ni automatique, ni obligatoire pour le garde des Sceaux.

En outre, elle permet d’éviter ce qui aurait pu être conçu comme un retour en arrière, avec la consécration sous une forme fortement pacifiée des ordalies de l’ancien droit français. Du XIe au XIIIe siècle, à une époque où toute idée d’appel se trouvait exclue en raison du caractère divin alors attribué au jugement, la voie de recours pour le condamné consistait en la mise en jeu de la responsabilité du juge. Certes, la loi organique déférée ne conduisait pas à substituer l’action en responsabilité aux voies de recours juridictionnelles, mais elle instituait ce qui aurait pu être utilisé dans le cadre de la procédure de saisine du Médiateur de la République également censurée par le Conseil constitutionnel, comme une nouvelle voie de recours pour les justiciables.

Enfin, il est possible de s’interroger sur la reconnaissance conséquente d’une certaine hiérarchie entre les magistrats du siège, suivant qu’ils exercent leur office au sein de juridictions du premier degré, de cours d’appel, ou de la Cour de cassation. En effet, la nécessité de voir établi un manquement du magistrat dans le cadre des voies de recours juridictionnelles, implique que les magistrats qui statueront à titre définitif, ne pourront eux-mêmes faire l’objet d’un constat de manquement. Dès lors, force est de penser que ces derniers bénéficient d’une véritable immunité dans l’exercice de leur activité juridictionnelle.

Le refus du Conseil constitutionnel d’une dissociation entre les voies de recours juridictionnel et l’action en responsabilité, permet de relativiser l’importance du rôle joué par le Conseil supérieur de la magistrature en matière de garantie de l’indépendance des magistrats du siège dans l’exercice de leur activité juridictionnelle. S’il assure une fonction essentielle lorsqu’il est amené à statuer sur la responsabilité d’un magistrat, il ne joue pas un rôle exclusif dans la mesure où il ne dispose pas de la maîtrise totale de l’établissement du manquement. Plus encore, il apparaît insusceptible de sanctionner des magistrats ayant statué à titre définitif. Cette situation atténue d’une certaine manière le débat sur la composition du Conseil supérieur de la magistrature, non constitué exclusivement de magistrats du siège[12].

C – La loi organique, « garantie nécessaire » de l’inamovibilité des magistrats du siège

La nécessité de recourir à une loi organique pour fixer le statut des magistrats, constitue une garantie essentielle de l’inamovibilité. La spécificité de la loi organique se situe, au-delà de la procédure particulière d’adoption définie à l’article 46 de la Constitution, au niveau du contrôle de constitutionnalité. Celui-ci n’est pas facultatif, comme c’est le cas pour les lois ordinaires, mais obligatoire (art. 61, alinéa 1er). Il en résulte l’impossibilité pour le Législateur de se soustraire au respect des dispositions constitutionnelles.
L’intérêt de ce contrôle obligatoire en matière de garantie de l’inamovibilité des magistrats, n’est pas des moindres. Certes, la présente décision innove peu en la matière. mais la législation récente a encore démontré que le principe d’inamovibilité n’était pas à l’abri des menaces, renforçant par là même, l’acuité d’un tel contrôle. La meilleure illustration réside dans la réforme des dispositions statutaires applicables aux membres de la Cour des comptes. En effet, ayant la qualité de magistrats depuis 1967, les membres de la Cour bénéficiaient d’une inamovibilité presque bi-séculaire. L’article 6 de la loi du 16 septembre 1807 prévoyait qu’ils étaient « nommés à vie par l’Empereur ». Cependant, c’est le décret du 29 mars 1813 qui institua véritablement cette garantie, en supprimant les réserves dont celle-ci se trouvait assortie. En conséquence, ils ne pouvaient être destitués ou révoqués en l’absence d’une décision juridictionnelle clôturant une procédure disciplinaire. Avec la création des chambres régionales des comptes, cette définition devait être complétée par l’impossibilité de les nommer à la présidence d’une de ces chambres, sans leur consentement.

Or, relevant le caractère désuet et inapplicable du régime disciplinaire mis en place par un décret de 1852, le Législateur ordinaire, compétent en application de l’article 34 de la Constitution, est intervenu pour modifier celui-ci[13]. Emporté dans son désir de réforme, il en a oublié la définition de l’inamovibilité. Ainsi, alors que le nouvel article L. 120-1 du code des juridictions financières maintient que les « membres de la Cour des comptes sont des magistrats. Ils sont et demeurent inamovibles », son article L. 123-3 prévoit que « les sanctions disciplinaires sont prononcées par l’autorité investie du pouvoir de nomination, sur proposition du Conseil supérieur de la Cour des comptes ». En résumé, la négation de l’inamovibilité.

D’aucuns diront sans doute que, dès lors que le principe d’inamovibilité trouve sa source dans la Constitution, il n’existe pas de risque majeur à ce que le régime disciplinaire des magistrats du siège de l’ordre judiciaire soit fixé par la loi ordinaire au lieu de la loi organique. Des exemples de questions écrites posées par des parlementaires permettent d’exprimer des réserves sur ce sujet. Ainsi, celle d’un député relevant que « si la durée en fonction des juges est une preuve de stabilité et d’expérience, une trop longue durée peut aussi donner une désagréable impression d’inamovibilité pour des magistrats en poste depuis dix, quinze, vingt, voire vingt-cinq ans »[14]. De même celle, pourtant favorable à cette protection, dans laquelle un député considérait que « l’inamovibilité des magistrats du siège est un des garants de l’indépendance de la justice »[15] ?

D – Le Médiateur de la République, « garant désavoué » de l’inamovibilité des magistrats du siège

La censure de l’article 21 de la loi organique, instituant une procédure d’examen des réclamations des justiciables relatives au comportement d’un magistrat, semble également consacrer une étape importante dans la manière de concevoir l’inamovibilité des magistrats du siège. En effet, cette disposition avait pour objet d’autoriser la saisine du Médiateur de la République, par toute personne physique ou morale considérant la commission d’une faute disciplinaire d’un magistrat, dans une affaire la concernant. Assisté d’une commission de cinq membres, le Médiateur était habilité à « solliciter tous éléments d’information utile » auprès des présidents des juridictions d’appel et des représentants du parquet près ces juridictions. Sans pouvoir porter une appréciation sur les actes juridictionnels, le Médiateur devait apprécier le caractère disciplinaire du comportement incriminé et, dans l’affirmative, transmettre la réclamation au Garde des Sceaux, « aux fins de saisine du Conseil supérieur de la magistrature ». Sans être lié par la saisine du Médiateur, s’agissant de la saisine du Conseil supérieur de la magistrature, le Ministre de la Justice était tenu de diligenter une enquête et, à défaut d’engager des poursuites, d’informer ce premier par une décision motivée. La publicité de cette procédure devait être assurée par la possibilité pour le Médiateur de la République, d’établir « un rapport spécial… publié au Journal officiel ».

En la censurant, le Conseil constitutionnel a fait pleinement application du principe de séparation des pouvoirs de l’article 16 de la Déclaration de 1789. Cette séparation s’entend doublement en ce qu’elle renvoie, d’une part à la séparation entre l’autorité judiciaire et les autres pouvoirs publics politiques, et d’autre part à celle opposant les autorités juridictionnelles aux autorités administratives de droit commun. Cette idée s’est trouvée initialement exprimée par le Conseil constitutionnel à l’occasion de sa décision n° 80-119 DC du 22 juillet 1980 « Validation d’actes administratifs », suivant laquelle : « Considérant qu’il résulte des dispositions de l’article 64 de la Constitution en ce qui concerne l’autorité judiciaire et des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République en ce qui concerne, depuis la loi du 24 mai 1872, la juridiction administrative, que l’indépendance des juridictions est garantie ainsi que le caractère spécifique de leurs fonctions sur lesquelles ne peuvent empiéter ni le législateur ni le Gouvernement (non plus qu’aucune autorité administrative[16]) ».

En revanche, aucun principe constitutionnel de séparation entre les autorités administratives et judiciaires, visant à préserver les magistrats judiciaires, ne semblait avoir été dégagé à ce jour. Dans sa décision n° 86-224 DC « Conseil de la concurrence », le Conseil s’était d’ailleurs positionné en faveur de la négative : « Considérant que les dispositions des articles 10 et 13 de la loi des 16 et 24 août 1790 et du décret du 16 fructidor An III qui ont posé dans sa généralité le principe de séparation des autorités administratives et judiciaires n’ont pas en elles-mêmes valeur constitutionnelle ». Toutefois, se fondant implicitement sur l’adage : « Juger l’administration, c’est encore administrer », le Conseil s’était référé à « la conception française de la séparation des pouvoirs », pour instituer une sphère de compétence réservée au profit des juridictions administratives.

En censurant l’article 21 de la loi organique, le Conseil constitutionnel semble avoir donné un pendant à cette jurisprudence, en faveur des magistrats du siège.

En effet, la procédure proposée par le Législateur organique faisait intervenir, non pas une autorité administrative ordinaire, mais une autorité administrative indépendante. C’est ce qui ressort de l’article 1er de la loi n° 73-6 du 3 janvier 1973, dans sa version consolidée consécutive à l’intervention de la loi n° 89-18 du 13 janvier 1989, instituant « un médiateur de la République, autorité indépendante ». Bien qu’il n’existe pas de définition précise de cette catégorie d’autorité, le rapport de l’Office parlementaire d’évaluation de la législation, intitulé : « Les autorités administratives indépendantes : évaluation d’un objet juridique non identifié »[17], a permis de définir un cadre de réponse. Ces autorités se caractérisent par une indépendance organique, à savoir l’absence de toute tutelle ou pouvoir hiérarchique de la part du pouvoir exécutif, et par une indépendance fonctionnelle fondée sur l’attribution de ressources propres. Le Médiateur de la République, essentiellement chargé par la loi de régler les litiges entre les citoyens et les administrations ou organismes chargés d’une mission de service public, bénéficie à cet égard, d’une protection appréciable en matière disciplinaire. Ainsi, l’article 2 de la loi l’instituant, prévoit que « Le Médiateur de la République est nommé pour six ans par décret en Conseil des ministres. Il ne peut être mis fin à ses fonctions avant l’expiration de ce délai qu’en cas d’empêchement constaté dans les conditions définies par décret en Conseil d’Etat… ». Le décret n° 73-253 du 9 mars 1973, pris en application de l’article 2, est encore plus explicite : « Il ne peut être mis fin aux fonctions du Médiateur avant l’expiration de leur durée normale qu’en cas d’empêchement constaté par un collège composé du vice-président du Conseil d’Etat, président, du premier président de la Cour de cassation et du premier président de la Cour des comptes » (Art. 1er). Ainsi, l’autorité chargée de statuer sur l’empêchement du Médiateur de la République se trouve constituée par trois personnalités inamovibles[18].

La loi des 16 et 24 août 1790, le décret du 16 fructidor An III et la conception française de la séparation des pouvoirs, s’inscrivent théoriquement dans un esprit de défiance à l’endroit de l’autorité judiciaire, et plus particulièrement des magistrats du siège. De la même manière, les autorités administratives indépendantes ont été créées dans un double esprit de méfiance vis-à-vis des autorités juridictionnelles et des autorités administratives traditionnelles. Auditionné à l’occasion de l’élaboration du rapport « Gélard » de 2006, le Professeur Frison-Roche a ainsi résumé cette situation : « La création des autorités administratives indépendantes à la fois restaure la confiance à l’égard d’un organisme « tout neuf » et sans lien avec un système mal-aimé, mais elle achève en même temps d’accréditer l’idée que ce dernier ne mérite plus considération ». Egalement interrogé, M. Renaud Chazal de Mauriac, premier président de la Cour d’appel de Paris, considérait que : « la création de certaines AAI correspond à une défiance à l’égard du judiciaire ».

Dans sa décision, le Conseil constitutionnel procède en quelque sorte à un inversement des rôles, en instaurant une certaine méfiance vis-à-vis du Médiateur de la République. Il importe peu que celui-ci soit indépendant et irrévocable, il n’en demeure pas moins une catégorie d’autorité administrative parmi d’autres. Plus encore, il est possible de s’interroger, par voie d’extension, sur l’existence d’une certaine défiance à l’encontre des juridictions administratives. En effet, en se fondant sur l’arrêt « Ministre de l’agriculture c/ Dame Lamotte » du 17 février 1950, il convient de supposer que les décisions de saisine ou de refus de saisine du Garde des Sceaux par le Médiateur de la République, auraient pu faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir devant le juge administratif. En ce sens, l’article 21 prévoyait l’obligation pour le ministre de la justice saisi par le Médiateur, de demander une enquête aux services compétents, puis, soit d’engager des poursuites disciplinaires contre le magistrat concerné, soit d’informer le Médiateur de son refus par une décision motivée. En outre, le Médiateur de la République devait aviser l’auteur de la réclamation et le magistrat visé, de la suite réservée à la réclamation. En cas de mise en œuvre de cette procédure, non seulement le Garde des Sceaux se serait trouvé lié par la saisine du Médiateur, mais en outre il aurait existé un véritable intérêt à agir de l’auteur de la réclamation et du magistrat. Il aurait donc été possible de considérer, sous couvert des réserves qu’une telle supputation implique, que la transmission de la réclamation au ministre de la justice aurait fait suffisamment grief pour être qualifiée de décision, et ergo, lier le contentieux. L’absence de censure de l’article 21 de la loi organique aurait en conséquence conduit à consacrer une certaine omnipotence du Conseil d’Etat, lequel se reconnaît déjà juge de cassation des décisions du Conseil supérieur de la magistrature, depuis un arrêt d’Assemblée du 12 juillet 1969, « L’étang ». Or, cette dernière solution a pu être contestée lors de son adoption[19] et par la suite[20], eu égard au respect des principes de séparation des pouvoirs, d’indépendance de l’autorité judiciaire, et plus particulièrement des magistrats du siège…

Notes

[1] Voir le texte définitif déféré au Conseil constitutionnel : projet de loi organique n° 92 du 22 février 2007 relatif au recrutement, à la formation et à la responsabilité des magistrats, adopté par le Sénat.

[2] Conseil constitutionnel, Décision n° 67-31 DC du 26 janvier 1967, Loi organique modifiant l’ordonnance du 22 décembre 1958 – Indépendance et Inamovibilité des magistrats.

[3] Conseil constitutionnel, Décision n° 67-33 DC du 12 juillet 1967, Loi organique modifiant l’ordonnance du 22 décembre 1958 relative au statut de la magistrature.

[4] Conseil constitutionnel, Décision n° 80-123 DC du 24 octobre 1980, Loi organique relative au statut de la magistrature.

[5] Conseil constitutionnel, Décision n° 94-355 DC du 10 janvier 1995, Loi organique modifiant l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre relative au statut de la magistrature.

[6] Conseil constitutionnel, Décision n° 2001-445 DC du 19 juin 2001, Loi organique relative au statut des magistrats et au Conseil supérieur de la magistrature.

[7] Comité national chargé de la publication des travaux préparatoires des institutions de la Ve République, Documents pour servir à l’histoire de l’élaboration de la Constitution du 4 octobre 1958, Volume II : « Le Comité consultatif constitutionnel de l’avant-projet du 29 juillet 1958 au projet du 21 août 1958 », Paris, La documentation française, 1988

[8] Voir notamment le rapport n° 3499 du 6 décembre 2006 de Philippe Houillon, réalisé au nom de la Commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République, sur le projet de loi organique relatif à la formation et à la responsabilité des magistrats.

[9] Chambre criminelle de la Cour de cassation, arrêts des 9 décembre 1981 et 9 mars 1983.

[10] Conseil supérieur de la magistrature, Décision du 6 novembre 1996.

[11] Conseil supérieur de la magistrature, Décision du 8 février 1981.

[12] Voir à ce sujet, l’enlisement du projet de loi constitutionnelle n° 835 du 15 avril 1998 relatif au Conseil supérieur de la magistrature, et des propositions formulées par la Commission d’enquête chargée de rechercher les causes des dysfonctionnements de la justice dans l’affaire dite d’Outreau et de formuler des propositions pour éviter leur renouvellement.

[13] Loi n° 2006-769 du 1er juillet 2006 portant dispositions statutaires applicables aux membres de la Cour des comptes.

[14] Question écrite n° 105554 du 3 octobre 2006, Assemblée nationale.

[15] Question écrite n° 112281 du 12 décembre 2006, Assemblée nationale.

[16] Conseil constitutionnel, Décision n° 99-271 du 11 janvier 1990, Loi relative à la limitation des dépenses électorales et à la clarification du financement des activités politiques.

[17] GELARD (Patrice), « Les autorités administratives indépendantes : évaluation d’un objet juridique non identifié »,  »Rapport de l’Office parlementaire d’évaluation de la législation », n° 3166 Assemblée nationale/n° 404 Sénat, 15 juin 2006.

[18] Les premiers présidents de la Cour de cassation et de la Cour des comptes, en tant que magistrats, respectivement en vertu de la Constitution et de la loi, et le vice-président du Conseil d’Etat en vertu d’une tradition établie.

[19] Ainsi Marcel Waline dans sa note sous l’arrêt « L’Etang », RDP, 1970, p. 387. De même André Mathiot une décennie plus tôt, dans sa note sous l’arrêt du 17 avril 1953, « Falco et Vidaillac », Recueil Sirey, 1954, III, jurisprudence, p. 33.

[20] Ainsi, le magistrat Thierry Ricard se demandant : « si l’impérialisme du Conseil d’Etat à l’endroit de la fonction disciplinaire du Conseil supérieur de la magistrature ne participe pas d’une certaine confusion des pouvoirs », dans « Le Conseil supérieur de la magistrature », Que sais-je ?, PUF, 1990, p. 151.

Commentaires

Apokrif dit :

", les magistrats du siège bénéficient d’un double garantie juridictionnelle : d’une part, l’établissement d’un manquement de celui-ci par un arrêt du juge d’appel ou de cassation ; d’autre part, la reconnaissance de sa responsabilité par le Conseil supérieur de la magistrature"

J’y vois un problème : ni le magistrat poursuivi, ni l’autorité poursuivante, ne participe à la procédure d’appel ou de cassation (dirigée contre une décision et non contre un magistrat) : ce qui signifie que la discussion sur l’existence d’une faute du magistrat échappe, au moins en partie, aux participants (CSM, poursuivant, poursuivi) à la procédure disciplinaire !

Par ailleurs, je ne comprends pas bien ce qu’est « l’établissement d’un manquement » : attend-on du juge d’appel ou de cassation qu’en plus d’annuler ou réformer, il dise explicitement « le magistrat a commis un manquement » ? Il me semble que les juges qui examinent un recours s’intéressent à la légalité de la décision attaquée plutôt qu’aux fautes personnelles de son auteur (et d’ailleurs, il leur serait difficile d’établir une telle faute, dans une décision ayant sur ce point l’autorité de la chose jugée, si le magistrat critiqué n’était pas partie à la procédure d’appel ou de cassation !).

". En effet, la nécessité de voir établi un manquement du magistrat dans le cadre des voies de recours juridictionnelles, implique que les magistrats qui statueront à titre définitif, ne pourront eux-mêmes faire l’objet d’un constat
de manquement."

Pourrait-on concevoir que le manquement soit établi par une juridiction supranationale ?

Par ailleurs, je ne comprends pas en quoi les pouvoirs du médiateur portent atteinte à la séparation des pouvoirs : il se contente de *proposer* au ministre de *demander* au CSM de prendre une décision : le médiateur ne prend pas lui-même de décision, il ne poursuit même pas directement. D’ailleurs, en tant qu’auteur de la saisine du CSM, le Garde des sceaux lui-même agit-il en tant qu’autorité judiciaire ou en tant qu’autorité administrative (sachant qu’il n’est pas seulement le supérieur des parquetiers, mais qu’il est aussi un ministre comme les autres, et que le CSM est une juridiction *administrative* et non judiciaire !) ?

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