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11 01 2007

2006 / 2007 : « La valse des conseillers d’Etat »

Quelques réflexions légères pour commencer cette nouvelle année…

Lorsque, il n’y a pas si longtemps, j’assistais au cours de Droit constitutionnel approfondi que prodiguait le Professeur Gicquel en DEA de Droit public, je fus très étonné d’apprendre que de nombreux membres du Conseil d’Etat occupaient des postes stratégiques au sein des autres grandes institutions de la République, si bien que le Professeur nous confessait que le Conseil d’Etat constituait « le premier lobby de France ».

En effet, il n’est pas rare de retrouver un membre du Palais-Royal au poste de secrétaire général de l’Elysée, de directeur de cabinet du Premier ministre, de secrétaire général du Gouvernement, de secrétaire général du Conseil constitutionnel, de juge français à la Cour de justice des communautés européennes, de juge français à la Cour européenne des droits de l’homme…(on rappellera également que les Présidents des huit Cours administratives d’appel sont des conseillers d’Etat). Si la carrière d’un membre de la haute institution se déroule en général dans l’enceinte parisienne, il arrive régulièrement qu’elle dépasse le cadre d’un bureau situé face au Louvre. Selon les statistiques que l’on retrouve dans l’excellent ouvrage de Monsieur Latour (B. LATOUR,  »La fabrique du droit – Une ethnographie du Conseil d’Etat », La Découverte, 2002, p. 125), en 1986, 24% des membres du corps ne siégeaient pas au Palais-Royal, contre 36% en 1996.

Les années 2006 et 2007 sont à cet égard riches en mouvements et en rebondissements. De nombreux membres du Conseil ont changé de titre, un véritable « turn-over » a eu lieu, notamment causé par l’arrivée à la limite d’âge (65 ans) de certains conseillers.

A la présidence du Conseil d’Etat, Jean-Marc Sauvé a succédé à Renaud Denoix de Saint-Marc. A la présidence de la section du contentieux du Conseil d’Etat, Bernard Stirn a succédé à Bruno Genevois. Au secrétariat général du Gouvernement Serge Lasvignes a succédé à Jean-Marc Sauvé. A la Cour européenne des droits de l’homme, Jean-Paul Costa est passé de la vice-présidence à la présidence.

Pour 2007, il se murmure que Renaud Denoix de Saint-Marc (quoique Jean-Louis Debré semble lui avoir été récemment préféré par Jacques Chirac) pourrait succéder à Pierre Mazeaud à la présidence du Conseil constitutionnel et que Patrick Frydman pourrait succéder à Jean-Eric Schoettl en tant que secrétaire général du Conseil constitutionnel, mais ne s’agit évidemment que de simples rumeurs…

Les carrières se font, le Conseil d’Etat demeure. Au-delà du dualisme fonctionnel du Conseil d’Etat que la Cour de Strasbourg avait pu critiquer dans les affaires Procola de 1995 et Kleyn de 2003, ce simple constat révèle le Conseil comme une institution au cœur de la vie politique et juridique française.

Commentaires

Un vrai jeu de chaises musicales cette valse !

cuiquesuum dit :

La réflexion n’est pas si légère.
Le phénomène n’est certes pas nouveau, mais il prend une ampleur inégalée.
"Au-delà du dualisme fonctionnel que la Cour de Strasbourg avait pu critiquer" écrivez-vous justement.
Mais au-delà de la question juridique, n’y aurait-il pas, dans la philosophie politique française, ou dans la simple sagesse, quelque raison de dire qu’une telle homogénéité de provenance du personnel a plus d’inconvénients que d’avantages ?
Que des grands commis de l’Etat soient nécessaires, c’est une évidence. Qu’ils proviennent du Conseil d’Etat s’agissant de sa présidence, ou de certaines fonctions juridictionnelles, c’est sans doute efficace, quoique peu propice à l’innovation.

Mais que les membres du Conseil d’Etat occupent la plupart des fonctions d’influence déterminante au sommet de l’Etat est un véritable risque pour la diversité et la clarté de la production des normes, ainsi que pour l’équilibre démocratique des choix. L’exemple du Conseil constitutionnel, qui a été récemment influencé de façon déterminante par son secrétaire général, conseiller d’Etat, pour le choix de solutions juridiques d’un byzantinisme inutile est frappant à cet égard.
Celui de l’ENA qui a vécu ses pires années lors de la présence conjointe à sa direction et à sa direction des études de deux membres du Conseil l’est aussi.
Qu’on entende bien ici que l’action du Conseil d’Etat, en tant qu’institution, en faveur des libertés n’a jamais été contestable, de même que les conseillers d’Etat ne sauraient être suspectés, à tire individuel, de manquer de sens de l’intérêt général. Mais il n’est jamais bon de s’en remettre à une seule institution, ni à un seul "profil" de hauts fonctionnaires, pour prendre des décisions ou pour dire le droit.
Il n’est que de regarder comment le Conseil d’Etat et ses membres entendent ne donner qu’une seule "version officielle" de leurs arrêts, tant par la sélection de ceux qu’ils publient au recueil, que par le commentaire "canonique" qu’ils tentent d’imposer aux étudiants en droit par le biais du GAJA, reconstruction purement réthorique de l’Histoire.
Finalement, le plus gênant, c’est que le Conseil d’Etat joue très habilement de sa double qualité de conseil et de juridiction pour renforcer sa propre place en tant qu’institution et qu’il entend incarner la permanence de l’Etat au-delà des changements politiques et même constitutionnels… en oubliant que l’Etat ce n’est pas lui, mais nous.

Serge Slama dit :

J’apporte une nuance sur ce commentaire. Le bouquin de Latour est tout sauf un "excellent ouvrage".
C’est un huron qu’on a déposé quelques temps au milieu du Conseil d’Etat et à qui on a fait croire qu’on lui montrait tous les rouages du Conseil.
Fasciné par l’institution qu’il découvrait, son regard critique s’est retrouvé totalement aseptisé. Un peu comme quand on envoie un étudiant en droit faire un stage dans un TA.
Et donc, au résultat, le Conseil d’Etat n’est qu’une fabrique artisanale du droit, espèce de boîte noire spécialisée dans la technique de production des arrêts.

Je crois que les mécanismes de prise de décisions au Conseil d’Etat sont bien plus subtils et qu’un jeu d’influence externe existe.

Enfin, rien de neuf, c’était le sujet de la thèse de Danièle LOCHAK, Le rôle politique du juge administratif…

Personnellement, j’ai apprécié "La Fabrique du droit".

Evidemment, comme me le disait aussi le Professeur Rolin, l’auteur a éprouvé une certaine fascination et il ne faut pas attendre une analyse critique de l’institution. Il est évident que les réflexions de cet ethonologue huron n’ont pas l’intérêt, pour l’administrativiste, de celle de son compatriote imaginé par Rivero.

Cependant, il n’y a certainement qu’un expert pour imaginer qu’un profane pourrait lui fournir, sur son objet d’étude, la meilleure analyse.

A mon sens, ce n’est pas l’objet de cet ouvrage. "La Fabrique du droit" offre avant tout une description du fonctionnement du Conseil. Et, sur ce point, je trouve qu’il dresse sans concession le mécanisme des jeux d’influences dans le processus de prise de décision.

Thibaut dit :

Entendu aujourd’hui dans l’émission de Canal + "Le Grand Journal" : la député des Yvelines et porte-parole du candidat Sarkozy, Valérie Pécresse nous expliquait que la cohabitation Chirac-Jospin avait entraîné un renouvellement des cabinets ministériels et de l’Elysée. Ce renouvellement est d’autant plus intéressant que les personnalités ont été "débauchées" du Palais-Royal. Elle-même était maître des requêtes à cette époque et fût courtisée par Matignon et par la présidence de la République pour mettre en place une mission inter-ministérielle relative aux nouveaux moyens de communication et à l’internet.

Le Conseil d’Etat, du fait de sa dualité fonctionnelle, apparaît comme la valeur sûre des hommes ou femmes politiques souhaitant composer leur cabinet. Ces mêmes hommes et femmes qui sont souvent passés par le Conseil d’Etat ou par tout autre occupation juridique. Les exemples abondent. Cette relation "malsaine" qui titille les juges de Strasbourg nuit-il forcément à la juridiction administrative et au Parlement? Je ne le pense pas.

Yann dit :

Bien que partageant son avis sur la nécessité pour le COnseil d’essaimer dans l’administration active pour assurer sa sauvegarde en tant qu’institution et lieu de pouvoir, j’avoue être un peu dérouté par la réflexion de cuiquesuum quant à l’élaboration d’une "version officielle" du droit qui prendrait sa source dans la constitution des compendia de jurisprudence tels que le GAJA (mais on pourrait tout aussi bien évoquer, à cette aune, le système de classement en A, B, C…). Qu’entendez-vous par là, cher commensal ? Que ce serait à des commentateurs extérieurs (les avocats, la doctrine…) de construire l’interprétation des arrêts rendus par le Conseil et les cours afin d’en faire ressortir la "vraie" nature ? Théoriquement, c’est séduisant, mais pour l’analyste, pas pour le praticien : la justice administrative a pour rôle de rendre la justice au nom du peuple français, ce qui, dans le cas français, passe obligatoirement par une entreprise unificatrice de l’interprétation du droit que constitue, justement, le travail de sélection du CE que vous semblez mettre en cause. Ceci dit, il y a de la place pour un "anti-Gaja" si le coeur vous en dit…

Scif dit :

Bonjour, billet intéressant qui met un coup de projecteur sur des mouvements qui sont presque considérés comme "naturels".

Il est vrai que les postes de SGG, SG-CC et de juges français (permettez moi d’ajouter celui de la CIJ) font partie du cursus honorum des membres du Conseil d’Etat. Mais comme ce sont des postes de nature juridictionnel, celà ne me semble pas illégitime (même si celà souligne l’influence relative du corps des conseillers d’Etat par rapport à celui de la magistrature judiciaire, pourtant bien plus nombreux).

L’administration active et le privé sont deux secteurs qui attirent beaucoup plus de membres du Conseil d’Etat, et là au détriment de leurs missions juridictionnelles (même si le flux d’affaires nouvelles est désormais – provisoirement ? – maîtrisé).

De Travers dit :

Puis-je dire sans me faire incendier que j’ai beau m’obstiner à comprendre, je ne trouve pas de justification suffisante au dualisme juridictionnel : la meilleure valse des Conseillers d’État serait pour moi de les mettre dans une Chambre administrative de la Cour de Cassation, et de créer de telles chambre dans les TGI et les CA.

Malgré la valeur "constitutionnelle" que semble avoir acquis ce dualisme, je ne suis même pas persuadé que le Conseil Constitutionnel s’opposerait à une telle réforme si elle était menée dans un soucis "de bonne administration de la justice".

La loi du 16-24 août 1790 a eu sa justification à l’époque pour préserver les acquis révolutionnaires contre le conservatisme des Parlements d’Ancien Régime (et gna-gna-gna ;)) mais ne me semble plus d’une pertinence décoiffante aujourd’hui…

Non?

Morès dit :

Il me semble que le problème que vous soulevez concerne moins le dualisme fonctionnel – les élites administratives sont alternativement juge et partie – que la décentralisation – elles sont toutes parisiennes, évoluant dans un petit cercle où l’on dine et l’on couche. Une telle situation est impensable en Italie, en Espagne ou en Allemagne et les maçonneries, pourtant puissantes dans ces pays, ne compensent pas la société de cour qui perdure sous la République!

Alexis FRANK dit :

@Serge

Personnellement, j’ai travaillé 2 ans au tribunal administratif de Paris après le DEA… J’ ai tout été sauf "fasciné" par l’institution…Etre au sein de la juridiction est très formateur, sans pour autant aseptiser le regard que l’on peut avoir sur les pratiques…Même lorsqu’on est étudiant…

PO Caille dit :

@ Serge Slama.
Je trouve que ta critique du bouquin de Latour est fort sévère.
Sans doute le livre n’est-il pas l’alpha et l’oméga sur le Conseil d’Etat, sans doute peut-on lui faire des critiques comme l’a fait F. Rolin.
Peut-être la th. de D. Lochak reste-t-elle la référence sur ce sujet (je n’en sais rien, je ne l’ai pas lue).
Mais je trouve que la lecture du livre de Latour reste très instructive, notamment parce qu’on y trouve rapportés de nombreux faits bruts sur la base desquels Martine Lombard a écrit un article très stimulant (La face immergée de la procédure d’instruction devant le Conseil d’Etat statuant au contentieux, Mélanges Paul Amselek, Bruylant, 2005, pp. 501-515).

(ou comment compléter le billet sur les grands articles sans enfreindre l’interdiction de citer des auteurs toujours en activité… 😉

Le Professeur Melleray, dans le dernier numéro de l’AJDA, souligne l’omniprésence des conseillers d’Etat dans les juridictions internationales : F. MELLERAY, "Sur une exception française", AJDA, 2007, p. 553

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iLzPsSnG dit :

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