Le blog Droit administratif

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12 11 2006

La théorie de la mutation domaniale à l’épreuve du Code général de la propriété des personnes publiques

La mutation domaniale demeure l’une de ces théories qui provoque les passions des « administrativistes ». Procédé autoritaire qui consiste pour l’Etat à modifier unilatéralement l’affectation de dépendances du Domaine Public appartenant à d’autres Collectivités publiques, son application n’impose pas d’acte de déclassement préalable et n’emporte pas le transfert de propriété au profit de l’Etat. Le fondement de cette théorie apparaît simple : la République française est indivisible, et les intérêts défendus par l’Etat sont supérieurs à ceux défendus par les autres personnes publiques.

La reconnaissance de la légalité de ce comportement Etatique ne fut pourtant pas chose aisée (M. WALINE, Les mutations domaniales, Thèse, Paris, 1925). En 1899, le Tribunal des conflits considérait en effet qu’un tel changement d’affectation du domaine public d’une commune devait être précédé de son autorisation (TC, 28 Janvier 1899, Ville de Périgueux, D., 1899, p. 41). Au contraire, la Cour de cassation reconnaissait ce droit à l’Etat en se fondant sur l’unité du domaine public et l’absence d’un réel droit de propriété publique des collectivités locales sur leurs biens (Cass., Civ., 20 décembre 1897, D., 1899, 1, 257). Dans un célèbre arrêt « Ville de Paris » (rendu sur les non moins célèbres conclusions de M. TEISSIER), le Conseil d’Etat confirma la position de la Haute Cour judiciaire (CE, 1909, Ville de Paris et chemins de fer d’Orléans, Rec., p. 707). Pour la juridiction administrative, les dépendances du domaine public sont toutes grevées d’une servitude d’intérêt général. A ce titre, elles peuvent faire l’objet d’un changement d’affectation pour les intérêts publics supérieurs défendus par l’Etat. Celui-ci peut opérer à cette mutation à tout moment (CE, 13 janvier 1984, Commune de Thiais, D., 1984, Jurisprudence, 605-608). Cette mutation a même été considérée comme étant un principe général du domaine public. A ce titre, l’article L.11-8 du Code de l’expropriation permettant au préfet d’opérer à un changement d’affectation du bien en question dans le cadre d’une déclaration d’utilité publique, ne fait pas obstacle à l’application de la théorie générale par le premier ministre (CE, 23 juin 2004, Commune de Proville, Rec., p. 259). Enfin, et surtout, aucune indemnisation autre que celle fondée sur des dommages de travaux publics ne peut être accordée à la collectivité en contrepartie du changement d’affectation de son bien.

Alors que l’existence du droit de propriété des personnes publiques n’a cessé de s’affirmer depuis quelques années (MOYSAN, Le droit de propriété des personnes publiques, LGDJ, BDP, 2001 ; CC, 25-26 juin 1986, Privatisations, n°86-207 DC), la question du bien fondé de la mutation domaniale s’est nécessairement posée avec l’adoption du Code général de la propriété des personnes publiques en 2006. En effet, la contrainte que constitue le pouvoir de l’Etat sur des biens qui ne lui appartiennent pas est une atteinte manifeste au droit de propriété des personnes publiques. En outre, l’article 72 de la constitution reconnaît le principe de libre administration des collectivités locales. L’Etat, gardien du principe, peut-il priver à la collectivité locale les moyens matériels de cette liberté ?

Le Code général des propriétés publiques consacre pourtant cette théorie. L’article L.2123-4 dispose ainsi que :

« Lorsqu’un motif d’intérêt général justifie de modifier l’affectation de dépendances du domaine public appartenant à une collectivité territoriale, un groupement de collectivités territoriales ou un établissement public, l’Etat peut, pour la durée correspondant à la nouvelle affectation, procéder à cette modification en l’absence d’accord de cette personne publique (…). Cette disposition apparaît donc, aux premiers abords, paradoxale. A cela, deux explications :

D’une part, on l’a dit, le Code est un acte fort allant dans le sens de l’évolution du droit administratif des biens contemporains. Il finalise la reconnaissance d’un véritable droit de propriété des personnes morales de droit public, autonome en outre de la question de la domanialité. La mutation domaniale est une atteinte incontestable à ce droit.

Ensuite, le Code introduit des dispositions relatives aux cessions amiables et échanges de biens du domaine public entre personnes publiques. Ainsi, l’Article L. 3112-1 dispose que :

« les biens des personnes publiques mentionnées à l’article L. 1, qui relèvent de leur domaine public, peuvent être cédés à l’amiable, sans déclassement préalable, entre ces personnes publiques, lorsqu’ils sont destinés à l’exercice des compétences de la personne publique qui les acquiert et relèveront de son domaine public ».



De même, l’article L3112-2 indique que :

« En vue de permettre l’amélioration des conditions d’exercice d’une mission de service public, les biens mentionnés à l’article L. 3112-1 peuvent également être échangés entre personnes publiques dans les conditions mentionnées à cet article. L’acte d’échange comporte des clauses permettant de préserver l’existence et la continuité du service public ». Alors que de telles procédures existent, pourquoi donc consacrer parallèlement la théorie des mutations domaniales ?

Pour autant, à y voir plus loin, la consécration n’est pas si surprenante dès lors qu’elle s’accompagne de la reconnaissance d’un véritable droit à l’indemnisation. A ce titre, l’argument qui se limite à dire que le procédé constitue une atteinte au droit de propriété n’est pas suffisant en soi pour justifier son interdiction pur et simple. En effet, l’on sait que l’Etat peut toujours porter atteinte au droit de propriété, dès lors que l’utilité publique le commande. La procédure d’expropriation des biens des personnes privées (ou des biens du domaine privé de l’administration) en est l’exemple le plus évident. (A ce titre, rappelons que l’expropriation des dépendances du domaine public est impossible, en vertu du caractère inaliénable de celles-ci).

Une contrepartie existe néanmoins s’agissant de l’expropriation. L’on sait que le juge judiciaire, intervenant en tant que gardien de propriété privée après la phase administrative, accorde une juste indemnité à la personne expropriée. Autrement dit, l’atteinte au droit de propriété dans un but d’utilité publique n’est pas absolument prohibée, dès lors que la personne lésée dispose d’un droit à compensation.

Le Code général de la propriété des personnes publiques va dans ce sens concernant les mutations domaniales. Ces changements d’affectation, atteintes au droit de propriété des personnes publiques, font aujourd’hui l’objet d’une véritable contrepartie pour les collectivités publiques lésées. Ainsi, l’article L. 2123-6 du nouveau Code prévoit que :

« Le transfert de gestion prévu aux articles L. 2123-3 à L. 2123-5 donne lieu à indemnisation à raison des dépenses ou de la privation de revenus qui peuvent en résulter pour la personne dessaisie. Lorsqu’il découle d’un arrêté de cessibilité pris au profit du bénéficiaire d’un acte déclaratif d’utilité publique, l’indemnisation, fixée en cas de désaccord par le juge de l’expropriation, couvre la réparation du préjudice éventuellement subi par le propriétaire ».

Reste à déterminer exactement comment cette compensation va être évaluée. Une indemnisation correspondant véritablement au préjudice subi par la collectivité territoriale est nécessaire. Le principe de libre administration des collectivités locales et le droit de propriété des personnes publiques l’imposent… A l’évidence.

Commentaires

diane roman dit :

Ph Yolka, dans sa thèse, montre bien que les mutations domaniales reposent sur une conception jacobine: l’Etat est le mieux placé pour déterminer l’intérêt général et affecter l’affectation…

Merci pour cette intéressante synthèse! je me permets de signaler, en complément, le brillant article de X. Bioy au dernier numéro de la RFDA sur la propriété éminente de l’Etat

gringette dit :

Merci Alexis pour cette synthèse très claire. Je souhaite simplement faire quelques remarques relatives à l’indemnisation des transferts de gestion autoritaires.

L’art L.2123-6 dispose que « le transfert de gestion prévu aux articles L.2123-3 à 2123-5 [transferts de gestion avec changement d’affectation, volontaires ou non] donne lieu à indemnisation à raison des dépenses ou de la privation de revenus qui peuvent en résulter pour la personne dessaisie. Lorsqu’il découle d’un arrêté de cessibilité pris au profit du bénéficiaire d’un acte déclaratif d’utilité publique, l’indemnisation, fixée en cas de désaccord par le juge de l’expropriation, couvre la réparation du préjudice éventuellement subi par le propriétaire »

En dehors de toute procédure d’expro, le CG3P prévoit donc l’indemnisation du propriétaire de la dépendance dont l’affectation est modifiée [autoritairement ou non ] dans deux hypothèses :
– lorsque le transfert de gestion engendre pour lui des dépenses (par exemple pour l’aménagement d’autres biens destinés à répondre aux besoins auparavant satisfaits par le bien dont la gestion a été transférée).
– lorsque le transfert de gestion le prive de certains revenus (autorisations d’occuper le DP générant des redevances domaniales par exemple).

Ainsi, l’indemnisation consacrée par le CG3P est loin d’être systématique et la solution n’est pas si éloignée de celle qui prévalait auparavant. En effet, si le changement d’affectation lui-même ou la réalisation de certains travaux liés à cette mutation engendraient pour la personne publique propriétaire un dommage (soit en la privant de revenus, soit en l’obligeant à des dépenses nouvelles), elle était fondée à s’adresser au JA pour en obtenir réparation (voir la thèse de P. Yolka, p. 439). Il semble donc que, sur ce point, la solution consacrée ne soit guère révolutionnaire.
L’emploi du verbe pouvoir (« qui peuvent en résulter ») vient le confirmer. Le transfert de gestion, même autoritairement décidé, ne crée par nécessairement une situation propre à permettre l’indemnisation de la « personne dessaisie ».C’est une possibilité. A cet égard, la consécration d’une formule telle que « le transfert de gestion (…) donne lieu à indemnisation » sans autres précisions ou, éventuellement (mais cela ne semble nullement s’imposer) suivie de la précision : « à raison des dépenses ou de la privation de revenus qui en résulte pour la personne dessaisie » aurait constitué une réelle avancée.

De la même manière, dans l’hypothèse où le transfert de gestion s’inscrit dans le cadre d’une procédure d’expropriation, « l’indemnisation (…) couvre la réparation du préjudice éventuellement subi par le propriétaire ». Une telle formulation laisse clairement penser que, dans l’esprit des rédacteurs du code, le transfert de gestion n’occasionne pas forcément un préjudice pour la collectivité dessaisie de son bien et que, par conséquent, son indemnisation n’est qu’une possibilité.

Deux remarques à ce sujet.
Tout d’abord, dans le cadre d’une procédure d’expropriation, l’arrêté de cessibilité vise à identifier les biens dont la propriété sera ensuite transférée. Or, il n’est nullement question d’un transfert de propriété mais seulement d’un transfert de gestion… Comme l’ont souligné de nombreux commentateurs (Y. Gaudemet à l’AJDA, R. Noguellou à la RFDA…), n’aurait-il pas été plus simple de consacrer le droit d’exproprier des parcelles du domaine public au profit d’une autre personne publique ? Comme cela a été dit, une telle solution n’heurte en rien le principe d’inaliénabilité du DP conçu comme un moyen de protéger l’affectation de celui-ci. Par ailleurs, l’interdiction d’exproprier des biens du domaine public se justifiait initialement par… l’absence de droit de propriété des personnes publiques sur leur domaine public (P. Yolka, thèse précité, p.448 ou, simplement, la position de la CCass à la fin du 19ème) !

D’autre part, en matière d’expropriation pour cause d’utilité publique, la possibilité d’une absence d’indemnisation est en principe exclue, non seulement par le droit français (art 17 de la DDHC tel qu’interprété par le CC) mais aussi par le droit européen (art 1er du 1er protocole additionnel à la CESDH tel qu’interprété par la CEDH) qui exigent une indemnisation à la fois juste c’est-à-dire proportionnée à l’atteinte subie et préalable. On peut certes se poser la question de l’invocabililité de l’art 1er du 1er protocole additionnel par une collectivité « victime » d’un transfert de gestion autoritaire… Malheureusement, un consensus semble se dégager pour l’exclure (voir les opinions exprimées par J.-F. Brouant et M. Guyomar lors du colloque de Nantes sur « DAB et droits de l’homme », les cahiers du GRIDAUH, n°14, 2005 ; ou encore la thèse de Yolka p. 567-568 qui regrette d’ailleurs cette exclusion). Reste tout de même les sources constitutionnelles…

Enfin, la compétence du juge de l’expropriation -juge judiciaire- pour indemniser le préjudice éventuellement subi par une collectivité dessaisie semble pour le moins contestable. Si la compétence du JJ ne fait aucun doute lorsqu’il s’agit de statuer sur les atteintes portées à la propriété privée, elle est loin d’aller d’elle-même en ce qui concerne la propriété publique… Ainsi, dans son rapport sur le droit des propriétés publiques (EDCE, 1986), le Conseil d’Etat estimait que, dans l’hypothèse (préconisée) où la possibilité d’exproprier des biens du domaine public serait reconnue, le transfert de propriété et la fixation de l’indemnité d’expro devraient être décidés par acte adm sous le contrôle du JA car aucune personne privée n’est en cause (voir également : C. Lavialle, RFDA, 2004, p. 497-505 ou, encore, P. Yolka, thèse précité, p.549 ss).

Enfin, et pour conclure, deux remarques (je vais essayer d’être brève).

1°) Comme le souligne R Noguellou (RFDA, 2006, p.957ss), qui devra indemniser (si indemnisation il y a) ? L’Etat qui prononce le transfert de gestion ou bien la personne publique qui en bénéficie (qui pourra ne pas être l’Etat) ?

2°) Enfin (et, cette fois, c’est vraiment la fin), lorsque la nouvelle affectation du bien n’emploie pas toutes les utilités de celui-ci, ces dernières reviendront-elles à la personne publique propriétaire ou bien à la personne publique bénéficiaire du transfert de gestion? (l’hypothèse selon laquelle elles reviendraient à l’Etat en tant qu’autorité habilitée à prononcer le transfert de gestion semble devoir être exclue) Si elles reviennent (ce qui est très probable) à la personne publique gestionnaire, le propriétaire pourra t-il demander à être indemnisé de la perte des revenus qu’il aurait pu en tirer alors même qu’il ne les avait peut-être pas exploitées ?

En attendant vos sentiments sur ces questions d’indemnisation… Peut-être est-ce moi qui cherche quelques complications 😉

Juste pour mettre un grain de sel, la rupture du "CG3P" (quelle belle abrévation que j’ai découverte dans un commentaire…), tient à ce qu’il distingue les "cessions" amiables, entre personnes publiques des "mutations" autoritaires, alors que dans la logique antérieure, on l’oubliait souvent il est vrai, il existait des "mutations domaniales consenties", d’ailleurs plus férquentes en pratique que les autoritaires. (grain de sel issu d’une vieille leçon en 24 heures dans laquelle j’étais équipier, et qui a beaucoup plu au jury).

Gringette dit :

Il me semble que les distinctions établies par le CG3P sont plus nombreuses.

Est en effet reconnue par l’art L.3112-1 (et c’est, comme l’ont dit de nombreux commentateurs, une très bonne chose) la possibilité pour une PP de céder à l’amiable, sans déclassement préalable, des biens relevant de son DP s’ils sont destinés à l’exercice des cptces de la PP qui les acquiert et relèveront de son domaine public (hypothèse présentée comme une dérogation au principe d’inaliénabilité mais entièrement justifiée par la nouvelle destination du bien qui lui assure une protection équivalente à la précédente).

D’autre part, est également consacrée la possibilité pour une PP d’échanger un bien de son DP avec les biens du DP d’une autre PP (L.3112-2) ou, après déclassement, avec des biens d’une personne privée ou relevant du Dprivé d’une PP (L.3112-3) pour l’amélioration des conditions d’exercice d’une mission de SP.

Enfin, les transferts de propriété de l’Etat au profit des collectivités territoriales sont consacrés par l’art L.3113-1 en ce qui concerne le DP fluvial.

Le code prévoit par ailleurs différentes hypothèses de transfert de gestion (seulement). Ceux d’abord, qui n’emportent pas de changement d’affectation du bien (L.2123-2) et ceux qui, au contraire, entraînent un tel changement d’affectation (L.2123-3 à 5).

Parmi ces derniers, il faut encore distinguer les transferts de gestion librement consentis (L.2123-3) et ceux qui sont réalisés par l’Etat de manière autoritaire (L.2123-4 & 5), autrement dénommés « mutations domaniales ».

Les premiers correspondent aux anciens articles L.35 et R.58 du code du domaine de l’Etat alors que les secondes retrouvent, avec les articles L. 2123-4 & 5, une assise textuelle après en avoir été bien longtemps privées…

Les transferts de gestion librement consentis sont effectivement –et de loin- les plus nombreux (c’est d’ailleurs le fondement retenu, certes implicitement, par l’arrêt de section du CE du 20 fév 1981 Asso pour la protection du site du vieux Pornichet ; pour des exemples récents : CAA Nantes, 4 mai 2006 (req n°00NT02032) à propos d’une convention de transfert de gestion conclue entre l’Etat et le département de la Vendée et concernant l’extension du port de Fromentine ; CAA Marseille, 7 juillet 2005 (req n°MA02309) concernant une convention de transfert de gestion conclue entre l’Etat et la commune d’Agde à propos de portion du domaine public fluvial ou encore CAA Marseille, 3 juin 2004 (req n°99MA02309), CE, 13 juin 1997 (req n°125177) et CE, 8 juillet 1996 (req n°121520)…).

Toutefois, pour rares que sont les illustrations contentieuses de la « théorie » des mutations domaniales, elles existent tout de même (hormis le désormais célèbre arrêt Commune de Proville du 23 juin 2004, voir également CAA Marseille, 9 novembre 1999 n°96MA01826).

Mayflower dit :

Bonjour,

Un colloque qui pourrait intéresser certain(e)s d’entre vous (sur le Code général de la propriété des personnes publiques). Il aura lieu à Lille le 29 novembre prochain.
http://www.ifresi.univ-lille1.fr...

juriste "dans le cambouis" dit :

Bonjour,

Petite question: comment s’articule la mise en oeuvre de la théorie des mutations domaniales avec le droit de retrocession?
Hypothèse: Une sociéte d’autoroute a procédé à des expropriations de terrains appartenant à des personnes privées . Le projet autoroutier achevé, il apparaît alors des terrains non consommés des "délaissés".En principe, et dans le but d’une bonne gestion, le concessionnaire entame alors une procédure de rétrocession, c-a-d propose aux propriétaires expropriés et interéssés de racheter ces terrains.
Une collectivité territoriale désire la maîtrise foncière de ces terrains pour aménager une zone artisanale ou commerciale.
Le préfet pourrait alors faire usage de cet outil régalien, et donc modifier unilatéralement l’affectation de ces terrains .Mais quid alors du droit de retrocession? L’Etat doit-il alors rechercher et s’assurer quei les anciens propriétaires abandonnent leur droit de retrocession avant de procéder à cette affectation? Si l’un de ces propriétaires désire exercer ce droit, l’Etat doit-il alors le dédommager ?

juriste un peu plus dans le cambouis dit :

Le noeud se resserre autour de mon cou maigrelet! Monsieur le sous préfet, un fou de lecture du blog de droit administratif, veut faire usage de la théorie de la mutation domaniale !( cf question du juriste dans le cambouis).Que fais je?

Anthonyb dit :

Bonjour,
Dans le cadre d’un échange de biens entre personne publique tel qu’il est prévu à l’article L.3112-3 du CG3P quelle est l’autorité compétente pour accorder cet échange ? Le conseil municipal ou le maire ? N’y a t’il toujours pas de décret d’application sur cet article qui prévoit les conditions de l’opération et les étapes qui doivent être suivies ?
Ce Code n’est pas vraiment toujours très précis et cela pose de vrais problèmes.
Merci de m’aider.
Amicalement :
Anthony

le cousin de province dit :

pour répondre à Anthonyb, il m’apparaît que le conseil municipal délibère sur le principe de l’échange, puis désigne le maire comme autorité exécutante de la procédure.

merouane dit :

je voudrais savoir tout simplement le systèmes de gestion du
patrimoine des mobilères relevant du domaine privé de l’état, et la gestion pratique dans un etablissement EPA, en ouverture une introduction, merci.

lil dit :

Bonjour,

Dans le cadre d’un transfert de propriété d’un bien immobilier du département à la commune, j’aurais souhaité connaître qui était l’autorité compétente pour procéder au transfert (faut-il une délibération du département et une de la commune?)
Quelle est ensuite la marche à suivre (consultation, concertation?)

merci par avance.

lil dit :

Bonjour,

Dans le cadre d’un transfert de propriété d’un bien immobilier du département à la commune, j’aurais souhaité connaître qui était l’autorité compétente pour procéder au transfert (faut-il une délibération du département et une de la commune?)
Quelle est ensuite la marche à suivre (consultation, concertation?)

merci par avance.

Tournemire dit :

@ lil

De quel type de bien s’agit-il ? Un bien relevant du domaine privé ou public du Département ? Est-ce que le bien relèvera du domaine privé ou public de la Commune ? Et s’il s’agit d’un bien relevant du domaine public, à quel service public est-il et sera-t-il affecté ? Selon les réponses à ces questions, la solution sera différente.

En tout état de cause, il faut que les organes délibérants des deux collectivités se prononcent ! Le conseil général doit accepter la cession et ses modalités ; le conseil municipal doit autoriser l’acquisition et ses modalités.

Autre obligation : le Département doit prendre l’initiative de saisir France Domaine pour déterminer la valeur vénale du bien à céder. Les délibérations doivent impérativement viser l’avis de FD.

Dans les modalités de cession figurent notamment les aspects budgétaires (amortissements, transfert des emprunts éventuellement contractés pour financer le bien, des subventions…). Il serait donc intéressant d’associer le Trésor à ce projet.

Enfin, la Commune n’oubliera pas de délibérer annuellement sur ses opérations patrimoniales et d’annexer sa délib à son compte administratif. Je présume qu’il en va de même pour le Département, mais je ne connais pas trop cette collectivité.

J’espère que cela vous a été utile.

Tournemire dit :

@ lil

De quel type de bien s’agit-il ? Un bien relevant du domaine privé ou public du Département ? Est-ce que le bien relèvera du domaine privé ou public de la Commune ? Et s’il s’agit d’un bien relevant du domaine public, à quel service public est-il et sera-t-il affecté ? Selon les réponses à ces questions, la solution sera différente.

En tout état de cause, il faut que les organes délibérants des deux collectivités se prononcent ! Le conseil général doit accepter la cession et ses modalités ; le conseil municipal doit autoriser l’acquisition et ses modalités.

Autre obligation : le Département doit prendre l’initiative de saisir France Domaine pour déterminer la valeur vénale du bien à céder. Les délibérations doivent impérativement viser l’avis de FD.

Dans les modalités de cession figurent notamment les aspects budgétaires (amortissements, transfert des emprunts éventuellement contractés pour financer le bien, des subventions…). Il serait donc intéressant d’associer le Trésor à ce projet.

Enfin, la Commune n’oubliera pas de délibérer annuellement sur ses opérations patrimoniales et d’annexer sa délib à son compte administratif. Je présume qu’il en va de même pour le Département, mais je ne connais pas trop cette collectivité.

J’espère que cela vous a été utile.

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