Le blog Droit administratif

Aller à l'accueil | Aller à la table des matières |
05 11 2006

De l’attrait de la fonction de rapporteur vis-à-vis de celle de commissaire du gouvernement

Si l’on s’attache avant tout à la fonction, les plus grands noms attachés au Conseil d’Etat ont exercé celle de commissaire du gouvernement : Aucoc, Laferrière, Romieu, Blum, Odent… Et cela est bien normal car si ce n’est à travers leurs manuels et traités qui font désormais partie des grands classiques (Laferrière et Odent), les commissaires du gouvernement sont surtout connus grâce à l’aura de leurs conclusions et à la publication de ces dernières dans les revues juridiques.

A l’opposé, la fonction de rapporteur semble, à tort, largement moins bien connue (D. LABETOULLE, « Remarques sur l’élaboration des décisions du Conseil d’Etat statuant au contentieux », Mélanges Chapus, Montchrestien, 1992, p. 335). Dans chaque juridiction, on trouve bien plus de rapporteurs que de commissaires. On trouve ainsi dans chaque chambre de cour ou de tribunal on compte trois rapporteurs pour un commissaire du gouvernement, ce qui laisse entendre la charge de travail pour celui-ci et sous-entendre la tentation pour ce dernier de s’inspirer très largement de la note du rapporteur pour ses conclusions.

Le rapporteur se fait discret dans le procès administratif, on le voit peu. Il réalise pourtant un travail considérable puisqu’il est chargé de préparer tant sa « note » qu’un projet d’arrêt. Cette note du rapporteur n’est jamais publiée (sauf exception notable que j’ai pu trouver au fil de mes recherches de thèse : rapport Wurtz sur CE, 29 mars 1889, Elections d’Arcueil-Cachan, DP, 1890, III, p. 69, S., 1891, III, p. 43), elle est couverte par le principe du secret de l’instruction. « Toujours le rapporteur reste dans l’ombre » (B. PACTEAU, Contentieux administratif, 7e éd., PUF, 2005, p. 262).

On peut ainsi constater que si « le rôle du commissaire du gouvernement est apparent » (L. BLUM, concl. sur CE, 29 novembre 1912, Boussuge, Rec., p. 1128, RDP, 1913, p. 331, S., 1914, III, p. 33, DP, 1916, III, p. 49), celui du rapporteur ne l’est pas du tout. Mais en prend-il réellement ombrage ? Il sera permis d’en douter. Il est indéniable que le rapporteur constitue un des rouages essentiels du bon fonctionnement de la justice administrative, mais plus encore, la fonction de commissaire du gouvernement semble avoir été, tout du moins devant les tribunaux administratifs et les cours administratives d’appel, récemment dévalorisée.

Depuis le décret du 1er août 2006 (codifié à l’article R.732-2 CJA), devant les tribunaux et les cours, le commissaire du gouvernement n’assiste plus au délibéré, il peut alors pleinement profiter « d’après-midi Kress-Martinie ». En sus de priver le commissaire d’un dialogue toujours riche avec la formation de jugement et dont peut résulter d’utiles échanges de points de vue juridiques, cette réforme n’incite guère les magistrats administratifs à se proposer pour un tel un poste qui n’en a que moins d’attraits. Depuis la réforme, il aura pu être constaté que plusieurs commissaires, parce qu’ils ne pouvaient plus assister au délibéré, ont cessé d’exercer cette fonction pour retrouver un rôle de rapporteur.

Le commissaire du gouvernement (ou le futur « commissaire à la loi » selon les rumeurs), dispose certes d’un grand prestige et d’une véritable tribune au cours de l’audience. Toutefois, la fonction de rapporteur semble également réserver de nombreux attraits au nombre desquels figure la participation et le vote au délibéré. Si le commissaire ne disposait pas du droit de vote, il pouvait auparavant au moins assister (et non participer) au délibéré. Ce temps est révolu. Le commissaire du gouvernement devant les tribunaux et les cours a perdu une de ses prérogatives, la fonction de rapporteur n’en semble que plus attractive.

Commentaires

PO Caille dit :

Billet intéressant mais j’ai quand même un doute sur cette vague de désaffection pour les fonctions de commissaire. Vous êtes vraiment sûr qu’il y a une vague de désaffection qui serait une conséquence du décret du 1er août ? Est-ce que ce n’est pas plutôt une coïncidence, les changements de commissaire s’effectuant habituellement en septembre ? (je n’en sais rien, je me contente de poser la question).
D’autant plus que vous rappelez à raison que, sur toutes les affaires sur lesquelles il rapporte, le rapporteur doit préparer un projet de décision, voire plusieurs s’il y a une difficulté juridique ; le commissaire, quant à lui, doit "seulement" conclure et ses conclusions n’ont pas à être écrites (comme le dit l’auteur-toujours-cité-en-contentieux-administratif : c’est une question de commodité pour lui). Quel est le travail le plus lourd dans tout ça ? rédiger 10 projets de jugement ou conclure sur 30 affaires qui ne présentent pas toutes le même degré de difficulté ? Là encore, je n’en sais rien puisque je ne suis pas moi-même conseiller mais je crois qu’on peut se poser la question.

Yann dit :

Pour avoir pratiqué les deux fonctions, je ne suis pas sûr que les évolutions apportées par le décret du 1er août dernier contribuent à elles seules à une certaine désaffection des magistrats pour les fonctions de commissaire, qui me semble plus ancienne que cela. D’ailleurs, moins que de désaffection généralisée, il faudrait plutôt parler d’une accélération du turn-over des commissaires comme le dit justement PO Caille.

Avant toute chose, je crois qu’il faut relever une tendance (que j’estime regrettable) qui consiste à désigner des magistrats très peu, voire pas expérimentés pour occuper les fonctions de commissaire. Le manque de volontaires, j’y reviendrai, explique cette tendance. Mais, en termes de gestion, certains chefs de juridiction préféreront également garder des magistrats rompus à la rédaction de notes et de jugements comme rapporteurs, c’est à dire finalement à la production et donc à la réduction de l’omniprésente pression statistique, plutôt que de les affecter au poste de commissaire, improductif de ce point de vue.

Mais pourquoi un tel manque de volontaires ?

L’altération de la fonction commencée avec l’arrêt Kress et complétée avec le nouveau décret compte au plan symbolique, bien entendu. Un certain nombre de conseillers de TA considèrent désormais que les jours du commissaire sont comptés, du moins dans sa forme actuelle, en tant qu’il participe à la formation du jugement. Toutefois, il est juste de souligner que le débat juridique avec la formation de jugement ne disparaît pas pour autant avec la fin de la présence du commissaire au délibéré. En fait, ce débat se déroule de manière plus informelle lors de la préparation du projet par le rapporteur au cours de l’instruction. Qui peut sérieusement penser qu’un rapporteur et son commissaire ne dialoguent pas sur le sens à donner à tel ou tel dossier commun sur lequel ils auront travaillé tous les deux ? (surtout losque, comme ce fut mon cas, le commissaire et ses rapporteurs partagent le même bureau…).

Sans doute faut-il également indiquer que l’exercice des fonctions de commissaire s’est dégradé en raison de l’évolution organisationnelle des formations de jugements : le passage quasiment systématique des formations à trois rapporteurs et demi (le président de chambre rapporte généralement à hauteur de la moitié des obligations d’un rapporteur de plein exercice) contre deux rapporteurs et demi il y a encore quelques années a alourdi la charge de travail des commissaires, comme d’ailleurs la multiplication des contentieux en juge unique avec commissaire du gouvernement. Cette charge de travail, il faut le dire, n’est pas toujours récompensée à sa juste valeur, notamment d’un point de vue financier, ce qui peut compter.

Quant au prestige de la fonction, il est réel au CE mais plus limité aux échelons de première instance et d’appel. Sans compter la confusion généralisée entre le commissaire du gouverment et l’avocat général ou le procureur du judiciaire…

A part cela, sur la question même de l’attrait respectif des fonctions de commissaire du gouvernement et de rapporteur, je crois que l’on ne peut que dégager des préférences personnelles.

Deux observations préalables : le rapporteur écrit un projet de jugement et une note, bien entendu, mais aussi et surtout des visas. Un rapporteur avisé commencera toujours l’examen d’un dossier en rédigeant ses visas qui lui premettront de lister l’ensemble des moyens soulevés par les parties, d’identifier les incidents de procédure et même parfois de déceler un MOP.

Quant au commissaire, je veux bien qu’il ne soit pas tenu de rédiger ses conclusions, mais, sauf à s’appeler M. B. Genevois et à être une sorte de compendium vivant des recueils Lebon depuis les origines, il faudrait être fou pour ne pas écrire, ce d’autant plus que les avocats et les justiciables demandent le plus souvent la communication de ces conclusions et que le régime juridique de cette communication, encore embryonnaire, penche désormais en faveur de cette communication. (Pour ma part, lorsque j’étais commissaire, je proposais systématiquement par courtoisie envers les avocats mes conclusions après les avoir lues, et ils les prenaient souvent).

Etre rapporteur est plus ingrat au quotidien en raison de l’importance à accorder à la rédaction des différents éléments du projet mais beaucoup plus formateur et, effectivement, il y a le plaisir de participer à la formation du jugement. Etre commissaire permet de se concentrer sur la solution en droit sans avoir à subir les avanies de la production de jugements, permet de développer ses dons oratoires et offre la satisfaction de contribuer à la formation des nouveaux collègues au même titre que le président.

Toutefois, un rapporteur souffre lorsque son commissaire se borne à reprendre sa note sans faire l’effort de dégager une vision personnelle du dossier et à l’inverse, le commissaire souffre lorsque le rapporteur ne rend qu’une note lacunaire ne permettant pas d’éclairer la mécanique de son projet et donc, le cas échéant, de l’infirmer ou de la confirmer. la relation commissaire-rapporteur est donc plus intime que l’on ne pourrait le penser.

Deux PS pour finir :

-oui, les commissaires sont nommés en septembre, d’où les nombreuses nominations et cessations de fonction qui interviennent à cette époque.

-sur le commissaire à la loi, c’est une expression canonique chez nos collègues belges et africains et je la trouve, pour ma part, plus appropriée aux fonctions et plus claire vis-à-vis du public, qui croit que le commissaire est là pour défendre à toute force les personnes publiques contre les justiciables.

PO Caille et Yann,

Merci à tous deux pour ces deux très pertinentes interventions. La vision de l’intérieur du corps est toujours des plus intéressantes. Je ne crois pas avoir parlé d’un "mouvement général" de désaffectation de la fonction de commissaire mais simplement souligné que certains commissaires ne souhaitaient plus exercer cette fonction en raison du décret du 1er âoût 2006. Une accélération du turn-over me semble, comme vous le dites, effectivement plus appropriée.

PS N"hésitez pas à proposer un billet si un sujet vous prend à coeur. Voir la rubrique invités.

antiphon dit :

en fait s’il peut être constaté une désaffection de ces fonctions, c’est surtout que se généralise la pratique ou la norme de trois , trois et demi voire quatre rapporteurs par CG ; ainsi faire une trentaire de conclusions en normalement 10 jours utiles relève de l’impossible et en tout cas de l’impossibilité de concilier abattage et qualité du travail quand bien même certains dossiers mériteraient des approfondissements.
du coup l’expression d’après midi Kress martinie n’est pas appropriée si elle sous-entend que le GC en profiterait pour se reposer. en fait à peine terminée une audience, il doit se mettre à préparer la suivante sous peine d’y passer son week end ; quant aux vacances intermédiaires, elles se réduisent au mieux à des week-end prolongés. et sans compter des journées de 12 heures.
c’est pourquoi vu cette hypocrisie qui consiste à faire croire au justiciable que sa cause est véritablement étudiée par le CG, mieux vaut que cette institution soit supprimée en première instance : le conseil d’etat (gestionnaire) ne pourrait y avoir que du positif avec un gain de productivité immédiat et appréciable puisque les fonctionnaires-magistrats pourront du coup être tranformés en rapporteurs et en plus, plus d’indemnités à verser au titre de CG (certes modique mais bon….)

Jo dit :

J’ai eu l’occaion d’assiter en curieux à de nombresuses audiences et me suis passionné par les différentes interventions des CG, notamment leur art de la litote pour finalement donner de moins en moins souvent aux parties l’occasion de savoir quelles étaient effectivement les questions soumises à la formation de jugement. Je pensais que ce dernier devait être chargé de mettre en évidence ces questions, et d’y apporter ses conclusions.

Ceci me fait penser qu’ils délaissent effectivement leur rôle et il n’est même plus possible de savoir si il faut s’attendre ou non à la multiplication des erreurs matérielles, qu’un rapporteur pourrait intentionnellement laisser dans ses projets.
Comme l’indique PO Caille, le travail d’abbatage peut justifier ces erreurs, mais ouvre sutout la voie à de la maveillance, en particulier quand les affaires sont complexes.
Il ne faut pas se leurrer, la taille moyenne d’un dossier en appel et trop importante pour être traitée correctement dans des délais aussi courts et rares sont les cas ou le rapporteur produit plusieurs projets sur chaque affaire. Il y a souvent un "pour" et un "contre", sans plus et le mieux foutu est toujours celui de l’administration (sauf si elle admet explicitement sa faute). Et quand il est jeune, il ose encore moins s’opposer à l’administration, vu l’emprise du corporatisme (plaie française) et de leurs anciens bien au chaud dans les services juridiques des ministères.
A le pantouflage…

Pour ma part, je pense donc que le rôle du CG serait de faire l’inventaire complet des moyens susceptibles d’être opérant et de donner un avis systématique. Ansi, le rapporteur serait mis sous la pression des avocats des administrés et certains arrêteraient de déconner. Le CG perd son temps à vouloir influer sur les juges, il redorerait son blason à faire un travail méthodique et apprécié des administrés.

Dans cette hypothèse, on a besoin de beaucoup de rapporteurs et peu de CG.

Ainsi, les notes en délibéré pourraient se concentrer sur les omissions à statuer, ouvrant un contrôle accru des juges délibérant.

Personellement, je n’apprécie pas le travail de l’ombre du rapporteur.
Le citoyen lambda pense souvent que le CG se paie sa tête en audience. En fait, c’est l’ "éminence grise" qui se fout de lui.

Jo,

Je ne partage pas du tout votre opinion. Je pense que vous devriez rencontrer des magistrats et discuter de votre position avec eux, vous risqueriez d’avoir des surprises. Vos remarques sur le corporatisme me semblent des plus infondées. Je laisse le soin aux magistrats qui visitent régulièrement notre blog pour vous démontrer le contraire, ce qu’ils feront bien mieux que moi. Sans vouloir vous offenser, votre propos ressemble étrangement à celui d’un avocat privatiste qui découvre la juridiction administrative et voudrait la critiquer sans la comprendre. N’est pas Huron qui veut…

Yann dit :

Alexandre, je ne peux qu’abonder dans votre sens, tant la vision de la justice administrative exposée par Jo me laisse pantois…pour ne pas dire plus.

Je conçois que, pour la profane et, dans une moindre mesure, pour le privatiste, l’audience en TA ou en CAA soit déroutante, compte tenu de l’absence de confrontation réelle entre les avocat des parties et le commissaire au cours de l’audience, le contradictoire étant essentiellement écrit. De là la frustration de certains justiciables, qui ont le sentiment de n’être pas entendus par des juges dont le lexique est encore plus spécialisé et obscur que chez les judiciaires.

Pour le reste, en premier lieu, je rappelle que le rôle du commissaire est bien de présenter, en toute indépendance, sa vision juridique du dossier et les solutions susceptibles d’en découler, ce qui implique nécessairement l’analyse des moyens exposés par les parties ! D’ailleurs, tous les moyens (y compris ceux manquant en fait ou inopérants) doivent au moins être évoqués pour assurer la bonne régularité du jugement, sauf bien entendu lorsque le sens du jugement va dans le sens de la satifcation du demandeur, auquel cas le principe de l’économie de moyens dispense d’évoquer les moyens autres que celui permettant de faire droit à la demande. Il est certain que tous les commissaires n’ont pas le même sens de la pédagogie, ni forcément le souci d’éclairer les parties sur les arcanes d’un droit administratif complexe. Cependant, tous traitent l’ensemble des questions juridiques posées par un dossier car c’est l’essence même de leur rôle.

En revanche, Jo se méprend totalement lorsqu’il fait du commissaire le censeur, voire le réviseur du travail du rapporteur. Rappelons-le, les conclusions du commissaire n’ont aucun autre pouvoir sur la formation de jugement que celui de la persuasion (c’est d’ailleurs bien pour cela qu’il s’évertue à s’adresser aux juges). Une formation de jugement qui ne sera pas convaincue par l’analyse du commissaire écartera ses conclusions.
Quant au rapporteur, il est bien supervisé par quelqu’un : par le président de chambre qui, surprise, est justement chargé de la lecture et de la correction des jugements rédigés suite au délibéré, dans le but justement d’éviter les erreurs matérielles tant craintes par le commentateur précédent.

En parlant justement de "malveillance", je la vois pour ma part plus clairement dans le ton pisse-vinaigre (et un poil revanchard) du post en cause que dans les éventuelles "erreurs intentionnellement laissées" dans les jugements par des magistrats indélicats. Les erreurs dans la rédaction des jugements sont rares et peuvent être rectifiés par la procédure simple du recours en rectification d’erreur matérielle. Si, évidemment, l’erreur en cause se trouve dans le fond du jugement, alors ce n’est pas une erreur : c’est une divergence d’interprétation du droit qui peut se régler devant une instance qui s’appelle la cour administrative d’appel ou le Conseil d’Etat, le cas échéant. Mais j’entends bien que, pour certaines parties (on en touve aussi dans l’administration), le magistrat dans l’erreur est celui qui n’a pas donné satisfaction.
Quant à mettre ce dernier sous la pression des avocats des administrés (et même des administrés, puisque la mode est aux jurys populaires…), encore faudrait-il, pour le bien du justiciable, que ces derniers connaissent la procédure administrative et le droit en cause, ce qui n’est pas toujours le cas (mais s’améliore grandement avec l’arrivée d’une génération d’avocats publicistes de plein exercice). Il n’est pas de spectacle plus pénible que celui d’un avocat privatiste respectable fourvoyé, pour rendre service à son client, dans une procédure qu’il ne manie que très rarement, se retrouve perdant et part vexé, convaincu de la nullité et de la sournoiserie de la juridiction administrative et de la dualité des ordres de juridiction en général. Ayant bien été élevé par ma maman, je m’abstiendrai cependant, pour ma part, de laisser entendre que certains avocats, ou certains justiciables "déconnent" à plein tube au moins autant que les messieurs-dames qui sont de l’autre côté de la barre. Et pourtant…

Je ne crois même pas utile de réagir au procès en collusion avec la puissance publique et à l’accusation de mépris du justiciable dressé dans ce post. je ne réponds qu’à ce qui est fondé, vérifié et argumenté, toutes conditions qui ne sont remplies à aucun stade de l’argumentation développée par Jo.

salomon dit :

rien à ajouter à la réponse de yann, c’est en effet outrancier .

concernant la fonction du commissaire du droit ou de la loi (cela reste encore en débat finalement, de source syndicale) je voudrais raconter une anecdote :
J’ai aidé un ami dans une procédure devant le conseil des prud’hommes puis devant la cour d’appel (il a gagné dans les deux instances). Ayant assisté au deux audiences, je fus quelque peu déçu , le débat s’étant limité à l’échange entre les avocats des 2 parties sans l’intervention des juges; nous étions convaincus de la solidité de nos arguments mais je doit dire que l’absence de parole publique par "un magistrat indépendant chargé de dire le droit" est frustrante et laisse beaucoup de réponses juridiques en suspens; certes, comparaison n’est pas raison, et cette expérience ne résume pas les pratiques diverses dans les conseils ou les CA, d’autant qu’il s’agissait de procédures d’urgence, mais ( au demeurant , dans la procédure au fond, le ministère public qui peut théoriquement intervenir ,à l’instance n’a pas la même fonction que le commissaire et à ma connaissance, sauf affaire sensible type CNE, ne le fait pas en pratique ) , je n’ai pu malgré tout m’empêcher de comparer avec l’audience (en collégial ou JU) du procès administratif dans lequel finalement, les conclusions du commissaire ont un rôle assez cathartique pour les parties (selon le sens évidemment de ces conclusions) puisqu’elles répondent à l’ensemble des points de fait et de droit exposés ( -en principe-/ sans parler de la fonction pédagogique pour les parties et surtout l’administration dans ses pratiques à venir).
Je serai intéressé de connaître sur ce point le sentiment des praticiens (juges et avocats) de la justice prud’homale.
Cela étant, ,notre procédure est loin d’être parfaite et les réformes récentes, notamment pour le commissaire, grâce à la cedh ont été les bienvenues , l’apparence ne devant pas nuire à la réalité de la fonction .

Le Professeur Pacteau semble adopter une position diamétralement opposée : "Le pupitre attire plus que jamais parmi les plus ardents des membres de la juridiction administrative" (Le commissaire du gouvernement : tout va très bien : AJDA, 2006, p. 2305).

Eco N'mika dit :

avec tous le respect que je dois au Pr Pacteau, c’est une vision (du moins l’extrait citée) très extérieure à la réalité.
Elle méconnait, en ce qui concerne les TA, la charge de travail croissante pour le comm de gouv (plus de 30 dossiers en moyenne par audience); certes, son rôle de réviseur est toujours très précieux et irremplaçable mais la productivité ambiante (la norme qui pèse sur les magistrats rapporteurs) nuit à sa fonction doctrinale
dans les ta, on peut difficilement tenir les propos dudit Pr, à moins qu’il ne fasse référence qu’au CE, mais il est vrai que c’est un autre monde.
mais je ne crois pas que le rapporteur soit un moins ardent membre de la JA…

Nicolas dit :

En tout cas, les commentaires de Jo montrent que l’acceptation de la justice passe encore et avant tout par de la pédagogie.

Et même si au ton de ses commentaires, il serait sans doute vain de le convaincre, je voudrais ajouter que la motivation qui amène au métier de juge administratif, ce n’est surtout pas de défendre ou de faire allégeance à l’administration, mais bien, au modeste niveau qui est le sien, de veiller à ce qu’elle n’enfreigne pas le cadre légistlatif et réglementaire dans lequel elle doit intervenir.

Il faut rappeler que la démocratie d’un Etat se mesure à sa capacité à s’auto-juger. Et sous cet angle, le métier de juge administratif prend une belle et passionnante ampleur.

C’est en tout cas cette ampleur qui motive le plus grand nombre des personnes qui embrassent cette carrière.

Apokrif dit :

Un mot sur le rapporteur par François-Guilhem Bertrand :

http://www.credho.org/cedh/sessi...

Bill dit :

Bonjour,

Je suis en train de faire un travail de recherche sur le thème de la cause juridique, savez-vous si une thèse ou des articles en droit administratif ont déjà été produits sur la question ?
Merci beaucoup.

JA dit :

voyez les références bibliographiques dans le DAG1 et droit du contentieux administratif de Chapus, c’est souvent très complet.

intéressé dit :

signalé: une note juridique très interessante sur le devenir du commissaire du gouvernement dans le contexte de l’affaire que choisir devant la CEDH: sur le site juridique blog combats pour les droits de l’homme

monsieur lambda dit :

Le décret sur le tristement nommé rapporteur public est sorti au JO de ce jour.

YHVBTzGt dit :

YHVBTzGt

De l’attrait de la fonction de rapporteur vis-à-vis de celle de commissaire du gouvernement – Le blog Droit administratif

flany dit :

Pourquoi ne pas confier au commissaire du gouvernement des responsabilités nouvelles comme la mise en mouvement de l’action récursoire et l’exercice de certains recours dans l’intérêt de la loi

Laisser un commentaire

Votre adresse de messagerie ne sera pas publiée. Les champs obligatoires sont indiqués avec *